¿justificación por las obras o por la fe? 233 La investigacion reciente sobre los efectos de una gestión más des-centralizada en las escuelas británicas, los hospitales y las viviendas sociales de alquiler ha comenzado a confirmar las tensiones entre las diferentes partes del paquete de la nueva gestión pública. Donde la descentralización ha tenido lugar con apretadas limitaciones pre-supuestarias, los administradores locales y los profesionales tienden a tomar un punto de vista bastante frío sobre su impacto global. En otros casos, sin embargo, donde la descentralización ha ido acompa-ñada de un financiamiento especial, prevalece una apreciación mu-cho más optimista (Birchall et al., 1995). La relevancia del tema de la reducción de costos en la mayoría de los programas de la reforma de la nueva gestión pública plantea una di-ficultad interpretativa adicional: donde los aumentos significativos de la productividad han sido logrados, ¿en qué medida pueden atribuirse a este nuevo estilo de gestión? (descentralizado, flexible, etcétera) y ¿hasta qué punto son simplemente el resultado de las relativamente tradicionales respuestas burocráticas a los recortes presupuestarios? En otras palabras, ¿se hubiese logrado un aumento de la productividad simplemente insistiendo en recortes presupuestarios y dejando que los funcionarios se ajustaran a los resultados? Algo de esto puede verse en algunas universidades del Reino Unido, donde enormes ganancias de productividad, aparentemente, se han llevado a cabo en el periodo des-de 1990 (muchos más estudiantes, poco personal extra, un rápido ín-dice de caída de los recursos sin que disminuya la aparente calidad de los niveles). Pero el mejor estilo de la nueva gestión pública no ha sido de ninguna manera la causa principal de estos resultados; han sido más bien la consecuencia de académicos que a regañadientes recortaron el tiempo-contacto de clase con los estudiantes, enseñando en clases más grandes, reduciendo el número y la duración de los trabajos escritos, sacrificando el tiempo de investigación y las becas, y así sucesivamente. Todo lo cual ha sido impulsado relativamente por la reducción arbitra-ria del presupuesto del gobierno central. Esta posibilidad sensible de que gran parte de la mejora de la productividad mesurable puede ser atribuible a las reacciones a re-gañadientes de los proveedores de servicios frente a los recortes en crudo, en lugar de a los beneficios de nuevas estructuras y procesos de gestión, sigue en gran parte inexplorada en todas las evaluaciones oficiales de referencia en este artículo. Una revisión de las reformas de Nueva Zelanda hace por lo menos mención de la posibilidad: Nuestro mandato nos pidió informar sobre si las reformas han mejorado la eficiencia y la eficacia del servicio público. No tenemos ninguna manera di-recta de responder a esta cuestión, por dos razones: en primer lugar [no hay datos del antes y el después], en segundo lugar, los tres años desde 1988 han sido un periodo de [...] cambio estructural considerable y de presión finan-ciera sobre los aspectos independientes de las reformas, que sin duda tam-bién contribuyeron a los cambios en los costos que pudiesen haber ocurrido (Steering Group, 1991: 26-27.) Un comentario independiente sobre la aplicación temprana por el gobierno de Estados Unidos de la Ley del Desempeño y de los Re-sultados (gpra, por sus siglas en inglés) pone el punto más general: No parece ser suficiente reconocimiento que la mayor parte de la informa-ción sobre los resultados reportados en gpra proporcionan sólo una “pun-tuación” que indica qué tan bien se está midiendo la característica. Los in-dicadores de resultados, en general, no dirán qué tan extensamente el pro-grama ha generado los resultados observados (National Academy of Public Administration, 1994: 4). puntos de referencia y contrafácticos La ausencia de indicadores claros para medir los incrementos de las mejoras derivadas de la aplicación de un paquete de reformas de la nueva gestión pública es un problema que tiende a ser subestima-do en la mayoría de las evaluaciones. La evaluación realizada por el Task Force on Management Improvement de Australia por lo menos reconoció la dificultad: Hay pocos puntos de referencia fiables con los que comparar el desempeño actual y, dado que las reformas se llevaron a cabo en un momento de rápidos cambios sociales y económicos, no