Propuesta-para-la-descentralizacion-de-la-procuraduria-federal-de-proteccion-al-ambiente-como-un-organismo-publico-descentralizado-con-funciones-de-autoridad-administrativa

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IDUVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA 
DE MÉXICO 
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES 
ARAGÓN 
"PROPUESTA PARA LA OESCENTRALlZACIÓN OE 
LA PROCURADURíA FEDERAL DE PROTECCiÓN 
AL AMBIENTE COMO UN ORGANISMO PÚBLICO 
DESCENTRALIZADO CON FUNCIONES DE 
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA" , 
TE S I S 
PARA OBTENER El TíTULO DE: 
LICENCIADO EN DERECHO 
PRESENTA: 
REINISCH JOANNA PIZA ZARCO 
ASESORA: 
LlC.IRENE VÁZQUEZ VÉLEl. 
NElAHUALCÓYOTL. ESTADO [)E MEXICO, 1011. 
 
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“El estudio, la contemplación de la naturaleza es el natural alimento de la 
inteligencia y del corazón. Nos eleva y hace cernernos en las regiones 
superiores: el mundo está a nuestros pies; nuestro pensamiento, fijo en las 
cosas del cielo, nos inspira desdén por los miserables y frívolos intereses de 
aquí bajo. El escudriñamiento, sólo el escudriñamiento de esas grandes y 
misteriosas verdades contiene un poderoso encanto.”. 
 
Cicerón. 
 
 
 
"Si sirves a la Naturaleza, ella te servirá a ti." 
 
 
Confucio. 
 
 
A Dios, por la bendición de la vida, 
por ponerme en el camino correcto y 
en el tiempo perfecto. 
 
 
 
 
 
 
A mi familia materna: Leonor, 
Roberto, Glafira, Manuel, Joaquín y 
Rodolfo, por su infinito amor y apoyo 
incondicional. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A la Mtra. Myhrged del Carmen 
Sproos Bárcenas, por creer en mí y 
ser parte fundamental de este 
trabajo, por su apoyo, paciencia y 
confianza. 
 
 
 
 
 
 
Al Lic. Juan Ramón Gamboa 
Méndez, quien confió en mí y me 
brindó la oportunidad de iniciar un 
sueño, al comenzar a laborar en la 
Procuraduría Federal de Protección 
al Ambiente. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mis Padres: María Zarco Banderas 
y Sebastián Piza Herrera, por su 
infinito amor, su ejemplo, por su 
dedicación, su apoyo y su esfuerzo. 
 
 
 
 
 
 
A mi Alma Máter, la Universidad 
Nacional Autónoma de México, por 
adoptarme entre sus aulas y 
brindarme las herramientas que me 
ayudan a lograr mis anhelos, 
especialmente a la Facultad de 
Estudios Superiores Aragón, por 
darme la oportunidad de ser parte de 
ella. 
 
 
 
 
 
 
 
A mi Asesora, la Lic. Irene Vázquez 
Vélez, por la oportunidad que me 
brindo, por su apoyo, paciencia y 
confianza. 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mis Amigos de la Universidad: 
Jennifer Morales, Reyna Morales, 
Nubia Rodríguez, César Gutiérrez, 
Hugo Reyes, Gabriel Alpízar y Javier 
Nava. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mis amigas: Lorena Reyes, 
Marlen Minor, Tomy Ordóñez, 
Grethel Castillo, Claudia 
Bustamante. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mis compañeros y amigos de la 
Procuraduría Federal de Protección 
al Ambiente: Verónica Blanco, 
Gilberto Miranda, Juan Carlos 
Hernández, Omar Ramírez, Terrence 
Aponte, Carlos Zazueta, Martha 
Manjarrez, Silvia Ruiz, Beatriz Durán 
y Gerardo Durán. 
 
 
 
 
 
A todos mis compañeros de la 
Procuraduría Federal de Protección 
al Ambiente; quienes día a día 
trabajan al servicio de la naturaleza 
y de la nación. 
 
 
 
ÍNDICE 
Presentación ....................................................................................................................... 1 
CAPÍTULO 1 
LA DESCONCENTRACIÓN YLA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 
FEDERAL. 
1.1 Desconcentración. ......................................................................................................... 8 
1.1.1. Concepto. ................................................................................................................. 8 
1.1.2. Base Legal. ............................................................................................................. 11 
1.1.3. Clasificación. .......................................................................................................... 16 
1.1.4. Elementos y sus Características. ........................................................................... 20 
1.2. Descentralización Administrativa. ............................................................................... 22 
1.2.1. Concepto. ............................................................................................................... 23 
1.2.2. Bases constitucionales y legales. ........................................................................... 26 
1.2.3. Clasificación. .......................................................................................................... 29 
1.2.4. Elementos y Características. .................................................................................. 33 
CAPÍTULO 2 
LA PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE. 
2.1 Antecedentes. ............................................................................................................. 44 
2.2. Estructura y función de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos 
Naturales. .......................................................................................................................... 52 
2.3. Estructura y función de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente ............. .58 
2.4. Marco Legal. ............................................................................................................... 78 
2.4.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ........................................ 79 
2.4.2. Legislación Secundaria. ......................................................................................... 84 
2.4.3. Legislación Complementaria. .................................................................................. 85 
2.4.4. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. ............................................... 94 
2.4.5. Reglamento Interior de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos 
Naturales. .......................................................................................................................... 95 
 
 
 
 
CAPÍTULO 3 
PROBLEMÁTICA ACTUAL QUE PRESENTA LA PROCURADURÍA FEDERAL 
DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE. 
3.1. Autonomía Técnica y Operativa. ................................................................................ 98 
3.2. Dependencia Administrativa y Presupuestal. ........................................................... 106 
3.3. Procuración de Justicia Ambiental como Conflicto de Intereses. ............................. 109 
CAPÍTULO 4 
PROPUESTA PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DELA PROCURADURÍA 
FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE COMO UN ORGANISMO 
PÚBLICO DESCENTRALIZADO CON FUNCIONES DE AUTORIDAD 
ADMINISTRATIVA. 
4.1. Naturaleza. ............................................................................................................... 123 
4.2. Objetivos. ................................................................................................................. 124 
4.3. Patrimonio. ............................................................................................................... 126 
4.4. Autonomía Administrativa. ........................................................................................ 126 
4.5. Atribuciones. ............................................................................................................. 127 
4.6. Estructura de la Procuraduría. .................................................................................. 127 
4.7 Propuesta de decreto presidencial que crea la Procuraduría Federal de 
Protección al Ambientecomo un organismo público descentralizado con funciones 
de autoridad administrativa. ............................................................................................ 130 
Conclusiones .................................................................................................................. 133 
Anexo 1 ........................................................................................................................... 136 
Anexo 2 ........................................................................................................................... 137 
Anexo 3 ........................................................................................................................... 138 
Anexo 4 ........................................................................................................................... 139 
Anexo 5 ........................................................................................................................... 140 
Glosario .......................................................................................................................... 141 
Fuentes Consultadas ...................................................................................................... 145 
 
 
PRESENTACIÓN 
 
 En el presente trabajo, se pretende aportar en la práctica una estructura que 
permita mejorar el desempeño de las funciones de la Procuraduría Federal de 
Protección al Ambiente, cuyo objeto es hacer cumplir la normatividad ambiental, 
garantizar la conservación de los recursos naturales, proteger el medio 
ambiente y fomentar una conciencia ecológica para garantizar el derecho 
fundamental de las personas a un medio ambiente adecuado para su 
desarrollo, en aras de lograr un desarrollo sustentable. 
 
 Es así que a través de un estudio sistemático que va de lo general a lo 
particular, se buscará demostrar la importancia de descentralizar a esta 
institución para dotarla de autonomía presupuestal y de gestión, personalidad 
jurídica y patrimonio propios con funciones de una autoridad administrativa a 
nivel federal. 
 
 Para lo cual se tiene que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, 
es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos 
Naturales, encargado de proteger los recursos naturales, así como de verificar 
el cumplimiento de las disposiciones legales en la materia. 
 
 Es lamentable que aun cuando las funciones que lleva a cabo esta 
Procuraduría son primordiales para garantizar la protección y preservación de 
los recursos naturales del país, no cuenta con los recursos financieros, 
materiales, humanos, ni estructura idóneos que le permitan el buen desempeño 
de sus actividades. 
 
 
 
 
2 
 
 
 Por ello a través de la descentralización administrativa, en este trabajo, se 
propone un mayor grado de autonomía presupuestal y de gestión mediante la 
descentralización de esta Institución; cuya finalidad es la de otorgarle 
personalidad jurídica y patrimonio propios, con funciones de autoridad 
administrativa. 
 
