Las-empresas-improductivas-del-Estado--la-enajenacion-de-los-ingenios-azucareros

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA 
DE MÉXICO 
 
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y 
SOCIALES 
 
 
 
Las Empresas (Im)Productivas del Estado; 
la enajenación de los Ingenios Azucareros 
 
 
 
TESINA 
 
 QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
LICENCIADA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
 
 
PRESENTA: 
ANAI MONSERRAT GONZÁLEZ HARO 
 
 
 
ASESOR: 
DR. ARTURO HERNÁNDEZ MAGALLÓN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 CIUDAD UNIVERSITARIA, CD. MX., ABRIL 
 DE 2019 
 
 
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A DIOS, a Bibiana. 
 
A mis padres y a mi hermano por el amor incondicional y por estar siempre conmigo. A Irma, 
Salvador, Pedro, Eduardo y Brenda por apoyarme en todo momento y creer en mí. 
A Homero, compañero de vida, por su paciencia, entrega y amor. 
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Índice 
 
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................3 
1. EMPRESAS PÚBLICAS EN MÉXICO ............................................................................................ 10 
1.1 Estado Benefactor ............................................................................................................................. 11 
1.2 Estado Neoliberal ............................................................................................................................. 16 
1.3 Empresa Pública y su desincorporación del Estado ......................................................................... 20 
1.3.1 Desincorporación de Empresas Públicas ....................................................................................26 
2. EL PROCESO DE ENAJENACIÓN ................................................................................................. 32 
2.1 SAE: su origen ................................................................................................................................. 32 
2.2 Descripción del proceso ................................................................................................................... 36 
2.2.1 Preparación para la Venta de Empresas .....................................................................................41 
2.2.2 Venta de Empresas .....................................................................................................................43 
2.2.3 Formalización de Venta de Empresas ........................................................................................46 
3. LA ENAJENACIÓN DE LOS INGENIOS AZUCAREROS 2015-2016 ......................................... 47 
3.1 Contexto del desarrollo azucarero en México .................................................................................. 47 
3.2 Proceso de Enajenación de los Ingenios Azucareros 2015-2016 ..................................................... 54 
3.2.1 Procedimiento de Licitación Pública de Empresas .....................................................................57 
a) Preparación para venta de empresas ............................................................................................57 
b) Licitación Pública de Empresas 01/15 ........................................................................................60 
c) Licitación Pública de Empresas 02/15 ........................................................................................61 
d) Licitación Pública de Empresas 01/16 ........................................................................................62 
3.3 Contexto político detrás del Proceso de Enajenación de los Ingenios ............................................. 64 
CONCLUSIONES ..................................................................................................................................... 69 
BILIOGRAFÍA .......................................................................................................................................... 72 
Libros y Artículos ....................................................................................................................................... 72 
Documentos oficiales ................................................................................................................................. 73 
ANEXOS .................................................................................................................................................... 75 
 
 
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INTRODUCCIÓN 
Al superar las repercusiones negativas que causó la Gran Depresión a finales de los años treinta, 
se consolida el proyecto nacionalista del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940), 
desmoronando el llamado modelo de “enclave” basado en la exportación primaria que se adoptó 
después de la Revolución Mexicana con el afán de institucionalizar el sistema de dominación 
política y el saneamiento de la economía. Es entonces que se da paso a la intervención más 
profunda del Estado, como generador del cambio y desarrollo económico. 
Se lograron reformas agrarias, nacionalización de empresas en sectores valiosos, 
(Ferrocarriles Nacionales, Industria Petrolera y Eléctrica), se incrementó el gasto en la 
infraestructura y sectores industriales, se aplicó una política salarial restrictiva, y con ello la 
industria comenzó a ser rentable. Se inició la creación de instituciones que posibilitaron el 
modelo de “industrialización por sustitución de importaciones”, que eliminaban la vulnerabilidad 
económica externa que debilitó el mercado interno. 
Para los años posteriores y hasta antes de la década de los 80, se fortalece el papel de la 
Empresa Pública (EP) como un aparato de Estado que contribuye a la promoción del desarrollo y 
a dispersar modernidad al resto de la economía y a las organizaciones sociales (Marum, 1992). 
La EP es la institución proveedora de bienes y servicios que goza de independencia en cuanto a 
toma de decisiones, pero que continúa supeditada al Estado, por tanto, su autonomía es relativa y 
escasa, condicionante, pero no determinante de que la actuación se sitúe en los planos 
económicos, sociales y políticos. 
Las Empresas Públicas se impulsan para sustentar el ascenso industrializador y la 
generación de bienes de capital, así como un desarrollo armónico de la producción estatal que 
genera estabilidad, con un marcado impulso a la actividad pública mediante subsidios y fomento 
industrial. En la última etapa del auge estatal, antes de los años 80, la Empresa Pública aprecia, 
desde sus diversos tamaños y áreas, el auge y la crisis petrolera, la nacionalización de la banca y 
una producción estatal amplia (Arellano & Cabrero, 1991). 
Para 1982 Miguel de la Madrid determina que es necesaria una reordenación económica 
que conlleve a un cambio estructural para modernizar el sector paraestatal (entre otros sectores 
estratégicos), mediante la racionalización de la participación directa del Estado en la economía. 
El Estado se redirige hacia el Neoliberalismo y hacia las fuerzas del mercado como 
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distribuidoras de recursos eficientes, y con ello comienza la restructuración de las Empresas 
Públicas. 
En esa misma época, bajo la agenda del Consenso de Washington1, se comenzó la 
reordenación y ventade las Empresas Públicas de participación minoritaria, así como de los 
fideicomisos que se consideraban habían cumplido con su objetivo. Así comienza el periodo de 
cierre o liquidación de unas otras, o su fusión y transferencia (Marum, 1992). 
La privatización fue un proceso que rompió súbitamente con la tradición mexicana del 
Estado (Pichardo, 2002), responsable e intervencionista en la vida social y económica de la 
comunidad, productor por excelencia de políticas gubernamentales e inversor en materia 
productiva y de creación de empresas. A este respecto es importante referirse a cuáles fueron, en 
resumen, las causas que dieron comienzo esta reordenación de la administración pública: 
Respecto a las causas exógenas, debe referirse al paradigma que representaban las 
economías socialistas o comúnmente llamadas “socialismo real”, el cual demostró serias 
deficiencias en el manejo de la economía nacional y el consecuente desprestigio de la Empresa 
Pública subordinada a la planeación central. La caída de este modelo fue principalmente por la 
incertidumbre que provocó la incapacidad del Estado y sus EP para intervenir de manera 
eficiente en la actividad económica y ponderar a los mercados internos (Pichardo, 1984). 
Incluso, antes de la desaparición de las economías socialistas, en diversos países europeos 
capitalistas se habían generado movimientos ideológicos de tintes contrarios a los Estados 
Sociales. La Empresa Privada fue para ellos el motor de desarrollo económico y social, así como 
la reducción de la intervención del Estado para darle paso al mercado (Guajardo & Labrador , 
2015). El rechazo de la participación del mismo fue más allá de la protección de la propiedad 
privada y la regulación de procesos macroeconómicos. 
 
