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Universidad Nacional Autónoma de México 
Facultad de Derecho 
Título: La necesidad de una clasificación de 
servidores públicos para efectos del 
procedimiento de responsabilidades 
administrativas 
Tesis 
Alumno: Ariel Sinoe Venegas Vivas 
Para obtener el grado de Licenciado en 
Derecho 
Tutor: Mtro. Víctor Manuel Dávila Barraza 
 En la Ciudad de México a 26 de mayo del 
2016 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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2 
Agradecimientos: 
Primeramente, quiero darle gracias a Dios, por permitirme la vida y 
llegar hasta este momento, porque sé que sin el nada de esto hubiere sido 
posible. 
A mi familia por apoyarme, por darme siempre los ánimos para seguir 
adelante, ustedes son parte vital de este triunfo y sin ustedes nada de esto 
sería posible, siéntanse orgullosos porque si he llegado hasta este momento 
es gracias a ustedes. 
A mis maestros que, a lo largo de mi vida académica, me han orientado 
y compartido de sus enseñanzas, que gracias a ustedes tengo este 
conocimiento para poder enfrentar los retos que me ponga la vida 
A mis amigos que, creyeron en mí y que me alentaron a no darme por 
vencido, que han compartido gran parte de mi proceso como estudiante, y 
que ahora como profesionista seguirán a mi lado. 
Quiero agradecer de una manera muy especial al Mtro. Víctor Manuel 
Dávila Barraza, quien fungió como mi asesor de tesis, por la paciencia que me 
tuvo y por darse un el tiempo necesario para leer este trabajo. 
Así también quiero darle las gracias a la Lic. Araceli Guevara Chavarría, 
por sus enseñanzas, por su amistad y sobre todo por enseñarme como aplicar 
esta hermosa profesión de la abogacía, formación que se aprende día a día 
en los juzgados. 
Por ultimo quiero darles las gracias por todo, a mis padres que han sido 
un gran ejemplo para mí, su perseverancia y su fortaleza me ha servido de 
mucho para llegar a este momento, este triunfo no es solo mío, también es 
suyo y siéntense orgullosos, porque mucho de lo que yo soy es gracias a 
ustedes; los amo demasiado y solo me queda decirles. ¡Lo Logramos! 
 
 
 
 
 
 
 
3 
ÍNDICE 
 
La necesidad de una clasificación de servidores públicos para efectos del 
procedimiento de responsabilidades administrativas 
 
Introducción 
Capítulo primero. El control del servicio público en México 
1. Referencia histórica 
1.1.1 Definición de Derecho 
1.1.2 Función Administrativa 
1.2 Tipos de control 
1.2.1 Clasificación del Control de la Actividad Administrativa 
1.2.2 Control Judicial y Jurisdiccional 
1.2.3 Control Administrativo o Ejecutivo 
1.2.4 Control Preventivo 
1.2.5 Control Correctivo 
1.2.6 Control y Responsabilidad 
1.3 Controles externos 
1.4 Controles internos 
1.4.1 Normas Generales de Control Interno 
1.4.2 Implementar y/o actualizar actividades de control 
1.4.3 Informar y comunicar 
1.4.4 Supervisar y mejorar continuamente el Control Interno 
Institucional 
Capítulo segundo. Marco jurídico del Régimen de Responsabilidades 
2.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 
2.2 Tratados Internacionales 
2.2.1 Convención Interamericana Contra la Corrupción 
2.2.2 Preámbulo 
2.3 Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública 
Federal 
2.3.1 Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la 
Administración Pública Federal 
 
 
 
4 
2.4 Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores 
Públicos 
2.4.1 Principios que rigen la Función Pública, sujetos de 
responsabilidad administrativa y obligaciones en el servicio público 
2.5 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 
 
Capítulo tercero. La Función Pública el Órgano Interno de Control y su 
procedimiento 
 3.1 La Secretaría de la función pública 
3.1.1 Como catalogan a un servidor público 
3.1.2 Forma en la que se basan para ser sujetos obligados 
3.2 El Órgano interno de control 
3.2.1 Recepción de la denuncia 
3.2.2 Inicio del procedimiento 
3.2.3 Resolución de la denuncia 
3.2.4 Turno del expediente al Área de Responsabilidades 
3.2.5 Recepción de la denuncia al Área de Responsabilidades 
3.2.6 Citatorio y/o Notificación 
3.2.7 Audiencia 
3.2.8 Resolución 
3.3 Sanciones 
3.3.1 Amonestación 
3.3.2 Suspensión 
3.3.3 Destitución 
3.3.4 Sanción económica 
3.3.5 Inhabilitación 
 
Capítulo cuarto. Declaración Patrimonial 
4.1 Concepto 
4.2 Naturaleza 
4.3 Importancia 
4.4 Finalidad 
 
 
 
 
5 
Propuesta 
5.1 Diferenciación de los sujetos obligados 
5.2 Las divergencias de las modalidades de inicio, modificación y 
conclusión. 
5.3 En cuanto a los sujetos que se encuentran en la declaración de inicio y 
modificación 
5.4 Forma en la que se debería de tomar los criterios para decir quiénes 
son los sujetos obligados a la presentación de la declaración de situación 
patrimonial 
5.5 La forma en que deberían ser sancionados 
Conclusiones. 
Bibliografía 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
Protocolo de investigación 
Justificación 
En el estudio del derecho administrativo una de las figuras más 
representativas es la del “servidor público”, en el cual recaen una seríe de 
derechos y obligaciones que éste tiene que cumplir para el mejor desarrollo 
de sus funciones; esté trabajo se enfocará en la “Declaración de situación 
patrimonial” la cual es de gran trascendencia ya que los servidores públicos 
tienen que presentar dicha declaración en tres diferentes momentos: inicio 
que es cuando empiezan sus funciones, modificación que se presenta cada 
año en el mes de mayo y la de conclusión que como su nombre lo dice se 
presenta al final de su labor. 
La importancia de la declaración de situación patrimonial es de tal 
envergadura que el hecho de omitir presentar dicha declaración, lo pueden 
hacer acreedor a un procedimiento administrativo, pero se ha dejado al 
olvido y sobre todo no se ha reglamentado en cuanto a la estructura de los 
servidores que si deberían presentarla y quienes no deberían presentarla; 
esto ayudaría hacer más eficiente el procedimiento administrativo sobre 
aquellos servidores que realmente son sujetos obligados a presentarla. 
De ahí la necesidad de una clasificación de servidores públicos, lo cual reduce 
a un pequeño grupo de la sociedad, al no ser un problema que aqueja en 
gran medida a la sociedad. 
Las razones que me llevan al estudio de dicha problemática, es: en la práctica 
al momento de hacer las deliberaciones de quiénes son y no son sujetos 
obligados a presentar la declaración de situación patrimonial, la ley solo hace 
referencia a las funciones que realiza o al nivel que tiene, en otras ocasiones 
las modalidades pueden ser imprecisas o los nombres pueden estar 
repetidos, en algunos casos los niveles bajos (inspectores o enlaces) 
presentaban sueldos altos y niveles de mandos medios presentan sueldos 
bajo, lo que hace difícil emitir una deliberación la cual se realiza de forma 
subjetiva y no objetiva. 
Por esa razón es de suma importancia hacer una clasificación de los 
servidores públicos que pudieren ser sujetos obligados a la presentación de 
 
 
 
7 
la declaración de situación patrimonial, esto para evitar que se sigan 
sancionando a servidores que no son sujetos obligadosa la presentación de 
su declaración de situación patrimonial. 
Planteamiento del problema 
La declaración de situación patrimonial, para todo servidor público que se 
encuentre obligado a presentarla, tiene que rendir cuentas de su patrimonio, 
esto con la finalidad de verificar su evolución y congruencia entre los ingresos 
y egresos, es decir, que todo servidor público tienen que hacer un informe 
detallado de todo lo que tiene o posee y va adquiriendo durante su etapa 
como servidor público, esto lo hará en tres diferentes momentos que son: 
inicio, cuando toma posesión del cargo, empleo o comisión; modificación la 
cual se presentara el mes de mayo de cada año y conclusión que es al 
finalizar su cargo, empleo o comisión. 
La Secretaría de la Función Pública es la encargada de verificar que los 
servidores hagan su declaración y de remitirá la información a los diferentes 
Órganos Internos de Control en caso de que no la realicen. Esto lo hacen 
mediante listados en los cuales trae el nombre del servidor público, la unidad 
a la que pertenecen y la modalidad en que omitieron presentarla. 
Una vez remitida dicha información, es donde empiezan los problemas ya 
que muchos de los servidores que vienen en los listados no son sujetos 
obligados a presentarla o la modalidad en la que se presentan (inicio, 
modificación o conclusión) es errónea. 
Lo cual nos lleva a la necesidad de hacer un gran cambio en el sistema el cual 
sería una clasificación de servidores públicos para efectos del procedimiento 
de responsabilidades administrativas. 
Hipótesis 
Es necesario mejorar la clasificación legal de los servidores públicos que 
realmente están obligados a presentar su declaración de situación 
patrimonial. 
 
