Actos administrativos de entes publicos no estatales

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)ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ENTES PÚBLICOS NO ESTATALE
I. ¿LAS PERSONAS PÚBLICAS NO ESTATALES PUEDEN DICTAR ACTOS ADMINISTRATIVOS?
Para contestar este interrogante, corresponde, en primer término, abordar las posiciones doctrinarias elaboradas en torno a la cuestión relativa al ejercicio o no de función admi- nistrativa por parte de estos entes.8
La doctrina no es coincidente, tampoco, en esta cuestión.
Por un lado Bielsa, Marienhoff, Cassagne y Dromi niegan dicha posibilidad, mientras que Gordillo, Hutchinson, Comadira y Barra la aceptan. Dentro de esta última posición, si bien se admite que la función administrativa es esencialmente ejercida por órganos estatales y que, como consecuencia de ello, la existencia de un acto administrativo deviene de la actividad realizada por esos órganos, ello no puede erigirse en norma absoluta y general, en particular por las características del Estado moderno, que cuenta con entidades creadas por el legislador que ejercen cierto tipo de funciones administra- tivas, a las cuales se les confiere legalmente un cierto poder público para actuar en nombre de aquél y con su potestad.9
Desde la concepción de la Delegación Transestructural de Cometidos, se entiende que el ente de autogestión no es un representante de la Administración, ya que se desempe- ña a título propio en razón de esa delegación conforme sus límites. El administrado
5 Representado, por ejemplo, por Cassagne, Gordillo y Comadira.
6 Ver Colección Dictámenes Vol. 5, p. 30.
7 Dictámenes: 220:150: Dictamen N 150/97.
8 Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, T. III, 5edición, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2000, en especial, capítulo I. El autor sigue el siguiente esquema de análisis: a) si pueden ejercer función administrativa, b) si pueden celebrar contratos administrativos, c) si pueden dictar actos administrativos unilaterales, d) si tienen potestad reglamentaria.
9 Gordillo, Agustín, op. cit.
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mantendrá con dicho ente una relación regida por el Derecho administrativo en todo aquello que ha sido materia de la delegación transestructural, por ser función adminis- trativa.10
En lo que hace a los Colegios Profesionales, se ha señalado: “[…] las funciones o com- petencias estatales ejercidas por estos entes (poderes disciplinarios, policía sobre la actividad, poder certificante y pericial, etc.,) suponen, por tanto, el ejercicio de verda- dera función administrativa, no porque los Colegios o las Cámaras formen parte de la organización estatal ni sean subjetivamente Administración Pública sino porque en esos momentos ejercitan competencias estatales y el Derecho administrativo les es aplicable pero no totalmente”11.
Respecto del dictado o no de actos administrativos por parte de estos entes no estatales, he de considerar el análisis que la doctrina ha formulado en general y, en particular, respecto de determinados entes no estatales, la referencia expresa –o no– de la legisla- ción a este tema y los criterios jurisprudenciales.
Para ello y más allá de las consideraciones generales aplicables al conjunto de entes no estatales, he tomado algunos ejemplos representativos de aquéllos, a saber:
· Colegios Profesionales.
· Obras Sociales con referencia al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubila- dos y Pensionados.
-Instituto Nacional de Previsión Social.
· Partidos políticos.
· Finalmente, la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande.
A. Los criterios doctrinarios
Personalmente, acepto –partiendo de la función administrativa y teniendo en cuenta que el acto administrativo es una de las formas de ejercerla– la posición que admite que la raíz del acto administrativo no se halla subjetivamente en los órganos administrativos, sino objetivamente en el ejercicio de la función administrativa, por lo cual, si las entida- des públicas no estatales ejercen dicha función, los actos dictados en consecuencia son administrativos. Al contar con cierto poder público delegado para actuar por el propio Estado y con su potestad, sería contradecir la realidad si se les negara a esos actos ese carácter.12
La corriente que niega que estos entes no estatales puedan dictar actos administrativos está conformada por diversos autores, entre ellos, Marienhoff, Cassagne y Sayagués Laso.
