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V CONGRESO de la RED DE INVESTIGADORES SOCIALES SOBRE EL AGUA 
Red-ISSA 
AGUA, CIUDADES Y PODER 
18-21 abril, 2018 El Colegio de San Luis San Luis Potosí, SLP, México 
Mesa 9: Agua y poder en las ciudades fronterizas de México 
Coordinadores: Edith F. Kauffer (CIESAS-Sureste) y Vicente Sánchez Munguía (COLEF 
Tijuana) 
 
 
Retos y oportunidades del régimen internacional del agua 
Luzma Fabiola Nava 1, 2 Ph.D. 
 
1 Catedrática - CONACyT. Centro del Cambio Global y la Sustentabilidad en el Sureste, A.C. (CCGSS). 
Calle Centenario del Instituto Juárez s/n, Col. Reforma, C.P. 86080, Villahermosa, Tabasco, México. Email: 
lnava@conacyt.mx , luzma.nava@ccgss.org 
2 Investigadora Asociada. International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA). 
Schlossplatz 1, A-2361, Laxenburg, Austria. 
 
Resumen 
El objetivo consiste en identificar y discutir el ensamble de retos y oportunidades del 
régimen internacional del agua. Los procesos de toma de decisiones y elaboración de 
instrumentos de política comprenden principios de índole internacional. Las ciudades y la 
gestión del recurso hídrico en cuencas transfronterizas son objetos de estudio. 
 
Palabras clave 
Régimen, agua, ciudades, cuencas transfronterizas, política. 
 
 
 
Challenges and opportunities of the international regime of the water 
Luzma Fabiola Nava 1, 2 Ph.D. 
 
1 Researcher - CONACyT. Centro del Cambio Global y la Sustentabilidad en el Sureste, A.C. (CCGSS). 
Calle Centenario del Instituto Juárez s/n, Col. Reforma, C.P. 86080, Villahermosa, Tabasco, México. Email: 
lnava@conacyt.mx , luzma.nava@ccgss.org 
2 Guest Scholar. International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA). 
Schlossplatz 1, A-2361, Laxenburg, Austria. 
 
Abstract 
The purpose is to identify and discuss challenges and opportunities of the international 
regime of the water. The processes of decision-making and formulation of policy 
instruments include international principles. Both, the cities and the management of water 
resources in transboundary basins, are objects of study. 
 
Keywords 
Regime, water, cities, transboundary basins, politics. 
mailto:lnava@conacyt.mx
mailto:luzma.nava@ccgss.org
mailto:lnava@conacyt.mx
mailto:luzma.nava@ccgss.org
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Introducción 
La gobernanza internacional de los recursos en agua reposa sobre la acción de una 
multitud de actores cuya intervención alcanza varios niveles de gobernanza (local, 
estatal, nacional, regional, inter-nacional, global) y ámbitos de acción específicos. 
Estados federales y federados, autoridades locales, grupos étnicos, agricultores, 
empresas, investigadores y académicos, mujeres y jóvenes reivindican todos sus 
derechos legítimos para participar en los procesos de toma de decisiones que tienen un 
impacto sobre sus intereses (Le Prestre, 2011, p. 18). El agua es un recurso que, además 
de ser objeto de intereses socio-económicos y político-ambientales, representa un 
privilegiado y apropiado ámbito de intervención para la cooperación y la negociación entre 
organismos internacionales especializados. 
 
Un régimen es una forma particular de institución internacional. Definido de manera 
clásica, un régimen es un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de 
toma de decisión, alrededor del cual convergen expectativas e intereses de los actores 
en un ámbito determinado (Krasner, 1983, p. 1).Dentro de este contexto y adhiriendo a 
los principios de un régimen, los Estados aceptan sacrificar algunos de sus intereses 
inmediatos para favorecer las condiciones necesarias de una cooperación a largo plazo 
(Senarclens, 1992, p. 162). La eficiencia es una de las características de un régimen (Le 
Prestre, 2002, p. 61; Hasenclever et al. 1997), y consiste en la capacidad del régimen 
para resolver el problema para el cual ha sido creado, y asimilar los cambios de 
comportamiento e intereses de los actores (Underdal, 1992; Young, 1992). 
 
