En un trabajo profético escrito hace casi medio siglo, Dwight Waldo llamó la atención sobre algunas ideas emergentes en relación con la democracia ...

En un trabajo profético escrito hace casi medio siglo, Dwight Waldo llamó la atención sobre algunas ideas emergentes en relación con la democracia y la Administración. Puso de relieve la insuficiencia de tratar la democracia meramente como parte del contexto político de una Administración jerárquica. Con esto, Waldo anticipó la emergencia de temas cruciales y controversias que continúan desafiando a aquellos que persiguen construir un Estado administrativo coherente con los ideales de la gobernanza democrática. Los temas destacados por Waldo, en aquel momento y desde entonces, han impactado notablemente a la Administración Pública; la visión de la democracia como muy ajena a la Administración parece hoy en día extraordinariamente anacrónica. En lugar de ello, parecería que el tema principal abordado por los investigadores de la democracia y la burocracia a las puertas del siglo XXI sería cómo los ideales democráticos pueden integrarse de forma más sólida a la estructura de la Administración, y no si pueden estarlo. Verdaderamente, aún se pueden escuchar los ecos de la ortodoxia original. En esta polémica, por ejemplo, Theodore Lowi persigue la rehabilitación de la elección centralizada, enfatizando la probabilidad de mentalidad provinciana, inconsistencia e injusticia cuando una política es «repartida en acciones» (utilizando la expresión de Woodrow Wilson) a alianzas egoístas de unidades administrativas, comités legislativos y grupos privilegiados que pueblan el régimen liberal de los grupos de interés (1979). Estos argumentos pueden servir para recordar los problemas reales, pero no han reducido el amplio interés contemporáneo por entrelazar de forma más estrecha la democracia y la Administración. De hecho, parece haber triunfado alguna versión de la democracia en la Administración como nuevo conocimiento convencional, a pesar de las dificultades que implica, y pocos respaldarían la vieja expresión, puesta en duda por Waldo a mediados de siglo, que la autocracia durante las horas de trabajo es el precio a pagar por la democracia fuera de horario. Aun así, la práctica tiene una manera de adelantarse a tal consenso. A medida que se han ido haciendo esfuerzos para abrir el funcionamiento de la Administración a algunos principios democráticos, la forma institucional de la propia Administración Pública ha ido cambiando considerablemente. Las agencias burocráticas continúan poblando el paisaje gubernamental y continuarán dando el núcleo institucional para el esfuerzo gubernamental en el futuro. Pero centrarse únicamente en las estructuras burocráticas contradice los avances en el campo de la Administración Pública, cambios que pueden suponer implicaciones en la aplicación de los ideales democráticos en la práctica de la Administración. La realidad de buena parte de las Administraciones Públicas contemporáneas es que muchas de las responsabilidades que tienen los administradores y muchos de los programas que buscan activar requieren operar en redes y a través de redes de actores y organizaciones, más que en unidades individuales —lo que Hjern y Porter (1981) llaman «organizaciones solitarias»— que han sido hasta ahora como el centro principal de la atención analítica. Cada vez más, una versión de las redes (especialmente de las unidades organizacionales en red) es un acuerdo institucional indispensable para una actuación satisfactoria del gobierno, más que la jerarquía aisladamente. Este cambio es importante en muchos aspectos, no siendo uno de los principales los retos y oportunidades que implica para la gobernanza democrática. La propia afirmación puede ser algo polémica (véase al respecto O’Toole, forthcoming). El argumento es, sin embargo, que, aunque no todos los administradores públicos, muchos de ellos deben movilizar y coordinar actualmente gente y recursos entre estructuras organizativas y dentro de ellas; que no tienen generalmente los medios formales para «obligar al cumplimiento» con estas empresas cooperativas; que estos escenarios en red pueden implicar diversos enlaces complicados, y que esta situación es probable que persista e incluso que se incremente en el futuro. Este esquema requiere una mínima elaboración, que se hará en la próxima sección. El tema de mayor relevancia en este artículo es, sin embargo, normativo: si el mundo administrativo es cada vez más en red, esta evolución debe ser considerada en todo esfuerzo minucioso y serio de unir democracia y Administración. La parte principal del análisis posterior plantea, por tanto, diversas cuestiones y consecuencias para la teoría democrática en un contexto de Administración Pública en red.