Capítulo III 384 evitar formalmente el spoil system que a garantizar una preparación efectiva de los futuros funcionarios254. En segundo lugar, y p...

Capítulo III 384 evitar formalmente el spoil system que a garantizar una preparación efectiva de los futuros funcionarios254. En segundo lugar, y puesto que la definición de los intereses generales se concreta en leyes y reglamentos, se ha venido considerando que la función de los empleados públicos debe consistir, básicamente en la aplicación automática del Derecho, de acuerdo a los principios de eficacia y jerarquía. Esta concepción responde a un determinado modelo de Estado y de Administración bastante alejados de la realidad actual. Si alguna vez ha sido cierto que los fines generales se han concretado hasta el mínimo detalle en una relación de normas administrativas ordenadas jerárquicamente, la aplicación automática de los reglamentos, como función específica a los empleados de la Administración, hubiese constituido un método eficaz de satisfacción de tales fines. En un panorama en el que estos presupuestos no existen, seguir caracterizando del mismo modo la función ejecutiva plantea más inconvenientes que ventajas. Los hechos parecen demostrar que la vinculación de la Administración al Derecho, entendida como una vinculación positiva, ha constituido un obstáculo para el cumplimiento eficaz de unos objetivos que, lejos de encontrarse detalladamente concretados, deben deducirse de la maraña de reglamentaciones que rodea la actividad de los funcionarios. A pesar de ello, nuestra tradición ha llevado a prestar más atención a las garantías y los procedimientos y, en definitiva, a la sumisión de los funcionarios al Derecho, que al desarrollo de los mecanismos necesarios para satisfacer los objetivos con ello propuestos255. Solo recientemente se ha empezado a plantear un proceso de reforma en el seno de la función pública que parece entrar en una dinámica distinta, para responder 254 A lo largo de toda la historia encontramos, no solo episodios, sino prácticas generalizadas de acceso a la función pública sin más méritos que la vinculación a un régimen o partido político. La separación de las esferas política y administrativa y la preocupación por el mérito y la igualdad en el acceso en la función pública se convierte en la principal asignatura del siglo XIX. Incluso en Estados Unidos, donde el spoil system consiguió su institucionalización, mediante la Tenure of Office Act, la corrupción y la ineficacia del sistema dio lugar a la introducción de exámenes abiertos y competitivos para el acceso. La introducción legal del merit system en Estados Unidos tuvo lugar mediante la Pendleton Act de 1883, que creó también una Civil Service Commission independiente de los partidos políticos para controlar y aplicar el proceso selectivo. Véase M. SÁNCHEZ MORÓN, Derecho de la función pública , op. cit., pp. 32 y ss. 255 La preocupación garantista ha llevado a exigir, no sólo el sometimiento de la Administración a la ley, sino que todas las decisiones vayan precedidas de una norma general. Los inconvenientes de este planteamiento han sido lúcidamente destacados por Nieto: “lo que no está previsto, no puede hacerse; y lo previsto ha de hacerse de acuerdo con condiciones abstractas predeterminadas. Las circunstancias del caso concreto no son tomadas en cuenta. La actuación administrativa se rigidifica y se convierte en algo automático sin capacidad de razonamiento. Entre la seguridad y la eficacia, el sistema se ha inclinado por la primera. Lo que importa es el control”: A. NIETO GARCÍA, La organización del desgobierno, Ariel, Barcelona, 1988, p. 54. entos de la sumisión a tales normas-. Y es también una regulación que se caracteriza por recoger principios que tienen su origen en el siglo pasado, en el seno de una Administración muy distinta a la actual. 258 Esta relación de subordinación es la que justifica el ejercicio del poder disciplinario del Estado, tendente a garantizar el cumplimiento de los deberes y obligaciones impuestos a los funcionarios. Según expone F. A. CASTILLO BLANCO, en Función pública y poder disciplinario del Estado, CEMCI/Civitas, Madrid, 1992, pp. 189 y ss., [siguiendo, a su vez, las aportaciones de A. NIETO GARCÍA, en “Problemas capitales del Derecho disciplinario”, RAP , n.