 
 
 
 
8 
Objetivo general 
El objetivo general es hacer una distinción de cada servidor público obligado 
a presentarla esto mediante las características del puesto, funciones, salarios 
y el tipo de nombramiento que pudieren tener; esto será para poder dar una 
clasificación apegada a la realidad y para la forma en que se va a realizar el 
procedimiento de responsabilidades administrativas. 
Objetivos específicos 
En al capítulo primero se busca hacer una remembranza sobre el inicio del 
ejercicio servidor público; así como de la forma y los tipos de control que se 
utilizan para las funciones del servidor público. 
En el capítulo segundo; en cuanto a la reglamentación que engloba al 
servidor público, esto porque antes de poder hablar de las responsabilidades 
que tiene cada servidor hay que analizar lo que es un servidor y los diferentes 
tipos de funciones que este pudiera tener. 
En el capítulo tercero, entraremos y dilucidaremos el procedimiento de 
responsabilidades desde su inicio hasta su conclusión, haciendo ver que hay 
muchas fallas y vicios en el procedimiento haciéndolo nada efectivo. 
En cuanto al capítulo cuarto, lo que se busca es desglosar la declaración de 
situación patrimonial, la importancia que esta conlleva para el ejercicio del 
servicio público. 
Métodos a aplicar 
Método deductivo: es aquel que va de lo general a lo particular, parte de los 
datos generales aceptados como verdaderos, para deducir por medio del 
razonamiento lógico, varias suposiciones, es decir; parte de verdades 
previamente establecidas como principios generales, para luego aplicarlo a 
casos individuales y comprobar así su validez. Este método se aplicará 
partiendo de la generalidad del servidor público hasta llegar a solo los que 
son sujetos obligados a presentar su declaración de situación patrimonial. 
Método sintético: Es un proceso mediante el cual se relacionan hechos 
aparentemente aislados y se formula una teoría que unifica los diversos 
http://www.monografias.com/trabajos14/administ-procesos/administ-procesos.shtml#PROCE
 
 
 
9 
elementos. En cuanto a la aplicación de este método se utilizara en cuanto a 
la distinción de los servidores públicos y la forma en que se aplica la ley. 
Método exegético: Se tomara punto de referencia los textos legales positivos, 
para lograr la determinación de su alcance y espíritu a través de un análisis 
sistemático. 
Método histórico: Está vinculado al conocimiento de las distintas etapas de 
los objetos en su sucesión cronológica, para conocer la evolución y desarrollo 
del objeto o fenómeno de investigación se hace necesario revelar su 
historia, las etapas principales de su desenvolvimiento y las conexiones 
históricas fundamentales. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
http://www.monografias.com/trabajos16/teoria-sintetica-darwin/teoria-sintetica-darwin.shtml
http://www.monografias.com/Historia/index.shtml
 
 
 
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INTRODUCCION 
 
En el ámbito de la administración pública el control constituye un 
poder que el orden jurídico asigna a órganos del estado, el cual deposita el 
poder organizado del estado en las diversas funciones públicas: ejecutivo, 
legislativo y judicial. El estado requiere de individuos que le presten su 
voluntad para que constituyan los llamados órganos del Estado, y son ellos 
quienes se encargan de realizar los actos de autoridad en los que se 
materializa el poder público. 
Este instrumento puede ser utilizado apropiadamente por los entes 
que personifican al poder público, por lo que su ejercicio no está exento de 
problemas. Uno de los más comunes es el amplio margen de discrecionalidad 
con el que se conducen las autoridades encargadas de la función del control. 
Otro es la creencia de una terminología clara que concilie los conceptos 
aplicables al tema, en particular los de auditoria, con los vocablos técnico-
jurídicos. 
Esta situación se complica más por las diversas profesiones que actúan 
en la materia, si bien cuentan con conocimientos técnicos en auditoría, no se 
encuentran capacitadas para entender la trascendencia normativa de las 
conductas observadas, porque, en última instancia, la materia del control 
tiene que ver con la regularidad de actos de servidores públicos con normas 
técnicas, administrativas, y por supuesto jurídicos. 
Para ello existen diversos órganos especializados en la fiscalización de 
las actividades administrativas, como son: las contralorías internas, 
contralorías generales, consejo de la judicatura y contadurías mayores, a los 
que se les encarga la vigilancia, evaluación, control e inspección de las 
operaciones que realizan los entes que las conforman; las funciones ejecutiva 
y judicial. Esta diversidad de órganos encargados de una misma función, 
aunque sean diferentes competencias, produce un exceso de regulación por 
la enorme carga normativa que imponen a los encargados de las funciones 
operativas de la administración pública. 
 
 
 
11 
Para complicar la situación, los órganos de control no sólo realizan 
actividades formalmente administrativas, sino también funciones 
materialmente jurisdiccionales, porque determinan las transgresiones a las 
normas jurídicas y excitan la actuación de otros órganos competentes para 
aplicar sanciones o administrar justicia al individualizar las responsabilidades 
que se derivan de la inobservancia de las normas jurídicas e imponen 
sanciones que en derecho proceden. 
Ahora bien en el primer capítulo se hará una pequeña remembranza 
histórica y de la evolución de la actividad administrativa en nuestro país y las 
figuras más representativas que en aquellos días eran las encargadas de la 
función administrativa y de control, así mismo, se hará una explicación en lo 
que consiste el control que es cuando se refiere a la verificación de actos 
administrativos, y como este se divide en dos grandes rubros que es el 
control interno que dentro de sus atribuciones se encuentran las de organizar 
y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental, así como 
establecer acciones y mecanismos que promuevan la transparencia y la 
rendición de cuentas de la gestión pública a la sociedady el control externo 
que consiste en poner de manifiesto el cumplimiento de la obligación de 
todo responsable de fondos públicos, de rendir cuentas de su gestión. 
Por lo que respecta al segundo capítulo ahí se hablara del marco 
jurídico del régimen de responsabilidades, de la forma en que se encuentra 
regulada la Administración Pública; en cuanto a los servidores públicos se 
hablara de los requisitos que necesitan para formar parte de la 
administración pública, de cómo se encuentran regulados, de los derechos y 
obligaciones que tienen como servidores públicos. 
En el tercer capítulo se va a desarrollar y explicar el procedimiento 
administrativo que se realiza en el Órgano Interno de Control por la omisión 
de la presentación de la declaración patrimonial, desde la recepción se la 
denuncia hasta la aplicación de la sanción a la que pudiere ser acreedor. 
Por lo que hace al capítulo cuarto, se hablara sobre la importancia de la 
declaración de situación patrimonial, así como, donde se debe realizar, la 
 
 
 
12 
documentación que se necesita para el llenado del formulario, así como, de 
las diferentes modalidades en las que se tiene que presentar, que son INICIO, 
MODIFICACIÓN Y CONCLUSIÓN. 
En la propuesta lo que se busca es revolucionar la forma en que se 
realiza el procedimiento administrativo de los servidores públicos que fueron 
omisos en la declaración de situación patrimonial, buscando que el trabajo se 
reduzca en un 50 % y con una mayor efectividad al momento de determinar 
los sujetos obligados a presentar la declaración de situación patrimonial; esto 
mediante el trabajo en conjunto de las áreas involucradas, que son la 
Secretaría de la Función Pública, la Dirección General de Recursos Humanos y 
las áreas donde se encuentren adscritos los servidores públicos; así mismo, 
se busca que los tiempos de respuesta de un área a otra se reduzcan en 
demasía, ya que si se implementa la base de datos que este trabajo propone 
la información requerida para iniciar la investigación sobre la posible omisión 
de los servidores públicos a la declaración de situación patrimonial la 
tendrían al momento y se podría hacer la determinación más rápida, así 
también, el área de responsabilidades sancionaría a los verdaderos 
infractores, evitando que se promueva el beneficio del artículo 17 bis. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
13 
CAPITULO PRIMERO 
1. REFERENCIA HISTORICA 
Toda investigación requiere de un enfoque histórico, ya que permite 
advertir la evolución de una institución especifica. 
En la época prehispánica el Cihuacóatl, como autoridad fiscal, auxiliada 
por otros funcionarios, cuidaban del buen uso de los tributos que integraban 
la hacienda pública. 
Durante la época colonial, hasta 1562, El Consejo de Hacienda se 
encargó de lo relacionado con los recursos públicos de la Nueva España; 
después, éste fue sustituido por el Consejo de Indias. En esta etapa de 
nuestra historia, los oficiales reales eran responsables de las cuentas 
públicas. 
En el siglo XVII se crean Tribunales de Cuentas a través de las 
Ordenanzas del 24 de agosto de 1605, emitidas por Felipe III, que dentro de 
sus principales funciones se encontraban las de tomar cuentas, extender 
finiquitos a los oficiales reales1, el apoyo a la burocracia novohispana 
requería de un control de sus actos para corregir los abusos de poder. Entre 
estas medidas de control se engloba a las instituciones, el equilibrio de 
“poderes” entre la Audiencia y los virreyes, conocida como la “Real 
Confirmación”, el deber de informar a la Corona española sobre los actos de 
verificación de la colonia, y por supuesto, las instituciones de la visita y el 
juicio de residencia (la residencia y la visita eran órganos y sistemas de 
control político entre las autoridades virreinales que tendían a mantener un 
gobierno honesto y eficiente). 
Así mismo no se debe dejar de mencionar la Real Cédula sobre 
Responsabilidad de Asesores por sus Dictámenes del 22 de diciembre de 
17932. Inspirada en el juicio de residencia la Constitución de Cádiz de 1812, 
 
1
 Lanz Cárdenas José Trinidad, La contraloría y el control interno en México, 2ª ed. México, Secogef-Fondo 
de Cultura Económica, México, 1993, pp55 y ss. 
2
 Cfr. Villar de la Torre, Ernesto, Estudios de Historia Jurídica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones 
Jurídicas, 1994, p. 102. 
 
