El segundo grupo de recomendaciones está relacionado con iniciativas que alteran el marco de incentivos en el cual se mueven los actores. La experiencia demuestra las dificultades asociadas con este tipo de reformas, dado que es poco lo que se sabe sobre el modo en que cambian las instituciones y cómo ejercer una influencia positiva en su transformación. No obstante, se pueden extraer algunas enseñanzas sobre la base de la experiencia acumulada. 4. Es difícil producir cambios institucionales abordando una institución de forma aislada. Para intervenir en forma efectiva, es importante comprender la compleja interdependencia que existe entre instituciones. Por ejemplo, para profesionalizar una administración pública que tradicionalmente se ha usado como recurso político hay que reformar el marco político e institucional y, en particular, los incentivos de los propios partidos políticos. Asimismo, para reforzar la legislatura con el propósito de mejorar su contribución técnica a la formulación e implementación de políticas es necesario modificar los incentivos a fin de que los legisladores inviertan en acumular este tipo de capacidades, lo cual, a su vez, podría requerir cambios en el sistema electoral o de partidos. 5. Las instituciones son expresiones políticas y culturales y deben entenderse como tales. La reforma institucional es algo más que un cambio técnico mediante el cual algunas reglas se sustituyen por otras. Es necesario actuar por medio de procesos graduales y, con pocas excepciones, lentos, en los cuales los antiguos conceptos, ideas e intereses pierdan peso progresivamente y sean reemplazados con otros nuevos. Para lograr un cambio de este tipo, estos procesos deben desarrollarse con el tiempo, por medio de diversas iniciativas. Las medidas que hacen caso omiso de esta lógica profunda de las instituciones y emplean medios mecánicos, como leyes y otros instrumentos formales, tal vez no basten para cambiar prácticas y actitudes políticas profundamente arraigadas. Un ejemplo de ello en muchos países es la existencia de dos presupuestos paralelos: uno aprobado oficialmente y el otro extraoficial, que se ejecuta por medio de transferencias de caja que determinan la asignación de recursos. 6. En el proceso de cambio institucional, los factores relacionados con la demanda, como las crisis internas y la voluntad política, tienen más peso que los factores relacionados con la oferta, como la disponibilidad de recursos y conocimientos externos. Por consiguiente, los países deben asumir las reformas como propias y generar la voluntad política necesaria para llevarlas a cabo. La voluntad política no debe considerarse como un cheque en blanco, sino que se construye con el tiempo y su magnitud puede aumentar o disminuir según los resultados obtenidos. Los préstamos, que suelen ser el instrumento fundamental utilizado por las instituciones financieras internacionales, son un arma de doble filo en lo que concierne al cambio institucional. Es importante comprender que estos recursos en sí no cambian a las instituciones. Pueden contribuir al cambio, bien a través de la adquisición de capacidades técnicas cuando estas no existen o son insuficientes, o bien cuando permiten compensar a los perjudicados por el proceso de cambio. Hay que cerciorarse de que el financiamiento esté orientado a la eliminación del obstáculo que está bloqueando el cambio, ya sea financiando la adquisición de capacidad técnica cuando esta es insuficiente, o compensando a potenciales perdedores que están en condiciones de bloquear el cambio. Si el problema consiste en la