Distribucion-de-competencias-en-materia-presupuestaria--modificacion-del-presupuesto-de-egresos-de-la-federacion-por-parte-de-la-Camara-de-Diputados

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. 
 
FACULTAD DE DERECHO. 
 
DIVISIÓN DE ESTUDIOS PROFESIONALES. 
 
SEMINARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y DE AMPARO. 
 
TESIS PARA OBTENER EL TITULO DE LICENCIADO EN 
DERECHO. 
 
 
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA 
PRESUPUESTARIA. MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO DE 
EGRESOS DE LA FEDERACIÓN POR PARTE DE LA CÁMARA DE 
DIPUTADOS. 
 
 
 
MARLEN ÁNGELES TOVAR 
 
 
ASESOR: MTRO. JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO. 
 
 
 
 
UNAM – Dirección General de Bibliotecas 
Tesis Digitales 
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DEDICATORIA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mi madre, Blanca Rosa Tovar Xochitiotzi, por su valentía 
para enfrentar la vida. 
 
 
 
 
 
 
 
A mis hermanos Israel y Hendrik. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
AGRADECIMIENTOS 
 
 
 
 
Es muy grande mi agradecimiento para con todos aquellos que de una u otra forma, 
contribuyeron a que hoy pueda culminar la carrera. 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mi abuela, Félix Xochitiotzi, por generar 
en mi la inquietud por el conocimiento. 
 
 
 
 
 
 
 
A Abel Hinojosa Palomares, por su 
cariño paternal. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Especialmente, quiero dar sentidas gracias al Ministro José 
de Jesús Gudiño Pelayo, por brindarme la oportunidad que 
cambió mi vida. 
 
 
 
 
 
 
 
A la Licenciada María Amparo Hernández Chong Cuy, mi 
apreciada maestra, por su paciencia y orientación. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mis maestros, que con gran generosidad 
me iniciaron en el estudio del derecho. 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Héctor Guzmán Ruíz, por 
acompañarme en la ‘escuela’ de la vida. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Y a ti, Alma Mater, por abrirme las puertas 
al pensamiento plural y comprometido con 
la sociedad. 
 
 
 
 
 
 
 
C O N T E N I D O 
 Página. 
Dedicatoria 
Agradecimientos 
 
 
INTRODUCCIÓN.......................................................................................................... 
 
I 
CAPÍTULO PRIMERO. NOCIONES PREELIMINARES EN TORNO AL 
PRESUPUESTO DE EGRESOS. 
 
 
1.1. Concepto de presupuesto....................................................................... 1 
1.2. Estructura del presupuesto. Sistemas de clasificación del gasto 
público..................................................................................................... 
 
7 
1.3. Principios presupuestarios...................................................................... 8 
1.4. Naturaleza jurídica del presupuesto........................................................ 14 
1.4.1. Teoría alemana....................................................................................... 17 
1.4.2. Teoría francesa....................................................................................... 18 
1.4.3. Teoría unitarista...................................................................................... 18 
1.4.4. Posturas adoptada en el sistema jurídico mexicano............................... 
 
20 
1.4.4.1 Doctrina................................................................................................. 20 
1.4.4.2 Interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación................ 22 
1.5. Presupuesto y división de poderes......................................................... 26 
1.6. Derecho comparado................................................................................ 
 
29 
SEGUNDO CAPÍTULO. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS FACULTADES 
DEL EJECUTIVO FEDERAL Y DEL CONGRESO EN MATERIA DE APROBACIÓN 
Y MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN. 
 
 
2.1. Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 
1814.................................................................................................................... 
35 
2.2. Acta Constitutiva de la Federación del 31 de enero de 1824...................... 36 
2.3. Constitución Federal de 1824..................................................................... 36 
2.4. Leyes Constitucionales de 1836................................................................. 37 
2.5. Bases Orgánicas......................................................................................... 38 
2.6. Constitución Política de la República Mexicana de 1857............................ 38 
2.7. Reformas a la Constitución de 1857 en 1874............................................. 39 
2.8. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917............... 40 
2.9. Reforma constitucional de 1977.................................................................. 41 
2.10. Reforma constitucional de 1993................................................................ 42 
2.11. Reforma constitucional de 2004................................................................ 43 
2.12. Reforma constitucional de 2008................................................................ 
 
50 
TERCER CAPÍTULO. PROBLEMÁTICA DERIVADA DE LA FALTA DE 
CLARIDAD EN LAS RELACIONES EJECUTIVO FEDERAL-CÁMARA DE 
DIPUTADOS EN MATERIA DE MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS. 
 
 
3.1. El presupuesto en el sistema de partido único y en el sistema 
multipartidista..................................................................................................... 
 
55 
3.1.1. El caso de la Controversia Constitucional 109/2004................................ 67 
3.2. Marco Jurídico Vigente................................................................................ 68 
3.2.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.......................... 68 
3.2.1.1. Distribución de competencias prevista en el marco constitucional....... 71 
3.2.1.2. Competencia del Ejecutivo Federal....................................................... 71 
3.2.1.3. Competencia de la Cámara de Diputados............................................ 72 
3.2.1.4. Competencia del Poder Judicial de la Federación................................ 73 
3.2.1.5. Competencia de los Órganos Constitucionales Autónomos................. 75 
3.2.1.6. Artículos indicativos de contenido presupuestario................................ 77 
3.2.2. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.................. 81 
3.2.2.1. Artículos que establecen el contenido semántico de los conceptos 
utilizados……………………………………………………………………………… 
 
82 
3.2.2.2. Artículos que establecen el contenido de las materias que integran 
los ingresos y egresos federales…………………………………………………... 
 
83 
3.2.2.3. Artículos que señalan la metodología para determinar el contenido 
de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos............................................ 
 
84 
3.2.2.4. Artículos indicativos de competencia.................................................... 85 
3.2.2.4.1. Competencia del Ejecutivo Federal................................................... 86 
3.2.2.4.2. Competencia de la Cámara de Diputados......................................... 87 
3.3. Necesidad de una reforma constitucional y legal que colme lagunas e 
inconsistencias................................................................................................... 
 