 
 
14 
en su artículo 261, facultad sexta, instituyó el juicio de responsabilidad. Con 
esa base se emitieron las reglas para que se hiciera efectiva la 
responsabilidad de los servidores públicos. 
Con la independencia de México, se reconoció la responsabilidad de los 
servidores públicos, con ella se creó un Departamento de Cuentas y Razón, la 
Tesorería General de la Federación y la Contaduría Mayor de Hacienda y 
Crédito Público. En 1830 se amplían las atribuciones de la Tesorería y en 1831 
se establece la Dirección General de Rentas y las Comisarias Generales de 
Hacienda, Crédito Público y Guerra. 
En 1853, durante el gobierno dictatorial de Antonio López de Santa 
Ana, se centralizo la materia hacendaria, creando la Dirección General de 
Impuesto y se erigió a la Contaduría Mayor en Tribunal de Cuentas. En 1855, 
la Secretaría de Hacienda reasume las atribuciones que tenía la Dirección 
General de Impuestos y se restablece la Contaduría Mayor de Hacienda. 
En 1867 se distribuyen las atribuciones de la Tesorería entre la 
Secretaría de Hacienda y la propia Tesorería. En 1870 se emitió una ley de 
responsabilidades de los altos funcionarios, mejor conocida como “Ley 
Juárez”. En 1896 se emite otra ley de responsabilidades reglamentaria de los 
artículos 104 y 105 de la Constitución de 1857. 
La Revolución Mexicana de 1910 fue un parteaguas jurídico al 
incorporar los derechos sociales al régimen constitucional; lo cual llevo a una 
reorganizar la Tesorería y se crea la Dirección de Contabilidad y Glosa 
dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 
En el México reciente, el presidente Carranza estableció en 1917 el 
Departamento de Contraloría General de la Federación, que contaba con un 
órgano de auditoria general. En 1926 se expidieron las Leyes Orgánicas del 
Departamento de Contraloría de la Federación y Orgánica de la Tesorería de 
la Federación, la primera institución tenía la encomienda de encargarse del 
llamado control previo. 
 
 
 
15 
En 1932 se suprimió el Departamento de Contraloría. Entre 1933 y 
1947 correspondió a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público ejercer las 
funciones de control; entre otras, se encargó de la contabilidad general de la 
Federación y de la imputación y registro de las responsabilidades 
administrativas detectadas al glosar cuentas. 
En 1940 se emite la “Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y 
Empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos 
Funcionarios del Estado” y en 1936 se creó el Tribunal Fiscal de la Federación. 
Durante el periodo que comprende los años de 1947 a 1958 y corresponde a 
las Secretarías de Hacienda y Bienes Nacionales e Inspección Administrativa 
ocuparse de la materia de control. 
No fue hasta 1980 que se aprobó la “Ley de Responsabilidades de los 
Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los Altos 
Funcionarios de los Estados”. Hasta llegar al año de 1982, cuando se crea la 
Secretaria de la Contraloría General de la Federación, anterior Secretaría de 
Contraloría y Desarrollo Administrativo actual Secretaría de la Función 
Pública, como ente globalizador del Control Interno de la administración 
pública en el ámbito Federa 
Para empezar a hablar del Control y su forma de emplearse, antes 
tenemos que ver dos aspectos muy importantes que son el Derecho y la 
Función. 
1.1 DEFINICIÓN DE DERECHO 
 La palabra Derecho maneja un sinfínde acepciones, que entre las 
comunes se encuentran “rectus, directus, justitia, atis, jus, juris, etc. Que se 
refieren a recto, directo, justicia, equidad, ect.” 
Coloquialmente, la palabra derecho alude a un conjunto de leyes a las 
que se somete una sociedad determinada. Así mismo se acostumbra 
considerar al derecho desde el punto de vista objetivo y subjetivo; en la 
primera perspectiva se entiende como el conjunto de normas positivas que 
regulan las relaciones sociales en una colectividad humana; la segunda, es la 
 
 
 
16 
atribución concedida por el derecho positivo a una persona, para devenir en 
titular de derechos y obligaciones. 
Ahora bien para términos prácticos veremos al derecho desde diversas 
perspectivas. 
a) Normativa, en la que destacaremos su carácter imperativo atributivo, 
esto es, la calidad de la normas para asignar derechos e imponer 
obligaciones a sus destinatarios. 
 
b) Como una técnica especifica de control o derecho operativo, 
encaminada a reprimir las conductas indeseables de la colectividad, 
como eje coactivo didáctico que permite, vía gestión y ejemplificación, 
imponer sanciones a quienes vulneren su contenido y desestimular la 
comisión de las conductas jurídicamente indebidas. 
 
c) Como un ámbito interpretativo caracterizado por los aspectos 
semióticos del léxico jurídico 
 
d) Como el conjunto de condiciones de vida social, aseguradas por el 
poder público a través del uso de la fuerza coactiva3. 
De lo anterior se infiere que desde la perspectiva del control el derecho es 
una herramienta y una técnica. Es un instrumental puesto que juridifica las 
conductas que se impondrán como obligatorias a los agentes sociales, en 
especial a los servidores públicos, imponiéndoles márgenes de actuación que 
los convierten en sujetos obligados y, por ende, en objetivos del control por 
excelencia. 
Como técnica, el derecho delimita los procesos métodos y formas de 
actuación de los entes controladores cuando realizan sus actividades. 
También constituye un marco de entendimiento entre la sociedad y el 
gobierno, lo que identifica al derecho como un medio de interpretación de 
 
3
 Márquez Daniel, Función jurídica de control de la administración pública, primera edición 2005, 
Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, pp 6, 7 
 
 
 
17 
las decisiones de autoridad. En causa la actividad de los factores reales de 
poder, plasma los mínimos de convivencia entre los diferentes actores 
sociales y asegura su cumplimiento con el uso legítimo de coacción. 
En cuando a la materia que nos ocupa que es el derecho administrativo, 
éste constituye el conjunto de normas jurídicas que regulan la estructura y 
organización de la función ejecutiva, los medios patrimoniales y financieros 
que requiere para su sostenimiento y garantizar su actuación, así como al 
ejercicio de las facultades del órgano ejecutivo y la situación de los 
particulares frente a la administración pública. Esto es que el órgano 
ejecutivo, es al que le corresponde proveer a la esfera administrativa para la 
exacta observancia de la ley, por lo que esté y sus órganos auxiliares, en 
términos del artículo 90 de la CPEUM, constituye la Administración Pública 
Federal en sentido estricto, al ámbito natural de actuación de los controles, 
lo anterior nos permite entender la clase de relación que existe entre estas 
ramas del derecho y el control. Cuya base de actividad se encuentra regulada 
por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los artículos 
25, 26, 27, 28, 74 fracción IV, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 122, inciso c) 
Base Primera, fracción V, sub-inciso c), 126 y 134 que establecen la base del 
control en nuestro país, desde la perspectiva de la planeación, 
presupuestario, responsabilidades políticas, disciplinaria y penal4. 
1.1.2 FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 
Empezaremos primeramente por dar un concepto de función que por 
su etimología esta palabra proviene de fungere que significa hacer, cumplir, 
ejercitar, que a su vez se deriva de finire que tiene diversas acepciones. Así la 
palabra latina funtio significa ejercicio, cargo o cumplimiento de una 
obligación. 
Función es un sustantivo que refiere a: 
1. Acción o actividad que corresponde a alguien o algo 
 
4
 Márquez Daniel, Función jurídica de control de la administración pública, primera edición 2005, 
Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas p 8. 
 
 
 
 
18 
 
2. Actividad propia o empleo, oficio, cargo 
 
3. Lo que una persona puede o debe hacer por el empleo o cargo que 
ejerce 
En el campo de lo jurídico, un sector de la doctrina estima que la 
legislación otorga al Estado una serie de atribuciones que constituyen el 
conjunto de actos materiales y jurídicos que realiza. 
La función es la forma de la actividad del Estado; así, las funciones 
consisten en la forma de ejercer las atribuciones, con lo que se liga el 
concepto de función con el de actividad estatal y su resultado: el acto 
jurídico5. Para el maestro Andrés Serra Rojas, los fines del Estado constituyen 
direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general que 
reconocen al Estado para su justificación y que consagran en la legislación. 
Ellos fijan el extenso campo de la actividad pública. Así las funciones del 
Estado son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar 
los fines del Estado6. Por su parte Miguel Acosta Romero prefiere hablar de la 
actividad del Estado como concepto genérico que comprende toda acción 
estatal, con independencia del poder u órgano del Estado que lo realice; 
estima que las atribuciones y cometidos son conceptos específicos que se 
refieren a la actividad concreta de ciertos órganos del Estado y que la función 
consiste en el ejercicio concreto de la competencia o poder jurídico de un 
órgano7. 
Por otra parte consideramos que las teorías de los maestros mencionados 
son conciliables, ya que aunque hablen de medios, formas o al ejercicio de la 
competencia o del poder, es esas ideas subyace el aspecto dinámico de 
acción: hacer; por lo que para nosotros la palabra función en el ámbito 
público refiere a la actividad encomendada a un órgano del estado, lo que 
pueden o deben hacer. 
 
