Federalizacion-del-gasto-en-la-educacion-basica-1992-2012

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE ECONOMÍA 
 
 
“Federalización del Gasto en la Educación Básica 
(1992-2012)” 
 
Tesina 
 
Que para obtener el título de 
 
Licenciado en Economía 
 
Presenta 
 
Alfonso Carlos Ramírez Penagos 
 
 
Asesor: Dr. Luis Gómez Oliver. 
 
 
 
 
 
México, D.F. Enero, 2015. 
 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
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Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
2 
 
 
 
Agradecimientos 
 
 
A mi familia, especialmente a mi madre y hermano por su apoyo. 
 
A mi querida Universidad Nacional Autónoma de México y mi querida Facultad de 
Economía, que con sus maestros y sus enseñanzas que me acompañan día a día. 
 
A mi asesor, el Dr. Luis Gómez Oliver por su paciencia, guía y apoyo. 
 
Al Mtro. Mario Luis Fuentes Alcalá y al Dr. Rolando Cordera Campos, por su ejemplo, por 
impartirnos esperanzas, por su apoyo y sus aportaciones a nosotros sus pupilos. 
 
A mis sinodales por sus valiosas observaciones y sugerencias: Dr. José Luis Clavellina 
Miller, Mtro. Omar Contreras Cleofas, Lic. Rosa María García Torres y Mtra. Iliana 
Quintanar Zárate. 
 
Al Dr. Olac Fuentes Molinar, a la Lic. Ana Gabriela Díaz Vega y al Lic. David López Lira 
Bayod por sus contribuciones al desarrollo de este trabajo. 
 
Y finalmente a mis amigos que me presionaron y apoyaron en todo momento, por estar 
aquí, hombro con hombro, siempre empujando y creyendo. 
 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
3 
 
 
Índice 
 
 Página 
 
Introducción 
 
 
4 
 
Capítulo 1. El gasto y su evolución en México 
1.1 Aspectos teóricos generales 
1.2 El gasto y sus componentes en México 
1.3 Reseña histórica de la Hacienda Pública en 
México 
 
 
7 
7 
17 
22 
 
 
Capítulo 2. Antecedentes de la educación en México y sus 
 esfuerzos 
 2.1 Antecedentes de la educación en México 
 2.2 La educación del México contemporáneo 
 
 
27 
 
27 
32 
 
Capítulo 3. El gasto en Educación Básica a través de las 
 reformas (1992-2012) 
 3.1 Hacia un nuevo orden del gasto educativo 
 3.2 La evolución actual de la distribución del gasto 
 (1992-2012) 
 3.3 Comentarios finales 
 
 
 
 
40 
40 
46 
 
58 
 
Bibliografía 
 
60 
 
 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
4 
 
 
Introducción 
 
Sin duda alguna la educación es considerada en la actualidad como uno de los 
pilares básicos detonantes del crecimiento y desarrollo económico, pero también es 
impulsora en la conformación de las concepciones de ciudadanía dentro de las naciones, 
pues es a través de ésta que los individuos pueden aportar mejoras de derechos, ejercicio 
de poder, normas de convivencia, a la par de aportar innovaciones tecnológicas, 
diversificaciones de actividades económicas y dinamizar los procesos productivos, 
promoviendo sustancialmente en las condiciones de igualdad entre los individuos y con 
ello, en la estructura de cómo se dan estas dentro de la sociedad. 
 
Asimismo, la educación básica juega un papel determinante, al constituirse como 
uno de los derechos básicos de los mexicanos y cuya cobertura debe estar garantizada 
por el Estado Mexicano, según lo marca el artículo tercero de la Constitución de los 
Estados Unidos Mexicanos, cuyo mandato establece la obligatoriedad del Estado 
Mexicano de proveer a los mexicanos de una educación básica que contribuya a una 
mejor convivencia, promueva el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad 
de los individuos, la integridad de las familias, la convicción de un interés general de la 
sociedad, e ideales de fraternidad e igualdad entre todos los habitantes. Este derecho 
también se encuentra comprendido en el Artículo 26 de la Declaración Universal de 
Derechos Humanos que México también ha suscrito1. 
 
Además la cobertura de educación básica es considerada por la legislación 
mexicana y los órganos gubernamentales encargados de la medición de la pobreza, 
como uno de los componentes claves para su estimación. Así, es medida para la 
elaboración del Índice de la Pobreza Multidimensional2 que realiza el Consejo Nacional 
 
1 http://www.un.org/es/documents/udhr/ consultado en enero de 2015. 
2 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Metodología para la Medición 
Multidimensional de la Pobreza en México. Pág. 18. 
http://www.un.org/es/documents/udhr/
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
5 
 
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), del Índice de Marginación3 
que estima el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y del Índice de Desarrollo 
Humano4 que calcula la Organización para las Naciones Unidas (ONU). Por lo tanto, la 
educación se convierte en uno de los componentes de atención de la ciencia económica 
al ser parte importante de los criterios nacionales e internacionales de la medición de la 
pobreza, y por ende, del desarrollo económico. 
 
A lo largo de la historia independiente de México, muchos han sido los intentos, 
replanteamientos y pugnas entre los diversos niveles de gobierno, y su consecuente 
aplicación de atribuciones y ejercicios en materia de gasto y recaudación, así como la 
aplicación de los mismos a nivel nacional, pero más específicamente a nivel de las 
entidades federativas. Durante casi 2 siglos los debates y desencuentros entre los 
estados que han conformado los Poderes de la Unión, las relaciones políticas, sus pesos 
y contrapesos, han influido de manera determinante en la conformación de las 
orientaciones y procesos de transformación de las políticas públicas. La educación no 
ha sido la excepción, principalmente a partir de la Constitución de 1917 en que muchos 
han sido los ajustes y disputas para asignar el orden de facultades y restricciones de los 
diversos niveles de gobierno para atender esta función. 
 
Pero es en la historia reciente, en el período de 1992 a 2013, dónde encontramos 
el proyecto más importante y duradero acerca de la desconcentración de potestades y 
atribuciones en materia educativa hacia los estados: el período llamado de 
“Federalización” de la educación básica, que parecería a estas alturas fallido por su 
reciente extinción en 2013, y, con ello, aunque existen una variedad de estudios respecto 
a este tema, no existe alguno que se dedique a abordar la nueva estructura que el gasto 
federalizado tuvo a partir del inicio de su proceso en forma con la firma del Acuerdo 
Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) en 1992 y la 
dinámica que tuvo para cumplir uno de los objetivos gubernamentales que pretendía dar 
 
3 Consejo Nacional de Población. Índice de Marginación por Entidad Federativa y Municipio 2010. Págs. 
11-12. 
4 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 2014, Págs. 4-
18. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
6 
 
un desarrollo más equitativo entre los diversos sistemas educativos de las entidades 
federativas impulsando una libertad y adecuación en contenidos educativos conforme a 
los retos de cada uno deellos. 
 
El objetivo general de este trabajo pretende analizar, desde la óptica del gasto, el 
período de 1992 a 2012 en materia del gasto federalizado de la educación básica y su 
nivel de cumplimiento en los objetivos planteados inicialmente en el ANMEB respecto a 
la igualación de condiciones entre los diversos sistemas educativos y algunos resultados 
de indicadores generales cuyos objetivos planteó este acuerdo en pos de un desarrollo 
nivelado entre los diferentes sistemas educativos estatales para así generar un panorama 
general de las divergencias y convergencias a lo largo de los 20 años estudiados. 
 
Este trabajo aborda en su primer capítulo el marco teórico, las definiciones de 
gasto así como los antecedentes históricos de la Hacienda Pública que pretende dar un 
panorama de descripción del gasto público y su evolución que permita comprender la 
conformación del gasto y su proceso dentro del federalismo. En el segundo capítulo se 
describen los antecedentes históricos de la educación en México y el origen de los 
actores que determinan su rumbo como preámbulo a la explicación de la situación actual 
de ésta. Finalmente en el tercer capítulo se analizan las convergencias y divergencias 
del gasto en materia educativa entre las diversas entidades a través del proceso 
denominado como “federalización” del gasto educativo, así como comentarios generales 
al respecto. 
 
 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
7 
 
 
Capítulo 1. El gasto y su evolución en México 
 
1.1 Aspectos teóricos generales 
 
A lo largo de varios siglos de historia el Estado, como organismo rector o regulador 
y su intervención en la vida económica de la sociedad, ha hecho patente su presencia en 
los sistemas económicos predominantes y, evidentemente, ha tenido una gran incidencia 
en el modo en que se han desarrollado las economías a través de los tiempos. La 
omnipresencia del Estado ha permitido que muchas de las directrices y orientaciones 
económicas encuentren una profunda influencia por parte de los pensamientos, doctrinas 
y orientaciones políticas de cada época5. 
 