 
93 
CUARTO CAPÍTULO.LA FACULTAD MODIFICATORIA LEGISLATIVA EN 
MATERIA PRESUPUESTARIA. 
 
 
4.1. La ‘última palabra’ en materia presupuestaria............................................ 97 
4.1.1. Ambigüedad y definición.......................................................................... 97 
4.1.2. Aspectos que deben ser tomados en consideración para determinar 
quién tiene la “última palabra” en materia presupuestaria………………. 
98 
4.1.3. Argumentos a favor de uno y otro Poder………………………………….. 99 
4.1.4. Facultades del Ejecutivo en Materia Económica…………………………. 103 
4.1.5. Facultades del Legislativo en Materia Económica……………………….. 114 
4.1.6. Creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso General de los 
Estados Unidos Mexicanos…………………………………………………. 
130 
4.2. ¿A quién le corresponde la última palabra en materia 
presupuestaria?....................................................................................... 
137 
4.3. La facultad modificatoria presupuestaria del Poder Legislativo………… 139 
4.3.1. Parámetros en función de los cuales el Legislativo puede realizar 
modificaciones al Presupuesto……………………………………………... 
141 
4.3.1.1. Adecuaciones de forma..................................................................... 141 
4.3.1.2. Adecuaciones de fondo...................................................................... 141 
4.3.1.3. Otras modificaciones que pueden contribuir a una mejor 
distribución de competencias en materia presupuestaria…………… 
 
146 
4.4. Reformas constitucionales que se proponen........................................ 
 
147 
CONCLUSIONES.............................................................................................. 
 
151 
FUENTES CONSULTADAS............................................................................. 157 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUCCIÓN 
 
Uno de los temas neurálgicos en cualquier aspecto de la naturaleza humana, 
consiste en la provisión de los medios materiales que posibiliten la realización de 
cualquier actividad en persecución del fin que se pretenda. 
 
Las distintas actividades que involucra tal provisión, son igualmente importantes: 
la obtención de los recursos, su asignación, su aplicación y su fiscalización, 
elementos que están presentes en los diversos niveles de la vida social. ¡Cuán 
difícil es la realización de esas actividades cuando se trata de la organización de 
organizaciones, cuando se trata del Estado! 
 
De ahí que para lograr satisfacer las necesidades sociales se deba buscar la 
mejor distribución de competencias entre los órganos estatales involucrados en los 
mencionadas actividades, ya que una distribución deficiente o un diseño 
inadecuado de la misma, puede derivar en una asignación inadecuada de 
recursos. 
 
Esa es la trascendencia para la vida social de una incorrecta distribución de 
competencias en materia presupuestaria: una asignación deficiente de recursos 
que tiene un efecto negativo multiplicador. Deficiencia que puede revestir distintos 
rostros: inadecuada planeación, asignación de recursos a áreas no prioritarias en 
detrimento de las que sí lo son, distorsiones o des-estímulos en las áreas 
productivas, etc., y en el peor de los escenarios, además de lo anterior, la 
corrupción y el desvío de recursos. 
 
 
En virtud de ello, es indispensable contar con un sistema normativo capaz de 
ofrecer las mejores respuestas para esa problemática, lo cual, no es posible 
cuando se advierte la existencia de una falla en el diseño constitucional en materia 
de distribución de competencias en materia de presupuesto, como a la fecha 
acontece: en la Constitución Federal no se especifica qué comprende la facultad 
de modificación del presupuesto con que cuenta la Cámara de Diputados en 
ejercicio de una facultad exclusiva. 
 
De tal suerte, para encontrar el porqué de esa situación y los posibles caminos 
para su solución, en el primer capítulo de este trabajo, se abordan los conceptos 
básicos que servirán de apoyo para la investigación, reparando especialmente en 
la definición de presupuesto, los principios que rigen ese instrumento de política 
pública, como es que se encuadra en el contexto del esquema de división de 
poderes, así como la polémica que existe en torno a la naturaleza jurídica del 
presupuesto y cómo es que detrás de esa polémica subyace el problema de la 
disputa competencial entre el Ejecutivo y el Legislativo para determinar el 
contenido del presupuesto. 
 
En el segundo capítulo, se realiza una recapitulación de la evolución que ha tenido 
la aprobación del presupuesto en las Normas Fundamentales que han normado 
los destinos de nuestro país, para estar en condiciones de ubicar y contextualizar 
el estado de la problemática anteriormente aludida. 
 
En el tercer capítulo, se hace un recuento de la evolución política del siglo XX en 
nuestro país buscando la razón para que a partir de ciertas variaciones y cambios, 
básicamente el mismo esquema constitucional haya permitido la aprobación del 
presupuesto sin mayores complicaciones durante décadas, pero que a partir de 
los años recientes, ha mostrado ser insuficiente e incapaz de canalizar las 
fricciones en torno a la disputa por el “poder de la bolsa”, hasta el punto en que, de 
manera inédita, tuvo que intervenir la Suprema Corte de Justicia de la Nación para 
decidir sobre el contenido del presupuesto de egresos. Por otra parte, se realiza 
 
un análisis del marco jurídico tanto constitucional como legal respecto a las 
facultades de los órganos estatales en la materia, para llegar a evidenciar las 
lagunas e insuficiencias que existen en la misma, así como la necesidad de 
reformas que las colmen. 
 
Por último, en el cuarto capítulo, se hace hincapié en la necesidad de tomar 
postura en cuando a qué poder es el que ejerce la “última palabra” en materia de 
presupuesto, inclinándose la autora porque corresponda al Legislativo, ya que ello 
es lo más conforme a la división de poderes y a la naturaleza misma del órgano 
legislativo. Sin embargo, se establece que el ejercicio de esa “última palabra” no 
es discrecional, sino que encuentra condicionamientos explícitos y sistemáticos en 
la Norma Fundamental. 
 
En ese sentido, se establece cuáles son los elementos y parámetros que debe 
tomar en cuenta el legislativo para realizar el mencionado ejercicio de modificación 
presupuestaria. Finalmente, se señalan las modificaciones constitucionales que 
deben realizarse para poder implementar los señalados elementos y parámetros. 
 
Quede pues a juicio del lector la calidad de la investigación y la validez de los 
resultados que arroja. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PRIMER CAPÍTULO 
 
NOCIONES PREELIMINARES EN TORNO AL PRESUPUESTO 
DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN. 
 
 
1.1. Concepto de Presupuesto. 
 
Cuando hablamos del presupuesto, más o menos con los mismos trazos, nos 
referimos al presupuesto personal, al presupuesto para un viaje, al presupuesto 
familiar o al presupuesto del Estado. 
 
En términos generales, constituye un instrumento de acción sobre la economía, 
mediante el cual se busca satisfacer una necesidad, atendiendo a la circunstancia 
de que las necesidades son infinitas y los satisfactores finitos y que por ello debe 
buscarse hacer más con menos. Así, queda de manifiesto la importancia de contar 
con una herramienta lo suficientemente eficaz para hacer frente con éxito a esta 
realidad. 
 