º 63, 1970, pp. 39 a 83] el fundamento dogmático del derecho disciplinario, en las corrientes civilista y administrativista, está basado, precisamente en las relaciones de subordinación que median entre los funcionarios y el Estado. Entre las corrientes civilistas estos autores destacan la postura sostenida por Paul LABAND, para el cual el concepto de derecho disciplinario debe alcanzarse por su relación con el Derecho civil, “puesto que el Derecho disciplinario es el correlato de unas relaciones contractuales y de unas relaciones de poder. Lo decisivo es que las consecuencias disciplinarias de la infracción de los deberes funcionariales no se basan en el poder sancionatorio público del estado sino en la supremacía de servicio o funcional, o sea, en las relaciones de poder que median entre el Estado y sus servidores”. Entre las corrientes administrativistas destacan las aportaciones de Otto MAYER en la construcción de una teoría del Derecho disciplinario ciones posibles ante la frecuente colisión entre ellos. B) El control disciplinario de la función pública. Para garantizar el cumplimiento del estatuto de los funcionarios se prevén diversos controles, la mayoría de ellos de carácter represivo. A rasgos generales, existe un control disciplinario, mediante el cual la Administración puede sancionar el incumplimiento de los deberes y obligaciones impuestos estatutariamente al personal a su servicio, y un control judicial. El control judicial puede dar lugar a la intervención de la jurisdicción contencioso-administrativa261, la jurisdicción penal262 o la jurisdicción civil263. basada en la noción de relaciones especiales de sujeción, que ha tenido una destacada influencia en la doctrina y en la jurisprudencia alemana y española. 259 M. BALDUCCI, “Funcionarios das colectividades locais: crise de identidade e busca dunha nova ética”, en J. Rodríguez-Arana Muñoz (Coord), Ética pública e formación de funcionarios…, op. cit., p. 38, achaca, precisamente, al carácter probablemente desfasado del sistema de valores de la función pública, el actual incumplimiento del mismo por parte de los funcionarios y su falta de motivación en la realización de sus funciones. 260 Entre los deberes de los funcionarios respecto la sociedad, desataca la obligación de transparencia en la actuación de los poderes públicos. Dicha transparencia se ha visto mejorada en la nueva regulación de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas –que ha sido modificada parcialmente por la Ley 53/1999, de 29 de diciembre- y en la regulación del derecho a acceso de archivos y registros, contenida en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de Régimen Juríd ico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. También son destacables, en esta línea, algunas de las previsiones de la LOFAGE, donde, además de los principios tradicionales que rigen la actividad de los funcionarios al servicio del Estado, se añaden otros, como los relativos a la responsabilidad de la gestión, la racionalización y agilidad, el servicio efectivo y la ética. Completando estas previsiones, el proyecto de Estatuto Básico de la Función Pública, en su artículo 7, establece como valores éticos del servicio público: “la integridad, la neutralidad, la imparcialidad, la transparencia en la gestión, la receptividad, la responsabilidad profesional y el servicio a los ciudadanos”. Véase: Proyecto de Ley 121/000177 Estatuto Básico de la Función Pública. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. VI Legislatura. Serie: A: 5 de julio de 1999. Núm 177-1 Proyectos de Ley. Este precepto no ha tenido buena acogida en el Dictámen del Consejo de Estado recaído sobre el Anteproyecto[Recopilación de Doctrina Legal, año 1998]. Con independencia del acierto en la relación de “valores éticos” que deben inspirar el comportamiento del personal al servicio de la Administración –dicho acierto es cuestionado por el Consejo de Estado-, este órgano consultivo no advierte la potencionalidad de este precepto, en su eventual relación con determinados instrumentos de autorregulación normativa -códigos de conducta-. 261 La jurisdicción contenciosa, obviamente, se encarga de controlar que se cumplan las normas relacionadas con el acceso a la función pública, las incompatibilidades de funcionarios y demás previsiones estatutarias. 262 La intervención de esta jurisdicción se debe a que los funcionarios pueden incurrir también en responsabilidad penal por la comisión de hechos constitutivos de delito, mediando dolo o imprudencia El Autorregulación y complejidad ética en ámbitos dominados por la especialización técnica y profesional 387 En este apartado plantearemos solamente algunas reflexiones sobre el control disciplinario. Como es sobradamente conocido, en su consideración tradicional, el estatuto de la función pública está basado en la relación del empleo o servicio