Esta situación ha suscitado un incesante debate ideológico y político a través de 
los siglos sobre el grado de intervención del Estado, sus alcances, límites y, en algunos 
de ellos, incluso el planteamiento de su ausencia o el papel que éste debe desempeñar 
en la actividad económica y los beneficios a favor del bien común o del bien particular. 
Muchos de los principios básicos sobre el papel del Estado en la economía que 
prevalecen hasta nuestros días, tienen sus bases en los siglos XVIII y XIX, entre las 
disputas de los mercantilistas, que planteaban la necesidad de que el Estado fomentara 
la industria y el comercio, y los partidarios del laissez faire, que pugnaban por una 
economía donde el mercado y la competencia encontraran el mejor beneficio hacia la 
sociedad. 
 
Conforme pasaron los siglos, la teoría económica y los temas de interés fueron 
variando y evolucionando de manera más refinada; muchos de los asuntos nuevos a 
 
5 Harvey S. Rosen. Hacienda Pública. Págs. 4-7. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
8 
 
tratar fueron las desigualdades entre los sectores sociales, las externalidades y diversos 
ejemplos de fallas de mercado que replanteaban la visión tradicional, los alcances y los 
conceptos de los temas de interés público, y por lo tanto, el papel del Estado en la 
resolución de estos temas.6 
 
Sin embargo, hay un acuerdo en común que ha prevalecido a lo largo de estos 
siglos y es la aceptación de que el mercado es imperfecto, presenta diversas fallas, o 
bien, existen bienes y servicios que no pueden ser generados por el mismo, volviendo 
imprescindible la intervención del Estado en la Economía a fin de subsanar los vacíos y 
las desigualdades que se crean en la distribución y generación de los recursos, y 
asimismo, para cubrir aquellos bienes que no sean considerados por el mercado y 
resulten de interés público. 
 
Para cumplir este papel el Estado recurre al gasto público como uno de los 
instrumentos más eficaces que le permite atender de la manera más efectiva posible los 
desequilibrios existentes, le asegura la operación de sus funciones y lo convierte en un 
agente económico participativo y regulador del entorno económico.7 
 
El Estado se crea como parte del contrato social, es la institución política que surge 
a partir del compromiso que se establece entre agentes individuales, a fin de acceder a 
los beneficios que la acción colectiva les ofrece mediante la conjunción de normas y 
reglas de obediencia obligatoria que una o más comunidades acuerdan realizar y seguir 
con el objetivo de tener un orden que permita una mejor convivencia y desarrollo de las 
sociedades. 
 
 
6 Joseph E. Stiglitz. La Economía del Sector Público. Págs. 15-18. 
7 Nicholas Gregory Mankiw. Principios de Economía. Pág. 8. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
9 
 
Para esto, el Estado establece un marco institucional y jurídico que garantice el 
adecuado control de las normas, leyes y armonía que las sociedades definan. Al ser el 
Estado una institución política, sus funciones se ven altamente influenciadas por las 
ideologías, el momento de coyuntura y el contexto histórico en que se encuentre. De 
ello dependerán las directrices que asuma como en los aspectos relevantes que se 
consideren de interés público, incluido el económico. 
 
La función económica principal que se le atribuye al Estado moderno es la de 
asignar los recursos necesarios para lograr la máxima eficiencia económica y la justicia 
social, mediante el manejo del presupuesto público tanto en el rubro de ingreso como en 
el rubro de gasto. De este principal objetivo, se desprenden cuatro funciones en su haber: 
I) La asignación eficiente de la provisión de los bienes públicos y la corrección 
de las externalidades del mercado. 
II) La coordinación macroeconómica. 
III) La regulación económica 
IV) La distribución del ingreso y la riqueza.8 
 
Entendemos por gasto público aquella erogación que realiza un órgano o 
institución de carácter público, dirigida a realizar tanto sus actividades operativas como 
las institucionales. Es el valor de la compra de bienes y servicios que realiza un gobierno 
a nivel local o nacional ya sea directamente o a través de subsidios; pero también incluye 
conceptos como pagos de deuda pública e intereses y gastos de capital que realizan 
aquellas empresas con carácter público.9 
 
Las administraciones públicas enfrentan las siguientes tareas en materia de gasto: 
• Planeación del gasto 
 
8 Ayala Espino, José. Economía Pública: Una Guía Para Entender Al Estado. Pág. 27. 
9 Ibid, pág.74. 
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10 
 
• Planeación de los recursos 
• Estructuras presupuestales 
• Implementación presupuestaria 
• Contabilidad gubernamental e información financiera. 
 
El Estado moderno debe, además, procurar que el gasto se ejerza de manera 
eficaz, a fin de beneficiar a los contribuyentes y poder dirigir el mismo a rubros que 
puedan equilibrar y fomentar el desarrollo de diversos sectores económicos necesarios 
para varios estratos de la población, así como también para las actividades económicas 
que coadyuven al crecimiento de la economía y a un mejor funcionamiento, pues el 
concepto clásico del siglo XIX que lo definía como aquél constituido por el “pueblo, 
territorio y gobierno” ha evolucionado a uno más complejo que incluye dos elementos que 
han influido en su funcionamiento: el derecho y los fines inherentes del propio Estado. 
 
La teoría neoclásica de la economía parte de los supuestos de que laeconomía 
está en equilibrio, que los ingresos son absorbidos en su totalidad, que no existen las 
fluctuaciones macroeconómicas, que no existe incertidumbre y que el mercado se regula 
a sí mismo. Por lo tanto, las elecciones individuales, al ser racionales y maximizadoras, 
se reflejan de igual manera en las elecciones sociales. Tampoco existen costos de 
transacción ni conflictos en el orden de la distribución de la riqueza que alteren o dañen 
los estratos sociales y, por lo tanto, provoquen su confrontación, por lo que para la teoría 
neoclásica la economía capitalista se autorregula y es cooperativa, garantizando el 
bienestar social. Por estas razones la teoría neoclásica no considera necesaria la 
existencia del Estado, al menos no como un agente que participe en la economía de 
manera reguladora o participativa, sino como un mero espectador de la misma, 
restringido a la regulación de las relaciones jurídicas y políticas.10 
 
10 Ayala Espino José, Límites del Mercado, Límites del Estado. Ensayos Sobre Economía Política del 
Estado. Págs. 68-71. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
11 
 
A principios del siglo XX la Teoría Keynesiana abriría otro tipo de planteamientos. 
Para Keynes las fallas de mercado existían y el mercado per se no tendría la capacidad 
de proveer todos los bienes, especialmente aquellos que son considerados “sociales”. 
Plantearía, además, observaciones indicando que sólo en condiciones absolutas de 
competencia se cumpliría la Ley de Say11, pero que esto no ocurriría en la realidad 
económica; para Keynes esta Ley no se cumplía y señala que existen ineficiencias en 
los mercados que reflejan su comportamiento macroeconómico al nivel microeconómico 
y ello provoca una economía que tiende al enfrentamiento y a situaciones de crisis. 
 
Keynes señalaría la existencia de una ineficiencia distributiva pues el 
comportamiento maximizador de ingresos de los individuos conduce a alteraciones en la 
misma; tampoco todos los ingresos son reabsorbidos por la economía, lo que genera 
atesoramientos y especulaciones; tampoco existe una tendencia al pleno empleo; por el 
contrario, la economía está sometida a fluctuaciones macroeconómicas, prevalece la 
incertidumbre y ello afecta las expectativas de inversión. 
 
Por todo ello, Keynes plantearía que la economía no se autorregula, los mercados 
requerirían la intervención de un agente externo que procure restablecer el equilibrio, 
evite especulaciones y corrija las situaciones que las fallas del mercado han generado. 
Para Keynes este agente sería el Estado, que es el único agente capaz de salvaguardar 
los intereses públicos y que permitiría garantizar el beneficio social. Es mediante la 
intervención del Estado que, a través de sus políticas públicas, se podría mejorar la 
asignación de recursos, garantizaría la adecuada distribución del ingreso y favorecería 
una mejor coordinación macroeconómica; todas estas acciones estarían encaminadas a 
evitar que el mercado se encuentre con sus recurrentes fallos y así poder lograr un 
crecimiento económico adecuado.12 
 
 
11 La Ley de Say establece que toda oferta genera su propia demanda. 
12 Ayala Espino, José. Mercado, Elección Pública e Instituciones. Una Revisión de las Teorías Modernas 
del Estado. Pág. 187. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
12 
 
La Teoría de la Elección Pública es la herramienta teórica que nos permite abordar 
la injerencia del Estado en la economía, y que se va a encargar de estudiar las cuestiones 
de asignación de recursos que los fallos del mercado plantean mediante la intervención 
de las elecciones y acciones del colectivo dentro del mismo, es decir, las del interés 
público, enfocándose en los procesos económicos y la coordinación económica. Para la 
elección pública son importantes tres aspectos del Estado: su organización, los procesos 
de toma de decisiones y su eficiencia, pues ello le permitirá determinar los mecanismos 
más adecuados que logren un eficiente desempeño en la realización de los proyectos de 
inversión, la planificación, la presupuestación y la evaluación de los mismos, así como 
los alcances de las políticas y su influencia en el desarrollo económico.13 
 
La Teoría de la Elección Pública plantea que el Estado contiene varios agentes 
que influyen en su desempeño. Las relaciones entre estos agentes y la búsqueda de su 
maximización de utilidades determinarán la toma de decisiones y las acciones de éstos: 
entre los distintos agentes podemos encontrar dentro del mercado político a los 
gobernantes y sus electores, los cuales intercambian una serie de prebendas, programas 
y políticas que consideran útiles para cubrir las necesidades de los intereses colectivos a 
cambio de votos; pero ello no necesariamente se verá reflejado en el bienestar social, al 
menos no de una manera eficiente y adecuada. Por otra parte, se encuentra la burocracia 
que tenderá siempre a buscar un mayor presupuesto y bienestar social, aunque es en 
esta tendencia en la que se pueden ocasionar fallos de índole económica al caer en 
situaciones de ineficiencia o bien de una oferta de bienes y servicios mayor a las que son 
socialmente necesarias, por lo que se presenta una sobreproducción o bien una 
subproducción de éstos, acompañada de la insuficiente satisfacción de las necesidades 
económicas que esto conlleva. Por otro lado, también se encuentran las presiones del 
sector empresarial que buscará siempre un mayor beneficio, al igual que la población 
general que pugnará por conservar el nivel máximo de sus utilidades y también los grupos 
políticos gobernantes que buscarán siempre el mayor número de votantes y accederán a 
las presiones que éstos generen. 
 