Entre más son los supuestos que debe comprender, más complicado es un 
presupuesto; ni qué decir del presupuesto de un Estado, cuya integridad, no pasa 
únicamente por los ejercicios aritméticos, sin duda indispensables, sino también 
por la definición de las necesidades, su priorización, así como la determinación de 
los satisfactores y su preponderancia, por ello, para hablar del presupuesto que 
habrá de constituirse en una de las principales herramientas para organizar elfuncionamiento de las políticas públicas, habrá que atender a sus distintos planos 
y dimensiones, tomando en cuenta que las características y elementos esenciales, 
que distintos autores han expuesto sobre el presupuesto no son definitivos, pues 
basta tener presente que, lo que en algún momento pudo haber sido característico 
de éste, no lo es más, tal como lo apunta Giuliani Fonrouge: 
 
“La evolución de las ideas acerca de la función del Estado en la 
actividad económica, singularmente acelerada en lo que va del 
corrido siglo, ha determinado modificaciones sustanciales en el 
concepto de presupuesto. Así como aquél ha mudado su calidad de 
espectador transformándose en actor del proceso vital de la Nación, 
así también el presupuesto ha dejado de ser un mero documento de 
carácter administrativo y contable, para asumir la significación de 
elemento activo con gravitación primordial sobre las actividades 
primordiales de la comunidad”.1 
 
Una vez señalado lo anterior, considero pertinente hacer referencia a algunas 
definiciones que, desde mi perspectiva, atienden diferentes dimensiones del 
presupuesto de un Estado, con la finalidad de verificar si éstas cuentan con 
elementos en común que permitan tener un concepto de presupuesto estatal para 
efectos de esta investigación. 
 
Para Sáinz de Bujanda: 
 
“El Presupuesto del Estado, en su sentido más amplio, como plan u 
ordenación de la actividad financiera del Estado, abarca el ciclo 
financiero completo, que comienza en el momento en que el Estado 
detrae la riqueza de las economías de los particulares 
 
1 Guiliani Fonrouge, Carlos M. Derecho Financiero. vol. I Buenos Aires, Ediciones Depalma, 3ª ed., 
1978, p. 124. No obstante, en oposición a esta opinión, la corriente económica a la fecha en boga 
que considera que dentro de las funciones esenciales que el Estado puede y debe ejercitar no se 
encuentra la de la participación directa en la economía tiene un impacto en la composición y 
orientación del presupuesto. 
 
convirtiéndolas en ingresos para cubrir los gastos inherentes a su 
finalidad de satisfacción de las necesidades públicas, y termina 
cuando los ingresos se han transformado en servicios públicos o en 
rentas entregadas por el Estado a las economías privadas. Desde 
esta perspectiva amplia, el Presupuesto se presenta como un acto 
de previsión y de autorización de todos los ingresos y gastos del 
Estado para un período de tiempo determinado”2. 
 
Según la opinión de Chapoy Bonifaz: 
 
“Jurídicamente, el presupuesto es el documento relativo a la 
previsión de los ingresos y los gastos públicos, formulado y 
sancionado en los términos establecidos por la legislación aplicable. 
Sin perder su carácter administrativo, en tanto prevé acciones 
concretas para prever en forma coordinada los planes y programas 
gubernamentales y controlar todo su desarrollo […] el presupuesto – 
como expresión de un plan estructurado para hacer congruentes los 
objetivos previstos con los recursos disponibles- ha venido a ser un 
elemento de planificación en cuanto establece metas que debe 
lograr con recursos restringidos, una táctica para contrarrestar las 
fluctuaciones económicas, una estrategia con fines redistributivos, y 
un mecanismo impulsor del desarrollo económico.”3 
 
Por su parte, Ayala Espino, señala que el presupuesto: 
 
“Es la expresión contable de los programas de gasto e ingreso 
públicos para un ejercicio económico, generalmente de un año de 
duración. El presupuesto se divide en dos rubros básicos: ingreso y 
 
2 Sáinz de Bujanda, Fernando. Lecciones de derecho financiero. 10ª ed. Madrid, Universidad 
Complutense-Facultad de Derecho, 1993, p. 455. 
3 Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz. Planeación, programación y presupuestación. México, UNAM, 
2003, p. 104. 
 
gasto. En el de ingreso figura la recaudación prevista por los 
distintos impuestos, tasas, operaciones patrimoniales y 
endeudamiento, mientras que los gastos se subdividen según los 
diferentes rubros […] En México el presupuesto de egresos de la 
Federación es el documento jurídico, financiero y de política 
económica y social, aprobado mediante decreto de la H. Cámara de 
Diputados a iniciativa del Ejecutivo Federal, que comprende las 
previsiones que por concepto de gasto corriente, de capital y del 
servicio de la deuda pública efectúa el gobierno federal para ejecutar 
los programas y proyectos de producción de bienes y prestación de 
servicios, así como de fomento a la actividad económica y social que 
habrán de realizar las secretarías de Estado, los organismos 
descentralizados, las empresas de participación estatal y los fondos 
y fideicomisos públicos, durante un año determinado.”4 
 
Como podrá advertirse de lo anterior, por una parte, el concepto de presupuesto 
estatal engloba tanto la previsión de ingresos como de egresos en un mismo 
documento, sin embargo, resulta pertinente señalar que este no es el caso de 
México, debido a que en términos de nuestra legislación el presupuesto sólo 
comprende las previsiones de gasto público, como será explicado más adelante y, 
por otra parte, tiene como rasgo característico un carácter instrumental, el cual, 
implica que, una vez detectada la problemática pública y fijada su solución, el 
presupuesto será el instrumento a través del cual se canalizarán recursos 
económicos para resolverla, todo ello con base en principios presupuestarios, que 
serán analizados en otro apartado de este trabajo. 
 
Ahora bien, con la finalidad de complementar los aspectos que comprende un 
presupuesto en el caso de México, es pertinente atender a lo dispuesto en la 
Norma Fundamental, pues, de esta manera el concepto que se tome como punto 
 
4 Ayala Espino, José. Diccionario moderno de la economía del Sector Público. Para entender las 
finanzas del Estado Mexicano. México, Ed. Diana, 2000, pp. 81-82. 
 
de partida para el análisis de la problemática será acorde con nuestro sistema 
jurídico. De esta manera, se toma en consideración lo previsto en el artículo 74, 
fracción IV constitucional, que, en lo conducente, dice: 
 
“Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: 
 
(…) 
 
IV.- Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la 
Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del 
Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las 
contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. 
Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones 
plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura 
que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; 
las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los 
subsecuentes Presupuestos de Egresos. 
 
