APUNTES PARA UNA TEORÍA DEL GOBIERNO MULTINIVEL EN EUROPA1 FRITZ W. SCHARPF UNA EUROPA MULTINIVEL: MÚLTIPLES CONCEPTOS La Unión Europea (UE) y sus ...

APUNTES PARA UNA TEORÍA DEL GOBIERNO MULTINIVEL EN EUROPA1 FRITZ W. SCHARPF UNA EUROPA MULTINIVEL: MÚLTIPLES CONCEPTOS La Unión Europea (UE) y sus Estados miembros se han convertido en un sistema de gobierno multinivel cuyas características son poco comprendidas tanto en los discursos políticos como en las polémicas académicas que vienen determinadas por nuestra comprensión tradicional de la política nacional y de las relaciones internacionales. En los debates públicos es frecuente encontrar expectativas poco realistas —miedos o esperanzas— de lo que las políticas públicas europeas pueden conseguir, junto con el desconocimiento sobre lo que ya se ha conseguido y las polémicas en contra del «déficit democrático» de las instituciones y de los procesos a través de los que las políticas europeas tienen resultados. En otras palabras, existe una conciencia poco realista de la dimensión y de las limitaciones tanto de la capacidad institucional como de la legitimidad institucional de la forma de gobierno europea. No obstante, ése no es motivo para la condescendencia, ya que el actual estado de la ciencia política no es mucho mejor. Es verdad que existen muchas explicaciones empíricas y sumamente conocedoras de las instituciones europeas y del proceso político, pero cuando nos referimos a las explicaciones teóricas y a las valoraciones normativas, seguimos encontrando controversias no resueltas entre las aproximaciones «neoinstitucionalistas» y «realistas» o «supranacionales» e «intergubernamentales» en los capítulos introductorios de cada disertación. Una razón es que los instrumentos conceptuales con los que las subdisciplinas de la ciencia política sobre las relaciones internacionales y la política comparada están afrontando el estudio de las instituciones europeas no son apropiados para ocuparse de las interacciones multinivel. Desde la perspectiva intergubernamental de la teoría de las relaciones internacionales, que presume que los Estados-nación son teóricamente los únicos actores relevantes, la UE aparece como un ejemplar del género «organización internacional» —más institucionalizado—. Estas organizaciones son creadas para servir a los objetivos de sus Estados miembros y, al hacerlo, sus acciones están legitimadas por el acuerdo de los gobiernos miembros. A su vez, estas acciones se explican por los intereses, los poderes de negociación relativos y las estrategias de negociación de dichos gobiernos (Moravcsik, 1998; Garrett, 1992, 1995; Hoffmann, 1966, 1982). En otras palabras, el sistema de gobierno multinivel de la Unión Europea se conceptualiza en un modelo de relaciones intergubernamentales de nivel único2. Por el contrario, los que estudian la política comparada se dejan llevar por su sesgo disciplinar al enfatizar las características «supranacionales» de la Unión Europea y a analizar sus instituciones de gobierno como si fueran, o debieran ser, una forma de gobierno parecida a los modelos de Estados-nación democráticos. Por cierto, estos modelos difieren enorm