El régimen internacional del agua incorpora un conjunto de principios encaminados a 
favorecer la cooperación entre los Estados con el objetivo de armonizar la base 
conceptual para la toma de decisiones y la elaboración de instrumentos de política pública 
para gobernar los recursos hídricos. Con el impulso a los enfoques del Desarrollo 
Sostenible y de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH), el régimen 
internacional del agua gana una importancia estratégica en la adaptación de la gestión 
de los recursos en agua y la promoción de la conservación de todos aquellos ecosistemas 
que pueden ser hallados en una cuenca hidrográfica. Dicho así, nos preguntamos ¿en 
qué consiste el ensamble de retos y oportunidades que el régimen internacional del agua 
implica para las ciudades y la gestión del recurso en cuencas transfronterizas? 
 
El propósito de este manuscrito doble. A través de un enfoque interdisciplinario, donde la 
geografía y las ciencias políticas convergen, y del análisis cualitativo de la importante 
literatura producida sobre el tema; y, de los instrumentos promovidos por organismos 
internacionales, se busca 1) proporcionar un panorama general del régimen internacional 
del agua, e 2) identificar el ensamble de retos y oportunidades que el régimen 
internacional del agua implica para las ciudades y la gestión del recurso en cuencas 
transfronterizas. 
 
Este manuscrito está organizado en tres apartados. El primero tiene como objetivo 
presentar un panorama general del régimen internacional del agua. El segundo, expone 
un análisis no-exhaustivo del rol de las ciudades y de la gestión del recurso agua en 
cuencas transfronterizas. El objetivo de esta sección es el de subrayar la importancia que 
ha cobrado la ciudad dentro de los procesos de la gestión del agua. Bajo la misma 
3 
 
perspectiva, abordaremos el rol de las ciudades situadas dentro de una cuenca 
transfronteriza. Posteriormente, presentamos una reflexión sobre los enfoques del 
desarrollo sostenible y de la gestión integrada de los recursos hídricos. Concluimos que, 
el régimen internacional del agua emerge de un dinamismo de la cooperación 
internacional en el área de los recursos en agua. Los principios promovidos por el régimen 
internacional del agua reflejan lo que la comunidad internacional estima políticamente 
aceptable, los deseos e intereses de algunos Estados, y las aspiraciones de una multitud 
de actores. El régimen internacional del agua favorece la formulación de instrumentos de 
política incluyentes del ensamble de retos y oportunidades derivados de la gestión del 
recurso hídrico en las ciudades y en las cuencas transfronterizas. El reto para las 
autoridades locales consiste entonces en adaptar los principios internacionales a un caso 
particular de aprovechamiento y gestión de recursos hídricos. 
 
1. El régimen internacional del agua 
Un total de 276 cuencas de ríos y lagos transfronterizos cubren casi la mitad la superficie 
de la tierra. El territorio de 148 Estados o países se encuentra en estas cuencas, 39 son 
los países cuyo territorio (90%) reposa dentro de una cuenca transfronteriza, y 21 son los 
países que se encuentran completamente dentro de la superficie drenada por una cuenca 
internacional (Figura 1). Hay aproximadamente 200 acuíferos transfronterizos; fuente 
única y exclusiva de aprovisionamiento en agua para cerca de 2 billones de personas. La 
cooperación es esencial, especialmente en zonas vulnerables a los impactos del cambio 
climático y en donde el agua es ya escasa (UN, 2018b). 
 