5
 Cfr. Acosta Romero, Miguel, Teoría general del derecho administrativo, 10ª, ed, México, 1991, p 617. 
6
 Cfr. Serra Rojas, Andrés, op.cit.,not 12, p. 39 
7
 Cfr. Acosta Romero, Miguel, Teoría general del derecho administrativo, 10ª, ed, México, 1991, p 617. 
 
 
 
19 
Esto nos lleva a la clasificación de las funciones del Estado en dos 
categorías: a) la orgánica, subjetiva o formal y b) la intrínseca, objetiva o 
material. En el primer caso, los actos jurídicos se comunican de la función 
principal que realiza un órgano, por lo que se habla de actos administrativos, 
legislativos y judiciales. En el segundo aspecto se asigna al acto jurídico las 
notas intrínsecas de la función que se ejerce, por lo que se estima que las 
funciones legislativa, ejecutiva y judicial pueden realizar actos de 
administración, de legislación y de jurisdicción8. 
De lo anterior se sigue que la función jurídica de control, interno o 
externo de la administración pública, se puede entender desde dos 
perspectivas. Desde el punto de vista orgánico, subjetivo o formal, en la que 
el control interno será jurisdiccional o administrativo y el externo legislativo o 
jurisdiccional. En cambio, desde la posición intrínseca, objetiva o material, 
tanto el control interno como el externo corresponderá a la naturaleza de la 
actividad que despliegue la autoridad a la que se le encomiende su 
realización, con independencia del nombre que se le asigne a dichaautoridad. Esto es así, aun cuando se requiera un acto de administración para 
que se materialice la función del control9. 
Así desde la perspectiva material se puede hablar de actos de control 
administrativo o jurisdiccional, dependiendo de si en el ejercicio de la función 
se generan actos de gestión o de operación, o si se fijan los datos para decir 
el derecho en el caso concreto. 
1.2 TIPOS DE CONTROL 
En todo proceso metodológico se exige una delimitación 
adecuadamente del objeto de estudio, en nuestro caso, este requisito se 
cumple al circunscribir nuestra investigación al estudio del control jurídico de 
la administración, y en lo particular, a los controles de naturaleza interna y 
externa. 
 
8
 Cfr. Fraga Gabino, op. Cit., p 10. 
 
9
 Cfr. Gómez Lara, Cipriano, Teoría general del proceso, 8ª ed., México, Harla, 1991, p160. 
 
 
 
20 
Como primero punto de estudio abordaremos el tema de control, pero 
para ello necesitamos saber ¿Qué es el control? 
Etimológicamente la palabra control se identifica con las voces latinas 
inspectio, inquisitio, espectatio, onis y judicium. Con ellas se alude a diversas 
cuestiones que se identifican con examen, limitación, regulación dispositivo, 
verificación, tutela, dominio y supremacía. 
Juan René Bach, considera que la palabra control se ha vulgarizado en tal 
forma, que obliga a considerarlo en distintos conceptos y acepciones, siendo 
los más importantes los siguientes: 
1) Como sinónimo de inspección, que es cuando se refiere a la 
verificación de actos administrativos. 
 
2) Tiene relación con intervención, cuando se trata de revisación a priori 
de actos que han de ser registrados, como en el caso de control de una 
tesorería. 
 
3) Es equivalente a supervisión, cuando se trata de normas con relación a 
una materia cualquiera, como control de cambios o control personal. 
 
4) Se relaciona con registro, cuando tiene a la verificación de 
operaciones10. 
Ahora bien, la mayoría de las voces relacionadas con la palabra control 
poseen significados diversos, entre los que se encuentran los siguientes. 
Inspección, es acción y efecto de inspeccionar, que consiste en examinar 
algo atentamente para determinar su estado, en busca de personas o cosas. 
Intervención es acción y efecto de intervenir, esta palabra tiene varios 
significados, los más cercanos a nuestro trabajo son: investigar o inspeccionar 
 
10
 Bach, Juan René, Enciclopedia Omeba de Contabilidad, Finanzas –Economía y Dirección de Empresas, 
Argtina, A-Car, Bibliográfica Omeba, 1967, t I, voz: Control 
 
 
 
 
21 
algo, una persona u organismo con autoridad para hacerlo; limitar o impedir 
una autoridad la libertad y actuación de ciertas entidades u organismos. 
Vigilancia es acción y efecto de vigilar, esto es prestar atención a una 
persona o cosa, observándola para impedir que cause o reciba un daño. 
Mando constituye la autoridad para ordenar o disponer, que tiene un 
superior o subordinados. 
Gobierno consiste en la acción y efecto de gobernar o gobernarse, que 
significa, dirigir la vida y funcionamiento de una colectividad. 
Regulado es quien regula; regular es lo que está sujeto a reglas o es 
conforme a ellas. 
Factor es cada una de las condiciones que contribuyen a un resultado o 
persona que actúa en nombre y por cuenta de un comerciante. 
Veto es prohibición o restricción. 
Aprobación proviene de aprobar, o sea, dar por bueno o mostrar 
conformidad. 
Y suspensión constituye la acción y efecto de suspender, o sea parar, 
definir, interrumpir o apartar temporalmente a alguien de sus funciones. 
Para Miguel Acosta Romero el concepto de control se divide en dos 
externo e interno, y se refiere a los procedimientos administrativos de 
gestión, evaluación, gasto público y cumplimiento de la legalidad, no parece 
precisado en la CPEUM. Y comenta que su falta de sistematización hace que 
sean difícilmente aceptados, cuando no son combinados. Además, sostiene 
que no existe una ley, una clasificación sobre lo que puede considerarse 
control externo e interno, pues aquel puede hacer referencias o bien a la 
intervención de alguno de los poderes de la Unión, o al llamado control de 
constitucionalidad11. 
 
 
11
 Acosta Romero, Miguel, op. Cit., nota 20, pp 71 y 72. 
 
 
 
22 
1.2.1 Clasificaciones del Control de la Actividad Administrativa 
De lo anteriormente desglosado y explicado, la palabra control se 
considera un medio para la mejor aplicación del derecho, siendo así, ahora 
nos toca decir cómo está integrado y clasificado. 
Para efectos más prácticos, el control se clasifica en interno y externo. 
Los órganos internos de control son unidades administrativas que en el 
ámbito de la administración activa se ocupa de las funciones del control, 
inspección, evaluación y vigilancia de las operaciones de las diversas 
dependencias y entidades que la conforman. Por su trascendencia adquiere 
particular importancia la función sancionatoria que ejerce como titulares de 
la potestad disciplinaria, puesto que los obliga a tutelar la legalidad, 
imparcialidad, honradez, lealtad y eficiencia en el desempeño del servicio 
público. 
Por su parte, el control externo de la administración se encomienda a 
los Tribunales de Cuentas o Contadurías Mayores de Hacienda, órganos que 
tradicionalmente se encuentran en la función legislativa, con el propósito de 
cuidar la recaudación, el uso y destino de los recursos públicos. 
Ahora bien, siendo que el control se divide en interno y externo, varios 
autores manejan diferentes características del control, aun así estas 
características encuadran en los controles interno y externo. 
Para Karl Loewenstein existen controles horizontales que operan en el 
cuadro del aparato estatal y controles verticales que lo hacen en el nivel en 
que la maquinaria estatal se enfrenta a la sociedad. A su vez los controles 
horizontales se clasifican en intraorgánicos; los primeros operan dentro de la 
organización de un solo detentador del poder, su objetivo es limitar el 
funcionamiento de esa organización; los segundos funcionan entre los 
diversos detentadores del poder que cooperan en la gestión estatal, por lo 
que norman y limitan recíprocamente el funcionamiento de dos o más 
órganos de poder público. Entre los controles verticales encuadra el 
 
 
 
23 
federalismo, a los derechos individuales y las garantías fundamentales y al 
pluralismo12. 
De lo anterior podemos decir que se puede considerar que el control 
interno es un ejemplo de control intraorgánico y el control externo se 
considera como control interorgánico. 
Por otra parte el constitucionalista mexicano Diego Valadés, nos dice 
que el control se puede ver desde un ángulo jurídico-político y lo caracteriza 
desde diversas perspectivas. 
Formales y materiales. Los primeros se plasman en la constitución y en 
sus leyes reglamentarias; los segundos van más allá de la relación entre los 
órganos regulados constitucionalmente. Estima que el estudio de esta 
distinción es trascendente al momento de instituir los controles, porque si se 
descuida la forma de los controles pueden resultar inoperantes; por su lado 
desatender la materia podría minar las posibilidades efectivas de control del 
poder. Estos aspectos materiales son: culturales, de perspectiva política y de 
los intereses de las fuerzas colectivas que interactúan en las relaciones de 
supra y subordinación que supone el orden jurídico-político. Siendo así, es 
claro que los controles interno y externo serian parte de los controles 
formales. 
Preventivos y correctivos. En el caso de los preventivos la sola 
posibilidad de su ejercicio condiciona las decisiones del órgano controlado; 
en cambio en los correlativosse vislumbra la posibilidad de que, sin imponer 
sanciones, el órgano sujeto al control varíe sus decisiones. Así, gracias a un 
cálculo anticipado de costos, los órganos del poder van sujetándose a 
criterios de oportunidad e intensidad de las decisiones. Se entiende por 
oportunidad el momento de adoptar o anunciar una decisión, y por 
intensidad la extensión de sus efectos. La doctrina del control a nivel 
contable reconoce los efectos preventivos y correctivos de la actividad de 
 
12
 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, 2ª. Ed., Barcelona, Ariel, 1976, pp 232 y 233. 
 
