La-Conferencia-Nacional-de-Procuracion-de-Justicia--retos-y-perspectiva

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA 
DE MÉXICO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FACULTAD DE DERECHO 
 
SEMINARIO DE DERECHO PENAL 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LA CONFERENCIA NACIONAL DE PROCURACIÓN 
DE JUSTICIA: RETOS Y PERSPECTIVA 
 
 
 
 
 
 
 
 T E S I S 
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE: 
L I C E N C I A D O E N D E R E C H O 
 P R E S E N T A 
 E R N E S T O G U T I É R R E Z G A R C É S 
 
 
 
ASESOR: LIC. ALEJANDRO CARLOS ESPINOSA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CIUDAD UNIVERSITARIA. 2006.
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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"Bienaventurado el hombre que halla la sabiduría, y que obtiene la 
inteligencia; porque su ganancia es mejor que la ganancia de la plata, 
y sus frutos más que el oro fino" (Pr 3:13-14) 
Mi agradecimiento más sentido: 
 
A Dios, por todas las bendiciones que he recibido a lo largo de la vida. 
 
A mis padres, Pedro Gutiérrez Peña y María de la Luz Garcés Nava 
por su amor, apoyo y consejo, que siempre me orientan 
y ayudan a caminar por los senderos de la vida. 
 
A mis hermanos, Pedro Humberto, y Luz María, quienes con su ejemplo, 
me enseñaron el camino para alcanzar las metas que nos proponemos. 
 
A mi Jefa, la Maestra Claudia Cristina Cameras Selvas, por su 
confianza y apoyo durante los últimos cinco años de mi vida. 
 
A mi novia Jessica Alejandra, quien con su comprensión y apoyo, 
 contribuyó significativamente en la realización de éste trabajo. 
 
A mi asesor, el licenciado Alejandro Carlos Espinosa, quien con su dedicación 
consejo, y dirección, hizo posible culminar la investigación. 
 
A mis amigos, sin importar el orden: 
Alfredo Agustín Peral Romea 
Armando Vázquez 
Arturo Aldaba Rodríguez 
Carlos González Hernández 
Carlos Guillermo García Mancilla 
Daniel Lozano Sinecio 
Gabriel Alanis Santos 
Germán Altamirano Ochoa 
Héctor Pérez Juárez 
José Ángel Asensio Román 
José Antonio García Mancilla 
José Ariel Cantú Elizarraraz 
José Francisco Castro Meléndez 
José Luis Arellano Toledo 
Juan Luis Silis Bobadilla 
Manuel González Montoya 
Miguel Alfonso Oviedo Patterson 
Pablo Zamora Iglesias 
de quienes en distintos momento de la vida, he aprendido, 
 y de quienes he recibido su incondicional apoyo y confianza. 
A la Universidad Nacional Autónoma de México, 
por la invaluable oportunidad que me dio al forjarme en sus aulas, 
 y permitirme ser egresado de la máxima casa de estudios. 
 
“Por mi raza, hablará el espíritu” 
 i
Índice 
 
 
La Conferencia Nacional de Procuración de Justicia: 
Retos y Perspectiva 
 
Introducción 
Capítulo I. Procuración de justicia 
1.1. Aspectos conceptuales de la procuración de justicia 
1.2. Instituciones responsables de la procuración de justicia en 
México 
1.3. Estructura básica de la Institución Ministerial 
1.3.1. Estructura orgánica administrativa de los órganos 
de procuración de justicia 
1.3.2. La Institución del Ministerio Público y sus auxiliares 
directos 
1.3.3. Procedimientos innovadores rumbo a la justicia 
penal alternativa 
1.4. La política criminal frente a los problemas más recurrentes 
en el ejercicio de la procuración de justicia 
 
Capítulo II. Antecedentes 
2.1. Semblanza histórica y concepto de la Conferencia 
Nacional de Procuración de Justicia (CNPJ) 
2.2. Marco jurídico de la CNPJ 
2.3. Estructura de la CNPJ 
2.4. Atribuciones y forma de operar de la CNPJ 
2.4.1. Facultades legales de la CNPJ 
2.4.2. Alcances legales de los Comités Técnicos de la 
CNPJ 
2.4.3. Alcances legales de las Reuniones de la CNPJ 
I
1
1
19
33
33
38
43
62
73
73
90
96
103
105
112
116
 ii
2.4.4. Función y objetivo del Consejo de Coordinación de 
la CNPJ 
2.5. Naturaleza jurídica de la CNPJ 
2.6. Análisis de los Estatutos de la CNPJ 
 
Capítulo III. Estado actual y perspectiva de la Conferencia Nacional 
de Procuración de Justicia 
3.1. Importancia y alcance jurídico de los acuerdos 
3.1.1. Acuerdos de los Comités Técnicos 
3.1.2. Acuerdos de las Reuniones de Zona 
3.1.3. Acuerdos de las Sesiones Plenarias 
3.2. Problemática fáctica en el seguimiento y cumplimiento de 
los acuerdos emanados de la CNPJ 
3.2.1. Importancia de la depuración de acuerdos 
3.3. Resultados alcanzados en los trabajos de la CNPJ 
 
Capítulo IV. La Conferencia Nacional de Procuración de Justicia 
como instrumento de impulso político criminal al Sistema de 
Procuración de Justicia 
4.1. Retos mediatos y a largo plazo de la CNPJ 
4.2. Obstáculos para el cumplimiento de objetivos de la CNPJ 
4.3. Construcción objetiva de la realidad de la CNPJ 
4.4. Fortalezas y debilidades de la CNPJ 
 
Conclusiones 
Propuesta 
Anexo 
Bibliografía 
119
125
130
134
134
137
144
148
151
159
161
188
188
195
203
209
215
221
227
337
 
 I
Introducción 
 
El trabajo que tiene entre sus manos es sin duda la puesta en perspectiva 
de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, vista como un órgano 
colegiado integrado por los procuradores generales de justicia de todo el país que 
tiene como objetivo primordial diseñar y ejecutar políticas, estrategias y acciones 
de cooperación entre sus integrantes, en un marco de respeto a la legalidad y 
soberanía de cada entidad. 
 
En este sentido, los procuradores generales de justicia del país y el 
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública tienen la 
obligación de reunirse semestralmente para presentar, debatir y crear consensos 
que impulsen la adecuada procuración de justicia nacional. Al respecto, 
establecen acuerdos en materiade procuración de justicia que impactan en las 
labores cotidianas del Ministerio Público, con independencia de su fuero de 
competencia. 
 
Lo anterior, constituye el punto de mira para la realización de la presente 
investigación, la cual contempla un análisis académico para determinar la 
naturaleza y alcance de los acuerdos adoptados por los procuradores generales 
de justicia del país y su trascendencia en el Ministerio Público como institución que 
conforme a los principios constitucionales se encuentra obligada a perseguir e 
investigar los delitos; representar a la sociedad; velar por la constitucionalidad y 
erigirse en garante de los bienes jurídicos tutelados de los gobernados. 
 
En el documento, se parte del análisis de los aspectos conceptuales de la 
procuración de justicia y de la estructura básica de la Institución Ministerial a fin de 
considerar los elementos académicos, que permitieron meditar sobre una base 
jurídica para entender y desarrollar las principales aristas de la política criminal en 
México, en materia de procuración de justicia como segmento fundamental del 
sistema Justicia Penal. 
 II
El segundo capítulo se centra en desarrollar la intimidad jurídica de la 
Conferencia Nacional de Procuración de Justicia, en donde se conceptualiza su 
semblanza histórica, marco jurídico, estructura, atribuciones y naturaleza jurídica, 
para conocer y entender la forma en que surgió así como su actual funcionamiento 
a la luz de las disposiciones normativas vigentes, las disposiciones estatutarias, 
documentos técnicos y programas sectoriales, que precisan el deber ser de la 
Conferencia Nacional. 
 
Posteriormente, el trabajo trata el estado actual de la Conferencia 
Nacional, para lo cual, estima como elementos fundamentales los acuerdos 
adoptados en el marco de las reuniones celebradas por el órgano colegiado en 
comento; al respecto, tuvimos como premisa fundamental realizar un diagnóstico 
que permitiera la mayor objetividad posible en cuanto a la realidad en tiempo 
vigente de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia. 
 
En este contexto, las principales aportaciones tuvieron por fuente el 
contenido mismo de los acuerdos adoptados en el marco de la Conferencia 
Nacional de Procuración de Justicia, por lo que consideramos de trascendencia 
agregarlos como anexo, para evitar su trascripción y centrar la atención en el 
desarrollo de un diagnóstico. 
 
Es de considerarse que la naturaleza del presente estudio abre brecha a 
una ótica de análisis distinta de corte crítico constructivo a la visualización del 
Derecho Penal partiendo de la óptica de quienes en la cotidianidad necesitan 
enfrentar de forma práctica y técnica, la elevada responsabilidad de investigar 
conductas delictivas para en su caso demostrar el cuerpo del delito y la probable 
responsabilidad de los inculpados al ejercitar la acción penal y hacer valer la 
pretensión punitiva de que los dota el Estado. 
 