 
Figura 1. Cuencas transfronterizas 
Fuente: Transboundary Freshwater Dispute Database, 2017. 
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No es hasta los inicios del siglo XX que los Estados favorecerán la conclusión de tratados 
bilaterales y multilaterales respecto al acceso y aprovechamiento de recursos hídricos 
comunes o transfronterizos. El Estatuto de Barcelona sobre el régimen de los cursos de 
agua navegables de interés nacional (20 de abril de 1921) y la Convención relativa al 
Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas queinteresan a más de un Estado (9 de 
diciembre de 1923) simbolizan los primeros esfuerzos, en materia de derecho 
internacional, encaminados a la reglamentación y ordenamiento de las diversas 
utilización de los cursos de agua internacionales (Boisson de Chazournes y Tignino, 
2011, p. 247). Sin embargo, es el Acta Final del Congreso de Viena de 1815 el documento 
que incluye, lo que representa hoy en día, la primera expresión relativa a las vías de 
aguas navegables de interés para dos o más Estados; a las aguas navegables que cruzan 
dos o más Estados, o sirven para delimitarlos; y, a los lagos cruzados por una frontera o 
rodeados por varios Estados ribereños (FAO, 1981, p. 4). 
 
A fines del año 1950, se propuso la adopción de la expresión cuenca hidrográfica 
internacional para designar al complejo formado por la vertiente principal y sus afluentes, 
o del sistema del lago o río. Desde entonces, la cuenca hidrográfica internacional denota 
no sólo las aguas superficiales sino también las subterráneas (FAO, 1981, p. 5-6). Es 
entonces en 1966, dentro del marco de las Reglas de Helsinki sobre los usos de las aguas 
de los ríos internacionales, que la definición de cuenca hidrográfica internacional se 
institucionaliza como la zona geográfica que se extiende por el territorio de dos o más 
Estados y está demarcada por la línea divisoria de un sistema hidrográfico de aguas 
superficiales y subterráneas que fluyen hacia una salida común (Art. 2). 
 
Desde entonces, ha surgido progresivamente un conjunto de reuniones y de normas y 
principios internacionales relacionados con los problemas ambientales pero sobre todo 
con el aprovechamiento de recursos hídricos compartidos y la conservación de los bienes 
y servicios que éstos ofrecen. La Tabla 1, ofrece información no-exhaustiva al respecto: 
 
1972 
Conferencia de Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano, Estocolmo 
Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano 
1973 
1er Congreso mundial del agua (24-28 de septiembre, Chicago, Estados 
Unidos). 
1977 
Conferencia de Naciones Unidas sobre Agua (14-25 de marzo, Mar del Plata, 
Argentina). 
Declaración Mar del Plata (ONU, Conferencia del agua, 1977). 
1997 
1er Foro Mundial del Agua (20-25 de marzo, Marrakech, Marruecos). 
 
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los usos de los cursos 
de agua internacionales para fines distintos de la navegación. 
2000 
2do Foro Mundial del Agua (17-22 de marzo, La Haya, Países Bajos). 
Visión Mundial del Agua: Haciendo del Agua un Asunto de Todos 
Declaración del Milenio (ONU) 
2002 
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, Rio+10 (Johannesburgo) 
Declaración sobre el Agua 
2003 3er Foro Mundial del Agua (16-23 marzo, Kioto, Japón). 
5 
 
Primera Edición del Informe sobre el Desarrollo del Agua a nivel Mundial. 
2006 
4to Foro Mundial del Agua (16-22 de marzo, Ciudad de México, México) 
Declaración ministerial. 
Informe sobre Desarrollo Humano 2006. Más allá de la escasez. Poder, 
pobreza y crisis mundial del agua. 
2007 
Acuerdo sobre la protección, utilización y recarga del acuífero franco-suizo de 
Ginebra (Acuerdo franco-suizo) 
Protocolo sobre Agua y Salud de la Convención sobre la protección y la 
utilización de los cursos de agua transfronterizas et de los lagos internacionales 
(Génova, Suiza). 
2008 
Resolución aprobada por la Asamblea General (A/63/439) de Naciones Unidas 
relativa al derecho de los acuíferos transfronterizos. 
2009 
5to Foro Mundial del Agua (16-22 de marzo, Estambul, Turquía) 
Declaración Ministerial y Guía del Agua 
Decenio del Agua para la Vida, 2005-2015 
2010 
Resolución aprobada por la Asamblea General (GA/64/292) relativa al derecho 
humano al agua y al saneamiento 
2011 
Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el derecho 
de los acuíferos transfronterizos 
2013 Año Internacional de la Cooperación en la Esfera del Agua 
2014 
Guía especifica no vinculante para la implementación de la Convención de 
1997 en relación con las aguas subterráneas y facilitar la aplicación de los 
principios del Convenio de las aguas subterráneas transfronterizas. 
Tabla 1. Reuniones y normas y principios internacionales 
(Elaboración personal con información de Boisson de Chazournes y Tignino, 2011; FAO, 1981; Naciones 
Unidas 2018a, b y c) 
 