Marienhoff sostiene: “[...] que todo acto administrativo requiere esencialmente la inter- vención de la Administración Pública. De ahí que no sea concebible un acto administra-
10 Barra, Rodolfo, op. cit.
11 Hutchinson ,Tomás, op. cit.
12 En ese sentido, Gordillo, Agustín, op.cit.
13 Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, T.II, Abeledo-Perrot, 1993.
tivo emitido exclusivamente por administrados o particulares. Un acto emitido exclusi- vamente por estos últimos nunca podrá ser acto administrativo [...] Los actos de las personas jurídicas no estatales no son actos administrativos, puesto que dichas entida- des no obstante sus finalidades no integran la organización estatal [...] por idéntica razón tampoco lo son los emitidos por los concesionarios”13.
Por su parte, Cassagne indica que, por no ser estatales estas personas jurídicas públi- cas, “sus órganos no dictan actos administrativos, lo cual no excluye la aplicación de las normas y principios del Derecho público para reglar determinados aspectos de la activi- dad de estos entes (v. gr., régimen de contralor y de impugnación ante la Administración Pública)”14.
La teoría negatoria también argumenta que, en caso de que estos entes utilicen poderes coactivos para obligar a los particulares a determinadas conductas, lo hacen bajo con- trol de los organismos administrativos, y que la revisión judicial de la legalidad de sus decisiones no difiere, en cuanto a su tratamiento jurídico, sea que califique o no a sus actos como administrativos.15
La posición doctrinaria que se inclina por una respuesta afirmativa está representada por Gordillo, Comadira, Barra y Hutchinson, entre otros.
Tal como lo sostiene Comadira: “ En la doctrina argentina prevalece el criterio, que comparto, de considerar administrativos los actos dictados por cualquier órgano estatal que ejerza función administrativa, incluso los provenientes de los Poderes Legislativo y Judicial. Esto se comprende en atención a la unidad de su régimen jurídico [...] En la definición hemos también incluido el ejercicio de la función administrativa por entes no estatales, porque parece coherente aceptar que si parte de dicha función se confiere a un ente no estatal, el acto que importe su desenvolvimiento debe ser considerado, al menos genéricamente, como un acto jurídico administrativo”.
Este autor considera que, aun cuando se derogó el Artículo 2º del Decreto Nº 9.101/72, ello no debe interpretarse como contrario a dicha conclusión, ya que “el propósito inspi- rador de esa derogación fue, según resulta de los considerandos del Decreto N 1.883/ 91 (ver considerando 15), la necesidad de eliminar los recursos en él previstos contra los actos de la denominada actividad privada de los entes enunciados en la primera parte del referido Artículo 2º –entre las que no están las personas públicas no estatales [...]”16.
A su vez, Barra, citando a Fernández Rodríguez, señala la posibilidad de que existan actos administrativos emanados de una persona jurídica privada ya que en determina- das situaciones éstas no actúan como simples sujetos privados que ejercen poderes propios, sino que lo hacen como órganos delegados de la Administración en virtud de
14 Cassagne, Juan C., Derecho Administrativo, T.I, 5 edición actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996.
15 Monti, Laura y Jorge Muratorio, “La aplicación de la Ley de Nacional de Procedimientos Administrativos a los actos de los entes públicos no estatales”,Rev. Derecho Administrativo, N 14.
16 Comadira. Julio R., Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996, p. 28.
mecanismos por los cuales se transmiten poderes originariamente administrativospara el ejercicio de funciones asumidas en forma previa por la Administración Pública1.7
B. Los Colegios Profesionales: El caso del Colegio Público de Abogados de la Capital
Respecto de los Colegios Profesionales, se ha señalado que conforman la categoría de entidades de autogestión administrativa, es decir, son entidades intermedias que no integran ente público alguno. En general, son creadas libremente por los administrados
–aun cuando a veces su existencia se produce por voluntad estatal–, no son personas jurídicas públicas, sino que constituyen personas jurídicas privadas que nacen para satisfacer fines privados y que, mediante una decisión estatal –posterior o contemporá- nea al nacimiento–, se le otorga a la actividad propia del ente trascendencia de gestión administrativa.18
La presencia de estas entidades encuentra justificación en sus propias funciones priva- das, pues el Estado se vale de éstas para vigilar y controlar el ejercicio profesional.