Finalmente, se exponen las principales fortalezas y debilidades que 
presenta la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia conforme a los retos 
actuales que impone la realidad criminal en nuestro país. 
 1
CAPITULO I 
Procuración de justicia 
 
1.1. Aspectos conceptuales de la procuración de justicia. 
 
Existen variadas posturas o información diversa sobre la génesis del 
Ministerio Público en la doctrina, por mencionar una premisa clásica cuando 
abordamos el tema del origen del Derecho Penal, encontramos la ley del talión, 
correspondiente a la primer etapa de evolución social, sin embargo y para los 
efectos de la presente investigación, consideramos oportuno enfocarnos en la 
información que precisa el nacimiento del Ministerio Público, por considerar que el 
objetivo de esta tesis de grado es el análisis de la Conferencia Nacional de 
Procuración de Justicia, en cuanto a sus retos y perspectiva, precisamente a la luz 
de la ley, la doctrina y la práctica, lo que nos ciñe a desarrollar los aspectos, si 
bien históricos, conceptuales de la institución ministerial, dejando a un lado las 
discusiones teóricas sobre su nacimiento y más aún, si no existe unanimidad en 
los criterios doctrinales, tomando una postura como la de Juventino V. Castro al 
abordar el tópico de la historia del Ministerio Público en su obra “El Ministerio 
Público en México”. 
 
“… toda esta genealogía hay que mirarla con reservas, pues aunque en el 
tiempo es evidente que se presentan unos funcionarios antes que los 
otros, también es cierto que históricamente no puede asegurarse la 
relación de ascendencia entre los romanos y los italianos medioevales, y 
menos aun entre éstos y el Ministerio Público francés que, particularmente, 
es la meta alcanzada en la evolución de dos funcionarios de la monarquía 
capeta, que no guardaban vinculación alguna con aquéllos no por su 
origen, no por sus funciones.”1 
 
En mérito de lo anterior, consideramos más oportuno mencionar los 
grandes modelos que han tenido influencia determinante en la configuración del 
Ministerio Público en los ordenamientos contemporáneos, para identificar cual es 
 
1 V. CASTRO, Juventino. El Ministerio Público en México. Editorial Porrúa. Duodécima Edición. México, 2002. 
Pág. 7. 
 2 
el predominio que México tiene respecto de la conformación de tan importante 
institución. 
 
Al respecto, Héctor Fix-Zamudio en su obra Función Constitucional del 
Ministerio Público. Tres ensayos y un epílogo, precisa que son tres las 
instituciones que han contribuido en la configuración del Ministerio Público, la del 
Ministerio Público Francés, la del Attorney General angloamericano, y la 
Prokuratura de los países socialistas. 
 
En cuanto al Ministerio Público francés, podemos decir, siguiendo lo 
expuesto por el maestro Fix-Zamudio, y de conformidad con la cita realizada 
respecto de Mauro Cappelletti, en su destacada obra sobre la institución 
ministerial, que la fuente común de las tres instituciones es una ordenanza del rey 
español Felipe el Hermoso dictada en 1503, por primera vez se habla con claridad 
de los procuradores del rey como sus representantes ante los tribunales. 
 
Por lo que respecta al Ministerio Público francés, la institución se unificó 
con la expedición del Código de Institución Criminal de 1808 y la Ley de 
Organización Judicial del 20 de abril de 1810, en la que los miembros del parquet 
(encargados de representar a la Corona, que se distinguían de los juzgadores), 
adquirieron la naturaleza de funcionarios administrativos y judiciales. 
 
Se hizo depender a la institución del Ministerio de Justicia a través del 
procurador general ante la Corte de Casación, y también desde entonces 
el cuerpo obtuvo las características esenciales de unidad, subordinación e 
individualidad.2 
En la actualidad, la organización del Ministerio Público está presidida por el 
ministro de justicia (guardasellos) que ejerce su autoridad a través del 
procurador general ante la Corte de Casación, el que actúa como jefe del 
parquet, y también por conducto de los procuradores generales ante los 
tribunales de apelación, así como por los procuradores de la república, que 
 
2 FIX-ZAMUDIO, Héctor. Función constitucional del Ministerio Público. Tres ensayos y un epílogo, Universidad 
Nacional Autónoma de México. 2004. Primera Reimpresión. Pág. 43. 
 3
son quienes actúan ante los tribunales de instancia y de grande instancia, 
y todos son auxiliados por un cuerpo de abogados asesores. 3 
En cuanto a las funciones, éstas se agrupan en dos categorías esenciales, 
de acuerdo con las cuales los miembros del Ministerio Público, según se 
expresó, actúan al mismo tiempo como magistrados judiciales y como 
funcionarios administrativos. En el primer sentido obran como parte 
principal o accesoria en materia civil cuando se requiere la tutela de ciertos 
intereses jurídicos,como los pertenecientes a menores, incapacitados y 
ciertos aspectos de los derechos familiares y del civil; y lo que es más 
importante: intervienen como parte acusadora en el proceso penal y 
además colaboran con el juez de instrucción en la investigación de los 
delitos, y sólo cuando existe un delito flagrante pueden actuar en forma 
autónoma.4 
 
Por lo que respecta a la actividad de funcionario administrativo, el 
Ministerio Público francés en esa etapa representó los intereses del gobierno ante 
los tribunales y proporcionó asesoría en los casos de interés público. 
 
En esencia y de conformidad con las aseveraciones de Héctor Fix- 
Zamudio5 el Ministerio Público francés efectúa dos funciones esenciales, por una 
parte es órgano protector de la ley a través de su actividad procesal, y en segundo 
lugar es autoridad administrativa cuando el propio organismo tiene la 
representación del gobierno ante los tribunales. Lo que en el fondo resulta 
contradictorio atendiendo a que mientras en el primer supuesto se le considera 
vinculado sólo a la ley, en el segundo supuesto depende jerárquicamente de la 
administración. 
 
En cuanto a la institución del Attorney General angloamericano, predominó 
el carácter de representante de los intereses de la Corona y de consejo de 
gobierno, sin embargo durante 1879 se estableció en Inglaterra el Direcgro of 
Public Prosecutions, mismo que depende del Attorney General y con auxilio de los 
abogados nombrados por el ministro de justicia, ejercita la acción penal cuando se 
trata de delitos graves y en los que existe interés público. 
 
3 Idem. 
4 Idem. 
5 Ibidem. Pág. 44. 
 4 
 
“… con excepción de la persecución de los citados delitos, la mayoría de 
los casos es llevada a los tribunales por los agentes de la policía, 
auxiliados por abogados privados pagados con fondos públicos; y también 
pueden ejercitar la acción penal el ofendido o cualquier particular en 
ejercicio de la acción popular, estos últimos representados por abogados y 
procuradores privados; por ello es que, como anotamos anteriormente, se 
afirma que en el sistema jurídico inglés no existe Ministerio Público, en su 
dimensión de parte genérica acusadora en el proceso penal.”6 
 
En cuanto a la Prokuratura soviética, se tienen antecedentes que datan de 
1711, bajo el esquema de la sociedad rusa en tiempos de los zares, 
posteriormente y con la Revolución, nacen nuevas instituciones influenciadas con 
la concepción socialista propia de las entidades soviéticas, mismas que son 
importantes conocer en virtud de constituir el tercer gran bloque de instituciones 
que han contribuido a la conformación del actual Ministerio Público en distintos 
países. 
 
“Por lo que se refiere a la Prokuratura soviética, su origen se remonta a un 
decreto del Zar, del 5 de marzo de 1711, en el cual se establecieron 
funcionarios encargados de defender el patrimonio de la Corona, 
encabezados por un fiscal superior que debía vigilar todos los asuntos 
legales en que ésta estuviere interesada y de suprimir las injusticias, ya 
que estaba facultado para promover ante el Senado (órgano judicial 
superior) el procesamiento de las personas culpables. Por otra parte, el 12 
de enero de 1722 se estableció el cargo de procurador general ante el 
Senado, como órgano de vigilancia de la legalidad, para proteger a la 
población contra los actos indebidos de los funcionarios, por lo que aquel 
podía acusar a los culpables de acciones ilegales y de inobservancia de 
leyes.”7 
 
Es con posterioridad a la Revolución de 1917 cuando se reestablece la 
Prokuratura según el decreto del 16 de junio de 1922, en donde su objetivo 
esencial fue de vigilar el cumplimiento de la legalidad socialista y la expedición de 
los grandes códigos; en este sentido, es un órgano estrictamente jerarquizado, 
 
6 Ibidem. Pág. 45. 
7 Ibidem. Pág. 48. 
 5
encabezado por el Procurador General de la Unión de Repúblicas Socialistas 
Soviéticas, designado por el soviet supremo.8 
 
Las funciones esenciales de la prokuratura general fueron la fiscalización y 
vigilancia de la legalidad socialista ante cualquier tipo de autoridad, y la 
investigación y la acusación en los procesos penales.9 La primera se extendió a 
toda clase de funcionarios, organizaciones sociales y económicas, el soviet 
supremo y los soviets de las repúblicas o autónomas, los presidium respectivos, 
los consejos de ministros, y el Partido Comunista., los procedimientos bajo los 
cuales se ejerció esta función fueron de dos clases: la protesta y la proposición o 
recomendación. La segunda función, se refiere a la intervención en la 
investigación de las infracciones penales y en el ejercicio de la acción penal, e 
incluyeron sanciones disciplinarias o administrativas a funcionarios y ciudadanos. 
 