(REFORMADO, D.O.F. 30 DE JULIO DE 2004) 
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de 
Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 
a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer 
el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los 
mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de 
Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de 
noviembre. 
 
(REFORMADO [N. DE E. ADICIONADO], D.O.F. 30 DE JULIO DE 
2004) 
Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el 
Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de 
 
Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 
a más tardar el día 15 del mes de diciembre. 
 
(REFORMADO, D.O.F. 6 DE DICIEMBRE DE 1977) 
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se 
consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; 
las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente 
de la República. 
 
(DEROGADO QUINTO PARRAFO, D.O.F. 7 DE MAYO DE 2008)(DEROGADO SEXTO PARRAFO, D.O.F. 7 DE MAYO DE 2008) 
(DEROGADO SEPTIMO PARRAFO, D.O.F. 7 DE MAYO DE 2008) 
 
(REFORMADO, D.O.F. 7 DE MAYO DE 2008) 
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley 
de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando 
medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la 
Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en 
todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de 
las razones que lo motiven. 
(…)” 
 
Derivado de lo precedente y para fines de esta investigación, se puede entender 
que, en el caso de México, el presupuesto estatal es el instrumento económico-
financiero derivado de un procedimiento especial establecido en la legislación, por 
medio del cual el Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados, distribuyen los 
recursos económicos necesarios para atacar una problemática pública que 
requiere de solución. 
 
 
 
1.2. Estructura del presupuesto. Sistemas de clasificación del gasto 
público. 
 
Si bien como se expone más adelante, respecto del presupuesto prima el principio 
de unidad, ello no implica que en ese documento se cuente con distintas 
clasificaciones para efectos de hacerlo más ordenado, lógico y, en ultima 
instancia, sea más sencilla la asignación de los recursos así como su posterior 
seguimiento y fiscalización. En síntesis, los criterios que orientan esos sistemas de 
clasificación, son los siguientes: 
 
• Clasificación orgánica: para entender este criterio, basta responder a la 
pregunta ¿quién es el órgano encargado del gasto que se está asignando?5 
 
• Clasificación económica: nos indica cuál es la naturaleza económica del 
gasto incluido en una partida (de personal, gastos corrientes, financieros, 
etc.).6 
 
• Clasificación funcional: básicamente responde a la cuestión de cuál es la 
finalidad o función social del gasto (seguridad, salud, educación, etc.).7 
 
• Clasificación programática: indica no solamente la función del gasto, sino 
más precisamente cuáles son los objetivos que se pretende alcanzar con la 
partida de gasto que estamos considerando; objetivos que se encuentran 
descritos en el programa dentro del cual se encuentra inserta la partida. 
 
 
5 Guerrero Amparán, Juan Pablo y Patrón Sánchez, Fernando. Manual sobre la clasificación 
administrativa del Presupuesto Federal en México. México, CIDE, 2000. 
 
6 Guerrero Amparán, Juan Pablo y Valdés Palacio, Yailen, Manual sobre la clasificación económica 
del Gasto Público. México, CIDE, 2000. 
 
7 Guerrero Amparán, Juan Pablo y López Ortega, Mariana. Manual sobre la clasificación funcional 
del Gasto Público. México. CIDE, 2000. 
 
 
1.3. Principios presupuestarios. 
 
Los principios se constituyen en referentes, en puntos hacia los que hay que mirar 
constantemente para no perder la orientación y, en consecuencia, la ruta trazada 
para lograr los objetivos propuestos, de ahí que sea conveniente que en la 
institución presupuestal existan principios que le den cohesión en sus diversos 
niveles: estructural, funcional, pragmático, finalista, controlador, fiscalizador, etc., 
siendo así, conviene mencionar que los doctrinarios coinciden, en términos 
generales, en tener como principios presupuestarios los siguientes: 
 
a. Principio de equilibrio presupuestario. Cuando se habla de un 
presupuesto equilibrado, se hace referencia a un presupuesto en el que 
existe correlación proporcional entre los ingresos y egresos. 
 
Sobre el particular, destaca lo señalado por Sainz de Bujanda, en el sentido 
de que: 
 
“La Hacienda pública, a imitación de las economías familiares, 
acepta la idea de que no se puede gastar más de lo que se 
tiene. El principio de equilibrio supone que el volumen del gasto 
público ha de quedar limitado al producto de los recursos que 
se consideren normales, básicamente los ingresos tributarios y 
las rentas de los servicios que explote el Estado.”8 
 
b. Principio de anualidad del presupuesto. 
 
Este principio implica que el presupuesto federal de egresos tiene un 
alcance temporal limitado de un año, lo cual, de acuerdo con Sáinz de 
Bujanda deriva de la desconfianza que ha regido por mucho tiempo en las 
relaciones ejecutivo y legislativo, pues “éste último tratará de limitar el poder 
 
8 Sáinz de Bujanda, Ob. Cit., p. 481. 
 
del ejecutivo, restringiendo la concesión de créditos a plazos anuales, 
evitando así la acción del ejecutivo más allá de la vigencia del 
presupuesto”9. En el mismo sentido, Guiliani Fonrouge, apunta: 
 
“A partir del siglo XVII y por influencia de las prácticas británicas, 
el carácter anual del presupuesto llegó a constituir un principio 
indiscutido en las finanzas clásicas. Contribuyeron a su 
afianzamiento argumentos de orden político, ya que el sistema 
robustecía la facultad parlamentaria de controlar al ejecutivo, de 
modo tal que la práctica iniciada bajo la forma de voto anual del 
impuesto, se transformó en un medio efectivo de conocer, vigilar y 
limitar la acción general del gobierno en la democracia clásica.”10 
 
Desde mi perspectiva, la desconfianza apuntada fue y sigue siendo la razón 
principal que ha inspirado la idea de anualidad del presupuesto, aunque 
cabe mencionar que en algunos países este principio se ha ido matizando 
con la previsión de proyecciones plurianuales.11 
 
A propósito de lo anterior, no pasa desapercibido que en función de las 
circunstancias políticas, habrá ocasiones en que el presupuesto no sea 
sancionado en tiempo, lo que, de manera particular, en el caso de México, 
dará lugar a la interrogante acerca de cómo resolver esta problemática, en 
tanto que de la normatividad aplicable no se advierte una solución integral, 
pues, por ejemplo, no se desprenden soluciones como las adoptadas en 
otras latitudes, tales como: la reconducción, es decir, que seguirá vigente el 
presupuesto del ejercicio fiscal anterior12; o que regirá el proyecto 
 