En ese sentido, se afirma que realizan una doble actividad: la defensa y representación de los intereses profesionales de sus miembros por un lado y, por el otro, una actividad administrativa consistente en la ordenación, control y disciplina del ejercicio de la pro- fesión. Se reconoce que las potestades que aquéllos poseen se concretan mediante actos, que son verdaderos actos de poder, es decir, actos administrativos dotados de eficacia y validez por sí mismos, con existencia de un sistema de recursos administra- tivos. En cuanto al régimen jurídico aplicable a estos actos, es de la misma índole que el que se les aplica a los actos de la Administración, considerando que el “hecho de que pudiera tener un régimen jurídico diferenciado –aunque administrativo– no les quita su característica de actos administrativos, cuando sean declaraciones unilaterales en ejer- cicio de la función administrativa que produzcan efectos jurídicos directos de alcance particular. No existiendo en el Derecho positivo argentino una disposición general que establezca el régimen jurídico de los actos administrativos de estas corporaciones, ni tampoco mención alguna en las normas singulares, deben aplicarse, como dijimos, analógicamente, las normas aplicables a la Administración1”9.
Los actos –de estos Colegios– que se consideran de carácter administrativo son: la administración a la matrícula como colegiado, la aplicación de sanciones disciplinarias a un matriculado, la aplicación de multas por la falta de pago en término de la cuota profesional, la determinación de dicha cuota.
La Ley N 23.187 –a mi entender, la norma que más claramente aborda la cuestión analizada– señala expresamente que esa entidad funcionará con el carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de Derecho público. Fija también que la actua- ción del Colegio que se refiere al cometido administrativo que la ley le habilita se regirá observando supletoriamente la Ley N 19.549 de procedimientos administrativos, pre- viendo que las sanciones que se impongan a los matriculados podrán ser recurridas ante la Cámara de Apelaciones Contencioso Administrativa.
17 Barra, Rodolfo, op. cit.
18 Barra, Rodolfo, op. cit.
19 Hutchinson, Tomás, op. cit.
En esta cuestión, resulta significativo el tratamiento, del que fue objeto este tema, en el Código Contencioso Administrativo de la provincia de Buenos Aires.
Este Código (Ley N 12.008), en el Artículo 2º, contempla que la competencia conten- cioso administrativa comprende, entre otras, las controversias en las que sea parte una persona pública no estatal, cuando actúe en el ejercicio de prerrogativas regidas por el Derecho administrativo (ap.3).
Pero, quizás, la mayor relevancia la contiene su capítulo III, que prevé la impugnación de resoluciones de Colegios o Consejos Profesionales y de las Cajas de Previsión Social de Profesionales, y expresa que las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de los actos administrativos definitivos de los Colegios o Consejos tramitarán por el proceso instituido en ese capítulo. Siendo de aplicación las reglas que allí se establecen a “todos los procedimientos previstos por las leyes de creación de los Colegios o Conse- jos Profesionales u otras normas similares, en materia de impugnación judicial contra:
a) los actos que dictan la suspensión, cancelación o denegación de la inscripción en la matrícula correspondiente; b) los actos mediante los que se impongan sanciones en los supuestos contemplados por las normas de aplicación; c) en general, los actos de grava- men emanados de aquellos entes”.
Acerca de la impugnación de resoluciones de las Cajas de Previsión Social de Profesio- nales, se expresa: “Las pretensiones que tengan por objeto impugnación de los actos administrativos definitivos emanados de los órganos superiores de las Cajas de Previsión Social de Profesionales, tramitarán por las normas del proceso ordinario [...]” (Artículos 74 y 75).
C. Obras Sociales
En oportunidad de celebrarse las Jornadas sobre Responsabilidad del Estado y de los Funcionarios Públicos en el año 2000, al abordarse la responsabilidad de las obras sociales, se apuntó que el esfuerzo doctrinario orientado a caracterizar a los entes públi- cos no estatales con el fin de diferenciar dichos entes de las personas jurídicas privadas pierde su interés cuando se analiza el caso de las obras sociales en el contexto del sistema de las Leyes Nros. 23.660 y 23.661, esta última creadora del Sistema Nacio- nal de Seguro de Salud.