“Las facultades de los procuradores son bastante extensas y exceden las 
otorgadas a los integrantes del Ministerio Público en los ordenamientos 
occidentales, ya que pueden expedir órdenes de aprehensión en forma 
paralela a los tribunales penales, tiene la atribución de vigilar los lugares 
de reclusión y ordenar la libertad de los ciudadanos detenidos 
indebidamente, en la inteligencia, de que este último es el único supuesto 
en el cual el afectado puede acudir a las autoridades judiciales, si el 
procurador no atiende su petición de libertad,…”10 
 
Ahora bien, con las referencias proporcionadas por Fix-Zamudio, 
analizamos muy brevemente la evolución del Ministerio Público en México. Por 
una parte la legislación española que se aplicó durante la época colonial denominó 
a los integrantes de esta Institución ''promotores o procuradores fiscales'' con tres 
atribuciones principales: a) defensores de los intereses tributarios de la Corona, 
actividad de la cual tomaron su nombre; b) perseguidores de los delitos y 
acusadores en el proceso penal, y c) asesores de los tribunales, en especial de las 
audiencias, con el objeto de vigilar la buena marcha de la administración de 
justicia. 
 
8 Ibidem. Pág. 49. 
9 Ibidem. Pág. 50. 
10 Ibidem. Pág. 51, 52. 
 6 
 
Esta orientación predominó en los primeros ordenamientos 
constitucionales de nuestro país, pues basta señalar que el Decreto Constitucional 
para la Libertad de la América Mexicana, expedido en Apatzingán en 1814; la 
Constitución de 1824, las Siete Leyes de 1836, y las Bases Orgánicas de 1843, 
situaron a los citados procuradores o promotores fiscales como integrantes de los 
organismos judiciales, con las actividades tradicionales mencionadas con 
anterioridad, pero sin establecer un verdadero organismo unitario y jerárquico. 
 
La Institución empieza a perfilarse con caracteres propios en la 
Constitución de 1857, en cuyos artículos 91, 92 y 93 se dispuso que la Suprema 
Corte de Justicia estaría integrada por once ministros propietarios, cuatro 
suplentes, un fiscal y un procurador general; todos electos en forma indirecta en 
primer grado para un periodo de seis años, y disponía que no requerían de título 
profesional sino exclusivamente: ''estar instruidos en la ciencia del derecho, a 
juicio de los electores''.11 
 
Sin embargo, esta tradición hispánica sufrió una modificación sustancial, al 
menos en su aspecto orgánico, con motivo de la reforma de 1900 a los artículos 
91 y 96 de la citada Constitución del 5 de febrero de 1857, la que suprimió de la 
integración de la Suprema Corte de Justicia al Procurador General y al Fiscal y por 
el contrario, estableció el nombramiento por parte del Ejecutivo, respecto de los 
funcionarios del Ministerio Público y el Procurador General, con lo cual se introdujo 
la influencia francesa sobre la institución. 
 
En los artículos 21 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos, se advierten varios cambios en la regulación del MinisterioPúblico, en 
virtud de que se le desvinculó del juez de instrucción, confiriéndosele en el primero 
de los preceptos mencionados, la facultad exclusiva de investigación y 
persecución de los delitos, así como el mando de la policía judicial, esta última 
 
11 Ibidem. Pág. 54. 
 7
como un cuerpo especial, y además, al consignarse en el citado artículo 102 de la 
Constitución las atribuciones del Procurador General de la República 
independientemente de las que se le habían conferido a partir de la Ley orgánica 
de 16 de diciembre de 1908 como jefe del Ministerio Público, se le asignó una 
nueva facultad, inspirada en la figura del Attorney General de los Estados Unidos, 
es decir, la relativa a la asesoría jurídica del Ejecutivo Federal.12 
 
Por lo que se refiere a su situación actual, en las leyes orgánicas del 
Ministerio Público, tanto en la esfera federal como en la de las entidades 
federativas, se advierte la preocupación esencial de regular de manera 
predominante la función de investigación y persecución de los delitos y se deja en 
un segundo término tanto la asesoría jurídica del gobierno introducida en la 
Constitución de 1917 como su intervención en otras ramas procesales.13 
 
Esta concentración de facultades persecutorias se observa en los códigos 
de procedimientos penales, si se toman como modelos el federal de 1934 y el 
distrital de 1932 (seguidos en lo esencial por los restantes de las entidades 
federativas), los que atribuyen de manera exclusiva al propio Ministerio Público la 
investigación de los delitos con el auxilio de la policía judicial, cuerpo 
especializado que se encuentra a su servicio. 
 
Un aspecto esencial que observamos en la orientación de los citados 
códigos actualmente en vigor, es el otorgamiento al Ministerio Público del llamado 
''monopolio del ejercicio de la acción penal'', lo que significa que son los agentes 
de la institución los únicos legitimados para iniciar la acusación a través del acto 
procesal calificado como ''consignación'', que inicia el proceso; que el ofendido y 
sus causahabientes no son partes en sentido estricto en el mismo proceso, y sólo 
se les confiere una limitada intervención en los actos relacionados con la 
 
12 Ibidem. Pág.59. 
13 Ibidem. Pág.63. 
 8 
reparación del daño o la responsabilidad civil proveniente del delito, tomando en 
cuenta que la citada reparación es un aspecto de la pena pública.14 
 
Siguiendo a Juventino V. Castro en su obra “El Ministerio Público en 
México”, coincidimos en que el Ministerio Público tiene el carácter de órgano 
estatal permanente para hacer valer la pretensión penal nacida del delito, y su vida 
está íntimamente ligada a la acción penal, por lo que conviene examinar las 
nociones sobre la esencia de la acción penal. 
 
“La acción penal: es pública, surge al nacer el delito; su ejercicio está 
encomendada al Estado por conducto de uno de sus subórganos, el 
Procurador de Justifica y los agentes del Ministerio Público, y tiene por 
objeto definir la pretensión punitiva estatal ya sea absolviendo al inocente 
o imponiendo al culpable, una pena de prisión, multa, pérdida de los 
instrumentos con que se ejecutó la conducta o hecho, etc.”15 
 
En paralelo, Juventino V. Castro comenta que la pretensión punitiva, es el 
derecho subjetivo a la aplicación de la sanción cuando se ha verificado la violación 
del precepto, perteneciendo al Derecho Penal sustancial o material, en cambio la 
acción es una actividad procesal, cuyo fin es establecer si el derecho punitivo 
nació para el Estado en un caso concreto que se plantea. 
 
“Así establecida la distinción, fácilmente se llega a comprender cómo la 
pretensión punitiva pertenece en forma exclusiva al Estado; en cambio la 
acción penal tiene como titular al Ministerio Público, pero no ingresando a 
su patrimonio sino como un poder-deber, es decir, como facultad y como 
obligación.”16 
 
Tomando en cuenta los comentarios vertidos por Guillermo Colín Sánchez 
en cuanto al objeto y fines de la acción penal, podemos decir que la doctrina le 
atribuye un carácter público, puesto que su ejercicio se encuentra a cargo del 
Estado, es obligatorio su ejercicio atento a que no queda al arbitrio del Ministerio 
 
14 Ibidem. Pág.64. 
15 COLÍN SÁNCHEZ, Guillermo. Derecho Mexicano de Procedimientos Penales. Editorial Porrúa. XIX Edición. 
México, 2004. Pág. 304. 
16 CASTRO, Juventino V. El Ministerio Público en México. Editorial Porrúa. XII Edición. México 2002. Pág. 49. 
 9
Público, siempre y cuando esté integrado el cuerpo del delito; es indivisible porque 
produce efectos para todos los que toman parte en la concepción, preparación y 
ejecución de los delitos o para quienes les auxilian; no es trascendental, en razón 
de que sus efectos se limitan a la persona que cometió el delito y nunca a sus 
familiares o terceros y por último es irrevocable, porque si ésta se ejercita para 
que se de un proceso, éste debe concluir con la sentencia. Si la acción se 
revocara, no sería así y como el Estado es el titular de la acción y la ejercita a 
través del Procurador y de los agentes del Ministerio Público, el desistimiento en 
general, produciría efectos negativos sin fin.17 
 
En mérito de lo anterior, la acción penal como institución del Derecho de 
Procedimientos Penales, está encomendada al agente del Ministerio Público, por 
mandato expreso establecido en el artículo 21 de la Constitución Política de los 
Estados Unidos Mexicanos. 
 