1 Complejo político, económico e intelectual integrado por organismos internacionales (FMI, BM), el congreso de 
los EEUU, la reserva federal, los altos cargos de la Administración Pública y los grupos de expertos. Los temas 
sobre los cuales existió el acuerdo son: disciplina presupuestaria; cambios en las prioridades del gasto público; 
reforma fiscal encaminada a buscar bases impositivas amplias y tipos marginales moderados; liberalización 
financiera, especialmente de los tipos de interés; búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos; 
liberalización comercial; apertura de la entrada de inversiones extranjeras directas; privatizaciones, desregulaciones; 
garantía de los derechos de propiedad. (Serrano, pág. 3) 
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Por último, la mayor exigencia fue hacia los organismos financieros internacionales como 
negociadores de cualquier tipo de deuda y el otorgamiento de créditos con el propósito de 
generar mayor competitividad y eficiencia de la economía nacional (Rogozinski, 1993). 
En cuanto a las causas endógenas, el sector paraestatal en México tuvo tal auge y 
crecimiento durante el fortalecimiento del modelo decisorio del Estado, que se volvió 
insostenible para las finanzas públicas. Se hizo indispensable destinar una gran parte de los 
recursos fiscales al sector. Hubo además que financiar los subsidios de operación e 
infraestructura de las entidades mediante el incremento de estos gastos a la deuda externa 
(Pichardo, 2002). 
El gran problema de la dirección del gasto fue el subsidio a la operación de las Empresas 
Públicas, que no era orientado hacia la inversión de capital y desarrollo de las entidades. Ello 
generó un estado de insolvencia, que derivó en condiciones de renegociación de la deuda con los 
organismos financieros internacionales, que exigieron la inmediata y vertiginosa 
desincorporación y privatización del sector paraestatal. 
La privatización significó un proceso de desincorporación por enajenación a título oneroso 
de las partes accionarias en empresas de participación estatal (Pichardo, 2002); los procesos de 
desincorporación que prevé la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del 
Sector Público son (LFAEBSP, 2012): 
- Enajenación de la participación accionaria del Gobierno Federal en el capital social de las 
empresas públicas; 
- Disolución y liquidación; 
- Fusión; 
- Transferencia y; 
- Extinción. 
Aunque el proceso de reordenamiento de las Empresas Públicas fue en mayor medida una 
desincorporación a través de la privatización, no todo fue la separación del Estado (en 1982 
existían 1,216 Empresas Públicas); para 1988, se redujeron a 464, y se incorporaron 63. Es 
notoria la restructuración, muestra de ello es que para 2017 México cuenta con 191 Empresas 
Públicas. (DOF, 2017) 
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La privatización de Empresas Públicas iniciado en los años 80 forma parte de un proceso 
con efectos macroeconómicos; fenómeno usualmente abordado en la literatura sobre estas 
empresas (Inostroza, 1997). Sin embargo, es poco lo que se ha escrito sobre los procesos de 
enajenación de los bienes desincorporados. Esta investigación aborda el tema. La enajenación ha 
sido tratada en la literatura principalmente desde una dimensión política, por ejemplo, acerca de 
cómo se fomentó la creación de nuevos monopolios dando lugar a actores empresariales privados 
con peso político. Empero, la dimensión administrativa no forma parte de los debates 
académicos sobre la enajenación de estos bienes. Abordar un tema de esta naturaleza permite 
observar con detalle la transformación del Estado Mexicano, así como los cambios en la 
Administración Pública y la interacción de la estructura de gobierno con la sociedad, de ahí que 
se vuelva relevante esta temática. 
La enajenación de bienes requiere de un andamiaje jurídico y organizacional, que se puede 
rastrear en su época moderna desde el año de 1996, en que el Gobierno Federal a través del 
Fideicomiso Liquidador de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares de Crédito 
(FIDELIQ), junto con el Servicio de Administración de Bienes Asegurados, Decomisados y/o 
Abandonados (SERA) y la Unidad de Desincorporación de la Secretaría de Hacienda y Crédito 
Público se encargaron de: liquidar diversas empresas de participación estatal mayoritaria, 
organismos públicos descentralizados, así como toda clase de sociedades mercantiles o 
asociaciones civiles; extinguir y administrar fideicomisos, coadyuvar con el Gobierno Federal en 
el marco de las estrategias de saneamiento y fortalecimiento financiero de las entidades de la 
Administración Pública Federal, incluyendo el manejo de los créditos que éste haya destinado 
para otorgar apoyo financiero a las instituciones de banca de desarrollo y organizaciones 
auxiliares de crédito y celebrar todos los actos necesarios para la recuperación de tales créditos, 
bien sea que las instituciones se rehabilitaron o se liquidaron. Antes de esa fecha, distintas 
dependencias eran responsables de esa tarea. 
En la actualidad, existe un entramado institucional, necesario, para lograr dar certidumbre 
y transparencia al proceso de enajenación de estos bienes. Desde el 2003 se solicitó la extinción 
del FIDELIQ, con el fin de crear un mecanismo ágil, transparente y sencillo para la venta de los 
bienes que no se encuentran afectos a la prestación de un servicio público, que permita al 
Gobierno Federal eliminar costos de administración e incluso sirva para allegarse de recursos 
financieros que apoyen a cubrir el gasto público optimizando el ejercicio del mismo (SHCP, 
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2003). Ese mismo año se creó el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE), por 
mandato de la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, 
como organismo descentralizado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 
En este contexto, el presente documento tiene como objetivo conocer el proceso de 
enajenación, prestando atención a un ejemplo reciente: la enajenación de los Ingenios 
Azucareros expropiados por el expresidente Vicente Fox (2000 –2006) en el año 2001, los 
cuales formaron parte de un proceso complejo que se analiza desde una perspectiva 
administrativa que comienza con su expropiación, pasa por su administración, y finalmente su 
retorno al sector privado a través de tres licitaciones en el año 2015 y 2016. 
El enfoque adoptado es interdisciplinario, es decir, la perspectiva jurídica, de las finanzas y 
administración públicas están presentes, sin embargo, se tiene como pretensión contribuir a esta 
última disciplina. Si bien hay discursos diversos que favorecen la enajenación, poco se conoce 
acerca de la forma en que este proceso ocurre. 
Este estudio es importante, ya que aborda una forma alterna de optimizar los recursos por 
parte del Estado, fundamentado en las finanzas públicas, tomando en cuenta el origen y destino 
de los recursos a partir del proceso. En suma, es significativo dado que permite conocer el 
criterio o normatividad que regula la determinación de las actividades estratégicas y prioritarias 
de las empresas del Estado, y cuándo dejan de serlo. 
En nuestro país el estudio sobre la enajenación de bienes es escaso. Algunos bienes son 
incautados por el Estado (terrenos, vehículos, casas), otros se declaran improductivos (empresas 
y activos financieros) y es necesaria la administración de los mismos para dejar de generar gastos 
o, dicho de otra forma, optimizar los recursos ante la existencia de improductividad de dichos 
bienes. El proceso de enajenación, la transferencia por medio de los bienes, empresas y activos 
financieros, ya ha sido abordado en varios textos, lo que no se ha contemplado es cómo funciona 
a detalle, cómo termina el mismo y a dónde se destinan esos recursos. 
La investigación se desarrolla de forma deductiva, se parte del conocimiento sobre 
administración y enajenación de bienes nacionales, con énfasis en las empresas públicas. Se 
fundamenta en un análisis documental sobre la normativa con el fin de entender las causas de la 
improductividad de las empresas públicas. Asimismo, aborda un estudio de caso (la enajenación 
de los Ingenios Azucareros) donde no sólo se describe el aspecto externo, sino la estructura 
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interna del procedimiento y sus repercusiones en el papel del SAE en la esfera de las decisiones 
en la materia. 
Cabe destacar que el presente estudio utiliza tecnicismos necesarios para la comprensión 
del proceso, el esfuerzo de síntesis que se generó a partir de la gran cantidad de documentos 
rescatados directamente del SAE a través de su área de transparencia (macro procesos y 
procedimientos internos), fue una tarea considerable ya que, sin la misma, el análisis político 
administrativo que se elabora más adelante no tendría sustento. En ese sentido, es importante 
destacar que no se puede prescindir de los procedimientos, ya que son parte del mecanismo para 
la separación de la relación con las paraestatales. 
El documento está organizado en tres capítulos. En el capítulo uno se define de manera 
clara y sucinta el concepto contemporáneo que se propone de empresa pública, así como el 
planteamiento del problema que surge en la determinación de la improductividad de las mismas. 
De igual manera, se detallan las desincorporaciones más significativas para la economía, ya que 
las repercusiones siguen presentes hasta nuestros días. 
En el capítulo dos, se detallan los precedentes del SAE, así como la necesidad de 
organización en este ramo para generar su creación, de igual manera se explica su figura jurídica 
y las áreas de acción para después pasar de manera directa al análisis del procedimiento, y de 
manera puntualizada a los actores que interactúan en este proceso. Una vez analizado el proceso 
de enajenación, se procede a relatar uno de los acontecimientos más importantes en la historia 
reciente de las desincorporaciones: La Enajenación de los Ingenios Azucareros del 2015 y 2016. 
Finalmente, el tercer capítulo describe los 14 años (2001 – 2015) de administración de las 
Unidades Industriales en manos del gobierno federal, periodo en el cual se analiza la 
justificación de la desincorporación de los mismos, de ahí que se aborde el análisis de los roles 
de los actores que representan al sector empresarial, y a los altos funcionarios de la 
Administración Pública Federal. 
En este último apartado se examina el origen de la toma de decisiones que llevó al 
entonces presidente Vicente Fox a determinar la expropiación a causa de utilidad pública de 27 
unidades industriales del sector azucarero que deriva en la enajenación de 9 ingenios azucareros 
que eran propiedad del Grupo Azucarero Escorpión, que en aquel tiempo era el mayor productor 
de azúcar y sus derivados. Dicha decisión se analiza en la búsqueda de determinantes para 
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establecer la improductividad de las empresas del Estado. Se plantea la cuestión, primero, del por 
qué expropiar empresas para después volverlas a desincorporar del Estado, concluyendo con un 
análisis político administrativo sobre el contexto detrás del proceso de enajenación, y en el cual 
se revisan los nexos entre importantes actores políticos en México y de cómo se manejan los 
intereses económicos a costa del control estatal del mercado interno. 
Los hallazgos de este documento pretenden servir como insumos o lecciones que permitan 
aprender sobre el tema de la enajenación de los bienes nacionales en la disciplina de la 
Administración Pública. Asimismo, se espera que lo presentado permita colocar en el debate 
académico la figura del Estado a través de sus empresas, y de cómo se ha desarrollado el control 
de ellas para generar recursos y a su vez crecimiento económico a nivel nacional e internacional. 
 