 Lo anterior se logra explicar, en el desarrollo de cuatro capítulos a lo largo de 
este trabajo; comenzando con el análisis de la desconcentración y la 
descentralización administrativa. A través de éste, se estudian dos formas de 
administración pública federal, como lo son la desconcentración y la 
descentralización administrativa federal. 
 
 Es así como se encontrará, el desarrollo del análisis de estas dos figuras, el 
cual está constituido por el concepto, la base legal, la clasificación y por último, 
los elementos y sus características en ambos casos. 
 
 Encontrando que la desconcentración administrativa se da en razón del 
poder central que es el Ejecutivo Federal y que tiene relación jerárquica, 
económica y de gestión, respecto del mismo. 
 
 Su origen se da en razón de una disminución en la carga de trabajo que 
presenta la centralización administrativa, se fundamenta legalmente a través de 
diversos instrumentos tales como leyes, decretos, acuerdos o reglamentos 
interiores. 
 
 En este trabajo encontramos que de acuerdo con diversos autores 
consultados, se mencionan diversas clasificaciones atendiendo al objeto de las 
instituciones. 
 
3 
 
 
 Por último tenemos los elementos y las características de este tipo de 
instituciones derivadas de las atribuciones y la naturaleza jurídica de las 
mismas. 
 
 En esa tesitura se tiene que la descentralización administrativa cuya 
característica primordial, es la de tener personalidad jurídica y patrimonio 
propios cuya finalidad es la de estar en posibilidad de realizar sus atribuciones 
en beneficio del interés público y general. 
 
 A diferencia de la desconcentración, la descentralización administrativa se 
da en función de la materia o especialidad de la misma y un ámbito geográfico. 
Concluyendo que los elementos y características se dan en función de sus 
atribuciones y naturaleza jurídica. 
 
Enseguida se abordan los antecedentes de laProcuraduría Federal de 
Protección al Ambiente, los cuales se remontan desde su origen en junio de 
1992, hasta hoy en día; en este tema se estudiará el nacimiento de esta 
institución, las causas del mismo, el enfoque económico, político y social que se 
presentaba al momento de su creación, así como las modificaciones en su 
estructura y atribuciones que fueron suscitándose a través del tiempo hasta 
llegar a nuestros días. 
 
 Para efectos de comprender la constitución orgánica de esta institución se 
presenta un estudio de su estructura y atribuciones como órgano 
desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 
 
 En ese tenor se muestra el análisis de la normatividad que sustenta la 
existencia, funcionalidad y la importancia que representa esta Procuraduría 
para nuestro país. 
 
4 
 
 
 Posteriormente se encuentra la problemática que esta institución presenta 
en la actualidad al ser un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio 
Ambiente y Recursos Naturales, desglosándose en aspectos tales como su 
operatividad, dependencia administrativa y financiera y por último las 
dificultades de índole social, económica, política y cultural que enfrenta al 
procurar una justicia ambiental. 
 
 Finalizando con una propuesta para la descentralización de la Procuraduría 
Federal de Protección al Ambiente, como una autoridad administrativa, dando 
una perspectiva general del origen de esta institución como un organismo 
público descentralizado. 
 
 Sin más preámbulo por el momento, se presenta el estudio de esta 
Procuraduría como un órgano desconcentrado de la administración pública 
federal y la propuesta para su descentralización con funciones de autoridad 
administrativa federal. 
 
 
 
5 
 
 
CAPÍTULO 1 
LA DESCONCENTRACIÓN Y LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 
FEDERAL. 
 
 El presente capítulo aborda dos variantes que corresponden a las formas 
de organización de la administración pública, y se entiende a éstas, como 
unidades administrativas que dependen directa o indirectamente del Poder 
Ejecutivo Federal en México. 
 
 En este orden de ideas es menester señalar que la organización 
administrativa es la forma en que se estructuran y ordenan las diversas 
unidades administrativas que dependen del Poder Ejecutivo, directa o 
indirectamente, a través de relaciones jerárquicas y de dependencia, para lograr 
una unidad de acción, de dirección y de ejecución, en la actividad de la propia 
administración encaminada al logro de los fines del Estado. 
 
 Asimismo, tenemos que la unidad administrativa es un conjunto de 
elementos personales y materiales con estructura jurídica que le otorga 
competencia para realizar una actividad relativa al Poder Ejecutivo y que 
depende de éste, teniendo como objetivo el interés público.De lo anteriormente expuesto podemos concluir que la organización 
administrativa es la distribución de competencias que tienen las unidades 
administrativas que dependen del Poder Ejecutivo Federal y que se encuentran 
jerárquicamente subordinadas a este en base a sus facultades otorgadas por la 
Ley Suprema que es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
 
 
 
 
6 
 
 
 De acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la 
organización de ésta se divide en dos, en Centralizada y Paraestatal. 
 
 La primera de ellas está constituida por la Presidencia de la República, las 
Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería 
Jurídica del Ejecutivo Federal. 
 
La segunda está conformada por organismos descentralizados, las 
empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las 
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de 
seguros y de fianzas y los fideicomisos públicos. 
 
 Los tratadistas en Derecho Administrativo, sostienen que son tres las 
formas en que se realiza la administración pública federal; la centralización, la 
desconcentración y la descentralización. 
 
 Es así que la centralización es una forma de organización administrativa 
en donde las unidades, órganos de la administración pública, se ordenan y 
acomodan articulándose bajo un orden jerárquico a partir del Ejecutivo Federal, 
cuyo objeto es unificar las decisiones, el mando, la acción y la ejecución. 
 
 En la centralización administrativa, impera el principio de jerarquía a partir 
del Presidente de la República, quien es el depositario del Poder Ejecutivo 
Federal y que al no poder ejercer todos los poderes de forma directa y personal; 
podrá distribuir los negocios del orden administrativo de la federación a otros 
órganos que cuentan con atribuciones para ello. 
 
 
 
7 
 
 
 En este tipo de organización administrativa, encontramos que sus órganos 
están agrupados y concentrados de una forma que integran entre si una 
relación de jerarquía. Teniendo así órganos superiores e inferiores con distintas 
funciones, dependientes unos de otros. 
 
 Comprendido lo anterior, es preciso abordar las formas de organización 
administrativa que para nuestro objeto de estudio interesan, teniendo en un 
primer momento la desconcentración administrativa y posteriormente la 
descentralización administrativa. 
 
 En general podemos señalar a grandes rasgos, que la desconcentración 
administrativa es una manera especial de atender materias dentro de la 
Administración Pública Federal, que por lo delicado de su contenido, por la 
técnica de su manejo o por la prontitud con la que debe ser tratada, ha hecho 
posible la creación de órganos, dentro de otros órganos que tienen cierta 
libertad técnica y administrativa, sujetándose a una relación jerárquica de esta 
organización que depende del Poder Ejecutivo Federal. 
 
 Continuando en esta tesitura, encontramos que la descentralización 
administrativa nace en la necesidad práctica de atender un servicio público, con 
personal técnico y especializado, por parte de un organismo, al cual, el Poder 
Ejecutivo Federal a transferido atribuciones que originalmente le corresponden, 
pero que en ejercicio de sus facultades el titular de este Poder, confiere el 
carácter para que estos organismos puedan desarrollar actividades que 
competan al Estado, que sean de interés general y para ello son dotados de 
autonomía jurídica, patrimonio y régimen jurídico propios. 
 
 Sin más preámbulo, a continuación se desarrolla un breve análisis de 
estas dos formas de organización de la Administración Pública Federal en 
México. 
8 
 
 
1.1 Desconcentración. 
 
 Existe desconcentración administrativa cuando se dispersa el ejercicio de 
facultades decisorias que tiene la Administración Pública y mediante su 
asignación a órganos inferiores de la misma, esto implica una transferencia 
interorgánica, es decir, de un órgano superior a un órgano inferior. 
 
 Cuando hay especialización de materias, ya sea por necesidades 
territoriales o por su delicado contenido, la técnica de su empleo o por 
economía administrativa, se hace necesaria la desconcentración administrativa 
como una variante de las formas de la Administración Pública Federal, en la 
cual se caracteriza por tener cierta libertad técnica y administrativa. 
 
 Ciertamente los órganos desconcentrados no están desvinculados de la 
subordinación jerárquica de la Administración Central, ya que esta solo 
disminuye relativamente. Pues su posición de órgano centralizado lo obliga a 
subordinarse a los principios de esta forma de organización administrativa. 
 
 A continuación se hace un breve análisis de la desconcentración, como 
forma de la Organización Administrativa Federal. 
 
1.2.5. Concepto. 
 
Como es de observarse en esta obra hasta este momento se ha hablado 
genéricamente de la desconcentración administrativa como una forma de 
organización de la administración pública federal, es entonces cuando se hace 
preciso desarrollar a continuación el análisis más detallado de su concepto. 
 