“El Ministerio Público es la institución unitaria y jerárquica dependiente del 
organismo ejecutivo, que posee como funciones esenciales las de 
persecución de los delitos y el ejercicio de la acción penal; intervención en 
otros procedimientos judiciales para la defensa de intereses sociales, de 
ausentes, menores e incapacitados, y finalmente, como consultor y asesor 
de los jueces y tribunales.”18 
 
El Ministerio Público o Ministerio Fiscal o Fiscalía, parte acusadora del 
Estado cuya aparición en el panorama del enjuiciamiento constituye uno de los 
caracteres relevantes en los sistemas tanto penal como civil. 
 
Hoy en día, el Ministerio Público se identifica, particularmente en México, 
como un instrumento toral del procedimiento, así en la importantísima fase de 
averiguación previa, verdadera instrucción parajudicial o administrativa, como en 
el curso del proceso judicial, asume monolíticamente o no, el ejercicio de la acción 
penal en nombre del Estado. 
 
17 COLÍN SÁNCHEZ, Guillermo. Ob cit. Pág. 305-306. 
18 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma 
de México. Editorial Porrúa. Quita Edición. México 1992. Pág. 2128. 
 10
 
Ahora bien, dicho órgano investigador tiene sus bases legales 
consagradas en el artículo 21 de nuestra Carta Magna el cual establece “....La 
investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se 
auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato..." Sea 
bien decir que para comprender con toda diafanidad la función persecutoria se 
necesita estudiar, primero, en qué consiste la persecución de los delitos y 
segundo, qué caracteres reviste el órgano a quien está encomendada esa función. 
 
Así tenemos que la función persecutoria, como su nombre lo indica, 
consiste en perseguir los delitos o lo que es lo mismo, en buscar y reunir los 
elementos necesarios y hacer las gestiones pertinentes para procurar que a los 
autores de ellos se les apliquen las consecuencias establecidas en la ley. De esta 
manera, en la función persecutoria se vislumbra un contenido y una finalidad 
íntimamente entrelazados: el contenido, realizar las actividades necesarias para 
que el autor de un delito no evadala acción de la justicia: la finalidad, que se 
aplique a los delincuentes las consecuencias fijadas en la ley. 
 
En lo tocante a su función es indudable que el Ministerio Público 
representa en sus múltiples atribuciones el interés general, y de acuerdo con ello, 
como quedó expresado en líneas anteriores tal interés que originalmente 
corresponde a la sociedad, al instituirse el Estado, queda delegado en este último 
para proveer todo lo necesario para el mantenimiento de la legalidad, y aunque 
por lo general, no representa al Estado en aspectos particulares de éste, 
concebido como persona moral, dicha representación es posible, debido a que la 
legalidad siempre debe ser procurada por el Estado a través de sus diversos 
órganos. Es un órgano jurídico que tiene a su cargo la representación de la 
sociedad cuando ejercita la acción penal, la persecución de probables 
delincuentes, así como el carácter de tutor social y todas las situaciones o asuntos 
que estipulan las leyes, teniendo dependencia del poder ejecutivo. 
 
 11
El Ministerio Público en nuestro país tiene tres caracteres que conforman 
su naturaleza jurídica: 
 
a) Como representante de la sociedad al ejercitar la acción penal; para 
fundamentar la representación social atribuida al Ministerio Público en el ejercicio 
de las acciones penales, se toma como punto de partida el hecho de que el 
Estado, al instituir la autoridad, le otorga el derecho para ejercer la tutela jurídica 
general, para que de esa manera persiga judicialmente a quien atente contra la 
seguridad y el normal desenvolvimiento de la sociedad. 
 
Aunque la potestad para la persecución de los delitos emana de la ley 
social, que crea las formas y facilita los modos de esta persecución y hace más 
seguros sus resultados, no crea el derecho que tiene un origen anterior al civil, y 
es más bien la razón única de la esencia del cambio de la asociación natural en 
sociedad civil, ya que la constitución de la autoridad en el Estado, es un medio 
necesario para la tutela jurídica. 
 
Debe considerarse que el Ministerio Público personifica el interés público 
en el ejercicio de la jurisdicción y ampara en todo momento el interés general 
implícito en el mantenimiento de la legalidad por lo cual, en ninguna forma debe 
considerársele como un representante de alguno de los poderes estatales, 
independientemente de la subordinación que guarda frente al Poder Ejecutivo, 
más bien la ley tiene en el Ministerio Público su órgano específico y auténtico. 
 
b) Como autoridad administrativa; los actos que realiza el Ministerio 
Público se justifican en que se apliquen a éstos, los principios del Derecho 
Administrativo, tan es así, que pueden ser revocables, comprendiéndose dentro de 
la propia revocación, la modificación y sustitución de uno por otro. Además la 
propia naturaleza administrativa de la actuación del Ministerio Público, reside en la 
discrecionalidad de sus actos, puesto que tiene facultades para determinar si debe 
 12
proceder o no, en contra de una persona; situación en la que no podría intervenir 
el órgano jurisdiccional oficiosamente para avocarse al proceso. 
 
Aun más, la situación como consecuencia de la jerarquía que prevalece 
dentro de la institución, permite que se den órdenes, circulares y otras medidas 
tendientes a vigilar la conducta de quienes integran al Ministerio Público, aspecto 
que cae dentro del aspecto administrativo. En esas condiciones, el Ministerio 
Público actúa con el carácter de parte, hace valer la pretensión punitiva y de 
acuerdo con ello, ejerce poderes de carácter indagatorio, preparatorio y coercitivo, 
sobre todo, presenta a través de su actuación, las características esenciales de 
quienes actúan como parte; ejercita la acción penal, propone demandas, presenta 
impugnaciones, tiene facultades para pedir providencias de todas clases. El 
Ministerio Público actúa con el carácter de parte independientemente de que no 
exista común acuerdo, en relación con el momento procedimental en que debe 
considerársele como tal. 
 
El Ministerio Público, dada su naturaleza y fines, carece de funciones 
jurisdiccionales; éstas son exclusivas del juez, de tal manera que debe 
concretarse a solicitar la aplicación del Derecho, más no a declararlo. Para ilustrar 
mejor esta afirmación, baste citar que, durante la averiguación previa, cuando por 
alguna circunstancia no ejercita la acción penal por los hechos que le han sido 
denunciados y a sus actuaciones recae una determinación de archivo, no significa 
que en el futuro no pudiera proceder; al aparecer nuevos elementos que 
satisfagan las exigencias legales, su obligación ineludible será ejercitarla y no 
cabría en ninguna forma, argumentar que la averiguación estaba archivada porque 
por carecer precisamente de funciones jurisdiccionales, sus resoluciones no 
causan estado. En el Derecho mexicano no es posible concebir al Ministerio 
Público como un órgano jurisdiccional, no está facultado para aplicar la ley, ésta 
es una atribución exclusiva del juez. 
 
 13
La Constitución General de la República establece en su artículo 21: "La 
imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La 
persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial..." 
Tal declaración es suficientemente clara y precisa; concreta exclusivamente en los 
órganos jurisdiccionales la facultad de aplicar el Derecho y en el Ministerio Público 
la persecución de los delitos; separa e independiza las funciones, auspiciando así 
la exacta y correcta aplicación de la ley. 
 
c) Como colaborador del órgano jurisdiccional. No ha faltado quien 
identifique al Ministerio Público como un auxiliar o colaborador de la función 
jurisdiccional, debido a las actividades que realiza a través de la secuela 
procedimental, ya que todos sus actos van encaminados a lograr un fin último: la 
aplicación de la ley al caso concreto. En cierta forma, es posible admitir que 
colabora con la actividad jurisdiccional, a través de sus funciones específicas, 
porque en última instancia, éstas obedecen al interés característico de toda la 
organización estatal. 
 
Para el fiel cumplimiento de sus fines, el Estado encomienda deberes 
específicos a sus diversos órganos para que en colaboración plena y coordinada, 
mantengan el orden y la legalidad; razón por la cual el Ministerio Público, lo mismo 
al perseguir el delito que al hacer cesar toda lesión jurídica en contra de los 
particulares, dentro de esos postulados, es un auxiliar de la función jurisdiccional 
para lograr que los jueces apliquen la ley. 
 
De lo expuesto hasta el momento, se concluye: sí el Ministerio Público 
representa el interés social en la averiguación y persecución de los delitos y en 
muchos otros actos de tutela social que le encomiendan las leyes, estrictamente 
hablando debiera ser el pueblo el que lo eligiera, para así crear congruencia entre 
la representación que tiene y los representados que se la otorgan. En un ámbito 
de autentica democracia en concepto del suscrito así debiera ser y esto despejaría 
 14
considerablemente el campo de las especulaciones en torno a su naturaleza 
jurídica. 
 