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1. EMPRESAS PÚBLICAS EN MÉXICO 
El precedente histórico del surgimiento de la empresa pública se halla desde periodos vetustos, 
aunque su concepto pueda ser para muchos académicos una característica de lo contemporáneo. 
Surge en el siglo XX, entre las primeras revoluciones, la I y la II Guerra Mundial (GM), y se 
desarrolla en la reconstrucción del nuevo mundo, de las nuevas políticas y de las nuevas ideas. 
En la historia moderna, cuando comienza a tener fuerza el principio socialista de igualdad 
y se conjuga la intolerancia hacia las diferencias sociales, económicas o políticas y las que, a 
pesar de todo, se conservan y se conciben como ilegítimas, surgen las presiones de grupos de 
trabajadores a través de la protesta obrera, revolucionaria o reformista que, algunas, en 
colaboración con el gobierno dan paso a las empresas públicas. 
La empresa pública nace de la necesidad de controlar los mecanismos del mercado desde 
lo social, el Estado es quién controla la economía y pretende la construcción de un camino hacia 
la disminución de la desigualdad, “hacer posible la igualdad que las clases más débiles reclaman 
con respecto de los grupos económicamente poderosos” (Caso, 1988). 
El control social del mercado sólo podía ser ejercido a través de la intervención directa del 
Estado en la esfera económica, ya que el principio de igualdad es dicotómico al principio del 
mercado y propone la abolición o el control, en donde o se crea un sistema completamente 
distinto, o se da pie a una economía mixta, “en la cual, la lógica de la ganancia individual sea 
moderada por el interés general” (Caso, 1988). 
Su estructura nos lleva a pensar en una dualidad: “empresa”, por ser una sociedad en la que 
se interviene capital y fuerza de trabajo, y que se puede involucrar en lo mercantil, industrial o 
prestación de servicios, y; “pública”, al responder al sentido básico de lo que Nora Rabotnikof 
llama como lo público, “lo que es de interés o de utilidad común a todos, lo que concierne a la 
colectividad y, por ende, la autoridad que de ahí emana” (Rabotnikof, 2010). 
Ahora bien, los conocimientos sobre empresa pública no pueden ser entendidos sin el 
contexto económico en nuestro país, Méxicoes, en muchos aspectos, precursor del estudio del 
surgimiento, fortalecimiento y transferencia de la misma. Desde inicios del siglo quedó asentado 
el primer rastro, cerca de la promulgación de la Constitución de 1917, cuando la reconstrucción 
nacional permitió las expropiaciones y nacionalizaciones de las décadas de los 30 y 40, dando 
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auge a las intervenciones de la empresa pública en sectores estratégicos (agrícola, industrial y el 
de comunicaciones y transportes). 
En el siguiente apartado se consideran los antecedentes más relevantes para el estudio y 
análisis de las empresas del Estado desde el contexto histórico nacional, derivados de causas 
exógenas y endógenas, poniendo énfasis en las acciones del gobierno durante el periodo llamado 
presidencialismo, ya que su influencia en la economía definió el rumbo de las empresas 
paraestatales. 
El desempeño de la economía mexicana para el presente estudio se divide en dos etapas, la 
primera con un desarrollo prolongado de más de 50 años (de 1929 a 1980), desde la reparación 
de los daños causados por la Gran Depresión, hasta el estancamiento económico producto de la 
convulsión derivada de la obligación de pago de la deuda externa, pasando por la creación del 
corporativismo mexicano, periodo conocido como: El Estado Benefactor. 
La segunda etapa (de 1980 a 2010), abarca la reformulación de la economía aprovechando 
la ola de transformación internacional y lo que conlleva para la determinación de las empresas 
públicas modernas del primer decenio del siglo XXI, periodo conocido como: El Estado 
Neoliberal. 
1.1 Estado Benefactor 
Este periodo comprende políticas económicas encaminadas al equilibrio social, al crecimiento y 
desarrollo en pro de un reparto más equitativo de los ingresos y un bienestar generalizado para la 
sociedad y la garantía de los derechos sociales proveídos por el Estado. Su comienzo se establece 
de manera informal a partir de los estragos de la crisis de la segunda década del siglo XX y 
continúa gracias a las vicisitudes políticas y económicas que se presentaron hasta la década de 
los sesenta. 
Para el inicio de los años veinte y tras los estragos de la Primera Guerra Mundial, se 
incrementó la demanda de bienes y servicios básicos provenientes de algunos países de occidente 
y en su mayoría de Estado Unidos. Sin embargo, una vez activada la economía europea, así 
como su capacidad productiva, se declara excedente lo producido por los occidentales, lo cual 
desencadena la crisis de 1929 en Wall Street. 
México es atormentado directamente por la Gran Depresión, tras la reducción de la 
demanda externa derivada de la crisis norteamericana, la disminución de la importancia del 
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petróleo (segundo bien de exportación) y el deterioro de los términos de intercambio. Cabe 
mencionar que “el factor que agravó los efectos de la depresión, fue la pésima cosecha del año 
1929, como resultado de condiciones climáticas adversas” (Cárdenas, 2010). Los sectores más 
afectados fueron la minería, la industria petrolera y en menor medida la manufactura y la 
construcción. 
Una de las variantes que contrarrestaron los efectos de la Gran Depresión fue el modelo de 
sustitución de importaciones que se implementó a la par con la recuperación económica. El 
aumento de los precios de las importaciones, exhortaba a la población a comprar productos de 
origen nacional, haciendo fuerte al mercado interno como primer acercamiento a la empresa 
pública. 
En los tiempos de la recuperación, fueron repatriados cerca de 310,000 mexicanos que 
trabajaban en Estados Unidos (entre 1929 y 1933), lo cual generó una disminución considerable 
de entradas de divisas al país. El gobierno entonces redujo los apoyos que contribuían al proceso 
de contrataciones colectivas, salarios, defensa del trabajo y otras prerrogativas del sector obrero, 
se creó descontento al movimiento obrero y el impacto sobre el empleo fue un factor 
fundamental para el mercado interno (Cárdenas, 2010). 
El gobierno aumentó los impuestos y redujo los gastos como medida neutralizante del 
déficit en el gasto público, lo que agravó la situación para la industria manufacturera, generando 
una contracción de ingresos fiscales. Reducir el déficit era la convicción del gobierno, como 
buen proveedor de servicios, al reducirse, casi extinguirse las reservas del Banco de México por 
los retiros de capital a causa del pánico de la situación, no se podía dar el lujo de seguir gastando, 
ni de contraer una nueva deuda externa. 
El periodo de rápido crecimiento comienza en 1932, cuando los países latinoamericanos 
siguen la línea estadounidense del Estado policía propuesto en el New Deal de Franklin D. 
Roosevelt, donde la política expansionista cura los estragos del sector externo y aumenta la 
demanda agregada, vislumbrando un futuro prometedor para el sector interno (Chávez & Torres, 
2013). 
Lázaro Cárdenas como presidente (1934-1940) se propuso marcar el rumbo del país 
proclamando el Primer Plan Sexenal de corte socialista y de fundamentos básicos para el 
nacionalismo revolucionario para que el Estado gozara del control de los sectores estratégicos de 
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la economía. La herramienta para lograr su propósito fue la Ley Federal de Expropiación por 
Causa de Interés Público, legislación secundaria fundamental del artículo 27 constitucional 
(Cárdenas, 2010). 
Si bien el plan no se proclama con el fin de acabar con el principio de libre mercado ni con 
la competencia por ser considerada sana para la calidad de los bienes y servicios hacia los 
consumidores, sí suponía la intervención directa del Estado en la economía. “El nacionalismo 
económico buscaría crear las condiciones para la expansión del mercado interno y que éste se 
convirtiera en el motor del desarrollo” (Cárdenas, 2010). 
La trascendencia de las acciones de Cárdenas fueron la expropiación petrolera y la 
aceleración del reparto agrario. A partir de entonces se propicia la dependencia de los ingresos 
petroleros llegando a constituir hasta el 70% de las exportaciones netas del país, significaron y 
en buena medida significan hasta la fecha, un tercio de los ingresos públicos (Cárdenas, 2010). 
La actividad económica de mayor preponderancia para la primera mitad del siglo fue la 
agricultura, aunque con las operaciones impuestas, el sector industrial tuvo características 
especiales a expensas de la industria energética. Se convirtió en el motor de desarrollo del país 
con un crecimiento del 3% anual entre 1929 y 1939, lo cual es fundamental para comprender la 
siguiente etapa de industrialización y de cambios económicos y sociales (Cárdenas, 2010). 
Por otra parte, dado el aumento de la demanda y la necesidad de generar una mayor 
capacidad productiva, se recurrió a la inversión privada y con ello se adquirieron bienes de 
capital y materias primas de importación para que de forma progresiva el desarrollo se tornara 
hacia dentro, dependiera del mercado interno y dejando en segundo plano al sector exportador 
del que tanto dependía décadas atrás. 
Para 1939 con la Segunda Guerra Mundial en puerta, la economía mexicana experimenta 
un progreso económico significativo. Se dejan de lado las pugnas políticas por el tema de la 