13 Stiglitz, Joseph E., La Economía del Sector Público. Págs. 181-183, 2000. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
13 
 
Entendemos como bienes públicos o bienes sociales a aquéllos cuya característica 
es la de beneficiar a un conjunto de la sociedad o a la sociedad en pleno, cuya provisión 
es exclusiva del Estado por ser propiedad de la misma, y se caracterizan por no ser 
excluyentes en su consumo y cuya producción o provisión, al no ser con fines de reditúo, 
sólo pueden ser ofertados por el Estado. Sin embargo, existen también los llamados 
bienes públicos mixtos o impuros, que son aquellos que son ofertados tanto por el 
gobierno como por los del sector privado, como las actividades de educación, las de 
índole recreativas, las carreteras o bien los servicios de provisión que contribuyen a las 
actividades del Estado.14 
 
La teoría de la Elección Pública señala los fallos que pueden existir en los 
problemas de información, la mala interpretación de la burocracia que puede basar las 
decisiones de índole económica en términos netamente políticos lo que conlleva a una 
ineficiencia en términos económicos; esta ineficiencia se refleja cada vez más en la 
medida que a los actores políticos les permitan aumentar o disminuir su poder e influencia 
dentro del Estado. También esto permite una inadecuada interpretación de las 
necesidades de bienes y servicios públicos, pues mucho de ello se determina por los 
resultados electorales y esto incide necesariamente en los tomadores de decisiones que 
pueden influir en la oferta y demanda de los bienes y servicios públicos. 
 
En los períodos electorales se presenta una tendencia al incremento del gasto 
público, pues se pretende que éste influya de manera crucial en los resultados electorales 
para permitir a los gobernantes consolidar su poder político. Con todo esto, si bien permite 
maximizar la obtención de votos y al mismo tiempo el gasto dedicado al apoyo social, es 
difícilque el nivel de gasto público regrese a niveles anteriores al concluir dichos 
períodos, provocando así serias alteraciones en el equilibrio fiscal de los Estados y 
provocando fallos en el mercado.15 
 
14 Ibid, pág. 95. 
15 Ibid, págs. 189-191. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
14 
 
La Ley de Wagner plantea el hecho de que a medida de que existe un crecimiento 
económico, se da su concentración a través de los polos de crecimiento industriales, se 
hace presente la aparición de la demanda social de bienes y servicios públicos, lo que 
hace necesario el gasto público para cubrir diversas necesidades que existen.16 
Musgrave complementa esta ley con la acotación de que, a través del tiempo, el ingreso 
medio per cápita se va incrementando debido a una mayor diversificación, aumento 
tecnológico y mejora de los procesos de producción y consumo, lo que indica que la 
demanda de bienes públicos tenderá a crecer de manera exponencial y constante, 
incrementándose así el gasto público del mismo modo. 
 
La sociedad demanda un conjunto de bienes y servicios de naturaleza pública, 
estos bienes son demandados mediante el proceso de votación que le permitirá definir 
cuál de los ofertantes de servicios le puede ofrecer un mejor servicio en los distintos 
niveles, del nacional al local, y los mejores mecanismos para lograr cubrir las necesidades 
que se requieran. Asimismo, mediante este mercado de bienes y servicios, el votante 
podrá decidir, además de qué tipo de gobierno conviene más a sus intereses, qué 
localidad satisface de una manera más adecuada sus necesidades y completa su nivel 
de vida, y los políticos decidirán qué tipo de oferta ofrecer a sus electores. Dicha oferta 
puede estar compuesta por el nivel de empleo, el nivel de crecimiento, el nivel de 
desarrollo, la calidad y cantidad de servicios públicos, la infraestructura y las condiciones 
de vida que se hagan atractivas para los votantes. 
 
Este tipo de oferta puede derivar en una dinámica en la cual interactúen diversos 
agentes económicos, pues los votantes podrían sentirse motivados a moverse por el 
atractivo que ejerzan las localidades o entidades federativas sobre otras y así incidir en 
el incremento del número de contribuyentes, incremento del producto local y el 
incremento en las participaciones federales, imprimiendo un dinamismo mayor a la 
economía; pero, igualmente, todo ello va a derivar en un aumento en las necesidades. 
 
16 Ayala Espino José. Mercado, Elección Pública e Instituciones: Una Revisión de las Teorías Modernas 
del Estado. Págs. 398-400. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
15 
 
Con una mayor población, se genera más demanda de servicios públicos, y por lo tanto 
se verá un incremento del gasto público que tienda a cubrir todos ellos. Nuevamente 
nos encontramos en un escenario donde es necesario que no haya fallas de información 
a fin de que los bienes públicos, tanto en su oferta como en su demanda, se rijan por las 
necesidades sociales más adecuadas y no perder dicho criterio en la lucha de intereses 
que se puede generar.17 
 
Si bien el nivel de intervención del Estado moderno puede variar dependiendo el 
tipo que se tenga del mismo, las herramientas de intervención que posea y las 
legislaciones e intereses de cada región, generalmente lo hace a través de la política 
fiscal, la política monetaria y algunas veces lo realiza con su intervención directa mediante 
la conformación de empresas de participación estatal o paraestatales. Algunos teóricos 
identifican las funciones económicas del Estado como la:18 
 Función asignación, donde el gobierno se ocupa de la provisión de bienes 
mediante el presupuesto ante las fallas del mercado. 
 Función distribución, donde se promueve la distribución de ingreso y riqueza de 
una manera eficiente y equitativa mediante la política social y sus programas de 
desarrollo y asistencia. 
 Función estabilización, donde se tiene como objetivo la estabilidad de precios, la 
financiera y se encamina a consolidar los proyectos de crecimiento y desarrollo 
económico mediante la política fiscal y monetaria. 
 Función de coordinación de las funciones presupuestarias, donde se coordinan 
todas las funciones a fin de aplicar la política fiscal para un mejor funcionamiento 
del mercado, mediante la coordinación de las funciones para apoyar la política 
fiscal a través del mantenimiento y vigilancia del sistema regulatorio y legal de cada 
economía 
 
 
17 Ibid, pág.400. 
18 Musgrave, Richard y Musgrave Peggy, Hacienda Pública Teórica y Aplicada. Págs. 7-17. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
16 
 
En el caso del Estado Mexicano, es deseable que posea, de manera prioritaria, 
cuatro objetivos económicos direccionales torales en su haber: 
 Mejorar la asignación de los recursos existentes en la economía mediante la 
producción y provisión de bienes públicos, la regulación de los monopolios y 
medidas similares 
 Mejorar la distribución del ingreso mediante la asistencia social, pensiones, 
jubilaciones, salud, educación pública, subsidios, transferencias e instrumentos de 
apoyos sociales. 
 Promocionar el crecimiento mediante las políticas sectoriales. 
 Garantizar el cumplimiento de los derechos de propiedad, contratos y regulaciones 
mediante la promulgación de leyes e instituciones públicas.19 
 
Es mediante el ingreso y el gasto que el Estado podrá entonces aplicar las 
necesarias políticas públicas que establecerán su ordenamiento, prioridades económicas 
y la coordinación más adecuadas, procurando que prevalezcan la equidad y la eficiencia 
en las mismas. Así pues, el presupuesto público se convierte en el instrumento que 
ayudará al Estado a establecer su función asignación, mediante la determinación de las 
participaciones y gasto entre las diversas entidades; función distribución, mediante la 
creación de sistemas tributarios, provisión de servicios y bienes públicos así como de la 
redistribución del gasto; la función estabilización se cumple mediante el control de la 
política fiscal que ayuda a conservar los objetivos de crecimiento y desarrollo económico 
planteados por el Estado; y la coordinación de la función presupuestaria mediante la 
coordinación de las funciones anteriores. 
 
