Ante todo, es importante entender que el término «decisión» se refiere en sí a un amplio abanico de conceptos. Primero, existe una diferencia funda...

Ante todo, es importante entender que el término «decisión» se refiere en sí a un amplio abanico de conceptos. Primero, existe una diferencia fundamental entre las decisiones sobre asuntos técnicos y las decisiones sobre asuntos políticos. Cuando un avión está a punto de estrellarse, el piloto no organiza un referéndum entre los pasajeros para saber si es mejor aterrizar con los motores encendidos o apagados. Es un asunto puramente técnico para el que el piloto es el único individuo cualificado para decidir. En cambio, cuando un Estado tiene que limitar su déficit, sus líderes tienen que decidir qué partidas presupuestarias van a reducir o suprimir. Cualquier elección implica efectos positivos y negativos basados en una cierta visión de la realidad. Segundo, tal y como subrayaron Peter Bachrach y Morton Baratz (1962, 947-952; 1963, 632-642) en los años sesenta, las decisiones son siempre de dos tipos. Por una parte están las decisiones «positivas», que son las que implican la elección entre varias opciones. Por ejemplo, un alcalde puede elegir construir un hospital en lugar de una guardería. Por otra parte existen también «no-decisiones». El mismo alcalde puede elegir no hacer nada con el presupuesto. Es una forma activa de mantener ciertas demandas al margen, o sea, de «sesgar» la actividad política. Según Bachrach y Baratz, las «no-decisiones» relacionadas con «no-temas» suelen ser tomadas por las elites político-económicas en contra de los actores sociales más débiles (minorías étnicas, pobres, mujeres). Ahora que se ha dejado claro el contenido del concepto de decisión, este capítulo se centrará en los diferentes modelos analíticos de toma de decisión en materia de programas gubernamentales: el racional puro, el extrarracional y el que se basa en el concepto de racionalidad limitada. I. LA RACIONALIDAD ABSOLUTA El modelo racional absoluto es el más obvio. Los pasos que propone en el campo de las políticas públicas parecen ser de sentido común: identificar el problema, analizar el problema, definir objetivos, elaborar soluciones alternativas, evaluar las propuestas en función de sus ventajas e inconvenientes y elegir una propuesta. Estos pasos reposan sobre el modelo de racionalidad absoluta, también llamado modelo de la «elección racional». Tiene su utilidad aunque no esté exento de críticas. A) La elección racional La teoría de la elección racional no es un concepto nuevo ya que tiene antecedentes en el clasicismo ilustrado de Adam Smith y en el utilitarismo de Jeremy Bentham (Brogan, 1996, 793-806); sin embargo, esta modelización del comportamiento humano se ha convertido en el estándar en muchas disciplinas sociales, como, por ejemplo, la economía. Ante todo, es preciso especificar que el concepto de racionalidad aquí significa simplemente «minimizar los costes para alcanzar un objetivo». Ontológicamente hablando, las características del actor racional —el llamado homo oeconomicus— son las siguientes. Se trata de un ser egoísta que se guía únicamente por el interés propio. Sus preferencias vienen dadas de antemano. Significa que se forman fuera de sí y que su origen poco importa. Las preferencias del homo oeconomicus son estables y no cambian a lo largo del tiempo. Además son transitivas, lo que significa que si prefiere la opción 1 a la opción 2, y la opción 2 a la opción 3, entonces preferirá la opción 1 a la opción 3. Dichas preferencias son perfectamente jerarquizadas (prefiere 1 a 2, y A a B). Tiene acceso a toda la información necesaria para tomar decisiones acertadas. Elige de forma óptima porque conoce el efecto de cada decisión en el futuro. Finalmente, actúa realizando un cálculo coste-beneficio en todo momento. B) El óptimo de Pareto Tomando en cuenta estos elementos, se puede pensar que las decisiones óptimas en términos racionales son las que cumplen con el modelo de «eficiencia de Pareto» (u «óptimo de Pareto»). Según el economista y sociólogo italiano Vilfredo Pareto, existe un punto óptimo de distribución de los recursos, el famoso «óptimo de Pareto». En este punto, la distribución de los recursos es tal que cualquier cambio significaría que al menos un individuo saldría perdiendo. A contrario, si no existe otro punto en el que se mejore las condiciones de al menos un individuo sin perjudicar al resto, quiere decir