deuda y los derechos de propiedad del subsuelo con Estados Unidos y se da paso a una relación 
bilateral, reflejada en el aumento de demanda de productos mexicanos y los severos 
movimientos de capital y personas. 
Ya con el presidente Manuel Ávila Camacho (1940-1946) el sector industrial goza de 
impulso, mediante la construcción de infraestructura básica enfocada al sector de las 
telecomunicaciones, sumado a la demanda externa de bienes de consumo y los incentivos 
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gubernamentales provoca una fuerte expansión económica. La demanda externa fue generada 
tanto por la Segunda Guerra Mundial, como por el conflicto bélico de Corea a mediadosde los 
50 (Cárdenas, 2010). 
En los sexenios de Miguel Alemán Valdés, Adolfo Ruiz Cortines y Adolfo López Mateos 
se continuó con la nacionalización de empresas que comenzó en el sexenio de Cárdenas, “con el 
presidente Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) y su postura favorecedora de la ‘mexicanización’ en 
ramas industriales de importancia como la siderurgia, el cemento, el vidrio, la celulosa, los 
fertilizantes y el aluminio, al menos el 51% de las empresas debía estar en manos nacionales”. 
En cuanto al sector privado, se exigía protección adicional ante los gravámenes a sus productos 
por ser una medida de protección a lo generado desde el sector público. Estas medidas generaron 
más tarde la nacionalización de la industria eléctrica en 1960 y del sector financiero en 1966 
(Cárdenas, 2010). 
La política proteccionista al igual que la visión de estructura de la empresa pública, gozaba 
de una lógica de doble convicción compartida. Por un lado, el gobierno a través de sus 
funcionarios, y por el otro, líderes empresariales (Cárdenas, 2010). Gracias a este conjunto de 
acciones, el modelo de sustitución de importaciones, tuvo auge en bienes intermedios y de 
capital, los bienes de consumo ya eran provistos por empresas nacionales. 
Esta etapa se caracteriza por un Estado impulsor del desarrollo económico dirigiendo la 
inversión pública hacia la realización de obras de infraestructura básica, es decir, se orienta a 
crear las condiciones esenciales para la expansión industrial de los años cuarenta, pero sin entrar 
a formar parte activa del propio desarrollo industrial (Caso, 1988). 
El Estado asume aquellas actividades que requieren una inversión inicial significativa, 
además de los sectores económicos importantes que fueron desatendidos por la inversión privada 
por su baja utilidad. La estrategia era buscar un tipo de crecimiento económico basado en el 
predominio de las grandes empresas bajo la rectoría del Estado. 
Para la última década de la etapa del Estado benefactor, el gobierno de Luis Echeverría 
(1970-1976) entró en una recesión más profunda de lo que se imaginaba debido a la política 
coyuntural contraccionista que se caracterizó por la disminución de la inversión pública y del 
gasto público. Para 1972 era evidente la necesidad del aumento de los ingresos fiscales, pero “el 
endeudamiento público con el exterior creció más del doble entre 1971 y 1975. Para los 
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siguientes dos años la expansión gubernamental deterioró el balance fiscal y de la cuenta 
corriente” (Cárdenas, 2010). 
Se vislumbraron años muy complicados para la economía mexicana y el sector industrial. 
En 1976 el tipo de cambio que se tenía desde 1954 ($12.50) se devaluó 59% y el gobierno de 
Echeverría no tuvo otra alternativa que firmar un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional 
(FMI) para estabilizar la economía. En medio del caos económico el tipo de cambio en $24.00 a 
fines de 1976, el presidente José López Portillo (1976-1982) toma protesta y muestra un discurso 
orientado al cumplimiento del acuerdo con el FMI. 
Para 1978 se comienzan a ver los resultados de la restructuración a través del programa 
ortodoxo del FMI que, sumado a los descubrimientos de yacimientos de petróleo, en particular el 
ubicado en la Sonda de Campeche y llamado Cantarell que tras su puesta en marcha generó 
cuantiosos ingresos y ocultó debilidades económicas estructurales que se construían y que más 
adelante desembocarían en una crisis. 
Para el entonces presidente, la percepción de que el precio del petróleo continuaría 
aumentando fue equivocada, las acciones que se tomaron para ese entonces petrolizaron a la 
economía e inevitablemente sobrevino el colapso (Cárdenas, 2010). En 1981 el precio del 
petróleo disminuyó un 10% y aunque fue poco a simple vista, generó un desajuste en los 
ingresos nacionales y marcó el fin de una época de expansión industrial. 
En 1982 se declaró una crisis económica a la cual se sumaron pugnas políticas entre 
funcionarios y que desde casi una década atrás dificultaban la toma de decisiones entre el 
ejecutivo y el legislativo, cuando Echeverría comenzó a “manejar las finanzas desde los pinos”. 
En ese último año de gobierno el presidente en turno decidió de manera desesperada sobrellevar 
la crisis “nacionalizar o más bien expropiar la banca comercial privada y decretar el control 
generalizado de precios” (Cárdenas, 2010). 
Con este acontecimiento se pone fin a una era de 50 años de crecimiento y que hasta la 
fecha no se han presentado cifras similares. Un Estado en crecimiento y con políticas dedicadas 
al fortalecimiento del mercado interno, así como el desarrollo empresarial e industrial con la 
intención de importar bienes de capital, que al no manejarse de forma apropiada estalló en una 
crisis generada por varios factores, uno de los más fuertes fue el gasto público que se destinó de 
acuerdo al sexenio y a las decisiones del gobierno en turno, sin continuidad ni destino focalizado. 
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1.2 Estado Neoliberal 
A partir de la crisis se generó un cambio radical en la política económica y en el proceso de la 
toma de decisiones, destacando un profundo desgaste del presidencialismo a causa de la 
debilidad de las acciones y también de las omisiones de cada administración, haciendo notar las 
particularidades que generaron las pugnas políticas y las respuestas inmediatas a problemas 
coyunturales que se implementaron a “regañadientes” como se mencionó antes, lo cual hizo 
evidente la necesidad de un cambio radical de la visión del gobierno sobre la economía. 
La respuesta fue una política macroeconómica ortodoxa inmediata con ajuste en el gasto y 
las entradas, se aumentó impuestos y redujo subsidios, además el entonces presidente Miguel de 
la Madrid Hurtado (1982-1988) consiguió tres créditos para pago de deuda externa que se había 
incrementado en los sexenios anteriores, con ello las cifras bajaron de 84 MMD a 14 MMD 
(Cárdenas, 2010). 
En los siguientes años el panorama no pintó bien para el país, el terremoto de 1985 y poco 
después la caída de los precios del petróleo, provocaron el retroceso del mínimo crecimiento 
suscitado desde el anuncio de la crisis y de los esfuerzos en la lucha contra ella. La deuda externa 
aumentó hasta 107.5 MMD para 1987 y se contrajo de manera significativa el gasto en materia 
social, lo que generó desempleo y un descontento generalizado, incluso el sector privado 
reaccionó de una manera negativa (Cárdenas, 2010). El panorama era desalentador. 
Las reformas a partir del deterioro del nivel de vida de la población se iniciaron con el 
gobierno de Miguel de la Madrid, pero no fue sino hasta 1988 que se percibieron los primeros 
resultados. Para este año varios acontecimientos mundiales formaron parte de la coyuntura 
económica y del planteamiento de un nuevo paradigma al que México respondió en un primer 
momento de manera favorable, ya con la toma de protesta del presidente Carlos Salinas de 
Gortari (1988-1994). Dentro de este proceso comenzaron las dudas acerca de la solidez de 
algunas instituciones, y de su continuación en el modelo entrante. 
Un año más tarde regresan de manera paulatina las inversiones de capital nacional y 
extranjero gracias al “anuncio de reprivatización de la banca nacionalizada en mayo de 1990, y 
la decisión de negociar un acuerdo con Estados Unidos” (Cárdenas, 2010). Para entonces ya se 
cumplían 4 años del ingreso de México al Acuerdo General de Aranceles y Comercio, por sus 
siglas en inglés, GATT, lo cual reforzó la política de liberación comercial. 
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El antiguo modelo, vio su declive cuando sucesos en países de primer mundo generaron 
significativos cambios en el sistema económico y político mundial, que giraron el rumbo hacia 
gobiernos de derecha. Personajes como Margaret Thatcher, Ronald Reagan y Mijaíl Gorbachov 
fueron claves para el futuro de la economía mundial.El fracaso del Estado paternalista no dejó más opción para México (y la mayoría de 
América Latina), que la preeminencia del mercado y la liberalización económica. La respuesta a 
estos cambios fue el llamado Consenso de Washington que grosso modo, llamaba a la reducción 
del tamaño del estado y de su intervención en la economía, la eliminación de subsidios excesivos 
y el libre comercio de bienes y capitales, así como la formación de capital a largo plazo 
(Cárdenas, 2010). 
Lo sustancial de esta época fueron las reformas como cambios radicales en la manera de 
intervención del Estado en la producción y construcción de infraestructura. Las reformas 
implicaron abrir la economía mexicana a los mercados internacionales, algunas funciones 
quedaron en manos de los privados para que se encargasen de lo que el Estado ahora ya no 
podía. 
En el sector rural se observaron las reformas enfocadas en los derechos de propiedad con la 