 
 
 
24 
control interno y externo, a través de la auditoría, dentro de la que 
destacamos las observaciones y las recomendaciones. 
Constitucionales y paraconstitucionales, estos últimos son medios de 
control que no están plasmados en la constitución, y atendiendo a su 
característica de libre apreciación, son de naturaleza política, su manejo es 
una atribución de los parlamentos; actúan en el sentido en el que la 
constitución orienta, en este contexto, son paraconstitucionales, esto es, se 
encuentran a un lado de los controles constitucionales. Por consiguiente, los 
constitucionales, son los instrumentos de control plasmados en la norma 
fundamental que realiza una función política, pero su naturaleza siempre es 
jurídica, y dada su naturaleza tasada, los ejerce el gobierno. Tanto el control 
interno como el externo forman parte de los controles constitucionales, 
puesto que tienen referente normativo en la CPEUM13. 
Así mismo Diego Valadés realiza un encuadramiento más amplio del 
control; según su naturaleza: obligatorios, que se deben llevar a cabo tantas 
veces como se produzca la situación prevista, ejemplifica con los que se 
aplican en los casos de excepción, y potestativos, que depende de la libre 
valoración de las circunstancias por parte de los agentes encargados de 
aplicarlos, como las interpelaciones y las preguntas. En el caso de esta 
clasificación, podemos encontrar que los factores interno y externo 
encuadran dentro de los obligatorios, puesto que las autoridades deben 
realizarlos siempre que se verifique la situación de hecho. 
Por sus efectos: vinculatorios que modifican la situación del órgano al 
que se dirigen, como son el veto, la censura o la disolución parlamentaria, e 
indicativos que se traducen en una sugerencia, queja o propuestas que el 
destinatario puede transformar o no en una decisión, como puede ver en las 
investigaciones realizadas por los órganos que detentan el poder, cuando no 
existe delito que perseguir. Aquí, se puede considerar que los controles 
interno y externo poseen características vinculatorias e indicativas, en 
 
13
 Márquez Daniel, Función jurídica de control de la administración pública, primera edición 2005, 
Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas pp 17 y 18. 
 
 
 
 
25 
principio porque ambos se generan decisiones que modifican la situación de 
órganos al que se dirige, legal y estructuralmente. Por otra parte, en la visión 
preventiva los controles internos y externos pueden sugerir, quejarse o 
proponer a los entes sujetos del control. 
De acuerdo con los agentes: colectivos que para tener efectos 
requieren de la aprobación mayoritaria, como las cuestiones de confianza y 
selectivos, producen efectos aunque los practique un solo agente, como 
ocurre con las preguntas. Los controles interno y externo poseerían al 
carácter de colectivos, como el caso de las auditorias que realizan equipos de 
trabajo y selectivos cuando se practican por un solo agente de control. 
Según sus destinatarios: generales o singulares, según produzcan 
efectos en la totalidad del órgano controlado, como es el caso de la 
disolución, el veto o la censura; o hacia los titulares determinados de un 
órgano de poder. Los controles interno y externo también pueden ser 
generales, cuando sus resultados se orientan hacia la dependencia o entidad 
controlada, o singulares cuando inciden en una unidad administrativa de un 
ente público14. 
Por otra parte José Luis Vázquez Alfaro clasifica a los controles 
administrativos en siete especies: 
La primera, según su naturaleza material de los actos a realizar para 
poner en marcha el control; aquí señala a las decisiones ejecutorias o de 
procedimiento y a los actos de verificación, de recomendación, dictamines, 
de evaluación o medidas de carácter disciplinario. 
La segunda, según el objeto del control, en la que distingue entre 
control de la legalidad, de oportunidad y de gestión o eficacia. 
En la tercera, según el lugar que ocupa el control en el tiempo, 
encuadra a los controles preventivos, concomitantes y los correctivos. Al 
control preventivo, a priori o ex ante, lo define como el que se efectúa antes 
 
14
 Cfr. Valadés. Diego. El control del poder, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp 
435 a 444. 
 
 
 
26 
de la realización de los actos o actividades administrativas; estima que su 
objetivo se resume en asegurar el respeto de las normas generales, planes y 
programas; el control concomitante es el que se efectúa en el curso de la 
gestión administrativa, esta actividad acompaña a los actos desde que nace 
hasta que concluye. 
 El control correctivo, a posteriori o post, tiene lugar después de la 
ejecución de los actos o actividades controladas; consiste en actos de 
verificación o revisión. Su tarea consiste en subsanar las irregularidades, la 
ilegalidad y reparar los posibles daños. Reprime los abusos y corrige los 
errores una vez que se toma la decisión. 
La cuarta se refiere al control según la forma de actuar de los órganos. 
Aquí se refiere al control espontáneo u oficioso, que es aquel en donde los 
órganos controladores intervienen de manera discrecional para vigilar o 
revisar los actos, que sólo puede efectuarse a petición de parte interesada, 
cuya aplicación corresponde a una persona de derecho público o a un órgano 
de la administración, debido a que se encuentra establecido por una norma 
jurídica de estricto cumplimiento. 
La quinta, corresponde a la posición del órgano o sujeto activo del 
control. Aquí sigue la clasificación ya conocida por Karl Loewenstein, en 
control intraorgánicos e interorgánicos. 
La sexta, señala que, según los efectos de las resoluciones dictadas al 
final de la actividad de control, estos se dividen en: declarativos que se 
traducen en una simple verificación de la conformidad de una actividad y un 
texto legislativo y constitutivo, en los que los órganos de control intervienen 
a través de actos creadores de un derecho u obligaciones o dan la base 
jurídica para la realización de actos u operaciones posteriores. 
Por último, en la séptima considera a los controles jerárquico y 
gracioso. El primero se realiza a merced de una serie de poderes que existen 
a favor del superior jerárquico y sobre sus subordinados, que comprende 
cinco modalidades: a) poder de instrucción; b) poder de aprobación; c) poder 
de anulación; d) poder de reforma; y e) poder se suspensión. El segundo se 
 
 
 
27 
ejerce con motivo de la presentación de un recurso gracioso, para que la 
autoridad retire el acto o lo anule, aplicando las reglas de revocación de los 
actos administrativos15. 
1.2.2 Control Judicial y Jurisdiccional 
Desde el punto de vista material, entenderemos por control judicial o 
jurisdiccional aquél que realizan los órganos dotados de facultades 
materialmente jurisdiccionales, sin importar si son órganos formalmente 
integrados al poder judicial o se encuentran encuadrados formalmente en la 
administración. La característica fundamental es que pueden aplicar el 
derecho en el caso concreto, en ejerciciode sus atribuciones legales; esto es, 
que el orden jurídico faculta a estos órganos para resolver controversias 
entre partes emitiendo una resolución o sentencia. En este último sentido, se 
entiende que también forma parte de la función jurisdiccional de control la 
actividad de los tribunales de anulación o contencioso administrativo, puesto 
que, al interior del poder ejecutivo o fuera de el, se ocupan de velar por la 
conformidad de los actos de la administración con la ley a través de un 
proceso o juicio dirimiendo una controversia plantada por las partes. 
Esta clase de control puede entenderse de dos maneras: como control 
de la constitucionalidad, por medio del cual se analiza si determinados actos 
de autoridad se apegan al contenido puntual de la carta magna o se 
establece si determinado acto de autoridad no viola garantías individuales. 
También puede considerarse como control de la legalidad, esto es, 
cuando en una determinada controversia se imprime certeza jurídica a la 
actuación de la autoridad al someter sus actos a la prueba de la revisión 
jurisdiccional. Así, estos controles jurisdiccionales los ejercen los tribunales 
facultados para dirimir controversias y aplicar el derecho al caso concreto; 
forma parte de estos mecanismos los medios de impugnación que se otorgan 
a los ciudadanos para combatir las determinaciones de autoridad contrarias 
 
15
 Cfr. Vázquez Alfaro José Luis, El control de la administración pública en México, México, UNAM, Instituto 
de Investigaciones Jurídicas año 1998, pp 17 a 24. 
 