9 Ibídem, p. 482. 
10 Guiliani Fonrouge, Ob. Cit., p. 150. 
11 Véase el caso de Venezuela que, en el artículo 311 constitucional, establece: “La gestión estará 
regida y será ejecutada con base en principios de eficiencia, solvencia, transparencia, 
responsabilidad y equilibrio fiscal. Esta se equilibrará en el marco plurianual del presupuesto, de 
manera que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios…” 
12 Artículo 313 de la Constitución de Venezuela.- […] Si el Poder Ejecutivo, por cualquier causa, no 
hubiese presentado a la Asamblea Nacional el proyecto de Ley de Presupuesto dentro del plazo 
 
presentado por el Presidente de la República13, entre otras, toda vez que la 
Constitución Federal sólo prevé que en caso de que por cualquier 
circunstancia se omita fijar la remuneración de algún empleo contemplado 
en ley, regirán los que se hubieren fijado en el presupuesto anterior o en la 
ley que lo estableció (artículo 75 constitucional14). 
 
Por último, en relación con este principio, estimo que, como lo señala Sáinz 
de Bujanda, “el plazo de un año es prudencial para poder determinar con la 
mayor exactitud posible el montante de las obligaciones del Estado que 
deben satisfacerse en tal período con cargo al Presupuesto”.15 
 
c. Principio de unidad del presupuesto. Este principio “consiste en que 
todos los ingresos y todos los gastos deben incluirse en un solo 
Presupuesto, es decir, que se prohíben los ingresos y gastos fuera del 
Presupuesto y la multiplicidad de presupuestos. El Presupuesto estatal 
debe estar integrado en un único documento y debe comprender todos los 
 
establecido legalmente, o el mismo fuere rechazado por ésta, seguirá vigente el presupuesto del 
ejercicio fiscal en curso.” 
Artículo171 de la Constitución de Guatemala.- Otras atribuciones del Congreso. Corresponde 
también al Congreso: 
[…] 
b) […] Si al momento de iniciarse el año fiscal el presupuesto no hubiere sido aprobado por el 
Congreso, regirá de nuevo el presupuesto en vigencia en el ejercicio anterior, el cual podrá 
ser modificado o ajustado por el Congreso. 
Artículo 134 de la Constitución de España.- […] 4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes 
del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente 
prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. 
13 Artículo 67 de la Constitución de Chile.- El proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser 
presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional […] y si el Congreso no lo 
despachare dentro de los sesenta días contados desde su presentación, regirá el proyecto 
presentado por el Presidente de la República. 
Artículo 258 de la Constitución de Ecuador.- […] El Congreso en pleno conocerá la pro forma [del 
Presupuesto General del Estado] y la aprobará o reformará hasta el 30 de noviembre, en un solo 
debate, por sectores de ingresos y gastos. Si hasta esa fecha no se aprobare, entrará en vigencia 
la pro forma elaborada por el Ejecutivo. 
14 Art. 75.- La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de 
señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de 
que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la 
que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo. 
15 Sáinz de Bujanda, Ob. Cit., p. 483. 
 
ingresos y todos los gastos”16. Por su parte, Fraga considera que dicha 
unidad es exigible “por ser la forma que permite con mayor exactitud las 
obligaciones del Poder Público, lo cual constituye una garantía de orden en 
el cumplimiento de ellas”.17 
 
Sobre este particular, cabe mencionar que, según se señaló páginas atrás, 
nuestro derecho positivo establece una bifurcación entre ambos conceptos, 
en tanto que una ley contiene lo relacionado con los ingresos y otro 
ordenamiento lo relativo al gasto público, lo cual, a decir de Migangos Borja 
constituye una deficiencia de nuestra legislación. Sobre esta bifurcación, la 
autora mencionada, considera: 
 
“[Una] terrible deficiencia de nuestro derecho positivo, es haber 
dividido al presupuesto en ley de ingresos y decreto de 
presupuesto como dos actos legislativos separados. Esto, 
además de romper con el principio de unidad del presupuesto, 
carece de sentido. La Ley de Presupuesto es un acto unitario, 
no un acto complejo, y no debe inducir a error el hecho de que 
en la Ley de Presupuestos exista al mismo tiempo un articulado 
y unos estados de previsión, de gastos e ingresos. Tampoco 
puede hablarse de la distinta naturaleza del presupuesto según 
se trate de ingresos y de gastos, tal como lo sostuvo 
erróneamente Duguit, porque el presupuesto es único e 
inescindible: los ingresos no se entienden sin los gastos y 
viceversa, se trata de un todo articulado, por el que el 
procedimiento de tramitación y de autorización debe ser el 
mismo y no como ocurre en México, en donde la ley de ingresos 
se tramita ante las dos cámaras y el presupuesto de egresos 
únicamente ante la de Diputados. Los ingresos y los egresos 
 
16 Sáinz de Bujanda, Ob. Cit., p. 478. 
17 De la Garza, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. México, Porrúa, 1978, p. 127. 
 
deben de estar en el mismo documento formal, no sólo por 
razones lógicas y prácticas que inciden en el mejor 
entendimiento del presupuesto, sino por razones políticas. Para 
un mejor control y fiscalización.”18 
 
Dentro de las razones para la exigencia de unidad en el presupuesto, 
Giuliani Fonrouge, considera: a) permite apreciar fácilmente si el 
presupuesto está equilibrado; b) dificulta la realización de maniobras, como 
la simulación de economías o la ocultación de gastos en las cuentas 
especiales; c) hace posible conocer la magnitud efectiva presupuesto y la 
porción de renta afectada por las erogaciones; d) evita complicaciones y 
oscuridades; e) finalmente, desde el punto de vista político, facilita el control 
parlamentario, que se vería dificultado por las cuentas fraccionadas, al 
propio grado que posibilita la comparación degrada de utilidad de los gastos 
enunciados en forma integral.19 
 
d. Principio de universalidad. “propugna que queden incluidos en el 
Presupuesto todo los ingresos y todos los gastos, sin que se realicen 
compensaciones entre ellos […] Las cifras de ingresos y gastos se insertan 
íntegramente. Por ello se llama también a esta regla la de producto bruto, 
porque no se establece ningún saldo o producto neto por 
compensaciones.”20 
 
e. Principio de especificidad. Para Fraga, “la especificad consiste en que las 
autorizaciones presupuestales no deben darse por partidas globales, sino 
detallando para cada caso el monto de crédito autorizado”,21 por lo que “el 
crédito autorizado para un gasto determinado no puede utilizarse más que 
 