justificación de estimular el crecimiento y la inversión en esas áreas (Cárdenas, 2010). Sin 
embargo, no todos los sectores fueron intervenidos por particulares, el Estado mantuvo los 
estratégicos como el energético como fuente primordial de ingresos. 
La gran área del reformismo de Salinas fue la privatización de empresas y entidades 
paraestatales, a mediados de 1989 se decretó la privatización de las primeras empresas como 
Mexicana de Aviación y Grupo Dina, más adelante se privatizaron algunas empresas de la 
industria del acero y compañías de seguros, la más recordada y cuestionada es la de Teléfonos de 
México al ser el monopolio para ese entonces en comunicaciones. Al mismo tiempo, el gobierno 
desreguló diversas actividades económicas para reducir costos y promover la competencia entre 
productores y prestadores de servicios. 
A finales del gobierno de Salinas, y en el marco de la entrada en vigor del Tratado de Libre 
Comercio de América del Norte (TLCAN) se cae de nuevo en una crisis, esta vez generada por 
la liberación del sector financiero y la deficiente vigilancia de los bancos a la población que por 
primera vez tuvo acceso a créditos para adquirir bienes duraderos, la cartera vencida se 
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cuadruplicó en tres años y para 1995 los préstamos excedían a los depósitos por lo que se tuvo 
que recurrir a préstamos interbancarios con el extranjero, los cuales se cobraron en moneda 
extranjera (Cárdenas, 2010). El tipo de cambio de aquel $12.50 de décadas anteriores, no volvió 
y se debilitó por el clima de inseguridad política tras el asesinato del candidato a la presidencia 
Luis Donaldo Colosio Murrieta y más tarde el del Secretario Ejecutivo del Partido 
Revolucionario Institucional, José Francisco Ruiz Massieu. En este contexto toma protesta 
Ernesto Zedillo Ponce de León como presidente electo (1994-2000). 
Si bien la crisis no duró mucho, generó grandes estragos para la economía y esto gracias a 
las especulaciones sobre el caso de los bancos y su certera recuperación económica no dejando 
de operar y garantizando que sus depositantes no perdieran su dinero. Además, su recuperación 
generó una crisis en el sector empresarial debido a que resultó ser muy conveniente para las 
personas declarar en quiebra a sus empresas porque se sabía con certeza que el Estado adquiría 
créditos para asegurar su rescate de cualquier manera. En 1998 en medio de acusaciones por 
parte del Partido de la Revolución Democrática y por la sociedad organizada, el Congreso 
desmantela el FOBAPROA (Fondo Bancario de Protección al Ahorro, que se encargó de 
absorber la deuda de los bancos) y transfiere los activos y pasivos al Instituto para la Protección 
del Ahorro Bancario (IPAB), organismo que más adelante abordaremos a fondo por formar parte 
de la desincorporación del sector público de empresas trascendentales para el país. La deuda 
quedó declarada como “soberana” por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cerrando así el 
caso jurídicamente (Cárdenas, 2010). 
Por otra parte, la relación con Estados Unidos y su dinamismo económico fueron también 
pieza clave para poner fin a la crisis, que dejó grandes estragos en el sector de las exportaciones 
y de las importaciones de bienes de consumo y de capital, cesando de manera radical los 
esfuerzos por fortalecer el mercado interno. Las exportaciones se aceleraron y aumentaron 172% 
aquel sexenio (Cárdenas, 2010). 
Los resultados de la integración de México al nuevo paradigma económico internacional 
fueron satisfactorios en cuanto al alcance de estabilidad, aunque insuficientes para el crecimiento 
económico. Por su parte, el desarrollo de la sociedad no se equiparaba con el crecimiento 
financiero, la brecha de desigualdad se acentuó cada vez más y se hablaba de la polarización de 
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la sociedad y un creciente descontento social que fue de la mano con el escepticismo hacia el 
gobierno. 
El avance democrático se vio alentado por el cambio de gobierno en el año 2000 tras más 
de 70 años de un régimen unipartidista (Cárdenas, 2010). La sociedad, en palabras de José 
Woldenberg, sufrió una transición que de fondo buscaba lograr una sociedad modernizada ya 
que no cabía ni podía hacerlo en el contexto de un partido hegemónico. El nuevo gobierno 
estuvo dirigido por el presidente Vicente Fox Quesada (2000 -2006), quién otorgó a una 
sociedad desinteresada en los asuntos públicos un cambio político tangible, una realidad 
cotidiana visible para millones de mexicanos (Woldenberg, 2001). 
A partir de la alternancia política, los postulados del Consenso de Washington vieron la 
cúspide del desarrollo para la reforma en el gobierno que estableciera una nueva racionalidad en 
las acciones del Estado, girando de una manera drástica al favorecimiento de “la ganancia del 
capital elevando la competitividad y la productividad del conjunto de la economía mediante la 
construcción de las condiciones generales de la producción” (Ornelas, 2007). 
Lo que caracterizó al gobierno del presidente Fox y a su sucesor Felipe Calderón Hinojosa 
(2006-2012) fue una apertura total al mercado que, aunque se logró el equilibrio 
macroeconómico, no generó el crecimiento y por consecuencia el desarrollo que se esperaba al 
cambiar de paradigma económico. 
Las condiciones se definen de manera sucinta en la dependencia a los recursos externos. 
Por una parte, los flujos provenientes de las exportaciones de petróleo, el turismo y las remesas 
financiaron (y en buena medida continúa) el consumo privado y el gasto público, por la otra 
parte surgió la inestabilidad como consecuencia de esta sumisión con el exterior que se 
manifiesta como una de las mayores vulnerabilidades de la economía, junto con las actividades 
de Estados Unidos, el mayor consumidor de materias primas exportadas (INEGI, 2013), y los 
constantes cambios en los precios del petróleo. 
La política social resultó insuficiente para disminuir la creciente brecha de desigualdad, ya 
que al focalizarse los recursos sólo a las personas en extrema pobreza y estimular las capacidades 
productivas de las comunidades denominadas “población viable económicamente”, se terminó 
por segregar a otros sectores pobres que fueron entregados al poder enorme de la burocracia que, 
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“finalmente, decide a los beneficiarios de las ayudas gubernamentales en razón de las 
necesidades electorales del gobierno” (Ornelas, 2007). 
Bajo esta tendencia de disminución de la presencia del Estado, las empresas públicas 
sufren un cambio sustancial al redireccionarse hacia el capital privado y concebir gracias al 
neoliberalismo, a los ciudadanos como clientes y sus actividades como satisfacción de 
necesidades básicas o secundarias. 
Por lo tanto, es menester explicar el concepto y desarrollo de la empresa pública, así como 
su desincorporación del sector público en México dentro del contexto que se ha expuesto. El 
siguiente apartado muestra las empresas que han sido testigo y piezaclave para la implantación 
del neoliberalismo como sistema renovador y necesario para la economía dado las crisis y la 
errada toma de decisiones que generó una crisis de legitimidad del presidencialismo y la salida 
del partido preponderante para dar paso a la transición democrática que hasta nuestros días nos 
ha llenado de multiescenarios políticos. 
1.3 Empresa Pública y su desincorporación del Estado 
El concepto de empresa pública es comprendido a partir de la Teoría del Estado, las dos etapas 
expuestas en el apartado anterior, en las que se divide la presencia del Estado en la economía, 
relacionan a las empresas públicas con el aparato mismo y, a su vez, con el análisis de los 
enfoques e implicaciones ideológicas, le asignan un particular significado al sector paraestatal, y 
que para fines del presente estudio se concentra en el enfoque de la Administración Pública. 
La Administración Pública es visualizada a través del aparato burocrático y se percibe a las 
empresas públicas como parte del mismo, las cuales han sido consideradas problemas generales 
del funcionamiento del gobierno al resultar ineficientes, de su desarrollo histórico, de las 
realidades y las posibilidades de su reforma. En el contexto nacional la organización de la 
Administración Pública Federal es centralizada y paraestatal, las empresas públicas tienen lugar 
en la segunda. 
La paraestatalidad surge de las disposiciones constitucionales citadas en el artículo 90 
(CPEUM, 2017) que refrendan y justifican la vocación social del Estado, otorgando sustancia 
jurídica a las decisiones económicas de limitación del accionar estatal. En la normatividad 
vigente se entiende que la Administración Pública Paraestatal se compone por “los organismos 
descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las 
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organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas 
y los fideicomisos” (LOAPF, 2018). 
A continuación, se definen especialmente los organismos descentralizados, las empresas de 
participación estatal mayoritaria y los fideicomisos, por tratarse, en su mayoría, de sujetos de 
desincorporación que permiten ejemplificar en el presente estudio los mecanismos por los cuales 
es llevada a cabo. Es importante señalar que no son los únicos entes paraestatales adheridos al 
proceso de desincorporación que se desarrolla en este capítulo2. 
Cuadro 1. Composición de la Administración Pública Paraestatal 
ENTIDADES DEFINICIÓN 
 