No obstante, existe consenso en sostener que las obras sociales son entes públicos no estatales, toda vez que el Estado pone a su cargo la prestación de servicios públicos que cumplen fines de interés público, crea el ente que funciona a partir de la autorización estatal para cumplir con sus objetivos y también establece las normas generales a las que deben ajustar su funcionamiento y, finalmente, las obras sociales poseen prerroga- tivas de poder público.
Admitiendo, aún, tales características, no puede soslayarse que las obras sociales que “por definición eran entes públicos no estatales se transforman, también por definición legal en personas jurídicas privadas, lo cual no modifica, salvo en cuestiones atinentes a integración de los órganos de conducción, a la administración y pérdida de ciertos recursos que provenían del Estado, aquellas notas características que siguen exhibien- do, en virtud del cometido público que realizan, y que, por otra parte, personas de Derecho privado –como las empresas de medicina prepaga– [...] pasarán en tanto se
adhieran al sistema de la Ley N 23.661, a desarrollar su actividad bajo el régimen publicista que define a dicho sistema [...]”20.
A pesar del desarrollo que la doctrina ha elaborado en torno a estos entes, repárese que, en lo que atañe al tema que se analiza, las normas citadas no hacen una referencia específica sobre el carácter –administrativo o no– de los actos que las obras sociales puedan emitir.
La Ley N 23.660 estableció que las obras sociales de la Administración Central del Estado Nacional, organismos autárquicos, Poder Judicial y universidades nacionales, y de las empresas y sociedades del Estado funcionarán como entidades de Derecho públi- co no estatal con individualidad jurídica, financiera y administrativa y tendrán el carác- ter de sujeto de derecho, con el alcance del Código Civil.
Las obras sociales universitarias, por Ley N 24.741, fueron caracterizadas como enti- dades de Derecho público no estatal.
D. El caso específico del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pen- sionados
La Ley N 19.032 –modificada por las Leyes Nros. 19.465, 21.545, 22.245, 22.954 y 23.660– crea este Instituto como entidad de Derecho público, con personalidad jurí- dica e individualidad financiera y administrativa, y se señala en la nota de elevación del proyecto del Poder Ejecutivo el carácter público no estatal del organismo.
No puedo soslayar las competencias que le fueron asignadas al Poder Ejecutivo respecto de la administración y constitución delInstituto. En ese sentido, mediante el Decreto Nº 197/96 se da por concluida una de las intervenciones dispuestas y se deja sentado que “la normalización del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados implica la plena vigencia de su caracterización como persona jurídica pública no estatal, conforme lo determina la Ley N 19.032, modificada por las Leyes Nros. 19.465, 21.545, 22.245, 22.954 y 23.660”.
Ahora bien, tampoco en este caso, la normativa jurídica alude al carácter de los actos que puede dictar el Instituto o a la aplicación de la LeyN 19.549, cuestión que, sin embargo, la jurisprudencia ha dilucidado en parte, como se señala más adelante.
E. Instituto de Previsión Social
La Ley N 23.769 crea el Instituto como entidad de Derecho público no estatal sin fines de lucro. Su origen obedece a un concreto interés público como el de la previsión social basado sobre garantías constitucionales y sobre los principios de solidaridad social. Ese interés público es el que determina su objeto y su accionar.
Esta entidad goza de “imperium, vinculado con la obligación de sus pronunciamientos o el reconocimiento de derechos, ejerciendo funciones típicamente administrativas (v. gr., otorgamiento de prestaciones, inclusión de personas como afiliados, comprobación de edades, filiación, nombramiento y remoción de su personal, etc.)2”1.
20 Zilli de Miranda, Martha, Responsabilidad del Estado y de los Funcionarios Públicos (Obra conjunta), Buenos Aires, ECA, mayo, 2001.
21Campagnale, Humberto (h.), “ El Instituto Nacional de Previsión Social.¿Es persona de Derecho público o de Derecho privado? ¿estatal o no estatal?”,La Ley, T.1991-D, sec. Doctrina, p. 1.158.
Al igual que los dos supuestos anteriores, la norma de creación no hace referencia alguna a la naturaleza jurídica de los actos del Instituto.
F. Partidos políticos
Su reconocimiento como institución fundamental del sistema democrático se encuentra contemplada en el Artículo 38 de la Constitución Nacional.
La Ley N 23.298, modificada por la Ley N 23.476, garantiza a los ciudadanos el derecho de asociación política, y a tales agrupaciones el derecho a obtener la persona- lidad jurídico-política.