18 Mijangos Borja, María de la Luz. “La naturaleza jurídica del Presupuesto”, en: Quórum. México, 
Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 2ª 
época, año VI, núm. 57, septiembre de 1997, p. 28. 
19 Giuliani Fonrouge, Ob. Cit., p. 164. 
20 Sáinz de Bujanda, Ob. Cit., p. 479. 
21 De la Garza, Ob. Cit., p. 129. 
 
para cubrir ese gasto”22. Entre otras razones, “puede afirmarse que en 
países con sistema de gobierno de tipo presidencial y con mayor razón 
tratándose de democracias incipientes, es peligroso el procedimiento de las 
partidas globales, que se presta a los mayores abusos”23. Adicionalmente, 
“la justificación del principio tiene carácter político. Es claro que si el voto 
parlamentario fuese de carácter general para un montante determinado de 
gastos, quedaría a la elección ya no sólo del Gobierno, sino incluso de un 
ministro, la aplicación de los créditos para realizar los gastos que ellos 
determinen.”24 
 
f. Principio de no afectación de recursos. Fraga considera que este 
principio “tiene por objeto que determinados recursos no se utilicen para la 
atención de gastos determinados, esto es, que no tengan una “afectación” 
especial, sino que ingresen a rentas generales; de modo tal que todos los 
ingresos, sin discriminación entren a un fondo común y sirvan para financiar 
todas las erogaciones”.25 
 
g. De manera adicional a los señalados principios, algunos autores consideran 
otros principios. Tal es el caso de Dino Jarach. Para este tratadista, deben 
tenerse en cuenta: el principio de publicidad, consistente en el 
conocimiento general y particularizado del presupuesto; el principio de 
claridad, que consiste en el adecuado manejo de las distintas partidas, 
evitando que la especificación de las partidas facilite una adecuada 
comprensión, y el principio de anticipación, por el cual, el presupuesto 
debe ser sancionado con anterioridad al comienzo del período para el cual 
ha de regir.26 
 
 
22 Sáinz de Bujanda, Ob. Cit., p. 478. 
23 Giuliani Founrouge, Ob. Cit., p. 172. 
24 Sáinz de Bujanda, Ob. Cit., p. 479. 
25 De la Garza, Ob. Cit., p. 128. 
26 Véase: Jarach, Dino. Finanzas Públicas y Derecho Tributario. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 
1996, pp. 83-90. 
 
1.4. Naturaleza jurídica del presupuesto. 
 
Según se señaló, al hablar del principio de unidad del presupuesto, en el caso de 
México existe una bifurcación entre los ingresos y egresos, pero, ¿a qué se debe 
esta distinción?, ¿tiene alguna implicación? 
 
Desde mi perspectiva, en esta distinción subyace la polémica suscitada a finales 
del siglo XIX y parte del XX en torno a la naturaleza del presupuesto, la cual, sin 
duda alguna,tiene enormes repercusiones, según lo explica Mijangos Borja: 
 
“En una primera impresión, el análisis de la naturaleza del 
presupuesto puede parecer un tema más teórico que práctico, sin 
gran trascendencia para la vida de un país, por eso es importante 
preguntarnos: ¿Qué está en juego cuando se discute la naturaleza 
jurídica del presupuesto?, ¿Qué es lo que se ventila cuando se 
polemiza si el presupuesto es una auténtica ley material o se trata de 
una ley formal, o es un acto-condición o una decisión política? […] El 
problema de la naturaleza jurídica del presupuesto está ligado a la 
competencia o atribuciones de los poderes, a saber: si el 
presupuesto es un acto del Poder Ejecutivo en el cual el Legislativo 
interviene únicamente para ejercer una función de control político y 
jurídico, o si, por el contrario, el presupuesto es un acto del Poder 
Legislativo en ejercicio de una función puramente legislativa y no 
sólo de mero control. De la respuesta que se dé a estos problemas, 
las consecuencias políticas son diametralmente diferentes y se 
relacionan políticamente con el problema de la división de poderes y 
el fortalecimiento del Legislativo. Por ejemplo, se puede sostener 
que el presupuesto es un acto preponderantemente del Ejecutivo, 
que el Legislativo no tiene una función legislativa y que, por tanto, no 
puede enmendar el presupuesto, limitándose a aprobarlo o 
denegarlo en bloque. Por el contrario, si se afirma que el 
 
presupuesto es un acto del Poder Legislativo en función propiamente 
legislativa, por razón de la materia, concluido a través de un 
procedimiento legislativo, este poder puede ejercer el derecho de 
enmienda, coparticipando con el Ejecutivo en la determinación de su 
contenido, y no limitándose simplemente a una aprobación o 
denegación global de control, constituyéndose realmente en un 
contrapeso del Ejecutivo.”27 
 
En el mismo sentido, Chapoy Bonifaz, considera que: 
 
“La polémica sobre la naturaleza jurídica del presupuesto está ligada 
a la de la distribución de competencias entre el poder Legislativo y 
Ejecutivo. Implica decidir si se trata de un acto de éste último en el 
cual aquél interviene únicamente para ejercer una función de control 
político previo y posterior al ejercicio presupuestal, o si por el 
contrario esta intervención es sólo una fase sobreentendida en las 
facultades legislativas propias del Congreso en materia de gasto 
público. Esta conexión entre la organización política y el derecho 
financiero hace evidente si uno de los poderes tiene prelación sobre 
el otro, o si entre ellos se da el equilibrio que debe existir en un 
régimen democrático […..] En última instancia, la controversia es 
 
27 Ibídem, p. 5. Adicionalmente, respecto de la ambigüedad en torno a este tópico, Dino Jarach 
comenta: En los países de Occidente, donde rigen los principios del Estado de Derecho, siguiendo 
la senda de Gran Bretaña, se considera como un punto fundamental y cumbre del proceso político 
de la democracia, la aprobación del Presupuesto por parte del Poder Legislativo […..] Se disiente, 
en el orden jurídico, sobre la naturaleza de esta Ley de Presupuesto. [respecto de los ingresos] No 
se pone en duda su carácter de Ley formal, por cuanto precisamente, la evolución histórica de esta 
institución culmina con la afirmación de la necesidad del acto formal de la aprobación del 
Parlamento, o sea, de la ley. Pero algunos opinan que en caso de los gastos, la Ley de 
Presupuesto es simplemente una autorización, que no contiene normas materiales, un acto 
administrativo que no obliga al Ejecutivo sino que sólo lo autoriza a efectuar gastos hasta los 
límites de lo autorizado. En la parte referente a los recursos, ni siquiera es un acto de autorización, 
sino que –simplemente- es una previsión carente de importancia jurídica, salvo cuando sea 
necesaria para habilitar al Poder Ejecutivo para recaudar los recursos, aunque éstos dependan del 
cumplimiento de leyes vigentes. Ob. Cit., p. 12. 
 