 
 
28 
al derecho, y la actividad de los llamados tribunales de lo contencioso 
administrativo. 
Los tribunales cuentan con un instrumento privilegiado de control, 
esto es, el conjunto de pasos que se deben seguir para que un acto de 
autoridad nazca a la vida jurídica y produzca efectos en el marco 
institucional, o sea, el proceso o procedimiento, para entender esto un poco 
mejor daremos una pequeña definición de proceso y procedimiento. 
En la antigüedad latina la palabra proceso se entendía como: acta 
judicialia, lis, litis, causa, ae, actio, onis y judicium ii, que significan acta 
judicial, pleito, causa, acción y juicio, respectivamente. Asimismo la palabra 
proceso es polisémica, porque esta entiende la sucesión de las diferentes 
fases o etapas de un fenómeno o actividad y el conjunto de acciones 
sucesivas realizadas con la intención de obtener un resultado. En el campo 
del derecho, se afirma que el proceso es un conjunto de actos complejos de 
las partes y de los terceros, que tienden a la aplicación de una ley general a 
un caso concreto para solucionarlo o dirimirlo.16 
La etimología de la palabra proceso, procesio, onis, nos impide 
interpretar su sentido, puesto que en el ámbito jurídico equivale a judiciorum 
formula, que significa: método de ejecutar algunas cosas, manera de 
proceder en justicia, o actuación por trámites judiciales o administrativos, 
esto es, al igual que proceso posee diversos significados. En el diccionario de 
la Real Lengua Española, se entiende por procedimiento la acción de 
proceder. Y por proceder (procederé) ir en realidad o figuradamente algunas 
personas o cosas unas tras otras guardando cierto orden. 
Con estas palabras podemos considerar tres situaciones la primera 
alude a la acción y efecto de proceder. La segunda se dice que es el método o 
sistema que se sigue para hacer algo y en tercer lugar se dice que es el 
conjunto de normas o tramites que se siguen para la actuación ante 
organismos civiles, administrativos, laborales, etc. 
 
16
 Cfr. Gómez Lara, Cipriano, op. Cit. Not 19 P. 132. 
 
 
 
29 
Según Francisco Gonzales Navarro en su “teoría revisionista” el 
proceso para él contempla varios elementos: 1. Un sujeto activo, que es 
titular de la función judicial. 2. Un sujeto pasivo, que es el destinatario de la 
función judicial. 3. Objeto, que consiste en los datos fácticos y jurídicos sobre 
los que debe pronunciarse el órgano judicial y 4. Contenido que es la fijación 
de los datos que constituyen el objeto del proceso. Lo anterior le permite 
enunciar que los universales del proceso son: a) un órgano titular de la 
función judicial, b) una serie de datos que hay que fijar para ejercer esa 
función y c) un destinatario de la función judicial que puede intervenir o no 
en la fijación de estos datos17. 
De lo anterior podemos deducir que la diferencia del proceso y el 
procedimiento consiste en que hay caos en los que el sujeto pasivo 
interviene en la fijación de los datos, y hay otros en los que ese derecho no se 
le concede. Ahí se halla la esencia del proceso. Por lo que habrá proceso 
cuando el sujetos pasivo de la relación procesal, o parte, tenga derecho a 
intervenir; en cambio, cuando carezca de ese derecho, se estará en presencia 
de un procedimiento. 
Ahora bien podemos afirmar que cuando el Estado ejerce funciones de 
control interno o externo, permite que el sujeto pasivo de la relación 
contribuya a fijar los datos de la decisión de la autoridad, entonces nos 
encontramos frente a un verdadero proceso administrativo. 
1.2.3 Control Administrativo o Ejecutivo. 
 En esta categoría del control se relaciona directamente con la 
realización de actos jurídicos y de hecho que tienden a satisfacer las 
necesidades colectivas. Estos actos jurídicos reciben la denominación de 
actos administrativos, su objeto consiste en pugnar por la juridicidad de los 
actos de la administración pública. 
 Esta clase de fiscalización, la función del control se encarga a órganos 
formal y materialmente administrativos, y consiste en el uso de medios 
 
17
 Cfr. Gonzales Navarro Francisco, derecho Administrativo español, España, Ediciones Universales de 
Navarro, 1997, p. 491. 
 
 
 
30 
jurídicos para anular, rectificar o sancionar la gestión pública ilegal o ineficaz, 
a través de un procedimientos administrativos, en el que se constituyen 
controles administrativos propiamente dichos, auditorias y proceso para 
determinar la legalidad de los actos de las autoridades administrativas; este 
control que se da en el ámbitos del poder se encarga de la administración o 
gestión cotidiana de un Estado, esto atendiendo a su carácter instrumental 
dado que los controles se traducen en una seria de pasos más o menos 
ordenados para el logro de los objetivos propuestos. 
 Algunas de sus pasos se verifican al interior o al exterior de los órganos 
administrativos públicos; lo que permite hablar de un control interno o 
externo; a este tipo de control, a su vez pueden diferenciarse seis 
subclasificaciones: a) según la clase de actos que se realicen para controlar a 
los órganos de la administración pública, puede ser de vigilancia, de 
recomendación, decisión, evaluación, corrección o sanción; b) por el objeto 
del control de legalidad, de fiscalización, de oportunidad, de gestión y de 
eficacia; c) por el tiempo o momento en el que se realiza la función de 
control, puede ser control preventivo o a prior, que tiene lugar con 
anterioridad a la generación de la actividad administrativa, también conocida 
como control ex ante; el concurrente o coincidente que se verifica durante el 
proceso de la gestión administrativa y el conclusivo o a posteriori o ex post, 
que se utiliza para revisar o verificar los actos administrativos a controlar; d) 
por la forma de actuar de los órganos administrativos el control puede ser 
oficioso, cuando discrecionalmente la administración ejercita sus 
atribuciones; a petición de parte, cuando la actividad de control se da a 
solicitud de un ciudadano interesado y obligatorio cuando la ley ordena la 
actividad de control; e) desde el punto de vista del sujeto que realiza el 
control, éste puedeser interno solo realizan órganos de la propia 
administración; externos si su ejercicio se encomienda a órganos ajenos de la 
administración, y f) por los efectos o resultado del control se puede clasificar, 
a su vez, en formal si al constatar la legalidad de los actos de la 
administración los efectos de la revisión son únicamente declarativos, o 
constitutivos cuando de la actuación del órgano encargado del control se 
 
 
 
31 
generan derechos y obligaciones o es un antecedente para acciones 
posteriores de carácter correctivo o sancionatorias.18 
1.2.4 Control Preventivo 
Esta clase de control forma parte de los controles administrativos y se 
encuadra en la clasificación denominada por el tiempo o momento en el que 
se realiza la función del control. El control preventivo o a priori tiene lugar 
con anterioridad a la realización de la actividad administrativa; también se le 
conoce como control ex ante; esta forma de control debería ser la regla y no 
la excepción, porque, en la práctica los órganos de control se transforman en 
auténticos depredadores de la actividad administrativa.19 
Este tipo de control no se sirve necesariamente de la auditoria, puesto 
que comprende al llamado entorno del control; sin embargo, cuando se 
relaciona con más técnicas, administrativas o jurídicas; también da lugar a la 
puesta en marcha de ciertas medidas que racionalizan la operación del ente 
auditado o que inciden en la buena marcha de los controles, de lo cual estas 
medidas preventivas se imponen a los administradores, a través de una serie 
de medidas denominadas “control interno”. 
1.2.5 Control Correctivo 
 A este control de gestión se le conoce como concurrente o coincidente, 
porque coincide con la acción del ente administrativo, esto es, se verifica 
durante el proceso de operación administrativa. 
 Esta clase de control es muy importante para la administración, pues le 
permite considerar las causas y los efectos de las desviaciones para corregir 
las deficiencias detectadas; cuando se está en esta clase de control se tiene la 
necesidad de reprimir las conductas de los infractores, entonces entremos en 
el campo del control represivo. 
Control represivo 
 
18
 Márquez Daniel, Función jurídica de control de la administración pública, primera edición 2005, 
Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas pp 30 y 31. 
19
 Márquez Daniel, Función jurídica de control de la administración pública, primera edición 2005, 
Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas pp 41. 
 