 
Organismos Descentralizados 
Son las personas jurídicas “creadas por ley o decreto 
del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo 
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio 
propios, cualquiera que sea la estructura legal que 
adopten” (ART. 45 LOAPF, 2018), y que tengan por 
objetivo: “la realización de actividades 
correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; 
la prestación de un servicio público o social; o la 
obtención o aplicación de recursos para fines de 
asistencia o seguridad social” (ART. 14 LFEP, 2015). 
 
 
Empresas de Participación Estatal 
Son “…las sociedades de cualquier naturaleza, que 
satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: 
a) que el Gobierno Federal o una o más entidades 
paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean 
propietarios de más del 50% del capital social; b) que 
en la constitución de su capital se hagan figurar títulos 
representativos de capital social de serie especial que 
sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal…” 
(ART. 46 LOAPF, 2018). 
 
2 Las instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito, e instituciones 
nacionales de seguros y de fianzas se concentran dentro de la definición de Empresas de Participación 
Estatal, ya que la Administración Pública Federal en el artículo 3º de su Ley Orgánica, divide en tres 
apartados a las entidades paraestatales y en el artículo 46 las sitúa en el segundo apartado de empresas de 
participación estatal. 
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Fideicomisos Públicos 
Son “aquellos que el gobierno federal o alguna de las 
demás entidades paraestatales constituyen, con el 
propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las 
atribuciones del Estado para impulsar las áreas 
prioritarias del desarrollo, que cuenten con una 
estructura orgánica análoga a las otras entidades y que 
tengan comités técnicos (LOAPF, 2018). 
Fuente: Elaboración propia con base en la LOAPF. 
Sin embargo, existen organismos descentralizados que no son empresas públicas, aunque 
estén dentro del ámbito de la paraestatalidad. Como se mencionó al principio del texto, la noción 
de empresa pública contiene una dualidad estructural en su concepción, y de forma material 
descansa en ella la función empresarial de producción o distribución de satisfactores en el 
mercado. Las entidades paraestatales que no demuestran este elemento de orden material no son 
consideradas empresas públicas, sin embargo, son parte de la Administración Pública 
Paraestatal, tal es el caso del Archivo General de la Nación, organismo descentralizado de la 
Secretaría de Gobernación. 
El concepto legal contemporáneo supera la confusión terminológica que se presentó en el 
origen neoliberal de la desincorporación de empresas, ya que el diagnóstico conceptual de José 
Canasi en su libro Derecho Administrativo, citado por el jurista Ruiz Massieu (1980, pág. 25), se 
sintetizaba así: “no existe en la legislación, en la jurisprudencia, ni siquiera en la doctrina, una 
demarcación precisa y categórica que distinga lo que es en síntesis una autarquía institucional de 
una Empresa del Estado, con o sin forma de empresa de economía mixta, o cualquier otra…” 
En suma, el surgimiento de la empresa pública se entiende: 
Cuando la nación reasume el dominio directo de algunos bienes, cuando interfiere el 
curso normal, competitivo, de las unidades industriales o mercantiles, cuando resuelve 
planes y programas de desarrollo, y por todo eso, o por alguna de esas causas, hace 
aparecer una entidad a cargo de la administración del patrimonio reivindicado, de la 
interferencia en las libertades de la producción o del comercio, de la ejecución directa de 
los planeado o programado, por sólo hablar de algunos propósitos centrales, establece o 
impulsa un nuevo ámbito jurídico al que se dota, jurídicamente también, de un estatuto 
propio (García Ramírez, 1982). 
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En definición complementaria de Ruiz Massieu: 
“Es la organización autónoma de los factores de la producción dirigida a producir o 
distribuir bienes o servicios en el mercado, con personalidad jurídica o que se manifiesta 
a través de una fiduciaria; organización en la que el Estado (o algún ente paraestatal) ha 
hecho un aporte patrimonial que deberá pasar a formar parte del capital social o del 
patrimonio fiduciario. De ello se desprende para aportante el status de asociado, 
justamente porque ha hecho tal aportación, o el de responsable o corresponsable de la 
administración de la empresa. Resumiendo: se trata de una entidad económica 
personificada en la que el Estado ha contribuido con capital por razones de interés 
público, social o general” (1980, pág. 30). 
En otro sentido, se comprende como aquella unidad que suministra bienes y presta 
servicios a partir de la decisión inmediata del Gobierno, sujeta de manera forzosa al 
cumplimiento de los planes y programas gubernamentales y bajo un control específico 
conmensurable. “Es la conjunción de los factores de la producción designada a obtener los 
servicios que el Estado considera necesarios para el interés general” (Acosta Romero, 1976). 
Se caracterizan por ser independientes de la Administración Pública Centralizada, creadas 
por ley o decreto y poseer personalidad jurídica y patrimonio propio, además “gozan de 
autonomíade gestión para el cabal cumplimiento de su objeto y metas señalados en sus 
programas, cuentan con una administración ágil y eficiente y se sujetan a los sistemas de control 
establecidos en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales” (LFEP, 2015) 
El desarrollo sustancial del sector paraestatal ocurrió hasta el gobierno de López Portillo 
donde tanto la normatividad, como los planes y programas sectoriales tuvieron que ser 
modificados para hacerlos congruentes con el Plan Global de Desarrollo 1980 – 1982, 
documento que concentraba las directrices principales de la política de planeación 
gubernamental. La importancia de éste es que definió a la Administración Pública Paraestatal y 
sus objetivos de manera sectorizada. 
El documento llamaba a fortalecer el papel del Estado como orientador e impulsor del 
desarrollo económico y social e imprimiendo a las paraestatales el carácter de “agentes 
dinamizadores eficientes del proceso de desarrollo del país” (Plan Global de Desarrollo, 1980), 
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considerándolas como un instrumento de política económica que reafirmaba la nacionalización o 
creación de empresas que cumplirían con los siguientes objetivos: 
- “Garantizar el suministro de insumos básicos para la planta industrial del país; 
- Garantizar la disponibilidad de energéticos; 
- Garantizar el abasto de productos básicos atenuando márgenes “excesivos” de 
ganancias; 
- Ampliar la infraestructura del país; 
- Crear economías de escala externas; 
- Fomentar la competencia en el mercado nacional e internacional, 
- Fomentar el avance tecnológico: 
- Permitir una correcta distribución de los beneficios; 
- Emprender proyectos de inversión necesarios para el país, pero cuyos periodos de 
maduración, rentabilidad y riesgo no resultaran atractivos para el sector privado; 
- Conservar empleos de interés público.” (Plan Global de Desarrollo, 1980) 
Fue entonces cuando el gobierno optó por ampliar su participación directa a través del 
sector paraestatal, así “mientras las principales y más grandes empresas públicas que se crearon 
antes de 1970 y buscaban primordialmente garantizar el suministro de insumos básicos para la 
planta industrial del país, el modelo de sustitución por importaciones se fue agotando… a través 
del crecimiento de las actividades del Estado, la participación tomó diversas formas de acuerdo 
con las características específicas y los objetivos perseguidos en cada sector de la economía” 
(Rogosinski, 1997). 
También “se presentaron casos en los cuales las empresas públicas se constituyeron como 
monopolios o alcanzaron una proporción muy alta en el mercado en que participaban” 
(Rogosinski, 1997). Se pensó que, teniendo mayor control en el mercado, se cumplirían de mejor 
manera los objetivos del Plan. Lo que no se tuvo en cuenta fueron los estragos de una economía 
insostenible debido a la aludida política coyuntural contraccionista que se caracterizó por la 
disminución de la inversión pública y del gasto público, la ortodoxia estaba dando resultados en 
el exterior, pronto también en México. 
Lo prevalente de la época de auge de las empresas públicas es la definición de sus 
objetivos y su agrupación en sectores, en el artículo 48 de la Ley Orgánica se establece que “A 
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fin de que se pueda llevar a efecto la intervención que, conforme a las leyes, corresponde al 
Ejecutivo Federal en la operación de las entidades de la Administración Pública Paraestatal, el 
Presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada 
una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que ésta y otras leyes atribuyen 
a las Secretarías de Estado” (LOAPF, 2018). Lo enunciado en dicho artículo es resultado de tres 
reformas al mismo, en 1982, 1986 y 2012. 
Este esquema se asemeja a lo que define Barenstein como un “sistema ministerial 
funcional” en donde se incorporan las entidades paraestatales a las Secretarías de Estado como 
coordinadoras de sector. Para un mayor entendimiento, se muestra el siguiente diagrama: 
Diagrama 1. Estructura de las relaciones entre empresas públicas y gobierno central 
 