 
 
9 
 
 
 La desconcentración administrativa, es la forma jurídico administrativa en 
que la administración centralizada con organismos o dependencias propios 
presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del 
país. Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o 
domicilio del usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder 
ejecutivo. 1 
 
 Este concepto alude a la transmisión permanente de competencias de un 
órgano superior a otro inferior dentro de la organización administrativa 
centralizada. 
 
 Desconcentrar implica aligerar el trabajo de los órganos superiores o 
centrales, transfiriendo parte de su competencia de forma definitiva a otros 
inferiores. Hay que señalar que esta forma de organización administrativa, es 
solo un procedimiento administrativo que facilita la ejecución de leyes del 
mismo carácter, pero que los órganos superiores, conservan sus poderes de 
control, revisión, etc. 
 
 La desconcentración administrativa, permite que quien tenga que decidir 
posea un más profundo y directo conocimiento de los problemas que se traten 
de resolver y de las necesidades que la actividad administrativa debe satisfacer. 
Es así como a través de esta se habilita la acción de los órganos del poder 
central, además de descongestionarlo, permite seguir más de cerca su 
actuación con algunas ventajas de rapidez, economía y responsabilidad, que 
siempre encuentran obstáculo en la administración centralizada. 
 
 
 
 
1 FERNÁNDEZ RUÍZ, Jorge, (Coord.) Diccionario de Derecho Administrativo, Porrúa, 
Universidad Nacional Autónoma de México, México. 2006, p.123. 
10 
 
 
 En este orden de ideas, de acuerdo con Jorge Fernández Ruíz “… la 
desconcentración administrativa, consiste en el traslado parcial de la 
competencia y el poder decisorio de un órgano superior a uno inferior, ya sean 
preexistente o de nueva creación, dentro de una relación de jerarquía entre 
ambos, por cuya razón, el órgano desconcentrado se mantiene en la estructura 
de la administración centralizada. En la desconcentración administrativa, la 
normativa, la planeación y el control, permanecen centralizados, no así la 
tramitación y la facultad decisoria que se transfieren al órgano 
desconcentrado”.2 
 
 Del análisis del concepto de la desconcentración administrativa tratado 
hasta el momento, se concluye lo siguiente: 
 
- La desconcentración administrativa se origina como medio para 
descongestionar la carga de trabajo en un área predominantemente 
técnica dentro de la administración centralizada. 
- La desconcentración administrativa se hace posible a través de un 
acto por medio del cual el Presidente de laRepública como titular del 
Poder Ejecutivo o uno de sus órganos derivados mediante ley o 
acuerdo faculta a un órgano secundario (desconcentrado) para que 
en su nombre realice funciones propias que le competan. 
- El órgano desconcentrado desarrolla sus acciones con autonomía 
técnica, pero siempre está ligado jerárquicamente a la administración 
centralizada. 
- Al órgano desconcentrado solo se le otorgan determinadas facultades 
de decisión y ejecución limitadas, así mismo se le transfiere parte de 
competencia de la administración central, en forma definitiva. 
 
2 FERNÁNDEZ RUÍZ, Jorge, Derecho Administrativo y Administración Pública, 2ª edición, 
Porrúa, UNAM, México. 2008, pp.435 y 436. 
 
11 
 
 
 
De esta manera se concluye lo que al concepto de desconcentración 
administrativa se refiere. 
 
1.2.6. Base Legal. 
 
Es menester aludir dentro de este trabajo, la base legal que tienen los 
órganos desconcentrados en nuestro país, es así como a continuación se 
menciona el fundamento legal de la administración pública desconcentrada. 
 
En México los órganos desconcentrados son creados mediante leyes, 
decretos, reglamento interior o por acuerdos; en este orden de ideas se señalan 
brevemente en que consiste cada uno de estos instrumentos. 
 
a) Ley. Es un precepto dictado por una autoridad competente en 
que, con carácter general, se manda, prohíbe o permite algo 
en consonancia con la justicia y para el bien de los 
gobernados.3 
 
b) Decreto. Es toda resolución o disposición del poder ejecutivo, 
sobre un asunto o negocio de su competencia, que crea 
situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso en 
particular relativo a un determinado tiempo, lugar o instituciones 
que requiere cierta formalidad y a efecto de que sea conocida 
por las personas a las que va dirigido. 
 
 
 
 
3Ibídem. p.187. 
12 
 
 
c) Reglamento Interior. Es un instrumento jurídico que expide el 
ejecutivo federal; a través de éste se fija la organización interna 
de las dependencias u órganos del ejecutivo, determinando el 
número, jerarquía y atribuciones de las unidades 
administrativas de cada entidad, su función es organizar y 
distribuir las atribuciones legales establecidas entre sus 
distintas unidades administrativas. 
 
d) Acuerdo. Es un instrumento que sirve de base a la creación de 
órganos insertados en la estructura de la administración para 
atender asuntos que conciernen a la especialización y 
desconcentración de funciones.4 
 
Teniendo en consideración las definiciones anteriores, respecto de los 
instrumentos de creación de los órganos desconcentrados, se continuará 
enseguida con el estudio de la base legal de estos órganos. 
 
1) Ley. 
 
 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
 
- Artículo 89, fracción I. En el cual se establece la facultad 
reglamentaria que se le confiere al Presidente de la República. 
 
- Artículo 90. En el se establece la organización de la administración 
pública federal y que a la letra dice: 
 
 
 
4 FERNÁNDEZ RUÍZ, Jorge, et al. Op. Cit. pp.10, 79, 231, y 233. 
13 
 
 
“La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal 
conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá 
los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a 
cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de 
creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo 
Federal en su operación”. 
 
 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 
- Artículo 17. 
 
“Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de 
su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos 
Administrativos podrán contar con órganos administrativos 
desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y 
tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del 
ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las 
disposiciones legales aplicables”. 
 
2) Decreto Ley. 
 
Es un acto emanado del ejecutivo federal, que posee naturaleza o 
valor de ley. Implica un acto materialmente legislativo en donde el 
Congreso debe intervenir para ratificar o no la actuación del jefe de 
gobierno el cual permite un control sobre los actos emanados del 
ejecutivo.5 
 
 
 
 
5 MARTÍNEZ MORALES, Rafael, Diccionario de Derecho Administrativo y Burocrático, Oxford, 
México. 2008, p.109. 
14 
 
 
3) Reglamento Interior. 
 
De conformidad con el artículo 18 de la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal, que a la letra dice: 
“en el reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado y 
departamentos administrativos, que será expedido por el presidente de la 
república, se determinaran las atribuciones de sus unidades 
administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser 
suplidos en sus ausencias”. 
Ya es costumbre que en lo Reglamentos Interiores se cite a los 
órganos desconcentrados, que dependen de una Secretaría, así se 
define su naturaleza jurídica coadyuvando a un orden administrativo. 
 
4) Acuerdo. 
 
La desconcentración Administrativa Federal se inició de forma 
continua en México después de 1970. 
Por acuerdo presidencial del 13 de marzo de 1973, publicado en el Diario 
Oficial de la Federación, el 05 de abril del mismo año, en donde se 
estableció lo siguiente: “Para cumplir en forma más dinámica y eficiente 
con las tareas de la administración pública deberán realizar los actos que 
legalmente procedan para determinar e implantar las medidas que 
permitan a sus titulares llevar a cabo una efectiva delegación de 
facultades en funcionarios subalternos para la más ágil toma de 
decisiones, así como la ejecución y tramitación de los asuntos en sus 
ámbitos de competencia”.6 
 
 
 
6GALINDO CAMACHO, Miguel, Derecho Administrativo, Tomo I, Porrúa, México. 2003, pp.166 y 
167. 
15 
 
 
En si la base legal de estos órganos debe garantizar especialidad 
(decisiones en función de conocimiento experto), objetividad (lo que se juzga en 
función de su apego a la legalidad), garantizar confiabilidad (depende del 
dominio de la discrecionalidad administrativa); y como expresión del poder del 
Estado, dependen de la legitimidad democrática (posibilidad que tiene el 
ejecutivo para ejercer sus potestades de conducción de la política y de la 
administración de la que se auxilia). 
 
Cabe mencionar como se ha observado en este trabajo, que la base 
legal de los órganos desconcentrados, son los instrumentos que se utilizan para 
darles origen, facultades y límites dentro de su campo de acción, manteniendo 
siempre una relación de subordinación jerárquica con la centralización 
administrativa. 
 
Tomando en consideración que algunos de los motivos para que se lleve 
a cabo la desconcentración son los siguientes: 
 
- El incremento de la población en la capital de la República Mexicana, 
haciendo imposible por parte de los administrados gozar de sus 
derechos como gobernados. 
 
- El desperdicio de tiempo para los administrados, porque existe 
aglomeramiento en el trámite de asuntos que competen a la 
centralización administrativa. 
 