El régimen internacional del agua cobra aún más importancia dentro del contexto actual 
del crecimiento de la población, de la variabilidad espacio-temporal de los recursos 
hídricos y de los retos impuestos por la conservación de los recursos en agua. 
 
2. Las ciudades y la gestión del recurso en cuencas transfronterizas 
En este segundo apartado, presentamos un análisis no-exhaustivo del rol de las ciudades 
y de la gestión del recurso agua en las cuencas transfronterizas. El objetivo de esta 
sección es el de subrayar la importancia que ha cobrado la ciudad dentro de los procesos 
de la gestión del agua. Bajo la misma perspectiva, abordaremos el rol de las ciudades 
situadas dentro de una cuenca transfronteriza. 
 
Según Naciones Unidas (2018b), el primer tratado relativo entre ciudades y aguas 
internacionales se remonta a 2,500 a.c., cuando las dos ciudades-estado de Lagash y 
Umma, en Sumeria, establecieron un acuerdo para poner fin a una controversia sobre el 
agua a lo largo del río Tigris - éste suele considerarse. Hoy en día, las ciudades se están 
convirtiendo en los principales núcleos urbanos. 
 
En los países en desarrollo, la población urbana aumenta en promedio de 5 millones de 
habitantes al mes (Naciones Unidas, 2018c). Con este vertiginoso crecimiento urbano, la 
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ciudad se está convirtiendo en una antesala del laboratorio para la ejecución de 
mecanismos y la formulación de estrategias encaminadas a la sostenibilidad de los 
asentamientos urbanos. En este caso, la sostenibilidad de la urbanización está 
íntimamente relacionada con el acceso y el aprovechamiento de recursos naturales. El 
agua, recurso vital e indispensable en el desarrollo de actividades socio-económicas, es 
el pilar del desarrollo y auge de todo tipo de asentamiento humano. Su valor ambiental 
reposa en los bienes y servicios ecosistémicos que derivan y benefician a los seres 
humanos. No obstante, el estado cuantitativo y cualitativo del recurso hídrico impacta en 
los bienes y servicios ecosistémicos ofrecidos a la población. 
 
En el contexto de las fuentes de agua transfronteriza, la sostenibilidad de los 
asentamientos urbanos, situados dentro de la cuenca compartida por dos o más Estados, 
depende de la condición cuantitativa y cualitativa del recurso agua. También es esencial 
una buena dosis de voluntad política por parte de las autoridades respectivas para 
negociar y cooperar en cuanto al acceso y aprovechamiento del recurso en agua por sus 
respectivas poblaciones. Además, en el contexto de cambio climático, la cooperación 
entre las partes transfronterizas se vuelve indispensable. Los riesgos meteorológicos, 
tales como períodos de sequías e inundaciones más prolongados, aceleración de la 
fusión de los glaciares y cambios drásticos en los patrones de precipitación y nieve (IPCC, 
2017), son riesgos compartidos con consecuencias nefastas dentro del espacio único de 
un cuerpo de agua transfronterizo y sus asentamientos humanos. Al respecto, cabe tener 
cuenta que las poblaciones pobres son las más vulnerables a los riesgos derivados de la 
inadecuación del recurso agua, tanto en cantidad como en calidad, y a las amenazas del 
cambio del clima. 
 