 
19 Economía Pública: Una Guía Para Entender Al Estado, Pág. 27. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
17 
 
1.2 El gasto y sus componentes en México 
 
Para comprender de una manera adecuada el gasto, sus vertientes y sus 
aplicaciones es necesario entender las diversas clasificaciones que tiene. Por su tipo de 
actividad el gasto generalmente se clasifican en: gasto operativo y gasto pre operativo. 
 
Dentro del gasto pre operativo se incluyen aquellas actividades que orientan y 
norman el ejercicio del presupuesto y el gasto público tanto en la parte programática como 
en la documental, por lo que se establecen los marcos normativos, las posibilidades 
reales de financiamiento, así como el cumplimiento de montos y objetivos. 
 
A través del gasto operativo se realizan los procesos de índole administrativos que 
conllevan directamente a la erogación de los recursos destinados al pago de bienes y 
servicios adquiridos, las remuneraciones y conceptos presupuestales y el control y 
evaluación del mismo. 
 
Aunque existen diversas formas de clasificar el gasto, la Secretaría de Hacienda y 
Crédito Público (SHCP), clasifica el gasto público a través de lo estipulado por el Decreto 
del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de la siguiente manera: 20 
 
Clasificación administrativa para el procesode programación y presupuesto 
Sector: se refiere al agrupamiento de las entidades coordinadas por las dependencias 
que determina el Ejecutivo Federal, en ellos se incluye las dependencias coordinadoras 
de ramos y entidades. 
 
20 Guerrero Amparán, Juan Pablo y López Ortega, Mariana. Manual Sobre la Clasificación Funcional del 
Gasto Público. Págs. 26-44. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
18 
 
Subsector: Se refiere al agrupamiento de las entidades coordinadas por cada 
dependencia coordinadora, que en cada caso determine el titular de la misma conforme 
a las atribuciones de éstas. 
 
Ramo: es la clasificación utilizada mediante decreto que permite la integración 
administrativa del gasto neto total, identifica, agrupa e integra con base en su agrupación 
sectorial, a las asignaciones de las entidades apoyadas que reciben recursos fiscales a 
través de subsidios y/o transferencias. 
 
Ramos administrativos: En los ramos administrativos se identifica, agrupa e integra la 
asignación de recursos de gasto programable de las dependencias, así como también 
sus órganos administrativos desconcentrados y las entidades apoyadas a través de este. 
 
Ramos autónomos: Los ramos autónomos identifican, agrupan e integran la asignación 
de recursos del gasto programable de los Poderes Legislativo y Judicial y de los entes 
públicos federales. 
 
Ramos generales: En los ramos generales igualmente se da la asignación de recursos 
de gastos programables y no programables que se prevean en el decreto y están 
destinados al cumplimiento de obligaciones del Ejecutivo Federal derivadas de 
disposiciones legales o mandato del Poder Legislativo. La programación, 
presupuestación, ejercicio y control, así como todas las evaluaciones del gasto público 
federal de los ramos generales a cargo de cada dependencia constituidas como unidades 
responsables, competentes para tales efectos conforme a su marco de atribuciones. 
 
Unidades responsables (UR): son unidades identificadas con las unidades 
administrativas ejecutores del gasto del sector público federal y que para tales efectos 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
19 
 
cuentan con una clave. Las UR’s están sujetas a la programación, presupuestación, 
ejercicio, control y evaluación del gasto público federal que administran para contribuir al 
cumplimiento de la estructura autorizada al Ramo o entidad.21 
 
Clasificación de control presupuestario de las entidades. 
Entidades de control de presupuesto directo: son las entidades de la Administración 
Pública Paraestatal, cuyos ingresos y egresos están comprendidos en su totalidad en la 
Ley de Ingresos de la Federación y en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la 
Federación, y que intervienen en los resultados del Balance Presupuestario público como 
porcentaje del PIB. 
 
Entidades de control presupuestario indirecto: son las entidades de la Administración 
Pública Paraestatal, cuyos ingresos propios no están comprendidos en la Ley de Ingresos 
de la Federación, salvo aquellos recursos fiscales a través de subsidios y/o transferencias 
conforme a lo establecido por el PEF. 
 
Entidades apoyadas presupuestariamente: son entidades de control presupuestario 
directo e indirecto, que reciben recursos fiscales a través de subsidios y/o transferencias 
con cargo al PEF. 
 
Entidades no apoyadas presupuestariamente: entidades de control directo e indirecto que 
no reciben recursos fiscales a través de recursos fiscales a través de subsidios y/o 
transferencias con cargo al PEF.22 
 
 
21 Ibid, Pags. 27-45. 
22 Ibid, Pags. 30-68. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
20 
 
De esta manera, los recursos son distribuidos para su ejercicio entre las diversas 
instituciones que conforman los Poderes de la Unión en y sus órganos y organismos 
autónomos en todos sus niveles a fin de distribuir el gasto y hacerlo llegar a su destino 
de interés público conforme las necesidades y requerimientos de cada uno de ellos. La 
comprensión de esta organización resulta fundamental para entender las modificaciones 
y el proceso que siguen los destinos de estos recursos a través de los ramos 33 y 25 del 
PEF que son los enfocados a Educación Básica que fueron generados en la década de 
los noventas con el fin de atender las transferencias de recursos a las entidades 
federativas. 
 
En 2007 se modificó el artículo 27 de la Ley de Coordinación Fiscal y se introdujo 
una nueva fórmula para calcular los recursos destinados a los estados, quedando de la 
siguiente manera: 
 
 
Donde: 
Ti,t = Transferencia del PAEB que le corresponde a la entidad i en el año t 
T1,t-1 = transferencia del FAEB que recibió la entidad i en el año anterior. 
C1 = Coeficiente que compensa a entidades que recibieron un monto menor a la media 
nacional por alumno. 
C2 = Coeficiente que asigna recursos en términos de la matrícula relativa. 
C3 = Coeficiente que asigna recursos en función del Índice de Calidad Educativa. 
C4 = Coeficiente que compensa el esfuerzo de las entidades que dirigen recursos propios 
a cubrir el gasto educativo local. 
 
 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
21 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Esta modificación tenía la intención de evitar que la distribución del FAEB fuera 
inequitativa para alguno de los estados del país y pretendía dirigir mayores recursos a 
los estados que tienen una demanda mayor del servicio educativo. También pretendió 
incentivar a las entidades federativas que dirigen mayores recursos propios a financiar el 
sistema educativo local y reducir las brechas de los estados que reciben mayores y 
menores recursos y acercar a la mayoría de las regiones al promedio nacional. Una de 
las novedades de la nueva fórmula es la introducción de un indicador de calidad educativa 
que en 2007 se previó fuera publicado por la Secretaría de Educación Pública en el 
transcurso de 2008, sin embargo, hasta ahora está acción no se ha llevado a cabo.23 
 
 
23 http://www.economia.unam.mx/publicaciones/nueva/econunam/26/04erendira.pdf , consultado en enero de 2015. 
Compensa a entidades que 
recibieron un monto menor 
a la media nacional por 
alumno (Bi,t sólo si es 
positivo (+). 
Matrícula. 
Calidad educativa. 
Remunera a las entidades 
que hacen un esfuerzo 
mayor por dirigir recursos 
propios al pago del sistema 
de educación básica. 
http://www.economia.unam.mx/publicaciones/nueva/econunam/26/04erendira.pdf
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
22 
 
1.3 Reseña histórica de la Hacienda Pública en México 
 
Los inicios de la Hacienda Pública 
 
La historia de la Hacienda Pública mexicana se puede clasificar en cuatro 
períodos: 
 El período inicial que comprende las dos primeras décadas de la vida independiente 
de la nación, en el que se transita de una Hacienda Colonial a una Hacienda 
Nacional, y que se caracteriza por heredar gran parte de las funciones y estructura 
del sistema colonial. 
 El segundo período es el de pugnas internas e invasiones que se caracteriza por la 
falta de orden y un endeudamiento progresivo provocado por las guerras. 
 El tercer período que es el alentado por las reformas liberales en las que hubo un 
reordenamiento administrativo de la Hacienda Nacional; se tomaron medidas de 
largo plazo para hacer frente a la crisis crediticia y rentística que derivaron en un 
período de bonanza relativo del erario público, la que se vio interrumpida por la crisis 
norteamericana de 1908 y por la etapa armada de 1910 a 1917. 
 El cuarto período que es aquél en el que la Hacienda Pública retoma su 
regularización de funciones en el nuevo orden institucional del Estado y abarca delperíodo revolucionario a la actualidad. 24 
 
Durante el primer período de su vida independiente, el naciente Imperio Mexicano 
intenta adaptar la estructura de la Hacienda Colonial al nuevo modelo, sin embargo, con 
los mínimos cambios estructurales realizados, la toma de decisiones se volvió más 
ineficiente ante un creciente número de necesidades que apremiaban y un organismo 
cuya burocracia iba en crecimiento. Por una parte, se heredaban cuantiosas deudas 
crecientes (algunas de ellas que correspondían a la Corona Española en un inicio) y 
 
24 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 200 Años de la Hacienda Pública en México. Pág. 123. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
23 
 
concesiones económicas a diversos grupos privilegiados, como el ejército, el clero, 
funcionarios de varios niveles, así como un desorden administrativo y recaudatorio, 
herencia de la problemática bélica de 11 años que duró la pugna independentista. Una 
vez terminada la lucha independentista, la Nación se vería inmersa entre el fugaz paso 
del primer imperio, los constantes conflictos armados entre conservadores y liberales, e 
invasiones extranjeras, además de una guerra civil originada por las Reformas llevadas 
a cabo por los liberales. 
 