- Por la especialidad que implica la actividad a realizar, a beneficio de 
los gobernados siendo esta de interés público y general. 
 
 
 
16 
 
 
Por los motivos antes expuestos, se hace necesaria la creación de 
órganos desconcentrados y para ello el titular del Ejecutivo Federal, hace uso 
de instrumentos como la ley, el decreto, el reglamento interior y el acuerdo; que 
sirven como base legal para poder dar fundamento a este tipo de órganos, cuyo 
efecto es la atención eficaz y eficiente despacho de los asuntosque competen a 
las Secretarías de Estado. 
 
1.2.7. Clasificación. 
 
La Desconcentración administrativa presenta variantes o modalidades, 
las cuales han sido estudiadas por los tratadistas en el Derecho Administrativo, 
y de acuerdo a su percepción se expone lo siguiente: 
 
Miguel Acosta Romero. 
 
a) Desconcentración en Estricto Sentido o Funcional. 
“…forma de organización administrativa en la cual se otorga al órgano 
desconcentrado, por medio de un acto materialmente legislativo (ley o 
reglamento), determinadas facultades de decisión y ejecución 
limitadas, que le permite actuar con mayor rapidez, eficacia y 
flexibilidad, así como el tener un manejo autónomo de su 
presupuesto, sin dejar de existir el nexo de jerarquía, con el órgano 
superior”. 
 
b) Desconcentración Vertical. 
“Consiste en delegar a órganos directamente dependientes y 
subordinados, determinadas facultades del órgano superior; en este 
caso, el superior delega las facultades que considera necesarias al 
inferior para que este actúe con mayor eficacia y flexibilidad. 
17 
 
 
En estas condiciones la desconcentración vertical es la delegación de 
facultades a órganos inferiores de la misma dependencia, pero con 
limitaciones”. 
 
c) Desconcentración Regional. 
“…es una variante de la anterior, pero, además de existir la 
delegación de facultades a los órganos inferiores, éstos se distribuyen 
geográficamente dentro del territorio, abarcando cada oficina un área 
superficial de este, que demande la acción regional”. 
 
d) Desconcentración Horizontal. 
“Consiste en crear oficinas de igual rango entre sí, que puedan tener 
facultades en una misma ciudad o en otras áreas geográficas”.7 
 
De esta clasificación cabe hacer una aclaración con respecto a la 
delegación, cuyo fin sea el no confundir ésta con la desconcentración, pues la 
primera se refiere a un acto de facultamiento, que realiza un órgano a otro, es 
decir, que es un acto por medio del cual se enviste de facultades que realiza un 
órgano dotado de ellas a otro que carece de las mismas. 
 
La delegación, se refiere a un modo de establecimiento de funciones, 
mientras que la desconcentración, es un modo específico de organización 
institucional, en donde se asigna a órganos denominados desconcentrados un 
conjunto de funciones y un determinado tipo de relaciones con el resto de la 
organización administrativa. Esta tiene competencia para resolver 
definitivamente en propio nombre y no en el de otro órgano la correspondiente 
 
7Cfr. ACOSTA ROMERO, Miguel, Derecho Administrativo Especial, volumen I, 4ª edición, 
Porrúa, México. 2001, pp.209, 211y 212. 
 
18 
 
 
competencia, aunque exista tutela jurídica y material, teniendo entonces que 
supone un modo de establecimiento orgánico. 
 
Habiendo aclarado la idea anterior, y siguiendo con la clasificación por 
parte de los estudiosos en Derecho Administrativo, encontramos la siguiente: 
 
a) Desconcentración Administrativa Horizontal o Periférica, también 
llamada Regional o Externa. Donde las facultades exclusivas se 
atribuyen a un órgano administrativo competente sobre una extensión 
territorial limitada. Es decir que el desconcentrado ejerce su 
competencia en un determinado territorio, para atender ciertos asuntos 
que originalmente correspondían al superior jerárquico. 
 
b) Desconcentración Administrativa Vertical o Central también llamada 
interna o funcional. En esta el órgano central superior cede 
competencia en forma limitada y exclusiva, a un órgano inferior que 
forma parte de la misma organización centralizada. Este tipo de 
desconcentración consiste en otorgar competencia a un ente inferior 
en el cual su actividad se integra por asuntos cuyo despacho 
correspondía originalmente al superior jerárquico.8 
 
Por último, Jorge Fernández Ruíz, señala la siguiente clasificación de la 
Desconcentración Administrativa: 
 
a) Desconcentración por Materia. 
“En esta la transferencia de poder decisorio y de competencia en 
determinada materia se transfiere de un órgano superior a otro inferior 
integrante de la misma organización del cedente… 
 
8GARRIDO DEL TORAL, Andrés, Derecho Administrativo Estructural. “Un Estudio sobre la 
Administración Pública Federal y la Local”, FUNDAP (Fundación Universitaria de Derecho 
Administrativo y Política, S.C.), México, 2002. 
19 
 
 
b) Desconcentración por Región. 
En ella el órgano central cede parte de su competencia y de suponer 
decisorio a varios órganos periféricos, cada unos con competencia en 
una circunscripción territorial determinada… 
 
c) Desconcentración por Servicio. 
Otra posibilidad de aprovechamiento de la desconcentración 
administrativa es la de emplear al órgano desconcentrado para prestar 
un servicio público específico…”9 
 
Del análisis de la clasificación antes mencionada por los doctrinarios, se 
puede concluir que en la práctica en el ámbito federal mexicano se identifica 
claramente la última modalidad. 
 Como ejemplos de está clasificación tenemos los siguientes: 
 
a) En la desconcentración por materia tenemos a la Comisión Nacional 
de Agua, órgano desconcentrado de la Secretaría del Medio 
Ambiente y Recursos Naturales, la cual se justifica en razón de la 
especialización o dominio de la tecnología requeridas para atender 
los asuntos relativos a ciertas materias. 
 
b) La desconcentración por región. Claro ejemplo es el caso de las 
delegaciones de las Secretarías de Estado dentro de las entidades 
federativas. 
 
c) Dentro de la desconcentración por servicio, encontramos al Instituto 
Politécnico Nacional, que es un órgano desconcentrado de la 
Secretaría de Educación Pública, cuyo cargo es la prestación de un 
servicio público de educación técnica superior. 
 
9FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, et al.op. cit. pp.435 y 436. 
20 
 
 
1.2.8. Elementos y sus Características. 
 
Los elementos de la desconcentración administrativa son los siguientes: 
 
1) Atribución de poderes propios de decisión. Se debe asignar al órgano 
desconcentrado funciones decisorias propias de que desconcentra. 
 
2) Índole relativo o parcial de las potestades atribuidas. Se trata de 
desconcentrar una o más funciones específicas que no cambien de 
manera primordial el campo de acciones del desconcentrado, pues, si 
su competencia dominara por número o importancia se acercaría a la 
descentralización alejándose del orden central. 
 
3) Origen externo de la atribución. Las atribuciones que se les asignan al 
desconcentrado emanan de una norma legal o reglamentaria con lo que 
se dispone el poder de decisión, respecto al contenido de sus 
facultades. 
 
4) Carácter puramente funcional. Las atribuciones que se desconcentran 
no salen de la esfera de la centralización administrativa. 
 
5) Naturaleza Administrativa. La función que se desconcentra posee esta 
naturaleza, al proveer la satisfacción de las necesidades colectivas. 
 
Por último se mencionan a continuación las características de la 
Desconcentración Administrativa. 
 
1) El órgano desconcentrado se sitúa dentro de la administración 
centralizada y no se desliga de ella. 
 
21 
 
 
2) La relación jerárquica del desconcentrado con la centralización 
administrativa se atenúa, pero está se reserva amplias facultades 
de mando, de decisión, de vigilancia y competencia. 
 
3) El desconcentrado no tiene autonomía económica, esto quiere 
decir que no cuenta con un patrimonio propio, pero si 
presupuesto asignado que es el mismo que el de la federación. 
4) No tiene personalidad jurídica propia. 
 
5) La autonomía técnica es su verdadera justificación, y solo se da 
para el ejercicio de la competencia otorgada. 
 
6) Su competencia se da dentro de las facultades del Gobierno 
Federal, y se origina entre órganos superioresde la 
Administración Pública y órganos inferiores los cuales aumenta 
su competencia a costa de los desconcentrados. 
La competencia de estos se limita en razón de la materia, el 
territorio o en la prestación de un servicio público específico. 
 
7) El órgano desconcentrado tiene su régimen por una ley, un 
decreto, un reglamento interior de una Secretaría de Estado, o 
por acuerdo del Ejecutivo Federal, los desconcentrados deben 
ser creados, modificados o extinguidos por el mismo instrumento 
que se utilizó para darle origen. 
 