sobre si la política de gasto público queda al arbitrio del presidente, o 
si incumbe a ambos poderes.”28 
 
En términos generales, “la discusión en torno a la naturaleza jurídica del 
presupuesto se ha planteado mediante la discusión de si la “Ley” de Presupuesto 
es una ley en sentido material o una ley en sentido formal29” (dualismo)30; o si es 
un acto condición; polémica de carácter histórico que: 
 
“[…] surge por primera vez en Alemania a finales del siglo XIX con 
un claro trasfondo político: el conflicto surgido entre el Parlamento 
prusiano y el Gobierno del canciller Bismark por la aprobación del 
presupuesto de guerra a causa de los enormes gastos militares que 
éste quería imponer como preparación de la guerra contra Austria y 
que el Parlamento se negaba a consentir. Su finalidad, más que el 
intento lógico de construcción científica, obedece a las 
circunstancias políticas de aquel momento histórico, a saber: impedir 
que el legislativo rechace la aprobación del Presupuesto, 
provocando la paralización de la vida del Estado”31. 
 
A continuación, con la finalidad de que se advierta con mayor claridad lo señalado 
en torno a la naturaleza jurídica del presupuesto, se refieren las teorías o posturas 
más importantes que han abordado este tema. 
 
 
 
 
28 Chapoy Bonifaz, Ob Cit., pp. 126-127. 
29 Sáinz de Bujanda, Ob. Cit, p. 461. 
30 De la Garza, Ob. Cit., p. 121. En el mismo sentido: “En realidad, las diversas opiniones se 
polarizan en dos situaciones extremas y antagónicas: la que ve en el presupuesto una ley como 
todas las demás, con su misma naturaleza y efectos jurídicos –una ley, así, a secas-, sin necesidad 
de efectuar distinciones en cuanto a su contenido y exterioridad formal; y aquella que lo considera 
como una apariencia de ley (ley en sentido formal, carente de contenido material), por ser 
intrínsecamente un acto administrativo o quizá, más propiamente, una operación administrativa”. 
Guiliani Fonrouge, Ob. Cit., p. 134. 
31 Giuliani Fonrouge, Ob. Cit., p. 167. 
 
1.4.1. Teoría alemana 
 
El autor que influyó de manera principal en este debate, fue Paul Laband, a través 
de la teoría que suele englobarse en la llamada teoría alemana, la cual, de 
acuerdo con Mijangos Borja plantea que: 
 
“[…] existen dos clases de leyes: 1) leyes en sentido material que 
contienen una norma jurídica, una regla de derecho, emanada del 
Poder Legislativo que afecta la esfera de los derechos individuales 
de los gobernados, creando en su beneficio o a su cargo nuevos 
derechos y obligaciones, y 2) leyes en sentido formal, que 
únicamente expresan la constatación o el requisito de un acuerdo 
entre el rey y las dos cámaras del Parlamento, pero que 
materialmente no contienen ninguna manifestación de la voluntad del 
Estado de establecer o crear una regla de derecho, una norma 
jurídica. Es decir, estas últimas no afectan la esfera de los derechos 
individuales, sino que interesan exclusivamente al funcionamiento 
interno del aparato administrativo […] Laband sostiene que la ley 
que aprueba el presupuesto es una ley formal que implica sólo 
la participación de las cámaras parlamentarias en su aprobación 
y la imposición de una formalidad especial. Como consecuencia 
de ello, la aprobación del presupuesto es un acto que pertenece 
a la administración aunque sea realizado por el Poder 
Legislativo. Por otra parte, Laband distingue entre el presupuesto 
propiamente dicho y la Ley que lo establece y aprueba, lo anterior 
con la intención de destacar los elementos puramente 
administrativos del presupuesto, y el carácter meramente formal de 
su aprobación. Lo resultante de estas afirmaciones es sostener 
que el Parlamento sólo tiene una función de control y vigilancia 
políticos sobre la acción de gobierno, pero no propiamente la 
función legislativa en materia de presupuesto. Loanterior 
 
significa que el Parlamento no puede enmendar o modificar el 
proyecto de presupuesto elaborado por el gobierno y su 
función se reduce a la aprobación, a una vacía formalidad.”32 
 
1.4.2. Teoría francesa 
 
La otra teoría que durante muchos años ha determinado las discusiones en torno 
a la naturaleza jurídica del presupuesto, ha sido la francesa, principalmente a 
través de dos publicistas: Jèze y Duguit. Sobre esta teoría, Sáinz de Bujanda 
apunta: 
 
“Los autores franceses distinguían entre el acto-regla, aquel que 
establece situaciones jurídicas generales e impersonales (por 
ejemplo, una ley) y el acto-condición, aquel que no crea, modifica o 
extingue una situación jurídica general, condicionando tan sólo su 
eficacia. Para ellos, el Presupuesto del Estado constituía un acto 
de autorización del legislativo en funciones de control jurídico-
político, que no propiamente legislativo, cuyos efectos jurídicos 
son los de un acto-condición que faculta a los órganos de la 
Administración para el ejercicio regular de sus competencias en 
materia financiera, emanando actos jurídicos de recaudación de 
ingresos y de realización de gastos y pagos. El Presupuesto es, 
por tanto, un requisito de validez jurídica de los actos de la 
Administración en materia de ingresos y gastos.”33 
 
1.4.3. Teoría unitarista 
 
En oposición a la teoría que pregona el dualismo del presupuesto, “hallamos una 
[…] corriente doctrinal que no acepta el dualismo entre ley formal y material y 
 
32 Mijangos Borja, Ob. Cit., pp. 10-11. 
33 Sáinz de Bujanda, Ob. Cit., p. 463. 
 
considera al presupuesto como un documento unitario e indivisible, 
emanado del poder legislativo en ejercicio de facultades incuestionables y que, 
por tanto, es una ley en el sentido institucional de la palabra, de contenido 
perfecto y con plenos efectos jurídicos”.34 
 
De esta manera, el tipo de autores como Myrbach-Rheinfeld: 
 