En esta época las ideas entre los espacios de intervención del Estado y el mercado 
llegarían a confrontarse con el fin de definir las facultades de cada uno de ellos, la 
pertinencia de que el Estado pusiera a disposición de toda la comunidad una serie de 
bienes públicos en vez de la idea de generar exclusivamente bienes privados cuyo 
aprovechamiento se daría sólo en favor de aquellos que los producían y consumían. Así 
pues después de la segunda invasión francesa, el segundo imperio y, finalmente, la 
República Restaurada, el Estado replantearía ofrecer a los ciudadanos servicios públicos 
tanto de dirección política, impartición de justicia, seguridad, administración de sus 
competencias, servicio exterior y la promoción del avance cultural y material de la 
Federación, todo ello a cambio de los impuestos que la ciudadanía pagaría en 
retribución.25 
 
Después de pasar las primeras décadas del México independiente, entre los 
proyectos centralistas de los conservadores, para que los intentos de reorganización y 
reformistas retomaran esfuerzos en la tarea de reorganización administrativa, 
jerarquizando y agrupando las funciones en seis secciones dentro de la Secretaría de 
Hacienda (la sección de aduanas marítimas, la de crédito público, la de contribuciones, 
correos, papel sellado y ramos menores, la de presupuesto y gastos civiles y militares, la 
de ensayes, casas de moneda e indiferente y la de desamortización y redención de 
bienes eclesiásticos), reduciendo su número de personal y uniformando el nivel salarial 
 
25 Carmagnani, Marcello. Estado y Mercado. La Economía Pública del Liberalismo Mexicano, 1850–1911. 
Págs. 356-370. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
24 
 
e imponiendo por primera vez reglas de acceso a los cargos públicos en base a su nivel 
de estudios y experiencia. Los esfuerzos, sin embargo, se veían frenados ante la falta 
de recursos y el endeudamiento acumulado durante tantos años y, aunque la Ley de la 
Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos permitió al gobierno capitalizarse y reducir 
los montos de deuda, fue necesario hacer la declaración de moratoria para permitir al 
gobierno revisar a conciencia las deudas contraídas y frenar muchas de las pretensiones 
excedidas y excesivas de los acreedores, pues surgían algunos incluso que reclamaban 
derechos y privilegios ilegales e inexistentes, cobijados bajo la preferencia política y de 
protección de prácticas clientelares de gobiernos anteriores. 
 
La Hacienda contemporánea 
 
A diferencia de lo acontecido en el siglo XIX, durante el período post-revolucionario 
que inicia en 1920 el país atraviesa por crecimientos económicos de largo plazo, llegando 
a crecer el PIB más de 31 veces a una tasa media anual de 4.01%. Con ello la Hacienda 
Pública también se transforma y moderniza, pasando de ser una estructura orgánica 
relativamente simple, muy similar a la que concluyó el Porfiriato, a ser una con hasta tres 
instancias de segundo nivel jerárquico, en una estructura cada vez más compleja que 
incorporó más oficinas, gravámenes nuevos y reordenamientos que llevarían después a 
la incorporación de más subsecretarías y cambios estructurales importantes en su 
organigrama en los años de 1958, 1977, 1982, 1989, 1992 y 2007.26 
 
Para 1921 el país retomaba una relativa calma, las pugnas armadas habían 
prácticamente cesado y con Obregón y Elías Calles comenzaban los gobiernos de 
reconstrucción y reordenamiento de la vida institucional de la nación. Este período, 
inmerso en un entorno internacional de reordenamiento después de la Primera Guerra 
Mundial, México atravesaría un proceso de cambio de una economía meramente agrícola 
 
26 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 200 Años de la Hacienda Pública en México, Págs. 267-273. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
25 
 
hacia una industrial en medio de retos que plantearon las crisis internacionales que 
convergerían después en la Gran Depresión de 1929 afectando negativamente la 
economía. De 1921 a 1932, el PIB creció a un ritmo de -0.94% debido a las 
incertidumbres internacionales y que se contaba con una capacidad instalada ociosa, por 
lo que el sector manufacturero creció lentamente y el sector exportador no fue capaz de 
diversificar sus productos y mercados.27 
 
Tras la Gran Depresión y ante la producción interna que aprovechó la capacidad 
instalada ociosa para producir bienes anteriormente de importación, así como el impulso 
de la demanda generada por Estados Unidos durante la Segunda Guerra Mundial. El 
cambio estructural hacia una economía industrializada sería el impulso y motor de una 
economía que presentó una tendencia de 50 años de crecimiento sostenido del PIB con 
una tasa promedio de 6.1% anual. Es en este escenario que se establecerían las bases 
para la creación en las siguientes décadas del Departamento de Impuesto sobre la Renta 
y el Departamento Técnico Fiscal. 
 
Con ello, hacia 1950 el papel de la Secretaría de Hacienda ya no sólo se limitaría 
al diseño de recaudación y administración de impuestos y la conformación y gestión del 
presupuesto, además se sumaría la función de promoción en el desarrollo económico y 
para mediados de 1970 se convertiría en protagonista activo para enfrentar y superar las 
crisis económicas y financieras que se presentaron en la época.28 
 
El proceso de asignaciones de participación del gasto y atribuciones fiscales ha 
sufrido, desde el inicio de la vida independiente de México, pugnas y variaciones, dictadas 
principalmente por las Constituciones de 1824 y 1857, pero en aquel entonces, se decidió 
por un sistema de coincidencias de facultades tributarias que perduraría hasta la 
Constitución de 1917, donde evolucionaría en la creación del Sistema de Participaciones 
 
27 Ibid, pag.268. 
28 Ibid, pag. 275. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
26 
 
de 1922 y, las Convenciones Nacionales Fiscales en 1925, 1933 y 1947, aunado a la 
evolución que tuvieron las leyes en materia de coordinación fiscal, primera en 1948 y 
1953 donde se permitía la coordinación de los sistemas fiscales, federal, estatal y 
municipal en materia de participaciones y con la Ley de Coordinación Fiscal de 1980 se 
consolidó finalmente un esquema más amplio de coordinación, resolviéndose el reparto 
desigual de las participaciones que se llevaba a cabobajo el criterio de una distribución 
basada no únicamente en la aportación en la recaudación sino también el grado de 
desarrollo regional, además de establecer la figura de los convenios de colaboración a 
fin de resolver las disparidades en este sentido. 29 
 
Esta reseña histórica y teórica tiene como fin comprender de manera integral la 
primera de las dos partes de este estudio, la segunda es abordar el tema de desde la 
óptica educativa y cómo este proceso de federalización influyó en la conformación actual 
del mismo, la conformación del sistema de gasto y el desarrollo e influencia en la 
conformación del llamado federalismo educativo, se plantea de una manera más amplia 
en los siguientes capítulos. 
 
 
 
29 Astudillo Moya, Marcela. La Distribución de los Impuestos Entre la Federación, Estados y Municipios en el Siglo 
XX. Págs. 38-43. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
27 
 
 
Capítulo 2. Antecedentes de la educación en México y sus esfuerzos 
 
2.1 Antecedentes de la educación en México 
 
A lo largo de nuestra historia, una de las primeras problemáticas constantes que 
surgen son las pugnas entre los intereses de poder y las demandas populares. En la 
sociedad moderna la educación es vista como un medio que permite la movilidad e 
incorporación social, la elevación de competencias técnicas y adquisición de destrezas 
así como también para el enriquecimiento del capital cultural y por lo tanto un medio de 
progreso dentro de la misma, mientras que los gobiernos utilizan los servicios educativos 
como instrumentos de concertación o mediatización para obtener los apoyos que 
requieren. Esta situación ha provocado diversos conflictos entre las demandas de la 
población, motivadas principalmente por la falta de atención adecuada en la cobertura 
educativa y de calidad, así como el acceso a grupos vulnerables o marginados a dichos 
servicios. 
 