8) Son instrumentos de derecho público, pues su objetivo persigue 
el interés general. 
 
9) Sus decisiones más importantes requieren de la aprobación del 
órgano del cual dependen. 
22 
 
 
10) Su nomenclatura es muy variada. 
 
De esta manera se concluye la primera parte de este primer capítulo, dando 
paso al análisis del siguiente tema. 
 
1.3. Descentralización Administrativa. 
 
La descentralización administrativa, como organización de la 
Administración Pública responde a la necesidad en la práctica de atender un 
servicio público, de carácter técnico que requiere de personal especializado, así 
como dependencia presupuestaria que da flexibilidad a las necesidades 
económicas del servicio y, por último, libre de trabas que impone la 
centralización administrativa. 
 
En sí esta forma de organización administrativa surge para imprimir 
dinamismo a ciertas acciones gubernamentales con el ahorro de trámites que 
implica el ejercicio del poder jerárquico que suponen los entes centralizados. 
 
La descentralización administrativa, funge como una organización auxiliar 
del poder ejecutivo, cuyo objeto es acercar la prestación de servicios al lugar o 
domicilio del administrado con economía para éste, y a su vez descongestionar 
a la administración central. 
 
Este tipo de organización administrativa no tiene relación jerárquica alguna 
con la administración central, únicamente se somete a la vigilancia por parte de 
esta, para el buen funcionamiento de las acciones que persiguen, la 
satisfacción de necesidades del administrado y aligeran la carga de trabajo del 
poder central. 
 
23 
 
 
Enseguida se presenta un breve estudio de lo que representa la 
administración pública descentralizada federal, como forma de administración 
pública. 
 
1.3.1. Concepto. 
 
Descentralizar significa lo opuesto al centro, ósea, el fenómeno que va del 
centro a la periferia, actualmente en la práctica, se aprecia en la organización 
de la Administración Pública. 
 
De acuerdo al diccionario de la lengua española, la palabra 
descentralización significa acción y efecto de descentralizar, es decir transferir a 
diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que anteriormente ejercía 
la administración pública centralizada.10 
 
La descentralización administrativa es una forma de organización de la 
administración pública, la cual goza de personalidad jurídica propia y relativa 
autonomía orgánica respecto del órgano central, para encomendarle la 
realización de funciones administrativas. 
 
Su instrumentación se lleva a cabo mediante la creación de personas 
jurídicas de derecho público, distintas al Estado y a la administración pública en 
diversas modalidades. 
 
 
 
 
10 NAVA NEGRETE, Alfonso, Derecho Administrativo Mexicano, 3ª edición, Fondo de Cultura 
Económica, México, 2007, p. 285. 
 
24 
 
 
Jorge Fernández Ruiz, la conceptualiza de la siguiente manera: 
“Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que 
se organiza la administración pública mediante la creación de entes públicos 
por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, y 
responsables de una actividad específica de interés público. A través de esta 
forma de organización y acción administrativas, se atienden fundamentalmente 
servicios públicos específicos”.11 
 
En esa tesitura la descentralización administrativa es la manera de 
organización por la cual se integran legalmente personas jurídicas o entes de 
derecho público, para administrar los negocios de su justa competencia, 
realizando fines específicos del Estado, sin librarse del sentido gubernamental, 
ni de la unidad financiera de la misma. 
 
Dentro de las relaciones con el organismo descentralizado el Estado procura 
asegurarle su autonomía orgánica y la financiera, dándole elementos suficientes 
para el desempeño de sus actividades y los controles que mantengan la unidad 
y eficacia de su desarrollo, cuya base es la constitución de su patrimonio propio 
(con bienes de la federación) para poder prestar un servicio público, o bien, 
realizar otros fines de interés general. 
 
Dentro de la doctrina los organismos descentralizados son instituciones 
periféricas, auto administración indirecta o paraestatal, pues su autonomía se 
las transfiere la administración central, y sus poderes de decisión no están 
sometidos a la jerarquía administrativa de ésta. 
 
La autonomía técnica de la cuál gozan estos organismos reside en el hecho 
de que aquellos que se benefician (administrados), no se someten a las reglas 
de la gestión administrativa que tiene el poder central. 
 
11 FERNÁNDEZ RUÍZ, Jorge, et al. Op. Cit., p.118. 
25 
 
 
 
Los organismos descentralizados realizan funciones propias de autoridad, o 
bien, están a cargo de actividades estratégicas de servicios públicos, o de 
producción de bienes. En este orden de ideas, encontramos entidades que 
realizan funciones de derecho público, de autoridad, y aquellas en las que los 
entes realizan actividades económicas de producción o distribución de bienes o 
prestación de servicios en las que se les aplican los principios de competencia 
económica y la lógica del mercado. 
 
Es momento preciso de conocer que los organismos descentralizados 
pertenecen a la administración paraestatal que es una organización 
administrativa paralela a la centralizada, pues el término paraestatal significa “al 
lado de”, o sea que aunque se trata de una forma de organización de la 
administración pública, no esta integrada en la forma centralizada, por ello tiene 
su propia estructura y funcionamiento. 
 
La organización pública paraestatal tiene su origen en la necesidad por parte 
del estado de crear entidades que realicen actividades que aunque no sean 
propias o exclusivas de la función pública, su desempeño es de interés público, 
o que tratándose de actividades estratégicas y exclusivas del estado, requieren 
autonomía técnica, financiera, administrativa y jurídica para poder facilitar el 
cumplimiento de sus objetivos. 
 
Esta forma de administración se desarrolla junto a la centralización 
administrativa, mediante organismos descentralizados, empresas públicas, 
instituciones y fideicomisos públicos para llevar a cabo las actividades 
específicas de interés público cuya estructura, funciones, recursos y 
personalidad jurídica son independientes del Estado. 
 
26 
 
 
Como punto final de este apartado, es menester señalar, que para el objeto 
de estudio de esta obra, solo se analizará de la administración paraestatal, a los 
organismos descentralizados. 
 
1.3.2. Bases constitucionales y legales. 
 
A continuación se hace un breve análisis sobre los instrumentos legales que 
sirven de fundamento para la creación de los organismos descentralizados y el 
establecimiento de sus objetivos. 
 
Siguiendo un orden de ideas se aborda primero los preceptos de nuestra ley 
suprema la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de acuerdo 
a los siguientes artículos: 
 
Artículo 25, en su párrafo cuarto, establece: 
 
“El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, 
párrafo cuarto de la Constitución, manteniendosiempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los 
organismos que en su caso se establezcan”. 
 
Artículo 26, aparatado “A”, párrafos segundo y tercero, donde se establece el 
plan nacional de desarrollo, el cual recogerá las aspiraciones y demandas de la 
sociedad, así como las etapas de la planeación, es decir aquellas acciones que 
sirven para su elaboración y ejecución. 
 
Artículo 28. En general, este precepto se refiere a las funciones exclusivas 
que el Estado tiene en las áreas estratégicas. 
 
Artículo 73. Derivado de las facultades del congreso según la fracción XXIX-
D, la expedición de leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y 
social; y la fracción XXIX-E, en cuanto a la expedición de leyes para la 
programación, promoción, concentración y ejecución de acciones de carácter 
económico, en especial con respecto al abastecimiento y otras que tengan 
como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y 
nacionalmente necesarios. 
27 
 
 
Artículo 90, que a la letra dice: 
“La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley 
Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la 
Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de 
creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. 
 
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo 
Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado”. 
 
El análisis de estos artículos, nos da como resultado, que los organismos 
descentralizados emanan de una Ley Orgánica expedida por el Congreso de la 
Unión, que cuentan con una asignación legal de recursos, es decir que reciben 
sus fondos de manera regular del presupuesto general, además que su 
creación se debe a la necesidad de poder desempeñar actividades 
administrativas con carácter de interés púbico y reservadas al Gobierno 
Federal, quien transmite parte de sus funciones de manera limitada a estos 
organismos. 
 
Por lo general, esa limitante se caracteriza porque su objeto es el de prestar 
un servicio público social, explotar recursos naturales o la obtención de 
recursos destinados a fines de asistencia social, todo ello debe sujetarse al Plan 
Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales que se deriven del mismo y a 
las asignaciones de gasto público autorizado. 
 
Derivado de los preceptos antes mencionados enseguida se citan las leyes 
que constituyen la base legal de los organismos descentralizados. 
 
a) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 
 
Artículo 1º. Señala que esta ley establece las bases de la organización 
administrativa Centralizada y Paraestatal. Que los organismos 
descentralizados, entre otros entes, conforman la Administración Pública 
Paraestatal. 
 
28 
 
 
Artículo 3º. Hace mención a que el Poder Ejecutivo Federal, se auxiliará de 
los organismos descentralizados. 
 