que la distribución de los recursos es óptima (desde el punto de vista de los individuos, no de la sociedad en sí misma). Para entenderlo, se puede utilizar el ejemplo de un gobierno que quiere realizar una reforma fiscal para generar más ingresos, pero que a la vez no quiere desincentivar el trabajo de forma que «siga valiendo la pena» trabajar a pesar del aumento de los impuestos. Las diferentes tasas de imposición están representadas en el gráfico 1 por las letras A, B, C, D, E, F y G. En el punto C el nivel de presión fiscal es elevado y genera entradas fiscales para el gobierno. Pero parece desincentivar el trabajo. En el punto G, el nivel de presión fiscal es bajo y parece incentivar el número de horas trabajadas. Sin embargo, genera pocos ingresos fiscales. Aun así, todos son eficientes en el sentido de Pareto. Los criterios de Pareto son de gran utilidad para decidir dónde fijar el nivel óptimo de presión fiscal: en este caso, en todos los puntos de la curva menos en el punto F, que no es «pareto-eficiente». No obstante, en la realidad no existen situaciones en que se pueda aplicar ciegamente el criterio de Pareto. En general, cualquier decisión política mejora la situación inicial de algunos individuos y empeora la de otros. Entonces, ¿qué criterio aplicar para decidir la asignación de recursos? GRÁFICO 1 El óptimo de Pareto Fuente: Elaboración propia. C) La función de bienestar social A pesar de los pocos axiomas de base, el marco de la elección racional tiene una capacidad de entendimiento y de predicción muy elevada en ciertos campos. Razón por la cual numerosos autores (Pigou, Bergson, Samuelson, Sen) han intentado establecer una «función de bienestar social» para orientar la toma de decisión. Dicha función es una fórmula que pretende maximizar el bienestar de la comunidad sobre la base del bienestar de cada individuo. Según la corriente de la elección social, existiría una fórmula matemática de asignación óptima de los recursos que permitiría maximizar el bienestar de cada uno (y, por tanto, de la sociedad según el marco racional absoluto). Existen dos grandes tipos de funciones de bienestar social. Por una parte se encuentra la «función utilitarista». Basada en la obra del filósofo utilitarista Jeremy Bentham (1780), esta función postula que el objetivo de cualquier sociedad consiste en proporcionar la mayor utilidad al mayor número de individuos. Por ello, la función de bienestar social derivada de sus escritos es la simple suma de las funciones de bienestar de los individuos y puede ser resumida a través de la fórmula siguiente: W = F1, F2, F3... Donde: W = función de bienestar social. F = felicidad. 1, 2, 3... = individuos. Es importante destacar que en esta modelización todos los individuos tienen la misma importancia y no se pondera ningún valor. En estas condiciones, siempre que una mayoría de individuos vea sus condiciones de vida mejorar ceteris paribus, se podrá afirmar que ha mejorado el bienestar social. En realidad, se trata de una visión muy pobre de la realidad, ya que, si el 10 por 100 de la población de un país cuadruplica sus ingresos y el 90 por 100 restante se empobrece lentamente, ¿se puede realmente hablar de mejora del bienestar colectivo? Para lidiar con esta contradicción, otros autores prefieren basar la toma de decisión de asignación de los recursos en la «función de bienestar rawlsiana». Dicha función se fundamenta en la teoría de la justicia del filósofo John Rawls (1971). Según Rawls, sólo se puede hablar de mejora del bienestar colectivo si mejora el nivel de bienestar del individuo en la peor situación. A contrario, poco sirve que aumente el bienestar de los individuos más prósperos si los más pobres no se benefician de ello. Esta aportación puede ser plasmada en esta fórmula: W = min (F1, F2, F3...) Donde: W = función de bienestar social. F = felicidad. 1, 2, 3... = individuos. min = criterio «maximin». La gran aportación de Rawls respecto al utilitarismo clásico es que pondera el valor de cada individuo y presta mayor atención a aquellos individuos más necesitados. Para evitar que el reparto inicial de los recursos (dotes naturales, herencia económica y estatus social) se reproduzca de una generación a otra, propone aplicar el criterio «maximin». Dicho criterio es una regla de base que impone maximizar la situación del individuo en la peor situación. Todo ello para dejar que el criterio central que defina el reparto de recursos en la sociedad.