Hacia finales del siglo XVIII, se crearon nuevas instituciones de modalidad 
particular en su mayoría, caracterizadas por ser muchas de ellas laicas y con un corte de 
tipo más moderno y en algunos casos hasta liberal. Las corrientes ideológicas de la 
ilustración y las corrientes liberales de Europa tenían una fuerte influencia en estas 
nuevas instituciones, y permearon en su manera de difundir el conocimiento a sus 
educandos. Estas ideas fueron las detonantes que dieron forma a las políticas públicas 
que promovían la educación como uno de los medios necesarios para lograr el 
crecimiento y progreso nacional. De esta misma manera, la pugna entre los dos grupos 
políticos más representativos y antagónicos (los conservadores y liberales) marcarían 
también los rumbos de las políticas nacionales en esta materia, pues se confrontaban 
además los proyectos entre un estado centralizado y uno federalizado, pugna que, 
aunque en términos formales, quedó resuelta desde el término de la Guerra de Reforma 
gracias a los diversos recovecos y mecanismos de control. Esta confrontación continuó 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
28 
 
en términos prácticos durante el siglo XX trasladando muchas de sus prácticas y disputas 
hasta nuestros días.30 
 
Los primeros gobiernos liberales que emanaron de la lucha independentista 
crearon las instituciones que, acorde a su ideología, se encargarían de la educación 
pública en México. Así pues el primer organismo encargado de la educación pública fue 
la Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores durante el 
período de 1821 a 1836, y le siguió el Ministerio del Interior, que además del ramo de 
Instrucción Pública se encargaba de los Negocios Eclesiásticos y de Justicia. 
 
Al consumarse el proceso de Independencia, la República adopta el régimen 
federal, el cual al quedar consagrado en la Constitución de 1824, la Fracción I del artículo 
50 establecía como facultad exclusiva del Congreso el promover la educación en el 
Territorio nacional sin perjudicar la libertad de cada Legislatura local para el desarrollo de 
la educación pública en sus respectivas entidades. Es en este contexto que, con el 
impulso de Lucas Alamán y José María Luis Mora, emerge la escuela promotora de 
valores culturales y de la “mexicanidad”, tomando forma como instructora de los 
“principios morales”. En ese momento se decide que debe instruirse a todos los niños de 
manera pública y universal. 
 
En 1841 se creó el Ministerio de Instrucción Pública e Industria, pero en virtud de 
las situaciones políticas predominantes, el ramo educativo pasó a formar parte del 
Despacho de Relaciones Interiores y Exteriores nuevamente y en 1856 formó parte del 
Ministerio de Relaciones Interiores, Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública. 
Durante este período y en medio de las turbulencias políticas predominantes en la época, 
muchos liberales y moderados encontraron en la escuela el medio ideal para deshacerse 
de ideologías que consideraban contrarias al progreso, un lastre para la modernidad y el 
nuevo orden que pretendían establecer y por ello, como resultado, el artículo tercero de 
 
30 Larroyo, Francisco. Historia Comparada de la Educación en México. Págs. 190-206. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
29 
 
la Constitución de 1857 mandataba que la educación debería de ser Laica, dando así un 
giro radical en la visión educativa y de rompimiento con la clase clerical.31 
 
Durante el período del Segundo Imperio (1864-1867) la educación fue atendida 
por el Ministerio de Instrucción Pública y Cultos hasta 1867. Después de la invasión 
francesa, el gobierno de Benito Juárez crea la Secretaría de Estado y del Despacho de 
Justicia e Instrucción Pública y decide adoptar la corriente filosófica del positivismo con 
el objetivo de formar una cultura nacional laica y científica, así como promover una cultura 
del trabajo productivo, y, conforme a lo establecido por las Leyes de Reforma, la 
enseñanza pública adquiere su carácter laico, gratuito y obligatorio, pero a pesar de ello, 
esto no se vería hecho realidad hasta la creación de las leyes liberales de 1883 que 
sentarían las bases de una educación libre, secular y de competencia del Estado. 
 
Aunque redefiniendo constantemente sus funciones y actividades durante poco 
más de veinte años, la Secretaría de Estado y del Despacho de Justicia e Instrucción 
Pública se ocupó de la educación en México hasta 1905, fue uno de los legados de la 
presidencia de Juárez al régimen porfirista en su esencia, aún en medio de múltiples 
críticas que recibió el régimen por parte de los sectores anarquistas que acusaban al 
modelo educativo porfirista como excluyente, burgués y retardatario por una parte, y los 
sectores más conservadores con afinidad clerical que lo calificaban como extranjerizante 
y causante de una pérdida de la identidad nacional, al renunciar al catolicismo y la 
hispanidad.32 
 
Durante el porfirismo la educación se asocia como el instrumento civilizador y 
democratizador mediante el cual la nación lograría un mejor grado de desarrollo y se 
plantea entonces la obligación del Estado de proporcionar a la ciudadanía una educación 
pública a todos sus niveles, pero se hace un énfasis en el nivel elemental, por ser este el 
de mayor participación en el sector. Los esfuerzos en el sector educativos durante el 
período resultaron poco efectivos: de 1887 a 1910 se triplicó el gasto educativo, más éste 
 
31 Ibid, Págs. 249-261 
32 De la Peña, Guillermo, Educación y Cultura en el México del Siglo XX, en Un Siglo de Educación en 
México, Vol. I. Págs. 46-49. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
30 
 
no alcanzó a cubrir la triplicación de la demanda antela duplicación del número de 
planteles educativos en el país; aunado a ello, las mayores asignaciones presupuestales 
iban destinados por lo general al Distrito Federal y algunos Territorios Federales, lo que 
provocó una fuerte disparidad del gasto entre las regiones y Entidades Federativas, 
situación que prevalece hasta nuestros días33. 
 
Durante el mismo régimen, la disparidad entre el gasto per cápita destinado a la 
educación primaria contrastaba de manera fuerte con el de los otros niveles educativos, 
para 1900 mientras que en la primaria se destinaban 20 centavos per cápita, a nivel medio 
se destinaban $104.79 y a nivel superior $126.42, lo que provocó que la escuela se 
convirtiera también en un elemento más de desigualdades sociales. La población de 
menores ingresos no aspiraba a obtener estos servicios por su falta de calidad y atención 
y, en caso de solventarlos, recurría a ahorrar para destinar sus ingresos en planteles 
particulares, lo que parecía reducir notablemente la demanda por educación elemental 
pública, marginando de esta manera a los sectores más pobres.34 
 
Por el contrario, la educación media y superior pública tuvieron una dinámica 
distinta, pero generalmente se encontraba a sectores de ingresos altos y concentrados 
en los polos de desarrollo, marginando aún más a las comunidades y poblaciones lejanas 
a éstos, fomentando una disparidad entre las diversas regiones y entidades del país 
impidiendo un desarrollo educativo generalizado. 
 
En 1901 la Secretaría de Justicia e Instrucción Pública se dividió en las 
Subsecretarías de Justicia y la Subsecretaría de Instrucción Pública bajo la gestión de 
Justo Sierra, y el 16 de mayo de 1905 se crea mediante decreto, la Secretaría de Estado 
y del Despacho de Instrucción Pública y Bellas Artes, que ocuparía el cuarto lugar en el 
orden de la Administración Pública Federal siendo la encargada de promover la 
educación primaria, normal, preparatoria y profesional en el Distrito Federal y los 
territorios Federales; escuelas de bellas artes, música, artes, oficios, agricultura, 
 
33 Ibid, Pág.45 
34 Padua N., Jorge. La Educación en las Transformaciones Sociales en Un Siglo de Educación en México, 
Vol. I. Págs. 86-89. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
31 
 
comercio, administración y demás establecimientos, Academias y sociedades científicas, 
Instituto Patológico Nacional y los demás nacionales de carácter docente.35 
 
En 1908, frente de esta nueva Secretaría, Justo Sierra, logra plasmar sus ideas y 
un ordenamiento pedagógico concurrente a la publicación de la Ley de Educación 
Primaria, en la que promueve el cambio del término “instrucción” por “educación” con el 
fin de darle una visión más amplia a la labor educativa, dándole un carácter de nacional 
para (…)desarrollar en todos los educandos el amor a la patria y a sus instituciones y el 
propósito de contribuir al progreso del país y al perfeccionamiento de sus 
habitantes(…)36; para Sierra la educación se convertiría en el vínculo mediante el cual 
se encontrarían las diversas lenguas y culturas a través de la nación para lograr un 
desarrollo adecuado. Otra de las aportaciones de Sierra en esta Ley fue la introducción 
del concepto de una educación integral, que promoviera un desenvolvimiento “moral”, 
físico, intelectual y estético simultáneo y en apego a la historia e instrucción cívica. 
 
Durante la última mitad del período porfirista, una mayor atención al tema 
educativo se ve reflejado en un notable aumento del gasto educativo con respecto a su 
participación en el gasto público, especialmente en el impulso a la educación primaria y 
un incremento mínimo, pero notable por casi carecer de ello, a la educación en los 
territorios federales (Cuadro 1). 
 