Artículo 9º. En cuanto a entidades paraestatales, nos dice que conducirán 
sus actividades en forma programada, en base a las políticas encaminadas al 
logro de objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo 
establecido por el Ejecutivo Federal. 
 
Artículo 45. Se establece el concepto de los organismos descentralizados 
como entidades creadas por ley o decreto del Ejecutivo Federal y que cuentan 
con personalidad jurídica y patrimonio propios. 
 
Artículo 50. Hace referencia a la facultad de control y vigilancia que tiene el 
Ejecutivo Federal sobre las entidades paraestatales. 
 
b) Ley Federal de las Entidades Paraestatales. 
 
Artículo 1º. Nos dice que esta ley es reglamentaria del artículo 90 de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que su objeto es regular 
la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la 
administración pública federal, así como sus relaciones con el Ejecutivo Federal 
o sus dependencias. 
 
Artículo 2º. Señala que las entidades paraestatales serán las que determina 
con tal carácter la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 
 
Artículo 14. Se refiere al objeto de los organismos descentralizados el cual 
puede ser: 
a) Realizar actividades pertenecientes a las áreas estratégicas o 
prioritarias. 
29 
 
 
b) Prestar un servicio público o social; u 
c) Obtener o aplicar recursos para fines de asistencia o seguridad 
social. 
 
Otras leyes administrativas que rigen la actividad de los descentralizados 
son: Ley General de Bienes Nacionales, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos 
y Servicios del Sector Público, Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados 
con las mismas, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, Ley Federal 
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y Ley Federal 
de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Sumando al régimen 
administrativo las leyes y decretos que crearon a los organismos. 
 
Por la naturaleza del área administrativa que cubre cada descentralizado se 
aplican otras leyes, un claro ejemplo son las leyes reglamentarias de los 
preceptos constitucionales, claro está, que tengan que ver con áreas prioritarias 
o estratégicas. 
 
Por último como base legal se tiene al decreto, este es elaborado por el 
Ejecutivo Federal, para la creación de tales organismos; y que en la práctica se 
está haciendo común. 
 
1.3.3. Clasificación. 
 
Esta clasificación se da de acuerdo a su funcionalidad, es decir para una 
materia, o también para un ámbito geográfico que puede ser todo el territorio 
nacional o solamente una región. 
 
En esta tesitura a continuaciones cita la clasificación que hacen los 
tratadistas en Derecho Administrativo sobre la descentralización administrativa. 
 
30 
 
 
1) Descentralización Pública por Región. 
Es el establecimiento de una organización administrativa, cuyo objeto es 
llevar a cabo los servicios públicos y protección del interés público de una 
población en una determinada población. 
 
2) Descentralización Pública por Servicio. 
La fuente de la descentralización administrativa es prestar servicios públicos 
para satisfacer las necesidades colectivas cuya prestación es de forma directa. 
Este tipo de descentralización atiende a la naturaleza especial de un servicio 
que exige un organismo con autonomía, dotado de una personalidad jurídica y 
un patrimonio, propios, cuyos cimientos sean: 
 
- El orden jurídico especial que delimiten su organización y 
funcionamiento que tienda a reducir la relación jerárquica con la 
centralización administrativa. 
- Allegarse de recursos necesarios para el desarrollo de sus fines y 
poder financiarlos. 
 
Atendiendo a su autonomía y para poder concluir con este tipo de 
descentralización, se presentan las siguientes modalidades: 
 
- Autonomía jurídica; que se manifiesta en su personalidad jurídica 
 propia. 
- Autonomía financiera; porque se le asigna un patrimonio propio. 
- Autonomía técnica, pues su operación y funcionamiento se regula en 
diversos aspectos mediante normas particulares. 
 
 
 
31 
 
 
3) Descentralización Pública por Colaboración. 
Consiste en la prestación indirecta de servicios públicos, es decir que un 
particular se encarga de llevar a cabo funciones que le corresponden a la 
administración pública central y cuyo fin es la satisfacción de necesidades 
colectivas, teniendo en cuenta que el Ejecutivo Federal no cuenta con la 
capacidad material, técnica o presupuestaria para desempeñarla. 
 
En este orden de ideas, la descentralización administrativa por colaboración 
en el desempeño de la función pública es realizada por particulares a los cuales 
el Ejecutivo Federal solicita y otorga, al mismo tiempo y en determinadas 
circunstancias, facultades de consulta, decisión y ejecución, para facilitar y 
mejorar la funciónpública.12 
 
Los entes desconcentrados por colaboración, presentan los siguientes 
elementos: 
a) El ejercicio de una actividad estatal para el beneficio de la colectividad; 
b) dicho ejercicio de esa actividad realizada por particulares en nombre 
propio de la organización privada; 
c) Este tipo de organizaciones privadas deben estar reconocidas por el 
Estado, y para ello deben reunir los requisitos que establezca la ley de la 
materia; 
d) Por último, la colaboración que brindan las organizaciones privadas en 
ejercicio de la función pública, son de consulta, de decisión y de ejecución. 
 
Este tipo de administración tiene diferentes mecanismos con los cuales 
desarrolla su actividad, y son la concesión, la locación, el concierto y la gestión 
interesada. 
 
 
12MARTÍNEZ MORALES, Rafael, et al. Op. Cit., pp.33 y 436. 
 
32 
 
 
1 .La concesión. Es un mecanismo jurídico cuyo titular de determinadas 
atribuciones y facultades o de ciertos bienes o derechos, delega su ejercicio o 
aprovechamiento a favor de un tercero, prevista en el derecho público a través 
de la concesión administrativa, que puede ser de tres clases, la de demanial o 
de explotación, uso y aprovechamiento de bienes del Estado, la de obra pública 
y la de servicio público. 
 
2. La locación o arrendamiento de servicio. En esta la administración pública, 
encomienda a un particular por tiempo determinado y mediante 
remuneración acordada anticipadamente, la prestación de un servicio 
público gratuito u oneroso, ya organizado. 
 
3. Concierto o Subrogación. Se da cuando el órgano de la administración 
pública a quien se le atribuye dicho servicio, contrata su prestación a los 
correspondientes usuarios, con un particular poseedor de instalaciones o 
de infraestructura necesarias para tal labor. 
 
4. Gestión interesada. Esta implica la celebración de un contrato societario 
mediante el cual la administración pública se asocia con un particular para 
poder prestar un servicio público. 
En este sistema la entidad pública toma a su cargo la empresa, establece 
las tarifas, absorbe las pérdidas y ganancias, pero confía la explotación a 
un particular o entidad privada, que recibe por esta una remuneración o 
participa de los beneficios. 
 
 
 
 
 
33 
 
 
En otra alternativa de gestión interesada del servicio público el gestor de 
este es el particular, a cuyo cargo queda el riesgo de las pérdidas que 
pueden resultar de la prestación del servicio, siendo éste quien interesa a la 
administración pública, ya sea mediante remuneración o bien de una 
participación de ingresos o posibles utilidades.13 
 
Las ventajas que presenta este tipo de administración descentralizada; es 
aligerar varias tareas de la administración pública centralizada, que no siempre 
cuenta con el personal adecuado. 
 
De esta manera se concluye la clasificación de los organismos 
descentralizados y se da pauta para abordar el siguiente subtema. 
 
4.1.1. Elementos y Características. 
 
En este apartado se abordan los principales elementos y características 
que pertenecen a la descentralización administrativa en general. 
 
De acuerdo a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales en su 
artículo 15 se establecen los siguientes elementos: 
a) Denominación del organismo. 
b) Domicilio legal. 
c) Aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio así 
como aquellas que se determinen para su incremento. 
d) Aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio así 
como aquellas que se determinen para su incremento. 
 
 
 
13FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, et al. Op. Cit.,pp. 563, 564 y 565. 
 
34 
 
 
e) Manera de integrar el órgano de gobierno y de designar el director 
general, así como a los servidores públicos en las dos jerarquías 
inferiores a este. 
f) Facultades y obligaciones del órgano de gobierno, de conformidad 
con señalando cuáles de dichas facultades son indelegables. 
g) Las facultades y obligaciones del Director General quien tendrá la 
representación legal del organismo. 
h) Sus órganos de vigilancia así como sus facultades. 
i) Régimen laboral al que se sujetan las relaciones de trabajo. 
 
Enseguida se da una breve explicación sobre estos elementos, de 
acuerdo a la Ley Federal de Entidades Paraestatales. 
 
a) Denominación del organismo. 
Consiste en la palabra o conjunto de palabras en el idioma oficial del 
Estado, que distingue y diferencia al organismo descentralizado de otros 
entes similares, sean federales, locales, municipales e incluso 
internacionales. La denominación siempre está prevista en el acto de 
creación y generalmente corresponde o alude a su objeto o finalidad. 
 
b) Domicilio legal. 
Es el lugar, ciudad, calle y número, donde residen los órganos de decisión y 
dirección y el ámbito territorial, los lugares en donde realiza su actuación el 
organismo descentralizado. 
 
c) Objeto del organismo. 
El cual puede ser alguno de los siguientes: 
- Realizar actividades que correspondan a las áreas estratégicas o 
prioritarias. 
- Prestar un servicio público o social. 
35 
 
 
- Obtener o aplicar recursos para fines de asistencia o seguridad social. 
 
d) Aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio así como 
aquellas que se determinen para su incremento. 
 