En México, a nuestro juicio, el avance democrático aun no ha facilitado 
que se llegue a la elección popular de procuradores, fiscales u órganos 
jurisdiccionales, por eso se explica, aunque no se justifique plenamente, que si el 
Ministerio Público representa el interés social en la averiguación de los delitos, no 
sea estrictamente necesario que la ciudadanía elija a una persona o personas 
determinadas para cumplir con dicha representación, debido a que la sociedad 
misma ha otorgado al Estado el derecho para ejercer una tutela general que, éste 
a su vez, delega en el Ministerio Público, quien en esa forma se constituye en un 
representante social. Por otra parte, no ignoramos las graves inconvenienciasen 
que se traduce la dependencia directa e inmediata del Ministerio Público en 
relación con el Poder Ejecutivo y las ventajas que quizá reportara si aquél formara 
parte o integrara, en su caso, una magistratura independiente. 
 
En nuestro medio, el Ministerio Público es una institución jurídica creada 
por la Constitución y cuya naturaleza es polifacética, por eso en el cumplimiento 
de sus funciones actúa como autoridad administrativa, colabora en la función 
jurisdiccional, es parte en la relación procesal, representa a los menores, a los 
ausentes, al estado, a la sociedad. 
 
En la actualidad, al Ministerio Público corresponden una esfera tan variada 
de atribuciones que hacer necesaria una revisión encaminada a otorgarle muchas 
otras que no se le han encomendado, pero complementan y facilitan su función 
institucional e invita a restarle algunas en las que en realidad no debe tener 
ingerencia. 
 
No debemos confundir la dualidad de la personalidad del Ministerio 
Público, ya que este es autoridad cuando investiga delitos, persigue delincuentes y 
ejercita acción penal, representa a la sociedad, a menores, incapaces, no así en el 
 15
procedimiento penal en donde es parte al igual que el procesado y su defensor, 
por lo que el juez tiene obligación de otorgar los mismos derechos y reconocerle 
iguales obligaciones establecidas en la ley.19 
 
En otro tenor de ideas, la averiguación previa es un procedimiento a cargo 
del o de los agentes del Ministerio Público correspondientes, para investigar las 
conductas o hechos delictuosos, y quién o quiénes son sus probables autoridades 
para en su oportunidad ejercitar la acción penal. Se le llama averiguación previa, 
porque ésta es un presupuesto indispensable para que pueda darse el proceso, 
mismo que se inicia con el ejercicio de la acción penal que durante ese 
procedimiento se preparó.20 
 
El procedimiento de preinstrucción se caracteriza por que en él, se 
realizan las actuaciones para determinar los hechos materia del proceso, la 
clasificación de éstos conforme al tipo penal aplicable y la probable 
responsabilidad del inculpado, o bien, en su caso, la libertad de éste por falta de 
elementos para procesar. 
 
El procedimiento de instrucción, según la norma adjetiva, comprende 
todos los actos practicados ante y por los tribunales con el fin de averiguar y 
probar la existencia del delito, las circunstancias en que hubiere sido cometido y 
las peculiares del inculpado, así como la responsabilidad o irresponsabilidad penal 
de éste. 
 
La averiguación previa es una etapa procedimental durante le cual el 
órgano investigador realiza todas aquellas diligencias necesarias para comprobar, 
 
19 La representación social tiene una naturaleza jurídica polifacética: actúa como autoridad administrativa 
durante la etapa preparatoria del ejercicio de las acciones penales., como parte en la etapa procedimental., 
como auxiliar en la función jurisdiccional., ejerce tutela social de menores., representa a los incapacitados, a 
los ausentes y representa al Estado, protegiendo su patrimonio y, en algunas otras situaciones, en las que son 
afectados los intereses, tal es el caso del Ministerio Público de la Federación y del Ministerio Público del Fuero 
Común en las entidades federativas. (Revista Mexicana de Justicia, Sexta Época, Número 1. 
Profesionalización del Ministerio Público de la Federación, presupuesto de su dignificación. Procuraduría 
General de la República. México, 2001. Pág.. 68). 
20 COLÍN SÁNCHEZ, Guillermo. Ob. cit. 307-308. 
 16
en su caso los elementos del tipo penal y la probable responsabilidad y optar por 
el ejercicio o abstención de la acción penal. 
 
Diligencias hechas por el ministerio público en la averiguación previa. 
 
Existen dos formas de integrar una averiguación previa: 
 
a) Con detenido: Esta es cuando una(s) persona(s) se encuentran a 
disposición del Ministerio Público por estar involucradas o haber participado 
en algún hecho probablemente delictuoso y están sujetas a investigación; 
siempre y cuando se hubiese detenido en flagrancia; cuasiflagrancia o bien 
en alguna de las hipótesis de caso urgente. 
b) Sin detenido: Esta es cuando no se conoce al probable responsable o 
conociéndole no fue detenido en flagrancia por tal motivo este no puede ser 
detenido, sin que esto sea un impedimento para el Ministerio Público para 
continuar investigando los hechos probablemente delictuosos. 
 
El Ministerio Público conoce de hechos presuntamente delictivos por 
denuncia o querella, la primera es el acto procedimental mediante el cual se pone 
en conocimiento de la autoridad, la comisión de un delito perseguible de oficio, la 
palabra denunciar o el verbo denunciar, desde el punto de vista gramatical, 
significa aviso, poner en conocimiento de la autoridad competente, verbalmente o 
por escrito, lo que se sabe respecto a la comisión de hechos que son o pueden ser 
delictivos. La denuncia implica hacer del conocimiento al Ministerio Público la 
comisión de un hecho presumiblemente constitutivo de un delito que se persigue 
de oficio. 
 
La querella se define como la manifestación de la voluntad del ofendido, o 
de su legítimo representante, con el fin de que el Ministerio Público tome 
conocimiento de un hecho posiblemente constitutivo de delito no perseguible de 
oficio y se inicie la averiguación previa respectiva. 
 17
 
“La querella es el derecho o facultad que tiene una persona a la que se 
designa querellante, víctima de un hacho ilícito penal, para hacerlo del 
conocimiento del procurador de justicia o del agente del Ministerio Público, 
y con ello dar su anuencia para que se investigue la conducta o hecho y 
satisfechos que fueren los requisitos previstos en el artículo 16, de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente, se lleve a 
cabo el proceso correspondiente.”21 
 
También, el Ministerio Público puede tener conocimiento indirecto de 
hechos probablemente delictivos a través de algún medio de comunicación como 
pueden ser: la radiocomunicación, teléfono o medios masivos de comunicación. 
 
En materia federal, el titular de la Averiguación Previa es el Ministerio 
Público Federal; tal afirmación se desprende de lo establecido por el artículo 21 de 
la Constitución, que contiene la atribución del Ministerio Público Federal de 
averiguar, investigar y perseguir los delitos. 
 
Las actas de averiguación previa deben contener todas y cada una de las 
actividades desarrolladas por el Ministerio Público Federal y sus auxiliares, 
siguiendo una estructura sistemática y coherente, atendiendo una secuencia 
cronológica, precisas y ordenada, observando en cada caso concreto las 
disposiciones legales correspondientes. 
 
Toda averiguación previa debe iniciarse con la mención de la delegación, 
número de la agencia investigadora en la cual se dio principio a la averiguación, 
así como de la fecha y hora correspondientes. La síntesis de hechos es una 
diligencia que consiste en una narración breve de los hechos que motivan el 
levantamiento del acta. 
 
Invariablemente, la averiguación previa se inicia mediante una noticia que 
hace del conocimiento del Ministerio Público Federal la comisión de un hecho 
 
21 COLÍN SÁNCHEZ, Guillermo. Ob Cit. Pág. 321. 
 18
posible constitutivo de delito, tal noticia puede ser proporcionada por un particular, 
un agente o miembro de una corporación policíaca o cualquier persona que tenga 
conocimiento de la ejecución del hecho presumiblemente delictivo. 
 
El Interrogatorio y declaraciones son un conjunto de preguntas que deben 
realizar en forma técnica y sistemática el funcionario encargado de la averiguación 
previa o cualquier sujeto que pueda proporcionar información útil para el 
conocimiento de la verdad de los hechos que se investigan. Lainspección 
ministerial es la actividad realizada por el Ministerio Público Federal que tiene por 
objeto la observaciones, examen y descripción de personas y lugares, objetos, 
cadáveres y efectos de los hechos, para obtener un conocimiento directo de la 
realidad de una conducta o hecho, con el fin de integrar la averiguación. La 
reconstrucción de hechos es una prueba que no se utiliza frecuentemente a nivel 
de averiguación previa, sin embargo, no existe impedimento legal para que el 
Ministerio Público Federal la ordene. 
 
Por su parte, la confrontación es una diligencia realizada por el Ministerio 
Público Federal en virtud de la cual el sujeto que es mencionado en la 
averiguación como indiciado, es identificado plenamente por la persona que hizo 
alusión a él. La razón es un registro que se hace de un documento en casos 
específicos. 
 