En 1910, casi al final de la dictadura, surge un grupo de intelectuales jóvenes, el 
Ateneo de la Juventud, y ellos redefinirán con sus propuestas e ideas el nuevo proyecto 
educativo nacional. Este grupo contaba entre otros con la presencia de José 
Vasconcelos, Pedro Henriquez Ureña, Antonio Caso y Alfonso Reyes, quienes 
cuestionaron la conveniencia de la idea del positivismo prevaleciente como modo de 
implantar la educación en México, señalando la necesidad de una renovación cultural que 
rescatara el valor de la metafísica y la espiritualidad, que realzara el valor de la creación 
 
35 Decreto de creación de la Secretaría de Estado y del Despacho de Instrucción Pública y Bellas Artes, 
Artículo 2°. 16 de mayo de 1905. 
36 Meneses Morales, Ernesto, Tendencias Educativas Oficiales en México 1821-1911: La Problemática de 
la Educación Mexicana en el Siglo XIX y Principios del Siglo XX. Pág.648. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
32 
 
artística clásica pero también la popular, reclamando un cambio social que permitiera una 
igualdad para acceder a la movilidad social, los bienes materiales y el conocimiento, 
encontrando un gran eco en Justo Sierra y Ezequiel Chávez, quienes vieron con agrado 
dichas propuestas y críticas; más resonancia encontraría en el movimiento social que 
estallaría durante ese mismo año: la Revolución Mexicana.37 
 
Cuadro 1. Gasto federalizado ejercido en educación en pesos corrientes 
1867-1910 
Años Educación Educación Primaria 
Educación 
Secundaria 
y Superior 
Educación 
Territorios 
Federales 
Total de 
Gasto en 
Educación 
Participación 
en el Gasto 
Federal 
Ejercido 
1867-1875 - - 3,692,751 42,000 3,734,751 2.7% 
1876-1880 116,829 19,145 3,022,063 6,343 3,164,380 3.3% 
1881-1885 389,656 119,058 5,061,897 - 5,570,611 2.3% 
1886-1890 1,497,710 466,660 6,449,473 40,000 8,453,843 2.5% 
1891-1895 564,734 669,762 6,285,602 152,000 7,672,098 2.9% 
1896-1900 1,004,793 3,758,572 7,529,583 600,516 12,893,464 4.5% 
1901-1905 4,842,651 5,853,499 11,175,402 1,330,678 23,202,230 5.9% 
1906-1910 9,011,798 13,775,547 20,142,442 2,824,542 45,754,329 8.0% 
Fuente: Carmagnani, Marcello. Estado y Mercado. La Economía Pública del Liberalismo Mexicano, 1850–1911. 
 
2.2 La educación del México contemporáneo 
 
Con el estallido de la Revolución Mexicana, la educación enfrentó serios 
problemas para su desarrollo, especialmente en las regiones donde los enfrentamientos 
armados eran más frecuentes y encarnizados; así pues entre 1911 y 1940 se sucedieron 
más de 19 Presidentes de la República y 29 Secretarios de Educación, tan sólo con 
Huerta en 1911 transitaron 6 titulares del despacho y con Carranza, de 1914 a 1916, tres, 
lo cual complicaba más los esfuerzos y directrices a trazar en este tema nacional. La 
lucha revolucionaria tuvo como uno de los principales opositores a sus medidas al clero, 
especialmente en los asuntos que tenían que ver con la modalidad laica de la educación: 
mientras los revolucionarios consideraban imprescindible este tipo de cuestiones, para el 
clero resultó contraproducente, pues además era el medio a través del cual cuestiones 
 
37 Ibid, Págs. 756-762. 
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como la tenencia de la tierra, podrían encontrar un medio de expresión y defensa contra 
los abusos de la clase clerical. 
 
Durante la Revolución Mexicana, fue creada la Secretaría de Educación Pública 
encontrando sus orígenes ideológicos en las políticas de autonomía municipal 
impulsadas por Venustiano Carranza y contenidas en la Constitución de 1917; es bajo 
su mandato que se suprime la otrora Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, 
pues se consideraba contraria a la aspiración de democratizar la administración 
educativa, ya que sólo abarcaba al Distrito Federal y los territorios federales, por ello la 
Constitución facultó a los municipios para otorgar la educación directamente.38Sin embargo, los municipios fueron incapaces de afrontar la problemática 
educativa y para 1919 la educación pública resentía gravemente la falta de una adecuada 
organización, pues tan sólo en el Distrito Federal, quedaban abiertas 148 de las 344 
escuelas existentes en 1917. Con la llegada de Adolfo de la Huerta se le otorgó al 
Departamento Universitario la función educativa que tenía el gobierno del Distrito Federal, 
resultando, ya de manera evidente, que para llevar a cabo lo contenido en el Artículo 
Tercero Constitucional y lograr una educación gratuita, laica y obligatoria se requería de 
una Secretaría de Educación Pública Federal, ello requería de una reforma constitucional. 
 
En 1920 José Vasconcelos Calderón, fue nombrado Rector de la Universidad 
Nacional y titular del Departamento Universitario y de Bellas Artes. Vasconcelos inició la 
formulación práctica del proyecto, emprendiendo diversas medidas con el objeto de reunir 
a los distintos niveles educativos. Depuró las direcciones de los planteles, inició el reparto 
de desayunos escolares y llevó a cabo su idea fundamental: que la nueva Secretaría de 
Educación tuviese una estructura departamental; para ello creó tres departamentos: 
 El Departamento Escolar, en el cual se integraron todos los niveles educativos, 
desde el jardín de infancia hasta la Universidad; 
 
38 Historia de la SEP, en http://www.sep.gob.mx/es/sep1/sep1_Historia_de_la_SEP#.VLwDGCuG-So 
consultada en enero de 2015. 
http://www.sep.gob.mx/es/sep1/sep1_Historia_de_la_SEP#.VLwDGCuG-So
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 El Departamento de Bibliotecas, con el objeto de garantizar materiales de lectura 
para apoyar la educación en todos los niveles; y 
 El Departamento de Bellas Artes para coordinar las actividades artísticas 
complementarias de la educación. 
 
Más adelante, se crearon otros departamentos para combatir problemas más 
específicos como la educación indígena, las campañas de alfabetización, etcétera. 
Vasconcelos asumió las tareas educativas desde la perspectiva de la vinculación de la 
escuela con la realidad social. 39 
 
El 25 de septiembre de 1921 se creó la Secretaría de Educación Pública,40 el 12 
de octubre del mismo año, Vasconcelos asume la titularidad de la naciente Secretaría, 
cuyas nuevas actividades incluyeron la organización de cursos, la apertura de escuelas, 
la edición de libros y fundación de bibliotecas. En 1921 el número de maestros de 
educación primaria aumentó un 164.7 por ciento, el primero de marzo de 1921 se creó la 
Dirección General de Educación Técnica teniendo a cargo la Escuela de Ferrocarriles, 
Escuela de Industrias Textiles, Escuela Nacional de Maestros Constructores, Escuela 
Tecnológica para Maestros, Escuela Técnica de Artes y Oficios, Escuela Nacional de 
Artes Gráficas, Escuela Técnica de Taquimecanógrafos, Escuela Hogar para Señoritas 
"Gabriela Mistral". Además de estas escuelas, existían otras 88 de tipo técnico: mineras, 
industriales, comerciales y de artes y oficios, 71 de carácter oficial y 17 particulares. 
 
Durante este período, la política educativa oficial se propuso la ampliación de la 
infraestructura y extensión de la educación, creando también las “Casas del Pueblo” que 
serían las encargadas de promover la educación y combatir el analfabetismo en los 
rincones más apartados del país, así como la elevación no sólo de la calidad, sino de la 
especialización conteniendo siempre un sentido nacionalista, abierto a las corrientes, 
preceptos y novedades que pudieran venir de otras partes del mundo, sin perder la 
identidad latinoamericana. Fue pues, un proyecto educativo nacionalista de calidad 
 
39 Ibid. 
40 Decreto. Se establece una Secretaría de Estado que se denominará Secretaría de Educación Pública. 
Signada el 29 de septiembre de 1921. Diario Oficial de la Federación, 3 de octubre de 1921. 
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incluyente, dirigido principalmente a las masas urbanas y rurales, con un sentido más 
humanista, que pretendía impulsar a la nación a través del conocimiento y el arte. Las 
actividades cívicas recobraban relevancia, los homenajes a la independencia y la 
Reforma se extendieron a los emergidos de la Revolución Mexicana, pero también por 
primera vez se hacía un reconocimiento al papel del obrero, el campesino, el indígena y 
las masas trabajadoras en el forjamiento de la nación, no sólo en los textos, sino también 
en las expresiones artísticas musicales y pictóricas que hasta el día de hoy son 
considerados tesoros nacionales e internacionales plasmados en las obras de personajes 
como Ignacio Chávez, Diego Rivera, José Clemente Orozco, entre otros.41 
 
El proyecto inicial de la Secretaría de Educación Pública, contaba un espíritu que 
pretendía complementar y estimular los esfuerzos educativos de los estados y 
municipios, y muy lejos estaba de pensarse que se llegaría a convertir en un elemento 
centralizador necesario ante el reto del fuerte rezago educativo, la complejidad y cantidad 
de las tareas a realizarse en el tema y, sobre todo, ante la debilidad de las organizaciones 
municipales y estatales.42 
 
Podemos analizar, en términos educativos que el país experimentó cuatro 
proyectos sobrepuestos principales que marcarán las pautas de las políticas educativas 
en México a través del siglo XX: 
 El proyecto vasconcelista de 1921, caracterizado por retomar los preceptos 
institucionales de Justo Sierra; la creación de una Secretaría federal de 
educación pública; las amplias campañas de alfabetización e instrucción a nivel 
nacional, la formación de nuevos docentes con una vocación integracionista, 
incluyente, nacionalista y de identidad nacional, imprimirle un carácter de 
corresponsabilidad y participación a la escuela en los problemas nacionales y 
la culturización como fuente de libertad individual y colectiva así como de 
inclusión en la sociedad; y asumir una visión de identidad Latinoamericana. 
 