La Cámara Nacional Electoral ha sido clara al pronunciarse en el sentido de que, mien- tras se halla en estado de constitución, el partido político tiene naturaleza de asociación privada, pero, desde la sentencia que le confiere reconocimiento, es una persona de Derecho público. Con acierto, se ha considerado que no parece dudoso que los partidos políticos reúnan los caracteres de las personas públicas no estatales: su creación por los particulares, sus fines de interés general, sus autoridades que no son funcionarios o empleados públicos y su sometimiento a un intenso control del Estado. A su vez, poseen el poder de imperio sobre sus afiliados a través de facultades expulsivas que otorgan sus cartas orgánicas.22
Nuevamente, las normas aplicables a los partidos políticos no consideran el tema objeto de análisis.
G. El caso de la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande
Ha de recordarse el criterio del maestro Marienhof2f3 en cuanto a la naturaleza jurídica de los organismos internaciones binacionales dado a conocer, por ejemplo, con motivo del comentario a la decisión del Tribunal Arbitral Internacional en la causa “Fibraca Constructora, Sociedad en Comandita por Acciones c/ Comisión Técnica Mixta de Salto grande sobre cobro de pesos”.
En esa oportunidad, una de las cuestiones más complejas para resolver consistió en el derecho que debía aplicarse al caso litigioso, motivo por el cual resultó necesario dirimir la naturaleza jurídica de la Comisión Técnica.
En la sentencia del año 1990, se concluyó que esa entidad internacional binacional era una persona jurídica pública no estatal y, por corresponder a tal naturaleza, debía apli- carse el Derecho privado argentino.
En el fallo, se expresa: “ El propio hecho de que la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande sea un organismo internacional intergubernamental creado por vo- luntad conjunta de la República Argentina y de la República del Uruguay, no per- teneciente a la estructura administrativa de algunos de esos países, es decir, no pertene- ciente a la organización administrativa de alguno de esos Estados, confirma lo expuesto acerca de que constituye una persona jurídica pública no estatal, por cuanto un rasgo carac- terístico y propio de éstas consiste en que no forman parte de la organización o de la
22 Comadira, Julio y Jorge Muratorio, “La constitucionalización de los partidos políticos”,La Ley, 1995-D, sec. Doctrina.
23 V. La Ley, 1992-B, Sec. Doctrina, p. 1.110.
estructura administrativa del Estado. La expresada conclusión se corrobora ante la fina- lidad perseguida por ese tipo de entes, finalidad que, tal como ocurre con la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande, consiste en la satisfacción de un interés, que si bien ha de ser general, constituye un interés general menos intenso que el que satisface el Estado como finalidad propia y específica del mismo [...]”.
En lo que aquí interesa, el Tribunal sostiene que, al no pertenecer a la estructura admi- nistrativa, del carácter de una persona jurídica pública no estatal se derivan determina- das consecuencias jurídicas: se rige fundamentalmente por el Derecho privado, sus funcionarios no son agentes públicos, sus contratos no son administrativos ysus actos o decisiones no son actos administrativos, sino actos de derecho común(el resaltado me pertenece).
II. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES
Nuestro Alto Tribunal de Justicia se ha pronunciado acerca de la existencia de personas jurídicas públicas no estatales, aunque respecto de la naturaleza de sus actos lo ha hecho en escasas oportunidades circuncriptas al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y al Instituto de Previsión para Jubilados y Pensionados.
Respecto de este último, en la conocida causa “Farmacia Roca”, el Alto Tribunal de Justicia consideró: “[...] los actos o decisiones de los órganos del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Pensionados y Jubilados, en tanto entidad de derecho público no estatal, no son administrativos máxime cuando tienen por objeto el establecimiento de vínculos contractuales con particulares [...] En consecuencia, la Ley de Procedimien- tos Administrativos N 19.549 no es de aplicación al trámite de investigación relaciona- do con el cumplimiento de las obligaciones convencionales o las causales de suspen- sión o rescisión del contrato, sin perjuicio del derecho de las partes para hacer valer sus derechos por vía que corresponda”24.