 
 
32 
 Este tipo de control conclusivo o a posteriori o ex post se utiliza para 
revisar o verificar los actos administrativos sujetos a control; persigue dejar 
sin efectos el acto irregular y sancionar las responsabilidades detectadas, 
cuando la decisión ha sido contraria al derecho. Fundamentalmente es un 
control reparatorio de los daños producidos por un acto antijurídico. 
 Cabe destacar que de las actividades de control correctivo y conclusivo 
puede derivarse el llamado control represivo; esta clase de control al 
detectarse la violación de una norma jurídica se impone al responsable una 
sanción. Las sanciones pueden ser de naturaleza resarcitoria, esto es, 
aquellas que imponen a un deudor la obligación de entregar al acreedor 
determinada suma de dinero, lo que las identifica, salvando las diferencias, 
con las acciones civiles para exigir el pago de daños y perjuicios, o 
disciplinarios en las que se imponen al infractor sanciones que van desde 
amonestación hasta la inhabilitación. 
1.2.6 Control y Responsabilidad 
 No se puede entender que alguien pueda ser sujeto de control sin que, 
a su vez, se le haya asignado una responsabilidad, o sea, se controla para 
responsabilizar. 
Diego Valadés, en el caso de los controles políticos, vincula la noción de 
control con la responsabilidad y sostiene que, “… La responsabilidad pública 
implica que un servidor no es libre de hacer algo contrario a lo que el 
desempeño de su función impone, pero tampoco lo es para dejar de hacer lo 
que con relación a esa misma función establece la norma de competencia. 
Una de las diferencias entre derecho público y el privado es que el segundo es 
fuente, entre otros, de derecho subjetivos que no se producen en el ámbito 
público. El ejercicio de las diversas expresiones de libertad corresponde en 
cada caso a una decisión individual, en tanto que el servidor público ejerce 
tareas que no fueron establecidas para que las ejerza mereced a una decisión 
 
 
 
33 
discrecional. La discrecionalidad del servidor público se encuentra restringida 
por la necesidad que impone precisamente, la responsabilidad asignada20…” 
 Cabe destacar que los controles jurídicos de carácter interno y externo 
constituyen una se las vertientes de los controles jurídicos, esto es, se 
encuentran plasmados en la ley. Ahora bien, la doctrina entiende que la ley 
de una comunidad es el esquema de derechos y responsabilidades que 
responden a esa norma compleja: permiten la coerción porque provienen de 
decisiones anteriores correctas: por lo que son derechos y responsabilidades 
legales. 
 A la administración pública le interesa controlar su aparato 
administrativo para reducir a la legalidad formal. Los controles jurídicos 
constituyen medios para evitar discrecionalidad y arbitrariedad en el ejercicio 
del poder característica de la que no está exenta la fiscalización interna o 
externa. 
 Los controles jurídicos se dirigen a revisar que la actividad de la 
administración pública se haya realizado con apego a normas jurídicas, de ahí 
su trascendencia, pero no sólo esto, crea un parámetro de comparación que 
permite al controlador establecer la razonabilidad entre las metas y los 
objetivos planteados, el uso y destino de los recursos públicos y el apego a 
las normas que rigen la actividad administrativa. Por lo anterior, en los 
controles jurídicos la norma es muy importante, aunque parezca verdad de 
orgullo. 
 Ramón Cossío Díaz, señala que la única manera en que desde el punto 
de vista jurídico puede combatirse a la corrupción, en un contexto especifico, 
es el de revisar las normas que se refieren a la responsabilidad para efectos 
de su construcción dinámica, consecuencial, de tal manera que se eviten las 
lagunas técnicas y así permitir que una serie de sujetos que han cometido 
actos delictivos sean sancionados.21 
 
20
 Cfr. Valadés. Diego. El control del poder, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp 
163 y 164. 
21
 Cfr, Cossío Díaz Ramón, “El derecho y el combate a la corrupción” num. 22, diciembre de 2001, p 107. 
 
 
 
34 
1.3 CONTROL EXTERNO 
Anteriormente se ha hablado de los controles ex ante o ex post, en 
este contexto, los controles externos, de acuerdo con las tendencias 
teóricamente más recientes, ubican a la fiscalización superior dentro de la 
categoría ex post, que vendría siendo una fiscalización externa, esto es para 
que se pueda brindar los servicios públicos y emitir la gran variedad de actos 
que los órganos que se encargan que las funciones públicas puedan realizar, 
se requiere primeramente de una serie de recursos que le permitan 
satisfacer las necesidades internas de su organización y las colectivas, lo que 
nos lleva al campo económico de las actividades administrativas, que es 
donde se trata de obtener los recursos para satisfacer las necesidades 
colectivas. 
Siendo así podemos decir que nos encontramos en el campo del 
derecho financiero, el cual podemos definir como el conjunto de normas 
jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado, esto lo hace mediante 
una función fiscalizadora que está integrada de cuatro atribuciones distintas: 
1. La comprobación de quese han respetado las normas jurídicas 
en que se traduce la legislación presupuestaria. 
2. La comprobación de la contabilidad pública, en la medida en 
que permite obtener, de forma periódica, información sobre 
cómo se gestionan en todo momento los recursos públicos. 
3. La comprobación del uso eficaz de los recursos públicos a 
partir del análisis de las finalidades y objetivos que se 
consignan y si estos son razonables en función de las 
necesidades públicas a las cuales se han destinado 
4. La comprobación del uso eficiente de los recursos públicos, a 
partir del análisis de relaciones entre bines y servicios que se 
obtienen y los recursos invertidos. 
La fiscalización del sector público comporta el examen de varios 
aspectos de la gestión de los fondos públicos por los responsables de la 
Administración y para ello se realizan tanto auditorías de regularidad como 
 
 
 
35 
de oportunidad. Todas estas actividades de fiscalización están contempladas 
en la ley reguladora de las competencias del órgano de control externo, cuya 
principal misión consiste en fiscalizar la gestión de los recursos públicos, 
evaluando si esta se ha efectuado respetando los principios de la buena 
gestión pública y sugiriendo, en su caso, las recomendaciones o medidas 
más adecuadas para la mejora de dicha gestión. 
La función fiscalizadora de los órganos de control externo se realiza 
normalmente, ex post, esto es una vez realizado el gasto público; solo con 
posterioridad a la ejecución presupuestaria se puede garantizar un control 
eficaz de evaluación, que es, evidentemente, hacia donde apunta la 
tendencia en los objetivos de los órganos de control externo, que son 
examinar con posterioridad que los mecanismos de control interno sean los 
más adecuados. 
La función primordial de los órganos de control externo consiste en 
poner de manifiesto el cumplimiento de la obligación de todo responsable de 
fondos públicos, de rendir cuentas de su gestión. La presentación de las 
cuentas anuales por parte de todos los organismos públicos que está prevista 
por los ordenamientos jurídicos, así como las distintas actuaciones que el 
órgano de control externo puede llevar a cabo, aún en el caso que el 
rendimiento de las cuentas no se efectúe. De esta forma el ordenamiento 
jurídico se asegura que los órganos de control externo estén autorizados, a 
fiscalizar todas las operaciones realizadas con cargo a los fondos públicos, 
independientemente de si estas aparecen o no previstas en los presupuestos 
del Estado y de las personas que las realicen. La actuación fiscalizadora es 
omnicomprensiva, y por lo tanto tiene por objeto la totalidad de la gestión 
económica-financiera del gasto público, con independencia de que las 
actuaciones efectuadas tengan un apoyo legal o no, puesto que de lo 
contrario, todas aquellas actuaciones realizadas al marguen de la previsión 
presupuestaria, quedaría ausentada de cualquier actividad de control. 
Las administraciones públicas y todos aquellos organismos y sujetos 
que manejan fondos públicos tienen la obligación legal de establecer los 
 
 
 
36 
mecanismos necesarios que faciliten al control externo una información 
adecuada y fiable sobre la gestión de dichos fondos. Pero para que sea 
posible llevar a cabo una verdadera fiscalización de la gestión, la legislación 
debe garantizar el acceso a todos aquellos datos relacionados con la gestión 
económico-financiera y contable del gasto del sector público de un país. 
Si se dispone de dicha información en el tiempo y en la forma 
requeridos, el órgano de control externo puede realizar el control de 
legalidad sin mayores obstáculo. Ahí, la función consultiva que pueda 
desarrollar el órgano de control externo resulta muy importante en la 
medida que garantiza que la documentación presentada por los órganos y 
sujetos públicos sometidos a fiscalización es ajustada de derecho y se ha 
efectuado utilizando los métodos y sistemas contables homologados en cada 
ordenamiento jurídico. 
Sin embargo, el control de gestión operativa no queda garantizado 
únicamente mediante la disponibilidad de esa documentación. Existen 
diversos inconvenientes que dificultan el ejercicio de este tipo de control. 
Entre ellos se encuentran la indefinición de los conceptos de eficacia y 
económica, por un lado; y el déficit de constatación expresa de objetivos y 
programas en las leyes presupuestarias, lo que impide que el órgano de 
control externo pueda realizar, con posterioridad, un control equiparable de 
racionalidad en el gasto público. La falta de concreción material de objetivos 
alcanzables en la gestión de los recursos públicos, impide la elaboración de 
informes de fiscalización que superen el examen de la estricta regularidad 
contable para poderse centrar en la detención y corrección de la racionalidad 
en el gasto público. 
El cambio cualitativo al que deben de optar los órganos de control 
externo en el Estado social y democrático de derecho, una vez afianzado el 
control interno es a alcanzar una mayor presencia de las fiscalizaciones 
operativas. Pero para ello la gestión pública deberá dotarse de unos 
parámetros de actuación mas precisos, detallando tanto los objetivos como 
 
 
 