41 Ibid. 
42 Arnaut Salgado, Alberto. La Federalización de la Educación Básica y Normal (1978-1994). Págs. 237-
238. 
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 El proyecto socialista, que comprendió la etapa de 1934 a 1946 que, en términos 
generales, sostenía que la enseñanza debía orientarse al trabajo y transmitir un 
mensaje de solidaridad y justicia; dicho proyecto encontró su impulso más 
efectivo con la reforma al artículo tercero constitucional, que recibió una 
decidida acogida en el Plan Sexenal de Lázaro Cárdenas, dándole a la 
educación un carácter de gratuidad y obligatoriedad, así como el predominio de 
la razón y las explicaciones científicas sobre los dogmas y creencias y el 
impulso a la capacitación para el trabajo. 
 El proyecto tecnológico aplicado por Calles y Cárdenas de 1928 a 1946, 
simbolizado por la fundación del Instituto Politécnico Nacional, es un proyecto 
que le da predominio a la vinculación de la educación con la producción y el 
empleo en todos los niveles educativos. Si bien este proyecto surge con la 
creación del IPN y las necesidades derivadas del proceso de la Expropiación 
Petrolera, va a tener una fuerte influencia en la creación de Instituciones 
regionales con una educación de carácter tecnológico en diversas entidades 
federativas. A pesar de su antigüedad, es un proyecto que aún es vigente hasta 
nuestros días, con las necesidades de adaptación que le presentan las 
problemáticas de hoy día. 
 El proyecto de la escuela de “Unidad Nacional” de 1943 a 1958, hizo énfasis en 
la educación urbana a fin de apoyar la industrialización nacional y ser menos 
ríspida en términos generales con los organismos religiosos, suprimióel término 
de “socialista” del artículo tercero constitucional y propuso una educación 
integral, humanista, laica, nacionalista y democrática en el texto del mismo, sin 
dejar de mantener restricciones a la participación de agrupaciones religiosas y 
ministros de culto en ciertos tipo de educación y un régimen de excepción para 
la enseñanza privada, así como la inclusión de los grupos indígenas. Además, 
trajo consigo la expansión del sistema educativo, la actualización y revisión de 
los programas de estudios, una nueva campaña de alfabetización nacional, la 
creación de diversas instituciones en atención a las demandas ciudadanas, la 
creación de más planteles educativos y un Instituto Federal de Capacitación 
Magisterial, un impulso a la educación técnica y a la tarea editorial. 
Federalización del Gasto en la Educación Básica (1992-2012) 
 
37 
 
 El proyecto modernizador, tiene su origen en la reforma educativa del período 
de Luis Echeverría (1970-1976), caracterizada por el impulso a la 
universalización de la educación primaria, en un principio, y básica 
posteriormente, hace un especial énfasis en los aspectos de eficiencia y calidad. 
Este proyecto le asigna además a la educación diversos objetivos sociales 
ambiciosos como el transformar la economía y la organización social, 
instaurando un orden social más justo que procure una distribución más 
equitativa de las oportunidades. Desde el punto de vista pedagógico se 
pretende además que los educandos sean más activos estimulando su 
iniciativa, responsabilidad y capacidad creativa, desarrollando así sus 
capacidades de análisis, pensamiento crítico, inferencia lógica y deducción que 
les permitan estar preparados para el trabajo socialmente productivo. Este tipo 
de educación pretende además privilegiar cinco criterios generales: el carácter 
permanente de la educación, el desarrollo del pensamiento científico, la 
conciencia histórica, el conocimiento como detonante de cambios y una 
convivencia tolerante y el impulso de una educación activa. Este proyecto, 
además de reformar y sistematizar los planes y programas de estudios, impulsó 
los sistemas de educación abierta, los nuevos modelos de educación media 
superior y superior y diversificó la enseñanza tecnológica. 43 
 
Con la llegada de los años cuarenta, después de años de conflictos armados, la 
posguerra y el establecimiento del Estado post-revolucionario, la educación adquiere una 
dinámica distinta ante la llegada de la estabilidad nacional y su nueva sistematización, y 
con ello encuentra una nueva correlación de fuerza que generan diversos puntos de 
conflicto pues su actuar e intereses los confrontan en el ámbito educativo nacional. 
 
Un actor importante que incide en las políticas y el desarrollo educativo, es el 
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Después de existir diversas 
organizaciones magisteriales que protagonizaron encuentros sangrientos desde 1919 
 
43 Latapí Sarre, Pablo. Un Siglo de Educación Nacional: Una Sistematización en Un Siglo de Educación en 
México, Vol. I. Págs. 22-34. 
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tanto con el gobierno como entre las diversas facciones gremiales, en 1942 firmaron el 
llamado “Pacto de unidad” entre el gobierno federal y los líderes sindicales más afines al 
régimen que logró agrupar a todos los trabajadores de la educación básica en un 
sindicato único en 1943: el SNTE. Si bien en el discurso se erige con el fin de lograr 
detener los abusos que sufría el gremio y pugnando por un salario digno a través de la 
unidad gremial, el sindicato nace bajo el auspicio gubernamental y dentro del andamiaje 
electoral del Partido Revolucionario Institucional, formando parte de la tendencia 
corporativista impulsada por el gobierno que lo apuntalaba en su concentración de poder 
y control que pretendía no poner trabas a la política industrial y que le confería estabilidad 
política en la nación.44 
 
A cambio, al SNTE se le otorgaría puestos dentro de la SEP y otras áreas de poder 
como el Congreso y los gobiernos estatales, además del control sobre el funcionamiento 
del aparato educativo en México, el derecho de asignar nuevas plazas, la facultad única 
de despedir o sancionar a sus agremiados y el derecho de incidir en las políticas 
educativas en el país. El SNTE fue ampliando su influencia en materia de intereses 
profesionales, técnicos y especialmente políticos, además de ganar cada vez más 
influencia y espacios en la Secretaría de Educación Pública y sus órganos de control en 
entidades y municipios, llegando así a controlar muchos de los puestos claves de decisión 
en todos los niveles de gobierno. Ello derivó en una confusión de políticas públicas 
importante, pues muchos de los temas a tratar podían ser de toda índole y no se limitaban 
meramente a aquellos relacionados con la relación laboral, sino también tomaban 
decisiones en amplios espectros de la vida pública nacional.45 
 
La educación también ha enfrentado la confrontación entre las visiones 
progresistas y las conservadoras cuyas ideologías pretenden imponer su visión la 
definición de temas educativos como la impartición de educación sexual, la gratuidad de 
los libros de texto, la educación pública y privada, las innovaciones en los modelos 
pedagógicos, o el carácter laico de la misma especialmente con otros sectores como los 
 
44 Lloyd, Marion. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación: ¿Organización Gremial o 
Herramienta del Estado? en La Historia Latinoamericana a Contracorriente 5. UNAM. Págs. 313-314. 
45 Ibid, pág. 314. 
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39 
 
gobiernos estatales y municipales, los empresarios, organizaciones de padres de familia 
y las organizaciones religiosas. 
 
Otro factor que se ha vuelto importante en la definición de los modelos educativos 
en el país es la pugna entre las visiones nacionales e internacionales. Es especialmente 
en este renglón donde el debate más importante se da entre las concepciones nacionales 
de la educación y las internacionales, en particular aquella que sugiere el Banco Mundial 
cuya visión da prioridad a la educación básica sobre la superior con una orientación 
encaminada a la productividad inmediata en el gasto educativo. El Banco Mundial al día 
de hoy se ha convertido en un importante agente externo que influye en las decisiones 
educativas. 
 
Otro organismo cuyas recomendaciones en el tema educativo son altamente 
consideradas por la opinión pública, el medio educativo y el gobierno, es la Organización 
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), a la que México pertenece 
desde 1994 y cuyos informes como el Education at a Glance marcan un panorama de las 
tendencias educativas con sus análisis sobre los desempeños y estructuras de los 
diversos sistemas educativos de los países miembros, principalmente los países 
desarrollados. Además la OCDE es la promotora y organizadora el Programa para la 
Evaluación Internacional de los Estudiantes (Programme for International Student 
Assessment, PISA) que consiste en un estudio comparativo periódico entre los países 
miembros y no miembros (Asociados) de este organismo que evalúa en qué medida los 
estudiantes de entre 15 años tres meses y 16 años dos meses han adquirido 
conocimientos y habilidades esenciales para participar plenamente en la sociedad y hasta 
qué punto son capaces de aplicarlos a situaciones novedosas, tanto en el ámbito escolar 
como extraescolar, para enfrentar los retos de la vida real y su inserción en el marco 
productivo.46 
 
46 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). México en PISA 2012, Págs. 10-11.