3. El desarrollo sostenible y la gestión integrada de los recursos hídricos 
El objetivo de esta sección es el de presentar una reflexión sobre los enfoques del 
desarrollo sostenible y de la gestión integrada de los recursos hídricos, ambos 
íntimamente relacionados con los modos destinados al uso y aprovechamiento del agua. 
 
La primera vez que la noción de desarrollo sostenible fue aceptada por la comunidad 
internacional fue con lapublicación del Informe Brundtland (1987). Intitulado “Nuestro 
Futuro Común” (Our Common Future), el Informe Brundtland resultó de la reunión, en 
1984, de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (World Commission on 
Environment and Development) con el objetivo de atender un urgente llamado formulado 
por la Asamblea General de las Naciones Unidas basado en el establecimiento de una 
agenda global para el cambio (A global agenda for change). La Comisión partió de la 
convicción de que es posible para la humanidad construir un futuro más próspero, más 
justo y más seguro (WCED, 2018). Aunque este momento ha marcado un precedente en 
la historia de los regímenes internacionales, lo cierto es que la noción de desarrollo 
sostenible se usó primeramente “[…] en el siglo XVIII dentro del área de biología para 
indicar la evolución de los individuos jóvenes hacia la fase adulta” (Bermejo Gómez de 
Segura, 2014, p. 15). Desde entonces, se ha utilizado en múltiples momentos que se 
siguen cronológicamente, tales como la Segunda Guerra Mundial, los procesos de la 
industrialización y del capitalismo, y por último en los retos ambientales y pérdida 
repentina de una base de recursos (Bermejo Gómez de Segura, 2014, p. 15-16). Es este 
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último momento que da motiva la reunión internacional de 1984 y la publicación del 
Informe Brundtland en 1987. 
 
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible son 17 Objetivos Mundiales que tienen como 
propósito proteger el planeta, entre otros. Los 17 Objetivos se basan en los logros de los 
Objetivos de Desarrollo del Milenio, pero además incluyen preocupaciones relacionadas 
a los impactos del cambio climático en los recursos naturales (PNUD, 2018). Al respecto, 
el Objetivo 6, dedicado al agua limpia y al saneamiento, esta formulado en base al 
reconocimiento de que un 40% de la población mundial vive afectada por la escasez del 
agua. La serie de eventos relacionada con el cambio climático es alarmante ya que se 
corre el riesgo de agravar aún más la decreciente disponibilidad de agua tanto en 
cantidad como en calidad. Aunado a esta situación, las sequías y la desertificación 
aumentan los casos de estrés hídrico. Cuerpos de agua, nacionales y fronterizos, en su 
totalidad o parcialmente, son testigos ya de situaciones críticas relacionadas al acceso y 
aprovechamiento de los recursos en agua. En este alarmante contexto, medidas de 
mitigación, adaptación y resiliencia se han puesto en práctica con el objetivo de proteger 
y recuperar los ecosistemas relacionados con el recurso hídrico. 
 
En este caso, podemos decir que una de las herramientas usadas para la protección del 
recurso, es el paradigma de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). La 
GIRH consiste en “un proceso que promueve la gestión y el desarrollo coordinados del 
agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar social y 
económico resultante de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los 
ecosistemas vitales” (GWP, Technical Advisory Committee, 2000). Como lo hemos 
mencionado en 2014, 
 
[…] teóricamente, la GIRH es un enfoque comprehensivo que toma en cuenta las 
múltiples facetas que pueden estar relacionadas con los recursos en agua, e incluye 
las dimensiones —social, política, y ambiental— relacionadas al recurso, así como los 
procesos administrativos de su gestión, preservación y conservación. La GIRH abraza 
la participación de las partes interesadas en el proceso de toma de decisión y de 
ejecución de trabajos. Se trata entonces de un enfoque holístico que puede ser 
considerado como ecosistémico en la medida en que la integridad de los ecosistemas 
es reconocida con el objetivo de conservar y preservar de la biodiversidad de la 
cuenca (Nava, 2014, p. 158). 
 