Fuente: Elaborado con base en Barenstein (1982). 
A pesar de las medidas implementadas a favor de la modernización y la redimensión del 
sector público (privatización), el sistema actual que se asemeja al diagrama 1, refleja la 
congruencia con los planes nacionales y sectoriales, los cuales han fortalecido a las mismas 
paraestatales en términos de coordinación estratégica. No obstante, dicho fortalecimiento o 
beneficio que acompaña la presencia de las paraestatales, la desincorporación emerge en cuanto 
se perciben fallas en la administración de bienes y servicios o generación de ingresos del Estado. 
PRESIDENCIA DE 
LA REPÚBLICA
SHCP
SAE IPAB
SEP
FCE
SCT
SERVICIO POSTAL 
MEXICANO
COLEGIO DE 
BACHILLERES 
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1.3.1 Desincorporación de Empresas Públicas 
Desde la visión económica neoliberal que implica la reducción al mínimo de las actividades 
económicas a cargo del Estado, dando paso a la concentración en los sectores estratégicos, obras 
de infraestructura y fomento a la iniciativa privada (que subsana las actividades del Estado donde 
éste cedió la facultad), en el año de 1983 comenzó el proceso de adelgazamiento del aparato 
estatal a través de un programa de privatización derivado de los cambios estructurales en el 
modelo económico. 
Una de las mayores motivaciones que llevó al gobierno a replantear la política económica 
fue que el Estado tenía presencia en la mayoría de las empresas y sectores industriales, carente 
de capacidades para distribuir los escasos recursos a las entidades que, “por una parte, 
demandaban mayores montos para sostener su ineficiente operación, y por la otra, en su gran 
mayoría carecían del carácter de prioritarias o de constitucionalmente estratégicas” (Rogosinski, 
1997). 
Los estragos de las crisis económicas de finales de la década de los 70 y principio de los 
80, exigían un Estado que concentrara sus esfuerzos y recursos en la satisfacción de necesidades 
básicas de la población, se pensaba que esto se lograría a través de la formulación del proceso de 
desincorporación de empresas “que al venderse liberarían recursos y generarían ingresos para 
apoyar el saneamiento de las finanzas públicas de forma permanente, además de abrir espacios 
presupuestales para incrementar el gasto social” (Rogosinski, 1997). 
Entiéndase desincorporación como el concepto dicotómico a la nacionalización, el cual 
describe mecanismos de separación de bienes y activos del Estado, generando ingresos y un 
presumible manejo eficiente de la estructura gubernamental. Es un proceso de disgregación 
utilizado como sinónimo de privatización (Pichardo, Introducción a la nueva administración 
pública de México, 1984) porque expone las razones de la reducción del gobierno por varios 
medios, aunque el término no siempre debe ser utilizado para describir los mecanismos de 
separación, que no en todos los casos implican la permanencia en existencia de las empresas 
públicas, hablando de liquidación o fusión, algunas incluso son trasladadas a otros niveles de 
gobierno bajo la lógica de la sectorización. 
Para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público “la desincorporación de entidades del 
Sector Paraestatal tiene como propósito contribuir en la modernización económica del país, 
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permitiendo la liberación de recursos para una mayor atención de los sectores prioritarios del 
desarrollo. Dicha desincorporación, se aplica a las empresas paraestatales no estratégicas ni 
prioritarias” (SHCP, 2009) 
Los mecanismos de reducción del sector público que utilizó el gobierno mexicano fueron 
cuatro, en el siguiente cuadro recopilado del libro La privatización en México, razones e 
impactos de Jacques Rogozinski (1997, pág. 110), se enlistan los elementos más importantes quese consideraron para la selección de cada una de ellas: 
 
Cuadro 2. Elementos característicos considerados en el proceso de modernización 1982 
CARACTERÍSTICA DE LA EMPRESA MECANISMO 
- Incumplimiento de los objetivos para los que fue 
creada 
- No rentable y sin potencial económico 
- Existencia sólo en papel 
Extinción o liquidación 
- Prioritaria y vinculada con los programas de 
desarrollo regional 
Transferencia a gobiernos estatales 
- Incremento en eficiencia al unirse dos o más 
entidades paraestatales 
Fusión 
- Entidad no estratégica ni prioritaria con 
viabilidad económica 
Venta o enajenación 
Fuente: Elaborado con base en Rogosinski (1997). 
“En particular, el proceso de privatización a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito 
Público (SHCP) comprende la venta o enajenación de empresas, activos fijos y unidades 
industriales del gobierno a los sectores tanto social y privado como nacional y extranjero” 
(Rogosinski, 1997, pág. 110). El presente estudio considera efectivo el uso del término 
privatización como lo señala Rogosinski, sólo para el mecanismo de venta o enajenación, ya que 
los demás no involucran en estricto sentido una disgregación al buscar que los objetivos de cada 
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una de las entidades paraestatales se cumplan y se defienda la rectoría del Estado hasta los 
últimos momentos. 
Para Ignacio Pichardo: 
La privatización consiste en “disminuir el tamaño del sector público, en particular el del 
paraestatal, pero no exclusivamente, por la decisión gubernamental de liquidar o vender 
los activos de los organismos descentralizados; vender las acciones o partes mayoritarias 
o minoritarias del capital de empresas paraestatales; también mediante la fusión, la 
disolución, la liquidación, la extinción o la transferencia de acciones o partes del capital y 
activos de los organismos, empresas, fondos y fideicomisos propiedad del gobierno 
federal (y en su caso de los gobiernos locales y municipales) a los particulares o a otros 
agentes sociales nacionales o extranjeros” 
Para el mismo autor, la palabra privatización tiene otra connotación más contemporánea 
que deja atrás el proceso de venta o transferencia de las acciones del Estado, “se usa para 
designar la incorporación de los particulares en los procesos productivos llamados estratégicos, 
anteriormente reservados al estado de manera exclusiva. También a la incorporación de los 
particulares en competencia o de manera exclusiva en la prestación de servicios que eran 
tradicionalmente considerados como parcela propia del Estado” (Pichardo, 1984). 
Dado que la privatización cae en el entendido de dos connotaciones, la primera en el 
proceso de desincorporación del Estado, y la segunda en la incorporación de los privados en las 
actividades prioritarias del mismo como si fuera un soporte de las fallas del gobierno, es 
menester particularizar que para el presente estudio se entiende como prioritaria la primera 
acepción del concepto. 
La instrumentación del proceso de desincorporación en México toma auge durante los 
sexenios de Miguel de la Madrid y Salinas de Gortari. En el primero se generan acciones de 
reducción de la participación accionaria del sector público en empresas de dimensiones 
reducidas, en el segundo se venden empresas complejas y significativas en sectores definidos 
como el de las telecomunicaciones. Para ese periodo la evolución del sector paraestatal en su 
composición es expuesta por Rogosinski (1997, pág. 111) de la siguiente manera: 
 
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 3. Entidades paraestatales (diciembre 1982 – junio 1994) 
 AÑO ORGANISMOS 
DESCENTRALIZADOS 
PROPIEDAD 
MAYORITARIA 
FIDEICOMISOS PROPIEDAD 
MINORITARIA 
TOTAL 
M
ig
ue
l d
e 
la
 M
ad
ri
d 
Este periodo se 
distingue por la 
experimentación, 
se dio difusión a 
las empresas de 
menores 
proporciones y 
se revisó y 
reformó la 
normatividad de 
las empresas 
mayoritarias con 
el fin de que en 
su proceso de 
desincorporación 
generaran 
mayores 
ganancias. 
1982 102 744 231 78 1155 
1983 97 700 199 78 1074 
1984 95 703 173 78 1049 
1985 96 629 147 69 941 
1986 94 528 108 7 737 
1987 94 437 83 3 617 
1988 89 252 71 0 412 
Sa
lin
as
 d
e 
G
or
ta
ri
 
Esta etapa se 
caracterizó por 
la experiencia 
del sexenio 
anterior que dio 
paso a la 
desincorporación 
de las grandes 
empresas y la 
reducción al 
máximo del 
tamaño del 
Estado. 
1989 88 229 62 0 379 
1990 82 147 51 0 280 
1991 78 120 43 0 241 
1992 82 100 35 0 217 
1993 82 98 30 0 210 
1994 82 107 30 0 219 
Fuente: Elaborado con base en Rogosinski (1997) 
Las entidades desincorporadas realizaban muy diversas actividades y su importancia 
relativa mostraba gran variedad como lo expresó el expresidente Carlos Salinas en una nota para 
el periódico El Financiero, “desde empresas estratégicas hasta hoteles, cines, fábricas de 
bicicletas y cabarets” (2014). Entre los desprendimientos de empresas más significativos se 
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encuentran el de Teléfonos de México en 1990, Tereftalatos3 mexicanos en 1988, Compañía 
Minera de Cananea en 1989, los ingenios azucareros en 1987, por representar la agroindustria 
más importante del país y en el sector servicios, Compañía Mexicana de Aviación en 1990. 
Así el proceso en cifras pasó de 1155 entidades paraestatales en 1982 a sólo 219 en 1994: 
Gráfica 1. Empresas Paraestatales en México 1920 - 1994 
 
Fuente: Elaborado con base en Rogosinski (1997) 
A diferencia de otros países, el proceso de enajenación en México fue paulatino, 
“promoviendo las empresas y motivando a los sectores social y privado a participar, así como 
concientizando a la población de su importancia y de su trascendencia” (Rogosinski, 1997, pág. 
125). Dos décadas después del término del sexenio de Salinas de Gortari, se registraron 101 
empresas de participación estatal, 25 en proceso de desincorporación. Para el año 2017, tan sólo 
quedaban 63. 
El proceso de privatización fue un instrumento más de política económica que debía 
adoptarse junto a otras medidas para el saneamiento de la economía. La Secretaría de Hacienda y 
Crédito Público (SHCP) a través de la Coordinación de Asesores del Secretario, fue el área 
responsable del proceso de privatización en el periodo 1982 – 1988. Para la siguiente 
administración “y con el objeto de acelerar y profundizar el proceso, se determinó la necesidad 
de concentrar las actividades en un organismo en el que se centralizaran las decisiones, con una 
 