hay manera definitiva de distinguir el im-pacto en relación con los costos, el desempeño de las agencias y los clientes (entre otras cosas) de estos cambios más amplios y de las decisiones guberna-mentales que los acompañaban (Task Force on Management Improvement, 1992: 8; para un comentario similar de la experiencia en Nueva Zelanda, véase Steering Group, 1991: 27). Otro ejemplo puede encontrarse en el Servicio Nacional de Salud (nhs, por sus siglas en inglés) del Reino Unido, donde una evaluación académica independiente de la introducción de sistemas tqm hizo no-tar que “pocos sitios del nhs realizaron alguna prueba de diagnóstico o de referencia al principio de iniciativas tqm” (Centre for the Eva-luation of Public Policy and Practice, 1994: 19). En otro caso, el de la Citizen’s Charter del Reino Unido, el gobierno hizo algunos intentos por establecer puntos de referencia, en los que una firma comercial fue contratada para llevar a cabo una encuesta para “formar una base sobre la cual el progreso en el logro de las mejoras podría ser medi-do” (icm Research, 1993: resumen preliminar). Desafortunadamente, la encuesta se llevó a cabo casi dos años después de que el programa de la “Carta” se había lanzado. Es más, la versión publicada del informe adoptaba la extraña convención de agrupar los rangos de los servicios del usuario del reciente cambio en el desempeño en sólo dos catego-rías: “peor” y “mejor-igual”. Esto produjo porcentajes muy altos en la segunda opción (mejor trabajo), pero dejó al lector en la oscuridad en cuanto a si esto era debido a que la mayoría de los encuestados dijo que los servicios fueron (a pesar de la “Carta”) de la misma manera, o porque habían visto una mejora real (icm Research, 1993: 14). Incluso cuando los puntos de referencia pueden ser identificados, el evaluador se enfrenta a una dificultad interpretativa que puede resumirse en la siguiente pregunta: ¿Cuál sería el resultado si el pro-grama de reformas no hubiera sido implementado? Pero tener una línea de referencia, medir el cambio desde esa base y afirmar que la diferencia representa el impacto del programa es metodológica-mente insuficiente (lo que no evita, por supuesto, que los políticos y otros lo hagan todo el tiempo). No es suficiente porque supone que la situación de base de referencia era estática, y que todos los cambios posteriores fueron causados solamente por el programa de reforma. En la práctica, sin embargo, la situación rara vez ha sido estática; es más probable que el desempeño de la organización ya estuviese mejorando, o en declive, debido a las fuerzas preexistentes al cambio. Por lo que la verdadera medida del impacto del nuevo programa debería estar donde está ahora la organización, en compara-ción con el lugar donde habría estado si se hubiera continuado desarrollando tal como había sido inmediatamente antes de la reforma. El último criterio es necesariamente hipotético, y es referido en la bibliografía de las ciencias sociales como “contrafáctico” (Elster, 1978). Ninguna de las muchas evaluaciones que hemos examinado en realidad desarrolla un detallado análisis contrafáctico. Unos pocos (solamente) reconocen que existe, por lo tanto, un problema. El Task Force on Management Improvement de Australia reconoce la dificul-tad al respecto de la contención del gasto: la capacidad del gobierno para gestionar los gastos se ha visto favorecida por el nuevo marco de control de gastos [...] la dificultad está [...] en particular, en diseñar una medida objetiva de lo que podría haber ocurrido en ausencia del sistema de estimaciones prospectivas. En ausencia de tales mediciones la me-jor evidencia sobre el tema es el juicio profesional de las personas más estre-chamente involucradas (Task Force on Management Improvement, 1992: 20). En otras partes del mismo informe, organismos determinados alu-den brevemente a sus propios “contrafácticos”: Muchas de las reformas se habrían producido de todos modos debido a la gran complejidad del gobierno y la sociedad. Es difícil especular sobre lo que podría haber sido alcanzado (Attorney General’s Department, Task Force on Management Improvement, 1992: §3.3). O: Es difícil aislar una fuente de cambio cultural de otra, pero nuestra postura es que hubiésemos cambiado de todos modos, lo que refleja un cambio general en los valores de la comunidad en general y en el sector público (Oficina Australiana de