Dentro de la GIRH, la cuenca hidrológica es la unidad territorial para la administración del 
agua. La cuenca es, teóricamente, la unidad – independiente- de los territorios 
administrativos que drena. Sin embargo, prácticamente la cuenca simboliza un objeto de 
soberanías territoriales y de jurisdicciones administrativas que en ocasiones entorpecen 
la eficacidad de los principios internacionales y de los enfoques de gestión y de 
sustentabilidad. 
 
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Conclusiones 
Ensamble de retos y oportunidades del régimen internacional del agua 
El régimen internacional del agua emerge de un dinamismo derivado de la cooperación 
internacional en el área de los recursos en agua. Los principios promovidos por el régimen 
internacional del agua reflejan lo que la comunidad internacional estima políticamente 
aceptable, los deseos e intereses de algunos Estados, y las aspiraciones de una multitud 
de actores. El régimen internacional del agua favorece la formulación de instrumentos de 
política basados en el ensamble de retos y oportunidades, que derivan a su vez de la 
gestión del recurso hídrico en las ciudades y en las cuencas transfronterizas. Como 
corolario, el reto para las autoridades locales consiste entonces en adaptar los principios 
internacionales al caso particular del aprovechamiento y gestión de recursos hídricos en 
la cuenca. 
La cuenca, partiendo de su conceptualización teórica, y debido a su importancia 
relacionada a la gestión del recurso agua, y de los bienes y servicios relacionados, 
debería ser en la práctica un asunto de seguridad nacional y una prioridad de interés 
público para las autoridades de los respectivos Estados y las poblaciones que en ella 
están asentadas. En estos términos, los retos impuestos por la gestión integrada de 
recursos hídricos de las cuencas transfronterizas, son mayores. Consecuentemente, el 
desarrollo sostenible en las cuencas transfronterizas se convierte en una responsabilidad 
exclusiva de cada uno de los Estados y de las ciudades dentro de la cuenca. 
 
No obstante, y según Biswas (2008, p. 10-11), la gran oportunidad de la gestión integrada 
de los recursos hídricos reside en la capacidad institucional y la voluntad política de cada 
uno de los Estados drenados por un mismo cuerpo de agua para: 
 establecer objetivos que no sean mutuamente excluyentes (eficiencia económica, 
redistribución del ingreso regional, calidad ambiental y bienestar social); 
 favorecer la integración y la complementariedad entre el abastecimiento y la 
demanda de agua; el nivel y la recarga de aguas superficiales y subterráneas; la 
cantidad y la calidad del agua; agua y cuestiones relacionadas con la tierra; 
 integrar diferentes tipos de usos del agua (doméstico, industrial, agrícola, 
navegación, recreación, medio ambiente y generación de energía hidroeléctrica); 
 involucrar las diversas instituciones relacionadas con el agua en los niveles 
nacionales, regionales, municipales y locales; e, 
 integrar los retos e intereses de los actores cuenca arriba y cuenca abajo. 
 
Transfronteriza o no, la cuenca además de ser la unidad territorial de gestión de los 
recursos hídricos, es también el espacio dentro del cual, el desarrollo de la urbanidad, en 
forma de ciudades, se vuelve el principal usuario de recursos naturales y el “principal 
emisor de residuos y contaminantes en general” (Álvarez Enríquez y Delgado Ramos, 
2014, p. 11). Por lo tanto, todas aquellas re-configuraciones, socio-económicas y político-
ambientales, que se promuevan dentro de la ciudad repercutirán en el uso y 
aprovechamiento de recursos naturales, y en nuestro caso, de las cuencas hidrográficas. 
En el mismo sentido, las ciudades pueden repercutir en el diseño de instrumentos de 
políticas de desarrollo urbano sostenible al fungir como un “instrumento innovador y 
multidimensional de desarrollo urbano sostenible, y como un estimulador de procesos 
9 
 
interactivos de coordinación y agregación de actores en torno de objetivos y proyectos 
comunes” (Queirós, 2013, p. 303-305). 
 
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