3 Tereftalato: tipo de plástico usado en la fabricación de botellas. 
36
144
272
1155
219
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1920 - 1940 1941 - 1954 1955 - 1970 1970 - 1982 1983 - 1994
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estructura reducida que evitara la burocratización del proceso, creándose así la Unidad de 
Desincorporación de Entidades Paraestatales” (Rogosinski, 1997) dependiente de la misma 
SHCP quien tomo la rectoría del control operativo durante el desarrollo del proceso. 
Más tarde se involucran en el proceso diferentes instancias como el Fideicomiso 
Liquidador de Instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crédito (FIDELIQ) que tenía por 
objeto recibir y enajenar todo tipo de bienes que formaban parte de entidades paraestatales en 
proceso de desincorporación. La Tesorería de la Federación también formó parte del proceso. 
En suma, fueron diversos factores contribuyentes a la evolución de la privatización a través 
del proceso de enajenación que hasta la fecha cuenta con una estructura más organizada, 
desarrollada por el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE) de la SHCP que 
se constituyó para concentrar las actividades dentro del proceso y así “contribuir al 
fortalecimiento del Estado de Derecho, las Finanzas Públicas y el Sistema Financiero Mexicano” 
como lo señala en el sitio web del gobierno (gob.mx, 2018). En el siguientecapítulo se desarrolla 
el origen de este organismo descentralizado, así como sus funciones, facultades y actividades que 
atañen al proceso de enajenación contemporáneo, mismo que sufrió cambios a partir de la 
transición democrática del año 2000. 
 
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2. EL PROCESO DE ENAJENACIÓN 
Para comprender el proceso de enajenación es preciso definir que el término se refiere a la venta, 
donación o cesión del derecho o dominio que se tiene sobre un bien o una propiedad. El 
concepto no es nuevo, se equiparó como mecanismo de desincorporación en el proceso de 
modernización de 1982 y veinte años después evolucionó como el mecanismo principal del 
proceso de separación de entidades paraestatales, tanto que un organismo descentralizado lleva 
en su título el término. 
Con el fin de conocer a fondo el proceso a continuación, se detalla el marco jurídico que da 
sustancia al principio económico neoliberal de reducción del accionar estatal, al que México se 
comprometió a finales del siglo pasado, y que en la actualidad es llevado a cabo por una sola 
instancia de la SHCP, el ya mencionado organismo descentralizado: SAE. 
2.1 SAE: su origen 
El Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE) surge por mandato de la Ley 
Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público (LFAEBSP) como 
organismo descentralizado de la Administración Pública Federal con personalidad jurídica y 
patrimonio propio, cuyo decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de 
diciembre de 2002. Su creación tiene como propósito apoyar el cambio en la función pública 
dirigido a promover la eficiencia y eficacia del sector público en el manejo de activos y en 
particular, a reducir los costos de administración, operación, custodia, liquidación y enajenación 
de los bienes a disposición del Gobierno Federal (LFAEBSP, 2012). 
Antes de la entrada en vigor de la LFAEBSP, el proceso de enajenación era llevado a cabo 
por varias instancias descritas a continuación, quienes se encargaban de desarrollar el proceso de 
manera ordenada y por segmentos, ejercicio claro de la burocracia. Al surgir el SAE, se 
concentran las partes del proceso en una sola instancia con el fin de generar una especialización 
en el ramo de la desincorporación de las entidades paraestatales. 
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Diagrama 2. Instancias encargadas del proceso de enajenación hasta el año 2002.
 
Fuente: Elaboración con base en SHCP. 
El Fideicomiso Liquidador de instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crédito 
(FIDELIQ) fue creado en el año 1966 por conducto del Gobierno Federal, la SHCP y la 
Financiera Comercial Mexicana, S.A. (posteriormente Banco Mexicano SOMEX S.A.), cuyas 
actividades encomendadas fueron recibir y enajenar todo tipo de bienes de entidades 
paraestatales en proceso de desincorporación y comercializar mercancías de comercio exterior 
que pasen a ser propiedad del Fisco Federal, así como otros bienes que le determinara la SHCP. 
El Servicio de Administración de Bienes Asegurados, Decomisados y/o Abandonados 
(SERA) se creó en 1999 como organismo desconcentrado de la SHCP que gozaba de autonomía 
técnica y operativa que tenía como objeto administrar los bienes asegurados en los 
procedimientos penales del fuero federal, conservándolos en el estado en que hayan sido 
asegurados, para ser devueltos en las mismas condiciones, salvo el deterioro normal que se les 
cause por el transcurso del tiempo. 
Fideicomiso 
Liquidador de 
instituciones y 
Organizaciones 
Auxiliares de 
Crédito 
Servicio de 
Administración 
de Bienes 
Asegurados, Dec
omisados y/o 
Abandonados
Tesorería de la 
Federación 
(TESOFE): 
Transferencia de los 
activos no 
monetarios.
Servicio de 
Administración 
Tributaria 
(SAT): La 
Adnministración 
General del 
Destino de 
Bienes 
Secretaría de 
Hacienda y Crédito 
Público (SHCP): 
La Unidad de 
Desincorporación
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Las unidades de desincorporación de la SHCP, la administración general del destino de 
bienes del SAT y la transferencia de los activos no monetarios4 de la TESOFE, cedieron en 
exclusivo las funciones que tenían encargadas para la administración y enajenación de bienes y 
activos financieros, dispersando las unidades a partir del 2003. 
El SAE, para el ejercicio de sus funciones se encuentra agrupado en el sector coordinado 
por la SHCP. Tiene como objeto la administración, enajenación y destino de los bienes, 
empresas y activos financieros a disposición del Gobierno Federal enunciados en el Art. 1 de la 
LFAEBSP. Sus atribuciones están determinadas en el artículo 78, entre las que se encuentran: 
I. Recibir, administrar, enajenar y destruir los bienes de las entidades transferentes; 
II. Administrar y enajenar los bienes que previa instrucción de autoridad competente, 
se le encomienden; 
III. Optimizar los bienes para darles un destino; 
IV. Fungir como visitador, conciliador y síndico en concursos mercantiles y quiebras; 
V. Liquidar las empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades nacionales de 
crédito y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, así 
como toda clase de sociedades mercantiles, sociedades o asociaciones civiles; 
VI. Ejecutar los mandatos en nombre y representación del Gobierno Federal, 
incluyendo todos los actos jurídicos que le sean encomendados; 
VII. Manejar los créditos que el Gobierno Federal destine para otorgar su apoyo 
financiero a las instituciones de crédito y organizaciones auxiliares de crédito, así 
como, la recuperación de tales créditos. 
VIII. Celebrar convenios de coordinación y colaboración para la recuperación de la 
cartera vencida; 
IX. Extinguir los fideicomisos públicos y privados 
X. Fungir como fiduciario sustituto en los fideicomisos constituidos en instituciones 
de crédito, de seguros, de fianzas, sociedades financieras de objeto limitado y 
alcances generales de depósito, cuya liquidación sea encomendada al SAE; 
 
4 Los Activos No Monetarios son los que están resguardados de la inflación, por ejemplo: bienes físicos 
del activo inmovilizado (inversiones, inmuebles, activos biológicos), bienes físicos del activo realizable 
(deudas que los clientes y deudores mantienen) y créditos o derechos en moneda extranjera o reajustables. 
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XI. Celebrar contratos de prestación de servicios necesarios para la atención de los 
encargos que le sean conferidos. 
Los bienes que recibe el SAE se definen en el artículo 1 como: 
I. Los asegurados y decomisados en procedimiento penales federales; 
II. Los recibidos en dación en pago para cubrir toda clase de créditos a favor del 
Gobierno Federal, de sus entidades o dependencias incluyendo los impuestos a 
disposición de la Tesorería de la Federación (TESOFE) o de sus auxiliares 
legalmente facultados para ello; 
III. Los que, habiendo sido embargados por autoridades federales, hayan sido 
adjudicados a las entidades transferentes conforme a las leyes aplicables; 
IV. Los que sean abandonados a favor del Gobierno Federal; 
V. Los que, estando sujetos a uno de los procedimientos establecidos en la legislación 
aduanera, en la legislación fiscal federal o en otros ordenamientos jurídicos 
aplicables a las entidades transferentes, deban ser vendidos, destruidos, donados o 
asignados en virtud de ser inflamables, fungibles, perecederos, de fácil 
descomposición o deterioro, así como, cuando se trate de animales vivos y 
vehículos; 
VI. Los que pasen a ser propiedad del Fisco Federal; 
VII. Los títulos, valores, activos y demás derechos que sea susceptibles de enajenación, 
cuando así se disponga por las autoridades competentes; 
VIII. Los bienes del dominio privado de la Federación y los que constituyan el 
patrimonio de las entidades paraestatales; 
IX. Cualquier bien que, sin ser propiedad de la Federación, en términos de la 
legislación