El patrimonio se constituye por el conjunto de bienes y derechos con que 
cuenta para cumplir su objeto, el organismo descentralizado. Dentro del 
patrimonio puede haber bienes que son del dominio público, como lo son los 
inmuebles que están dentro de su patrimonio y que por disposición legal se 
consideran de esta índole. 
 
Pueden contar con bienes del dominio directo, así como bienes y derechos 
sujetos a un régimen de derecho privado y de los que pueden disponer 
libremente. 
 
 Este patrimonio puede estar conformado por subsidios o aportaciones 
temporales o permanentes que le destine la administración central. 
 
e) Manera de integrar el órgano de gobierno y de designar el director 
general, así como a los servidores públicos en las dos jerarquías inferiores a 
este. 
 
El órgano de gobierno podrá denominarse junta de gobierno o 
equivalente, conforme al artículo 18, de la Ley en comento, este órgano, 
esta integrado por no menos de cinco ni más de quince miembros 
propietarios y sus respectivos suplentes. Será presidido por el titular de la 
coordinadora de sector o por la persona que éste designe. 
 
 En los descentralizados creados por ley, cada uno de ellos determinará su 
integración. 
36 
 
 
 
 Las modalidades para designar a los integrantes del órgano de gobierno 
pueden ser: 
- Designación por el Poder Ejecutivo seguida de la no objeción del 
Senado. 
- Determinación por ley de integrantes distintos a la administración. 
- Integración por cargos establecidos por la ley. 
- Designación libre por el Ejecutivo, pudiendo ser a propuesta del 
Secretario de Estado cabeza de sector. 
 
f) Facultades y obligaciones del órgano de gobierno, de conformidad con 
señalando en el artículo 58, las cuáles son indelegables. 
 
El órgano de gobierno, tiene entre sus facultades expedir el estatuto de 
gobierno, con las siguientes atribuciones indelegables. 
 Establecer en congruencia con los programas sectoriales las 
políticas generales, así como definir las prioridades a las que debe 
sujetarse el organismo relativas a la producción, productividad, 
comercialización, finanzas, investigación, desarrollo tecnológico y 
administración general. 
 Aprobar los programas y presupuestos de la entidad paraestatal, 
así como sus modificaciones, en los términos de la legislación 
aplicable. En cuanto a los presupuestos y programas financieros, 
bastará con la aprobación del órgano de gobierno 
correspondiente. 
 Fijar y ajustar bienes y servicios que produzca o preste el 
organismocon excepción de aquellos que se determinen por 
acuerdo del Ejecutivo Federal. 
 Aprobar la concertación de préstamos para el financiamiento de la 
entidad paraestatal con créditos internos y externos. Así como 
37 
 
 
observar los lineamientos que dicten las autoridades competentes 
en materia de manejo de disponibilidad financieras. 
 Expedir normas y bases generales, por medio de las cuales el 
director general pueda disponer de los activos fijos de la entidad 
que no correspondan a las operaciones propias del objeto de la 
misma. 
 Aprobar anualmente los estados financieros de la entidad 
paraestatal, así como autorizar la publicación de estos. 
 Aprobar de acuerdo con las leyes aplicables y el reglamento de la 
Ley Federal de las Entidades Paraestatales, las políticas, las 
bases y programas generales que regulen los convenios, 
contratos, pedidos o acuerdos que deba celebrar el organismo, 
con terceros en obras publicas, adquisiciones, arrendamientos y 
prestación de servicios relacionados con bienes inmuebles. 
 
g) Las facultades y obligaciones del Director General quien tendrá la 
representación legal del organismo, se establecen en los artículos 21 y 
59. 
 
El director general, es un órgano unipersonal de la administración 
del organismo, es designado por el Ejecutivo, o a indicación de éste por 
el coordinador del sector. 
 
El director general debe ser mexicano, haber desempeñado cargo de 
toma de decisiones de alto nivel y no estar inhabilitado o impedido. 
 Dentro de sus facultades esta: 
o Celebrar y otorgar toda clase de actos y documentos inherentes a 
su objeto. 
o Ejercer las más amplias facultades de dominio, administración y 
pleitos y cobranzas. 
38 
 
 
o Emitir, avalar y negociar títulos de crédito. 
o Ejecutar y desistirse de acciones judiciales. 
o Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones. 
o Otorgar poderes generales y especiales con las facultades que les 
competan. 
o Sustituir y revocar poderes generales o especiales. 
 
Este servidor público puede estar sujeto a juicio político y a la 
obligación de comparecer ante el congreso. 
 
h) Sus órganos de vigilancia así como sus facultades, se encuentran 
regulados en e l artículo 60. 
 
Esta se lleva a cabo por un comisario propietario y un suplente, 
designados por la Secretaría de la Función Pública. A este órgano 
corresponde vigilar y evaluar las operaciones y el desempeño general y por 
unciones del organismo, para ello mantendrá independencia, objetividad e 
imparcialidad en los informes que emita. 
 
 Cuenta con su órgano interno de control, denominado Contraloría Interna, 
cuyo titular es nombrado por la Secretaría de la Función Pública. 
 
i) Régimen laboral al que se sujetan las relaciones de trabajo. 
 
El órgano de gobierno deberá expedir el estatuto orgánico en el que se 
establezcan las bases de organización, así como las facultades y funciones 
que correspondan a las distintas áreas que integren al organismo. 
 
 
39 
 
 
Este estatuto deberá inscribirse en el Registro Público de Organismos 
Descentralizados y formalmente debe contener información sobre los 
estatutos orgánicos, los nombramientos y las remociones de miembros del 
órgano de gobierno, extinción o liquidación, así como el otorgamiento de 
certificaciones. 
 
Por último en la extinción de los organismos, deben observarse las 
mismas facultades para su creación, debiendo la ley o decreto respectivo 
fijar la forma y términos de su extinción y liquidación. 
 
Cuando un organismo descentralizado creado por el Ejecutivo deje de 
cumplir con sus fines u objetivo, o su funcionamiento no resulte ya 
conveniente desde el punto de vista de la economía nacional o del interés 
público, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la opinión de la 
Coordinadora del Sector a que corresponda, hará la propuesta al Ejecutivo 
Federal, para su disolución, liquidación o extinción. También podrá proponer 
su fusión, cuando su actividad combinada redunde en un incremento de 
eficiencia y productividad. 
 
A continuación se mencionan las características de los organismos 
descentralizados. 
 
a) Creados por un acto legislativo. 
Todos los organismos descentralizados son creados ya sea por una ley 
del Congreso de la Unión, atendiendo lo dispuesto por el artículo 73 
fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 
no obstante esta disposición, los organismos descentralizados, también 
son creados por decreto del Ejecutivo. 
 
 
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b) Tienen régimen jurídico propio. 
Es decir que estos organismos cuentan con un régimen jurídico que 
regula su personalidad, su patrimonio, su denominación, su objeto y su 
actividad. Este régimen lo constituye su Ley Orgánica. 
 
c) Personalidad jurídica propia, puesto que pueden actuar por sí mismos, 
en nombre propio, ello conlleva a una autarquía administrativa. 
 
d) Cuentan con una asignación legal de recursos, es decir, que reciben sus 
fondos de manera regular del presupuesto general o ya sea solo por el 
momento de su creación y posteriormente se manejan únicamente con 
ingresos obtenidos de su actividad. 
 
e) Los organismos descentralizados, están sometidos al control de la 
Administración Centralizada, y admite las siguientes formas: 
- Control de presupuesto, en su autorización o aprobación. 
- Control de la inversión, a través de la Secretaría de la Función 
Pública y la Auditoria Superior de la Federación. 
- Designación del personal directivo, es decir, de su cuerpo colegiado. 
- Control de sus actos ante la impugnación de terceros afectados. 
- Solo excepcionalmente, y en casos trascendentes, se da la 
intervención. 
- En sus relaciones con dependencias de la Administración Central y 
con entes se rigen por el Derecho Público. 
 
Para concluir con este capítulo es necesario se haga una diferenciación 
entre los órganos desconcentrados y los organismos descentralizados y así 
lograr una mejor comprensión del tema tratado. 
 