En la causa “Colegio Público de Abogados de la Capital Federal c/ Martínez Echenique Benjamín”, del 1de septiembre de 1992 –vinculada a un conflicto de competencias entre los Fueros Contencioso Administrativo Federal y Nacional en lo Civil, para enten- der en las cuestiones vinculadas al cobro de cuotas de matrículas– el Procurador Gene- ral de la Nación puso de resalto que el Colegio Público “funciona con el carácter, dere- chos y obligaciones de las personas de derecho público, cumpliendo un cometido admi- nistrativo para el que lo habilita su ley de creación, actuar que se rige por esa norma y supletoriamente por la Ley de Procedimiento Administrativos N 19.549 [...]”.
Remitiéndose a la causa “Melitón Ferrari”, indica que se trata de una entidad destinada a cumplir fines públicos que pertenecían al Estado y que, por delegación normativa de éste, se le transfirieron funciones como el gobierno de la matrícula y el régimen discipli- nario de los abogados de la Capital Federal.
En esa línea de pensamiento, expresa que las facultades que ejerce dicha entidad de- ben ser encuadradas en el marco de relaciones del Derecho público, máxime por sus
24 Fallos: 312:285.
objetivos públicos; de esta forma, la acción intentada debe ser considerada como causa contencioso administrativa conforme la Ley N 13.998, teniendo en cuenta, además, que el mencionado Art. 17 de la Ley N 23.187 atribuye naturaleza administrativaa los actos o decisiones del Colegio Profesional25 (el resaltado me pertenece).
III. EL CASO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS PRIVADOS
No obstante exceder el objeto del presente trabajo, teniendo en cuenta el criterio ex- puesto en los párrafos precedentes, estimo relevante dejar planteado el supuesto de actos administrativos emanados de personas privadas.
Si es discutible el caso de los actos de los entes no estatales, mucho más lo es conside- rar la posibilidad de que los particulares dicten este tipo de actos.
Un supuesto lo constituye el vinculado a los prestatarios de servicios públicos y el ejercicio de prerrogativas públicas. Si nos atenemos a que, en este caso, la concesión de servicios públicos conlleva el ejercicio de poderes propios de la Administración, aun cuando no se otorgue la titularidad de la facultad administrativa, lo cierto es que el particular aparece como delegado investido de un poder con autoridad administrativa, poder que, al decir de Gordillo, no puede considerarse de naturaleza privada.
Ejemplo de ello sería la delegación, a los concesionarios viales, de la facultad de dete- ner e inmovilizar un vehículo que pase la estación de peaje sin abonar la tarifa (cfr. Decreto N 1.446/90) hasta que abone el triple de peaje.26
En sí, sólo podrían considerarse actos administrativos de los concesionarios o licenciatarias los que aparecen como una clara derivación de la potestad pública, por ejemplo, los actos que certifican la deuda del usuario por la utilización del servicio. Otro ejemplo es la potestad de los concesionarios, previa autorización del ente regulador, de imponer servidumbre a los particulares por cuyas propiedades pasará la traza de un ducto2r7.
En el Derecho español, García Trevijano Fos señala que los particulares no pueden dictar actos administrativos, no obstante considerar que en ciertos supuestos adquieren capacidad dentro del Derecho público para dictar actos administrativos en sentido téc- nico-jurídico, situación que requiere abordar dos aspectos: a) en qué casos sucede y b) cuál es el régimen de esos actos.
En primer término, debe tratarse de una relación especial con la Administración, de la cual se derive, por parte de ésta, el otorgamiento del ejercicio de poderes que le son propios, tal como surge de una concesión de funciones o de servicios.
25 Fallos: 315:1.830.
26 Gordillo, Agustín, op. cit., I-19. Puede verse también la causa “Díaz, Carlos José c/ Estado Nacional Caminos del Oeste S. A. s/ proceso de conocimiento”, Sala III del 29 de diciembre de 1999, en la que se consideró que la sanción establecida en el referido decreto es una sanción administrativa, expresando que no parece irrazonable la delegación de la facultad al concesionario –detener el vehículo de quien no pague el monto del peaje– ante una posible interrupción del tráfico frente a una de las casillas destinadas al cobro del peaje, con el consecuente menoscabo de los derechos de las demás personas que transitan la autopista. El juez de primera instancia había sostenido, entre otros argumentos, que la delegación de funciones en el concesionario es válida en cuanto no incluye el uso de la fuerza pública.