La constancia, es un acto que realiza el Ministerio Público Federal durante 
la averiguación previa, en virtud de la cual se asienta formalmente un hecho 
relacionado con la averiguación previa que se integra, ya sea respecto de la que 
investiga o vinculada con el procedimiento que se está verificado. 
 
La fe ministerial forma parte de la inspección ministerial; no puede haber fe 
ministerial sin previa inspección, se define como la autentificación que hace el 
Ministerio Público dentro de la diligencia de inspección ministerial, de personas, 
cosas o efectos relacionados con los hechos que se investigan. 
 19
 
1.2. Instituciones responsables de la procuración de justicia en México. 
 
Organizado jerárquicamente, el Ministerio Público Federal o Local, se 
encuentra encabezado por el Procurador General de Justicia correspondiente, el 
cual será designado y reconocido libremente, por el Presidente de la República, si 
se trata del Procurador General de la República, por el Jefe de Gobierno del 
Distrito Federal en el caso del Procurador General de Justicia del Distrito Federal, 
o por los gobernadores estatales, en cada uno de los Estados correspondientes. 
 
Tiene como atribuciones la persecución de los delitos, tanto en la 
averiguación previa, como durante el proceso; la representación judicial de la 
federación; por lo que respecta al Procurador General de la República, y de los 
Estados o del Distrito Federal, en las entidades correspondientes, la vigilancia de 
la legalidad; la promoción de una sana administración de la justicia y la denuncia 
inmediata de las leyes contrarias a la constitución. 
 
Al respecto, algunas corrientes de opinión sostienen que el ofendido por el 
delito carece de la calidad de parte, inclusive de manera subsidiaria, admitiéndose 
excepcionalmente su participación directa, en tratándose de reparación del daño o 
responsabilidad civil que proviene del delito. 
 
Dentro de las reformas del 31 de diciembre de 1994, el Ministerio Público 
se vio afectado en sus funciones de abogado del estado, al privarse al Procurador 
General de la República del carácter de consejero jurídico del gobierno, 
confirmándole el de representante en los juicios en que la federación sea parte.22 
 
22 Articulo 21. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La imposición de las penas es 
propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio 
Público, el cual se auxiliara con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Compete a la 
autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de 
policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no 
pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutara esta por el arresto correspondiente, que no 
excederá en ningún caso de treinta y seis horas. 
Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su 
jornal o salario de un día. 
 20
 
Con intervención definitiva en el proceso penal, la actuación del Ministerio 
Público también es muy necesaria en el enjuiciamiento civil. Por ello, además de 
su función esencialmente penal, el Ministerio Público tiene tareas importantes en 
los procesos restantes y principalmente en el civil, el mercantil y el de amparo, 
cuando llega a controvertirse alguna norma de orden público o intereses de 
personas ausentes, menores o incapaces. 
 
Sin pretender ser exhaustivos en las atribuciones que la ley otorga a 
Ministerio Público, podemos manifestar que tiene la obligación de perseguir los 
delitos del orden común, velar por la legalidad en la esfera de su competencia 
como uno de los principios rectores de la convivencia social, promoviendo la 
pronta, expedita y debida procuración e impartición de justicia; proteger los 
intereses de los menores, incapaces, así como individuales y sociales en general, 
 
Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso. 
Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser 
impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley. 
El ejecutivo federal podrá, con la aprobación del senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la corte 
penal internacional (adicionado por decreto publicado en el diario oficial de la federación el 20 de junio de 
2005). 
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, 
en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se 
regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. 
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinaran, en los términos que la ley 
señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública. 
Articulo 102. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
A. La ley organizará el Ministerio Público de la Federación, cuyos funcionarios serán nombrados y removidos 
por el ejecutivo, de acuerdo con la ley respectiva. El Ministerio Público de la Federación estará presidido por 
un Procurador General de la República, designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificación del 
Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Para ser procurador se requiere: ser ciudadano 
mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, 
con antigüedad mínima de diez años, con titulo profesional de licenciado en derecho; gozar de buena 
reputación, y no haber sido condenado por delito doloso. El procurador podrá ser removido libremente por el 
ejecutivo. 
Incumbe al Ministerio Público de la Federación, la persecución, ante los tribunales, de todas los delitos del 
orden federal; y, por lo mismo, a él le corresponderá solicitar las ordenes de aprehensión contra los 
inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de estos; hacer que los juicios se 
sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de 
las penas e intervenir en todos los negocios que la ley determine. 
El Procurador General de la Republica intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se 
refiere el artículo 105 de esta constitución. 
En todos los negocios en que la federación fuese parte; en los casos de los diplomáticos y los Cónsules 
Generales y en los demás en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, el Procurador 
General lo hará por si o por medio de sus agentes. 
El Procurador General de la Republica y sus agentes, serán responsables de toda falta, omisión o violación a 
la ley en que incurran conmotivo de sus funciones. 
La función de Consejero Jurídico del gobierno, estará a cargo de la dependencia del ejecutivo federal que, 
para tal efecto, establezca la ley. 
 21
en los términos que determinen las leyes; cuidar la correcta aplicación de las 
medidas de política criminal, en la esfera de su competencia; y las demás que las 
leyes determinen. 
 
La Ley Orgánica vigente, ajustándose a lo establecido por el articulo 21 
Constitucional, destaca, entre otras, las atribuciones del Ministerio Público en lo 
referente a la persecución de los delitos, sus funciones en la averiguación previa, 
en el ejercicio de la acción penal y como parte que interviene en el proceso. 
 
El articulo 21 de nuestra Carta Magna afirma textualmente que "incumbe al 
Ministerio Público la persecución de los delitos", esta actividad implica la previa 
investigación, razón por la cual es acertado, el señalamiento de la mayoría de las 
leyes orgánicas de las procuradurías estatales, que el Ministerio Público recibe 
denuncias, acusaciones o querellas sobre conductas y sobre hechos que puedan 
constituir delito para su investigación, auxiliados por la policía judicial y la policía 
preventiva; actividad esta que se traduce en la práctica de las diligencias para 
comprobar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad de quienes en alguna 
forma hayan intervenido en hechos de carácter delictuosos y bajo esas bases se 
proceda al ejercicio de la acción penal. 
 
Ahora bien, en cuanto al ejercicio de la acción penal, el Ministerio Público 
la realizará ante los tribunales competentes del orden común o federal, solicitando 
las órdenes de aprehensión y la comparecencia de los presuntos responsables 
cuando se reúnan los requisitos que exige el artículo 16 de la Constitución de los 
Estados Unidos Mexicanos; además, solicitará en los términos del numeral 
indicado las órdenes de cateo que sean necesarias. 
 
Dentro de las atribuciones que tiene el Representante Social se puede 
destacar la investigación de delitos y la persecución de los probables sujetos 
activos en su comisión, lo que hace que su intervención sea de carácter penal; 
además por tener el carácter de representante social dentro del campo civil 
 22
protege intereses colectivos o de tutela especial como en el caso de menores de 
edad o incapaces. Asimismo es parte en los juicios de amparo para vigilar la 
aplicación estricta de la ley, y por último en él recae la representación del poder 
ejecutivo. 
 
Este esquema se repite constantemente en las leyes orgánicas de las 
procuradurías generales de justicia del país, lo anterior es de entenderse en virtud 
de que no se han generado cambios radicales en la Constitución Política de los 
Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a la investigación y persecución de delitos, 
por lo que consideramos muy ilustrativo tomar como referencia la reglamentación 
federal que existe sobre el Ministerio Público. 
 
Por su parte, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República 
ordena en cinco grupos las atribuciones del Ministerio Público de la Federación: 
 
I. Investigar y perseguir los delitos del orden federal. 
II. Vigilar la observancia de la constitucionalidad y legalidad en el ámbito 
de su competencia, sin perjuicio de las atribuciones que legalmente 
correspondan a otras autoridades jurisdiccionales o administrativas. 
III. Intervenir en la extradición o entrega de indiciados, procesados, 
sentenciados, en los términos de las disposiciones aplicables, así como en 
el cumplimiento de los tratados internacionales en que los Estados Unidos 
Mexicanos sea parte; 
IV. Requerir informes, documentos, opiniones y elementos de prueba en 
general a las dependencias y entidades de la Administración Pública 
Federal, a las correspondientes al Distrito Federal y a los Estados 
integrantes de la Federación, y a otras autoridades y personas que puedan 
suministrar elementos para el debido ejercicio de dichas atribuciones. 
V. Promover la pronta, expedita y debida procuración e impartición de 
justicia, y 
VI. Las demás que las leyes determinen. 
 
La atribución referente a la investigación y persecución de los delitos, se 
ejerce en tres áreas importantes, en la averiguación previa, ante los órganos 
jurisdiccionales, y en materia de atención a la víctima o el ofendido por algún 
 23
delito, mismas que precisamos de conformidad con lo establecido por la Ley 
Orgánica de la Procuraduría General de la República. 
 