41 
 
 
 Descentralizar significa alejarse del centro, lo mismo que 
desconcentración, pero entre ambos términos hay una diferencia fundamental 
que los distingue, pues la descentralización es una forma opuesta a la 
centralización, caso contrario la desconcentración es una forma en que se 
desarrolla, ya que su actividad emana directamente de la autoridad central, es 
decir, sus actos se efectúan en nombre de dicha autoridad y forman parte de su 
competencia. 
 
 Tanto la desconcentración y descentralización son formas jurídicas en que 
se encuentra organizada la administración, y, en ambas el poder central 
transfiere parte de sus funciones a determinados órganos u organismos. 
 
 La diferencia primordial radica en que los organismos de la 
descentralización están fuera de la relación jerárquica de la administración 
central, y en la desconcentración sucede lo contrario. 
 
 La desconcentración se encuentra en el cuadro de la centralización y 
consiste básicamente en la posibilidad de aumentar las atribuciones que 
corresponden a ésta, dándose así, una descongestión de carácter técnico, al 
asumir esas facultades, el órgano desconcentrado. 
 
 Este tipo de órganos son inferiores o subordinados, se les asigna 
legalmente una determinada competencia exclusiva, que les permite mayor 
libertad de acción en el trámite y decisión de asuntos administrativos sin romper 
los vínculos jerárquicos con la centralización. 
 
 En la descentralización administrativa se crean personas morales, a las 
cuales se les transmiten determinadas competencias, sosteniendo su 
autonomía orgánica y técnica, y al mismo tiempo se reducen sus relaciones con 
el Poder Central. 
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 Finalmente comprendido lo anterior encontramos las siguientes diferencias 
básicas de ambas formas de la administración pública: 
 
 Organismo Descentralizado. 
1. Es una persona moral. 
2.Vive y opera fuera de la Administración Centralizada. 
3. Tiene patrimonio propio. 
4. Goza de autonomía orgánica, técnica y operativa. 
 Órgano Desconcentrado. 
1. No tiene personalidad. 
2. Opera dentro de la Administración Central. 
3. Carece de patrimonio, y tiene solo las asignaciones del 
presupuesto destinado a la Secretaría de la cual depende. 
4. Tiene autonomía técnica, pero forma parte integrante del 
organigrama de la Secretaría en la que opera. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPÍTULO 2 
LA PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE. 
 
 El presente capítulo tiene como objetivo principal, obtener un conocimiento 
más a fondo de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, iniciando 
con los antecedentes inmediatos de la misma, para continuar con su estructura, 
función y marco legal, de acuerdo a la legislación mexicana. 
 
 Para el análisis de los antecedentes inmediatos, se utilizará el método de 
investigación deductivo, del cual se pretende obtener como resultado el 
conocimiento del origen y transformación de la Procuraduría Federal de 
Protección al Ambiente, a través del tiempo hasta llegar a nuestros días. 
 
 Se aborda de manera consecutiva en otro subtema, la estructura y función 
de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; considerándola 
parte fundamental al ser la multicitada Procuraduría un órgano desconcentrado 
de aquella. 
 
 Por último se señala el marco legal del cual emanan las bases de la 
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, teniendo en un primer 
momento la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en segundo 
lugar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Reglamento 
Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, entre otras 
leyes generales, especiales y sus reglamentos, presentándose un breve 
análisis jurídico correspondiente. 
 
 
 
 
 
 
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Encontrando que es necesario saber la importancia del papel que juega esta 
Procuraduría en el presente y más aún en el futuro de nuestro país. Pues cabe 
señalar que este órgano desconcentrado, surge y se transforma de la 
necesidad que tiene el Estado de proteger y vigilar los recursos naturales y el 
medio ambiente; al ser un tema primordial en el desarrollo, en todos los 
aspectos de México. 
 
 Para comprender el alcance de la acción que tiene esta Institución Federal, 
es preciso hacer consciencia de la gran responsabilidad y tarea que realiza 
diariamente. Por ello en este apartado, se requiere de toda la atención, para 
que de su estudio se comprenda la justificación y finalidad de la presente obra. 
 
2.1. Antecedentes. 
 
 En este presente tema se presenta un breve estudio acerca de los 
antecedentes inmediatos de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, 
derivado del análisis de las disposiciones legales, que dieron como resultado su 
origen y transformación, a través del tiempo hasta llegar a nuestros días. 
 
 Entonces se tiene que los primeros antecedentes de una orientación de 
desarrollo sustentable en México, se dan en los años cuarenta, con la 
Promulgación de la Ley de Conservación de Suelo y Agua. Más tarde al inicio 
de los años setenta, se Promulgó la Ley para Prevenir y Controlar la 
Contaminación Ambiental. La primera se enfocó al manejo de los recursos 
naturales relacionados con las actividades productivas del medio rural; y la 
segunda se oriento a prevenir los efectos de la contaminación sobre la salud. 
 
 
 
 
45 
 
 
 En 1972, se organiza la administración del Gobierno Federal a fin de 
enfrentar los problemas ambientales del desarrollo desde un enfoque 
eminentemente sanitario, al instituirse la Subsecretaría para el Manejo del 
Ambiente en la Secretaría de Salubridad y Asistencia.14 
 
 Teniendo como antecedente varias décadas en que el desarrollo nacional se 
enfoco principalmente en el crecimiento industrial, que generó en ese entonces, 
un modelo de explotación de los recursos naturales, creando una tendencia de 
desarrollo industrial falto de prevención en cuanto a sus efectos en el ambiente 
en general, los elementos que lo conforman, y la población. 
 
 A partir de 1982, en un intento de crear un órgano encargado de cuestiones 
ambientales, se da el origen formal de entes de la administración pública federal 
en México, y se presentan las bases jurídicas y administrativas para la 
protección de los recursos naturales y la prevención de la contaminación. 
 
 Creándose, en ese mismo año la Secretaría de Desarrollo Urbano y 
Ecología (SEDUE), con el objeto de fortalecer la capacidad gubernamental y 
garantizar el cumplimiento del objeto de la normatividad ambiental. Esta 
Secretaría integraba funciones concernientes al saneamiento ambiental, la 
administración de recursos naturales, la preservación del equilibrio ecológico y 
protección al ambiente, flora y fauna silvestres, además de asentamientos 
humanos y urbanismo.15 
 
 
 
 
 
14Revista de la Administración Pública. Las nuevas Procuradurías, Instituto Nacional de la 
Administración Pública. México, 1998. P.73. 
15 ACEVES ÁVILA, Carla, Bases Fundamentales de Derecho Ambiental, Porrúa, México, 2003. 
Pp. 455 y 456. 
 
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 Asimismo, durante ese año se promulgó la Ley Federal de Protección al 
Ambiente (LFPA), que regulaba los efectos de las actividades humanas sobre 
los recursos naturales, el manejo de los residuos sólidos y las descargas, 
integrando la perspectiva de la protección a la salud humana. 
 
 En 1987, se faculta al Congreso de la Unión para legislar en términos de 
concurrencia de los tres órdenes de gobierno, en materia de protección al 
ambiente y la restauración y preservación del equilibrio ecológico. 
 
 Con los antecedentes de esa reforma y con base en leyes anteriores, fueron 
promulgadas la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente 
y cinco reglamentos, normas técnicas y ecológicas y cuatro normas oficiales 
mexicanas, así como leyes respectivas en las entidades federales. 
 
 Siendo hasta hoy en día la Ley General del Equilibrio Ecológico y la 
Protección al Ambiente, la base jurídica general del derecho ecológico y que 
regula los instrumentos para su aplicación, por sus disposiciones en materia de 
ordenamiento ecológico, evaluación de impacto y riesgo ambiental, protección a 
la fauna y flora silvestre, uso racional de los recursos naturales, participación 
social y educación ecológica; así como medidas de control, seguridad y 
sanciones. 
 
 En 1992, se transformó la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, en la 
Secretaría de Desarrollo Social, con la creación de esta Secretaría, se asumió 
entre sus funciones, las de formular, conducir y evaluar la política general de 
desarrollo social, articulando sus objetivos, estrategias, políticas y programas 
con el medio ambiente. Para la consecución de la política ecológica, la 
Secretaría de Desarrollo Social, conto con dos entidades desconcentradas con 
autonomía técnica y operativa: el Instituto Nacional de Ecología y la 
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. 
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 Con la finalidad de atender de manera eficaz y con mayor capacidad de 
respuesta el despacho de los asuntos relacionados con la vigilancia y 
cumplimiento de la normatividad ambiental, se considero necesario y oportuno 
encomendar estas actividades a un órgano desconcentrado de la Secretaría de 
Desarrollo Social. 
 
 Es así como el cuatro de junio de 1992, se publicó en el Diario Oficial de la 
Federación, el reglamento interior de esta Secretaría, en donde se crea la 
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, cuyas funciones en términos 
generales fueron las siguientes: 
 
 Vigilar el cumplimiento de la legislación, normas, criterios y programas 
para