27 Gordillo, Agustín, op. y cap. cit.
Sin embargo, no toda actividad del concesionario o autorizado deriva en el dictado de actos administrativos, atento que cabe diferenciar los actos normales, como sujeto so- metido al Derecho privado, y los que ejercita como órgano indirecto de la Administra- ción, en cuyo caso son administrativos.28
El profesor Francisco González Navarro hace referencia a que la concepción subjetiva que identifica al Derecho administrativo con el Derecho de las Administraciones Públi- cas encuentra un nuevo frente dialéctico como consecuencia de la aparición de particu- lares que ejercen verdaderas funciones públicas, sin que su actuación pueda ser expli- cada por su condición de elementos personales de un órgano administrativo.
Sostiene en ese sentido que, a fin de mantener la concepción subjetiva, se consideró que en estos casos existía un supuesto de delegación o descentralización a favor de los particulares, posición asumida por Tomás Ramón Fernández, quien se apoya en el mis- mo derecho positivo español, por ejemplo, en la L.J.C.A. que impide a los particulares que obren por delegación o mandatarios de una entidad pública interponer recurso contencioso administrativo en relación con los actos y disposiciones de ese ente.
No obstante existir diversas disposiciones que avalan la construcción de la delegación o descentralización, González Navarro considera que, cuando el problema se comienza a analizar desde una concepción objetiva del Derecho administrativo, aquél pierde viru- lencia dado que lo esencial no es ya la presencia de una Administración Pública sino el ejercicio efectivo de funciones administrativas de trascendencia pública2.9
CONCLUSIÓN
El tema que nos convoca es opinable, motivo por el cual entiendo que corresponderá analizar cada caso en particular, partiendo de considerar el otorgamiento legal, a la entidad pública no estatal, del ejercicio de potestades públicas, traducidas en poderes de imperio, lo que implicaría la manifestación –de dichas potestades– mediante actos administrativos.
En ese sentido, los actos administrativos de entes públicos no estatales, por ser tales y para ser válidos, deben cumplir con todos los requisitos y caracteres del acto adminis- trativo, conforme la Ley N 19.549.
Con relación a los particulares, cabe interrogarse si en el supuesto de admitir que, de ellos, puedan emanar actos administrativos, estos actos también deben reunir las mis- mas exigencias legales.
Entiendo que el mayor escollo que una respuesta afirmativa encuentra a esa cuestión radica en considerar la posibilidad de que actos dictados por privados puedan gozar de presunción de legitimidad y de ejecutoriedad.
28 García Trevijano Fos, José Antonio, Los Actos Administrativos, 2 edición actualizada, Madrid, Civitas, 1986.
29González Navarro, Francisco, Derecho Administrativo Español, 2 edición actualizada y ampliada, España, EUNSA, 1987, p. 451.
En este aspecto, estimo que si los caracteres del acto administrativo son el conjunto de rasgos y notas específicas que concurren para distinguirlo del acto jurídico privad3o0 –es decir, son propios de su naturaleza– no puede concebirse un acto válido carente de aquéllos.
Hay quienes consideran respecto de losentes de autogestión administrativa que la apli- cación de principios jurídicos propios del régimen exorbitante debe estar expresamente prevista en la norma que autoriza o instituye la delegación, mereciendo una interpreta- ción restrictiva, por ejemplo con respecto a la presunción de legitimidad de los actos de esos entes, ya que no emanan de una persona estata3l.1
En mi opinión, podrá discurrirse acerca de si los particulares dictan o no actos adminis- trativos, pero lo que no puede cuestionarse es que, si se adopta el primer criterio, dichos actos deben reunir los elementos y caracteres legales, pues es inadmisible aceptar la existencia de actos administrativos a medias o incompletos.
30 Comadira, Rodolfo, op. cit. La consecuencia de la existencia de dichos caracteres implica que: a) no resulte necesario que la justicia declare la legitimidad de los actos administrativos; b) el particular debe obedecer esos actos; c) es necesario alegar y probar la ilegitimidad; d) entre dos interpretaciones posibles, se debe escoger la que favorezca al acto.
31 Barra, Rodolfo, op. cit.