Por lo que respecta a la investigación y persecución de los delitos en la 
averiguación previa, se constriñe la actividad ministerial a: 
 
a) Recibir denuncias o querellas sobre acciones u omisiones que puedan 
constituir delito; 
 
b) Investigar los delitos del orden federal, así como los delitos del fuero 
común respecto de los cuales ejercite la facultad de atracción, conforme a las 
normas aplicables con la ayuda de los auxiliares a que se refiere el artículo 20 de 
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y otras autoridades, 
tanto federales como del Distrito Federal y de los Estados integrantes de la 
Federación, en los términos de las disposiciones aplicables y de los convenios de 
colaboración e instrumentos que al efecto se celebren; 
 
c) Practicar las diligencias necesarias para la acreditación del cuerpo del 
delito y la probable responsabilidad del indiciado, así como para la reparación de 
los daños y perjuicios causados; 
 
d) Ordenar la detención y, en su caso, retener a los probables 
responsables de la comisión de delitos, en los términos previstos por el artículo 16 
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 
 
e) Realizar el aseguramiento de bienes de conformidad con las 
disposiciones aplicables; 
 
f) Restituir provisionalmente al ofendido en el goce de sus derechos, en los 
términos del Código Federal de Procedimientos Penales y demás disposiciones 
aplicables; 
 24
 
g) Conceder la libertad provisional a los indiciados en los términos 
previstos por el artículo 20, apartado A, fracción I y último párrafo, de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 
 
h) Solicitar al órgano jurisdiccional las órdenes de cateo, las medidas 
precautorias de arraigo, el aseguramiento o el embargo precautorio de bienes que 
resulten indispensables para los fines de la averiguación previa, así como, en su 
caso y oportunidad, para el debido cumplimiento de la sentencia que se dicte; 
 
i) En aquellos casos en que la ley lo permita, el Ministerio Público de la 
Federación propiciará conciliar los intereses en conflicto, proponiendo vías de 
solución que logren la avenencia; 
 
j) Determinar la incompetencia y remitir el asunto a la autoridad que deba 
conocer, así como la acumulación de las averiguaciones previas cuando sea 
procedente; 
 
k) Determinar la reserva de la averiguación previa, conforme a las 
disposiciones aplicables; 
 
l) Determinar el no ejercicio de la acción penal, cuando: 
 
1. Los hechos de que conozca no sean constitutivos de delito; 
2. Una vez agotadas todas las diligencias y los medios de prueba 
correspondientes, no se acredite el cuerpo del delito o la probable responsabilidad 
del indiciado; 
3. La acción penal se hubiese extinguido en los términos de las normas 
aplicables; 
 25
4. De las diligencias practicadas se desprenda plenamente la existencia de 
una causa de exclusión del delito, en los términos que establecen las normas 
aplicables; 
5. Resulte imposible la prueba de la existencia de los hechos constitutivos 
de delito por obstáculo material insuperable, y 
6. En los demás casos que determinen las normas aplicables. 
 
m) Poner a disposición de la autoridad competente a los menores de edad 
que hubieren incurrido en acciones u omisiones correspondientes a ilícitos 
tipificados por las leyes penales federales; 
 
n) Poner a los inimputables mayores de edad a disposición delórgano 
jurisdiccional, cuando se deban aplicar medidas de seguridad, ejerciendo las 
acciones correspondientes en los términos establecidos en las normas aplicables, 
y 
ñ) Las demás que determinen las normas aplicables. 
 
Cuando el Ministerio Público de la Federación tenga conocimiento por sí o 
por conducto de sus auxiliares de la probable comisión de un delito cuya 
persecución dependa de querella o de cualquier otro acto equivalente, que deba 
formular alguna autoridad, lo comunicará por escrito y de inmediato a la autoridad 
competente, a fin de que resuelva con el debido conocimiento de los hechos lo 
que a sus facultades o atribuciones corresponda. Las autoridades harán saber por 
escrito al Ministerio Público de la Federación la determinación que adopten. 
 
En los casos de detenciones en delito flagrante, en los que se inicie 
averiguación previa con detenido, el Agente del Ministerio Público de la 
Federación solicitará por escrito y de inmediato a la autoridad competente que 
presente la querella o cumpla el requisito equivalente, dentro del plazo de 
 26
retención que establece el artículo 16, párrafo séptimo, de la Constitución Política 
de los Estados Unidos Mexicanos.23 
 
Por lo que respecta a la investigación y persecución de los delitos por 
parte del Ministerio Público Federal ante los órganos jurisdiccionales, su actividad 
se ciñe a: 
 
a) Ejercer la acción penal ante el órgano jurisdiccional competente por los 
delitos del orden federal cuando exista denuncia o querella, esté acreditado el 
cuerpo del delito de que se trate y la probable responsabilidad de quien o quienes 
en él hubieren intervenido, solicitando las órdenes de aprehensión o de 
comparecencia, en su caso; 
 
b) Solicitar al órgano jurisdiccional las órdenes de cateo, las medidas 
precautorias de arraigo, de aseguramiento o embargo precautorio de bienes, los 
exhortos o la constitución de garantías para los efectos de la reparación de los 
daños y perjuicios, salvo que el inculpado los hubiese garantizado previamente; 
 
c) Poner a disposición de la autoridad judicial a las personas detenidas y 
aprehendidas dentro de los plazos establecidos por la ley; 
 
d) Aportar las pruebas y promover las diligencias conducentes para la 
debida comprobación de la existencia del delito, las circunstancias en que hubiese 
sido cometido y las peculiares del inculpado, de la responsabilidad penal, de la 
existencia de los daños y perjuicios así como para la fijación del monto de su 
reparación; 
 
e) Formular las conclusiones en los términos señalados por la ley y 
solicitar la imposición de las penas y medidas de seguridad que correspondan y el 
 
23 Artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. 
 27
pago de la reparación de los daños y perjuicios o, en su caso, plantear las causas 
de exclusión del delito o las que extinguen la acción penal; 
 
f) Impugnar, en los términos previstos por la ley, las resoluciones 
judiciales, y 
 
g) En general, promover lo conducente al desarrollo de los procesos y 
realizar las demás atribuciones que le señalen las normas aplicables.24 
 
En materia de atención a la víctima o el ofendido por algún delito, el 
Ministerio Público Federal esta obligado a: 
 
a) Proporcionar asesoría jurídica a la víctima u ofendido e informarle de los 
derechos que en su favor establece la Constitución Política de los Estados Unidos 
Mexicanos y, cuando lo solicite, sobre el desarrollo del procedimiento penal; 
 
b) Recibir todos los elementos de prueba que la víctima u ofendido le 
aporte en ejercicio de su derecho de coadyuvancia, para la comprobación del 
cuerpo del delito y la probable responsabilidad del inculpado, así como para 
determinar, en su caso, la procedencia y monto de la reparación del daño. Cuando 
el Ministerio Público de la Federación considere que no es necesario el desahogo 
de la diligencia, deberá fundar y motivar su negativa; 
 
c) Otorgar las facilidades para identificar al probable responsable y, en los 
casos de delitos contra la libertad y el normal desarrollo psicosexual, privación 
ilegal de la libertad, o cuando así lo considere procedente, dictar todas las 
medidas necesarias para evitar que se ponga en peligro la integridad física y 
psicológica de la víctima u ofendido; 
 
 
24 Artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. 
 28
d) Informar a la víctima u ofendido que desee otorgar el perdón en los 
casos procedentes, el significado y trascendencia jurídica de dicho acto; 
 
e) Dictar las medidas necesarias y que estén a su alcance para que la 
víctima u ofendido reciba atención médica y psicológica de urgencia; 
 
f) Solicitar a la autoridad judicial, en los casos en que sea procedente, la 
reparación del daño, y 
 
g) Informar a la víctima o al ofendido menor de edad, que no está obligado 
a carearse con el inculpado cuando se trate de los delitos de violación o secuestro. 
 
En cuanto a la atribución concerniente a vigilar la observancia de la 
constitucionalidad y legalidad, el Ministerio Público de la Federación deberá: 
 
a) Intervenir como parte en el juicio de amparo, en los términos previstos 
por el artículo 107 constitucional y en los demás casos en que la Ley de Amparo, 
Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los 
Estados Unidos Mexicanos, disponga o autorice esta intervención; 
 
b) Intervenir como representante de la Federación en todos los negocios 
en que ésta sea parte o tenga interés jurídico. Esta atribución comprende las 
actuaciones necesarias para el ejercicio de las facultades que confiere al 
Procurador General de la República la fracción III del artículo 105 de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 
 
Tratándose de asuntos que revistan interés y trascendencia para la 
Federación, el Procurador General de la República mantendrá informado al 
Presidente de la República de los casos relevantes, y requerirá de su acuerdo por 
escrito para el desistimiento; 
 
 29
c) Intervenir como coadyuvante en los negocios en que las entidades 
paraestatales de la Administración Pública Federal sean parte o tengan interés 
jurídico, a solicitud del coordinador de sector correspondiente. El Procurador 
General de la República acordará lo pertinente tomando en cuenta la importancia 
que el asunto revista para el interés público. 
 