37 
la asignación de recursos para que faciliten al órgano fiscalizador la 
evaluación de su eficacia. 
1.4 CONTROL INTERNO 
Cuando se habla del control interno tenemos que referirnos 
principalmente a la Secretaría de la Función Pública, ya que ella es la 
encargada principal de dictar los estatutos y los principios rectores de los 
sectores del control interno. 
 Entra las cuales se encuentran dentro de sus atribuciones las de 
organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental, así 
como establecer acciones y mecanismos que promuevan la transparencia y la 
rendición de cuentas de la gestión pública a la sociedad. 
Esto lo lograr a través, de los titulares de las dependencias, entidades y 
de la Procuraduría General de la República, así como los servidores públicos 
de mandos superiores y medios de cada una de ellas, debiendo establecer y 
mantener el Control Interno Institucional para conducir las actividades, 
logrando los objetivos, metas, programas y proyectos, administrando los 
recursos, cumplir las obligaciones legales y normativas correspondientes, así 
como para obtener y proporcionar información confiable y oportuna. 
Los titulares de las dependencias y entidades de la Administración Pública 
Federal y de la Procuraduría General de la República tienen a su cargo la 
obligación de adoptar las medidas necesarias para el fortalecimiento de los 
sistemas de control interno y, por su parte, los titulares de los Órganos 
Internos de Control cuentan con las atribuciones necesarias para apoyarlos 
mediante la revisión y evaluación de la efectividad de los mismos. 
Lo anterior, se complementa con los resultados del ejercicio de las 
funciones de otras instancias de fiscalización, como son: la Unidad de 
Auditoría Gubernamental, Auditores Externos, la Auditoría Superior de la 
Federación y en su caso, las Comisiones Nacionales Bancaria y de Valores, y 
de Seguros y Fianzas, entre otras. 
 
 
 
38 
En el ámbito de la Administración Pública Federal, es esencial contar con 
un informe que periódicamente dé a conocer la situación que se observa 
sobre el control interno, lo cual, conjuntamente con otros mecanismos como 
la supervisión y vigilancia, entre otros, constituyen elementos centrales del 
compromiso que ha asumido la Secretaría de la Función Pública para 
impulsar la transparencia y rendición responsable de cuentas, entre otras 
materias. 
Teniendo como fundamento legal la Secretaría de la Función Pública de 
acuerdo a lo dispuesto por el artículo 37, fracciones I, II, V, VII, VIII y XXV de la 
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que a letra dice: 
Artículo 37. A la Secretaríade la Función Pública corresponde el despacho 
de los siguientes asuntos: 
I.- Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación 
gubernamental; inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su 
congruencia con los presupuestos de egresos; coordinar, conjuntamente con 
la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, la evaluación que permita 
conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales, así 
como concertar con las dependencias y entidades de la administración 
pública federal y validar los indicadores de gestión, en los términos de las 
disposiciones aplicables. 
II.- Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos de 
control de la Administración Pública Federal, para lo cual podrá requerir de 
las dependencias competentes, la expedición de normas complementarias 
para el ejercicio del control administrativo. 
V.- Vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades de 
la Administración Pública Federal, de las disposiciones en materia de 
planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, 
patrimonio, fondos y valores. 
VII.- Realizar, por si o solicitud de la Secretaria de Hacienda y Crédito 
Público o de la coordinadora del sector correspondiente, auditorias y 
 
 
 
39 
avaluaciones a las dependencias y entidades de la Administración Pública 
Federal, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el 
cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas; 
VIII.- Inspeccionar y vigilar, directamente o a través de los órganos de 
control, que las dependencias y entidades de la Administración Pública 
Federal cumplan con las normas y disposiciones en materia de: sistema de 
registro y contabilidad, contratación y remuneraciones de personal, 
contratación de adquisiciones, arrendamientos, servicios, y ejecuciones de 
obra pública, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de 
bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos 
materiales de la Administración Pública Federal. 
XXV.- Formular y conducir la política general de la Administración Pública 
Federal para establecer acciones que propicien la transparencia en la gestión 
pública, la rendición de cuentas y el acceso por parte de los particulares a la 
información que aquellas genere; 
Así como lo dispuesto en los artículos 1 y 21, fracciones I y II del 
Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública que a la letra 
dicen: 
Artículo 1.- La Secretaría de Función Pública, como dependencia del Poder 
Ejecutivo, tiene a su cargo el desempeño de las atribuciones y facultades que 
le encomiendan la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley 
Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y 
demás ordenamientos legales aplicables en la materia; la Ley de 
Adquisiciones, Arrendamientos, y Servicios del Sector Público: la Ley General 
de Bines Nacionales; la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la 
Administración Pública Federal y otras leyes, reglamentos, decretos, 
acuerdos y órdenes del Presidente de la Republica. 
Artículo 21.- Corresponderá a la Unidad de Control y Evaluación de la 
Gestión Pública el ejercicio de las siguientes atribuciones. 
 
 
 
40 
I.- Establecer, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación de 
la gestión gubernamental para dar seguimiento y evaluar el ejercicio del 
gasto público federal y el cumplimiento de los planes, programas, metas y 
proyectos de inversión de las dependencias, las entidades y l procuraduría 
II.- Establecer sistemas de seguimiento y evaluación de la observancia de 
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables en 
materia de planeación, programación y presupuesto; administración de 
recursos humanos. Financieros y materiales y de adquisición de bienes, 
contratación de arrendamientos, servicios y obras públicas, con la 
participación que corresponde a otras unidades de la secretaría. 
 Por consiguiente en los artículos 8 y 14 del Acuerdo por el que se 
establecen las Normas Generales de Control Interno en el ámbito de la 
Administración Pública Federal, se establecen se establecen las bases que 
van a regir a la Función Pública. 
Artículo 8.- Corresponde a la Secretaría de la Función Pública, por 
conducto de la Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública, 
interpretar para efectos administrativos el contenido del presente Acuerdo, 
así como proporcionar la asesoría que requieran las dependencias, entidades 
y la Procuraduría para su adecuada observancia. 
Artículo 14.- Los titulares de las dependencias, entidades y de la 
Procuraduría deberán informar a la Secretaría de la Función Pública y, en su 
caso, a los órganos de gobierno correspondientes, así como al Comité de 
Control y Auditoría, al finalizar cada ejercicio y a más tardar el 31 de mayo del 
año siguiente, el estado que guarda el Control Interno Institucional, así como 
los avances más importantes efectuados al respecto, haciendo notar las 
situaciones relevantes que requieren de atención para mejorar los procesos 
de control y evitar su debilitamiento. 
En tratándose de las entidades paraestatales del sector financiero, la 
presentación de dicho informe se hará de conformidad con las disposiciones 
jurídicas que les sean aplicables. 
 
 
 
41 
 Por consiguiente la Secretaría de Función Pública, dicto las siguientes 
normas que rigen al control interno, para un mejor funcionamiento y una 
correcta aplicación de la Ley. 
 1.4.1 NORMAS GENERALES DE CONTROL INTERNO 
Las Normas Generales de Control Interno deberán ser aplicadas a todos 
los ámbitos de la gestión gubernamental, a partir de las cuales, los servidores 
públicos de las dependencias, entidades y de la Procuraduría, incluyendo a 
los órganos de gobierno y comités u órganos de apoyo, establecerán y, en su 
caso, actualizarán las políticas, procedimientos y sistemas específicos de 
control interno que formen parte integrante de sus actividades y operaciones 
cotidianas, asegurándose también que estén alineados a los objetivos, metas, 
programas y proyectos institucionales. 
Las Normas Generales de Control Interno tienen por objeto: 
I. Establecer y mantener un ambiente de control; 
II. Identificar, evaluar y administrar los riesgos; 
III. Implementar y/o actualizar actividades de control; 
IV. Informar y comunicar, y 
V. Supervisar y mejorar continuamente el Control Interno Institucional. 
Para efectos del presente Acuerdo, las Normas Generales de Control 
Interno son las siguientes: 
Establecer y mantener un ambiente de control. 
Los titulares de las dependencias, entidades y de la Procuraduría y demás 
órganos de administración, de gobierno, de apoyo y de control, deberán 
fomentar y mantener un entorno de respeto e integridad congruente con los 
valores éticos del servicio público, que propicie el cumplimiento estricto del 
marco jurídico que rige a la Administración Pública Federal y que esté 
alineado con la misión, visión, objetivos y metas de cada una de ellas, por lo 
que deberán establecer y, en su caso, actualizar y fomentar la observancia 
 
 
 
42 
del código de conducta institucional, conduciéndose en el desempeño de sus 
funciones con una actitud de compromiso y apoyo hacia el control interno, la 
transparencia, la rendición de cuentas y apego a la integridad. 
 Consideraciones Generales: 
Compromiso.- Los titulares y los mandos medios y superiores de las 
dependencias, entidades y de la Procuraduría deben estar comprometidos 
con la consecución de la misión, visión y objetivos de éstas. Asimismo, 
deberán promover el establecimiento de adecuados sistemas de 
información, contabilidad, administración de personal, y de supervisión, así 
como promover las revisiones a su gestión, ya que a través de ellos se 
instruye, implementa y evalúa el control interno. 
Estructura