Los coordinadores de sector y, por acuerdo de éstos las entidades 
paraestatales, conforme a lo que establezca la ley respectiva, por conducto de los 
órganos que determine su régimen de gobierno, deberán hacer del conocimiento 
de la Institución los casos en que dichas entidades figuren como partes o como 
coadyuvantes, o de cualquier otra forma que comprometa sus funciones o su 
patrimonio ante órganos extranjeros dotados de atribuciones jurisdiccionales. En 
estos casos la Institución se mantendrá al tanto de los procedimientos respectivos 
y requerirá la información correspondiente. Si a juicio del Procurador General de la 
República el asunto reviste importancia para el interés público, formulará las 
observaciones o sugerencias que estime convenientes, y 
 
d) Intervenir en las controversias en que sean parte los diplomáticos y los 
cónsules generales, precisamente en virtud de esta calidad. Cuando se trate de un 
procedimiento penal y no aparezcan inmunidades que respetar, el Ministerio 
Público de la Federación procederá en cumplimiento estricto de sus obligaciones 
legales, observando las disposiciones contenidas en los tratados internacionales 
en que los Estados Unidos Mexicanos sea parte.25 
 
Otros dos aspectos que debemos mencionar brevemente son los relativos 
a la intervención del Ministerio Público tanto en el proceso civil como en el juicio 
de amparo, en los cuales la situacióndel llamado ''representante social'' es todavía 
indefinida. Por lo que se refiere al enjuiciamiento civil (comprendiendo el mercantil 
y más recientemente el de las controversias familiares), el Ministerio Público 
puede intervenir como parte principal cuando lo hace en defensa de los intereses 
 
25 Artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. 
 30
patrimoniales del Estado, ya sea como actor o como demandado, e inclusive el 
artículo 102 de la Constitución establece la intervención personal del procurador 
General de la República en las controversias que se suscitaren entre dos o más 
estados de la Unión, entre un Estado y la Federación o entre los poderes de un 
mismo Estado, es decir, en los supuestos previstos por el diverso artículo 105 de 
la Constitución, que se han planteado excepcionalmente. 
 
En otra dirección, el Ministerio Público interviene en los procesos civiles en 
representación de ausentes, menores o incapacitados; en la quiebra y suspensión 
de pagos, así como en los asuntos de familia y del estado civil de las personas, y 
lo hace, ya sea como parte accesoria o subsidiaria o como simple asesor de los 
tribunales, a través de una opinión cuando existe interés público en el asunto 
correspondiente. Sin embargo, los códigos de procedimientos civiles respectivos, y 
nos referimos de manera esencial al Código de Procedimientos Civiles de 1932, 
que es al que siguen un buen número de códigos de las entidades federativas, así 
como al Código Federal de Procedimientos Civiles de 1942, al regular la situación 
del Ministerio Público en el proceso civil mexicano, determinan de manera 
deficiente esta intervención procesal del ''representante social'', y en la práctica su 
actividad es todavía más restringida en cuanto generalmente adoptan una 
actividad pasiva y hasta indiferente, y por lo que se refiere a sus atribuciones 
consultivas, significan, salvo excepciones, un trámite al cual los juzgadores le 
conceden escasa importancia por su superficialidad y, además, debido a que 
carecen de carácter vinculante. 
 
Por lo que se refiere al juicio de amparo, las intervenciones del Ministerio 
Público tienen carácter peculiar, pues prescindiendo de la forma en que las 
regularon los ordenamientos anteriores, la Ley de Amparo vigente de 1935 le 
otorga expresamente la calidad de parte en su artículo 5.,fracción IV, pero 
reducida a la elaboración de un dictamen calificado de ''pedimento'', cuya 
importancia se redujo aún más en la reforma de 1951 a dicho precepto, puesto 
 31
que se le facultó para abstenerse de intervenir en el caso de que a su juicio, no 
exista interés público. 
 
Tratándose de un órgano asesor del juez del amparo, tanto la doctrina 
como la jurisprudencia lo han calificado de ''parte reguladora'' o ''parte 
equilibradora'', que no es tomada realmente en serio por el juzgador, pues los 
dictámenes respectivos, salvo excepciones, son de tal manera superficiales 
debido al número tan elevado de asuntos en los cuales debe opinar el Ministerio 
Público, que se les considera como un mero trámite que no influye en la decisión 
del tribunal respectivo. 
 
En la reforma de mayo de 1976 al citado artículo 5o., fracción IV, de la Ley 
de Amparo, se pretendió rescatar la dignidad del Ministerio Público Federal como 
parte del juicio de amparo, y se le confirió la facultad de interponer los recursos 
establecidos en la misma Ley de Amparo; pero este intento carece de resultados 
prácticos, en virtud de que la intervención puramente formal de la institución no le 
permite su participación real como parte en sentido estricto, pues equivale a la 
figura del propio Ministerio Público obligado a interponer la ''casación en interés de 
la ley'' regulada por otros ordenamientos y que no ha funcionado en los países en 
los cuales se ha establecido. 
 
En cambio ha pasado desapercibida tanto para la doctrina como para la 
jurisprudencia la intervención del Ministerio Público como una verdadera parte en 
el juicio de amparo y ello ocurre de acuerdo con el artículo 180 de la Ley de 
Amparo, que le otorga el carácter de ''tercero perjudicado'' en el amparo de una 
sola instancia que solicita el acusado contra la sentencia condenatoria 
pronunciada por el juez ordinario (en el supuesto de un sobreseimiento o de una 
sentencia absolutoria, el propio Ministerio Público no esta facultado para 
interponer el amparo), y en esa hipótesis se entiende que se trata del agente del 
Ministerio Público (Federal o Local) que ha llevado la acusación en el proceso en 
el cual se pronuncio el fallo que se reclama. 
 32
 
Finalmente, es preciso señalar que en el ordenamiento mexicano actual se 
ha privado al Ministerio Público de su función histórica de la defensa de los 
intereses tributarios del Estado, si se toma en consideración que a partir del 
decreto de 30 de diciembre de 1948 que estableció la Procuraduría Fiscal de la 
Federación como dependencia de la Secretaría de Hacienda, se otorgó a esta 
institución la defensa jurídica de los intereses fiscales de la Federación, si bien no 
en forma directa tratándose de las infracciones penales en contra de tales 
intereses, pues entonces debe limitarse a efectuar la denuncia respectiva ante el 
Ministerio Público Federal. Este ejemplo ha sido seguido por el Departamento del 
Distrito Federal y por los gobiernos de las restantes entidades federativas, las que 
han encomendado a procuradores fiscales esta atribución, que tenía una gran 
importancia en la tradición española de la institución. 
 
En mérito de lo anterior, la procuración de justicia en México se orienta a 
la investigación y persecución de los delitos, la representación del Ejecutivo en los 
juicios de constitucionalidad, mismas que se encuentran vinculadas a garantizar 
que la ley penal se aplique a los responsables de la comisión de conductas 
delictivas a fin de que se les sancione como consecuencia jurídica del hecho 
cometido, sin embargo desde un aspecto más ontológico que jurídico, las 
facultades del Ministerio Público están dirigidas a la consecución de la justicia y el 
respeto a la ley, por lo que su función primordial estriba en salvaguardar el Estado 
de Derecho. 
 
“La procuración de justicia como actividad estatal está sujeta a los 
principios básicos que determinan la consecución del Estado de Derecho, 
aunque depende de un conjunto de condiciones normativas, sociales y 
políticas que le permitan cumplir su cometido y con ello legitimar al Estado. 
Es decir, una auténtica procuración de justicia eficaz, respecto de los 
postulados del Estado de Derecho, deberá contener los supuestos político-
criminales adecuados al modelo de Derecho penal que le es propio. Pero 
deberá, también contar con el mínimo de condiciones estructurales, 
 33
además de estar orientada hacia una finalidad social que le posibilite 
legitimar, mediante la “creación de libertad”, al estado mismo.”26 
 
1.3. Estructura básica de la institución ministerial. 
 
La estructura de la institución ministerial en las distintas procuradurías 
estatales es similar, en virtud de que las disposiciones de la Constitución Política 
de los Estado Unidos Mexicanos, vigente, sigue siendo la misma, por lo que los 
ordenamientos orgánicos, en lo medular no advierten enfoques que sean distintos 
o distantes en las procuradurías tanto del fuero común como del federal. 
 
“… de acuerdo con la mayor o menor disponibilidad presupuestal u otras 
razones, se crea o se diminuye el número de Subprocuradurías, 
Direcciones Generales, Coordinaciones, etc.; o bien, simplemente se les 
cambia el nombre… Centralizar o descentralizar funciones, simplificar 
trámites, “modernizar”, etc., son entre otras, las bases de sustentación 
para justificar nuevos ordenamientos jurídicos, en turno, al inicio de cada 
sexenio o cuando hay cambio de titular.”27 
 
1.3.1.