“reprocha a los que defienden la tesis del presupuesto como ley en 
sentido formal, que esa posición escamotea los derechos más 
importantes de las representaciones nacionales, y al mismo tiempo, 
los resultados más decisivos de las luchas políticas; en 
consecuencia, sostenía el derecho absoluto e ilimitado de las 
cámaras a establecer el presupuesto en su totalidad y, por tanto, 
también el derecho a rechazarlo como medio eficaz para impedir que 
se gobierne sin la representación nacional o en contra de ella.”35 
 
Para afirmar la naturaleza material del presupuesto, Miceli, señala que éste 
“genera específicas obligaciones de naturaleza jurídica y los correspondientes 
derechos para el gobierno y los ciudadanos: aunque el presupuesto se funde en 
leyes existentes, la aprobación del presupuesto no es un acto administrativo o de 
ejecución, dado que añade algo nuevo, autoriza la recaudación de impuestos y 
distribuye los gastos en proporción a necesidades, haciendo así posible la 
aprobación de las leyes”.36 
 
De igual manera, Giuliani Fonrouge ha sido uno de los más férreos críticos del 
dualismo, puesto que considera que el presupuesto constituye un todo orgánico, 
no pudiéndose limitar la función legislativa a aprobar lo que propone el Ejecutivo, 
puesto que lo que recibe no es un acto definitivo, sino un proyecto puesto a su 
 
34 Guiliani Fonrouge, Ob. Cit., p. 141. 
35 Mijangos Borga, Ob. Cit., pp. 17-18. 
36 Ibídem. 
 
consideración, el cual puede modificar total o parcialmente, toda vez que la ley de 
presupuesto no es una mera ley de autorización. 
 
 
1.4.4. Posturas adoptadas en el sistema jurídico mexicano. 
 
1.4.4.1. Doctrina. 
 
Por lo que hace a la doctrina nacional, durante mucho tiempo la corriente del 
dualismo fue la que tuvo mayor aceptación por parte de los tratadistas. De manera 
particular, Gabino Fraga marcó la pauta en la materia, al señalar como efectos 
jurídicos del presupuesto de egresos los siguientes: 
 
“[…] Los efectos del Presupuesto de Egresos, según Fraga, son los 
siguientes: a) El Presupuesto constituye la autorización 
indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los 
fondos públicos […] b) El Presupuesto constituye la base para la 
rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo debe rendir al 
Legislativo […] c) El Presupuesto, consecuentemente, produce el 
efecto de descargar de responsabilidad al Ejecutivo, como todo 
manejador de fondos que descarga cuando obra dentro de las 
autorizaciones que le otorga quien tiene poder para disponer de esos 
fondos […] d) A su vez, el Presupuesto es la base y medida para 
determinar una responsabilidad, cuando el Ejecutivo obra fuera de 
las autorizaciones que contiene. El primero de los efectos jurídicos 
señalados, del que son corolario los demás, es el que en realidad 
viene a dar la clave […] Otorgar una autorización no es otra cosa 
sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una 
competencia que no crea el mismo acto de autorización, sino que 
está regulada por una Ley anterior. Tan es esto exacto, que la 
Cámara de Diputados no podría dar su autorización a otro órgano 
 
del Estado que no sea el Ejecutivo, esto porque, de acuerdo con 
nuestro régimen constitucional, dicho Poder es el competente para el 
manejo de los fondos públicos. No puede, por tanto, decirse que la 
Cámara, por medio del Presupuesto, dé nacimiento a una situación 
jurídica general, condición indispensable para que haya acto 
legislativo, en tanto que sí debe afirmarse que, como determina la 
aplicación de una regla general a un caso especial en cuanto al 
concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto 
administrativo, con todos los caracteres que a éste reconocimos.”37 
 
Sin embargo, en épocas recientes ha ido adquiriendo fuerza entre los doctrinarios 
la postura que considera al presupuesto de egresos una ley sin más, tal como en 
el caso de Mijangos Borja, quien señala: 
 
“La refutación a la teoría dualista. Tal distinción decimonónica 
resulta hoy obsoleta. Las leyes no son formales o materiales, 
simplemente son leyes porque resultan de la elaboración de los 
órganos del Estado investidos por la Constitución para hacer leyes. 
Además, el presupuesto […] no es una legislación vinculada en el 
derecho mexicano y, por tanto, puede afectar la esfera jurídica no 
sólo de los órganos del Estado sino de los particulares. Por otra 
parte, no existen elementos esenciales para distinguir una ley de otro 
tipo de normas como la generalidad o la abstracción. La reciente 
teoría general del derecho, por ejemplo [la sostenida por] Bobbio, 
señala que la generalidad y abstracción son requisitos no ya de la 
norma jurídica como es, sino como debería de ser, para 
corresponder al ideal de justicia, para el cual todos los hombres son 
iguales y todas las acciones son ciertas; estos son requisitos no 
tanto de la norma jurídica, sino de la norma justa […..] Por tanto, el 
acto mediante el cual se aprueba el presupuesto debería tener, en 
 
37 De la Garza, Sergio Francisco, Ob. Cit., pp. 121-122. 
 
México, el carácter de ley, no sólo porque así se contempla en el 
derecho comparado, sino por la trascendencia que para la vida de 
los ciudadanos tiene la aprobación de los presupuestos […] Sostener 
que sólo la ley de ingresos es una ley material y el presupuesto de 
egresos un acto de autorización o condición, carece de sentido […] 
no debe olvidarse que la concepción dualista de la ley tenía un claro 
propósito político: limitar la acción del legislativo para modificar y 
enmendar el presupuesto, y obligarlo por un deber jurídico 
constitucional a su aprobación, pero no a su rechazo, es decir, la 
intervención del legislativo […] era una simple formalidad, vacía de 
contenidos jurídicos [.……] Las razones anteriores nos deben llevar 
a concluir que la labor del Legislativo en materiapresupuestaria no 
sólo es de control sino de legislación, y que éstas dos funciones 
deben realizarse plenamente. Los presupuestos, al aprobarse por el 
legislativo, son actos enteramente legislativos, puesto que en las 
Cámaras existe la posibilidad de enmendar, modificar o rechazar el 
presupuesto, aunque la Constitución no exprese con claridad la 
profundidad de ese derecho del legislativo, situación que obliga a 
una reforma constitucional en este sentido […..] Lo expuesto impele 
a un tratamiento constitucional del presupuesto más coherente […]”38 
 
1.4.4.2. Interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 
 
El treinta de enero de mil novecientos noventa y ocho, una minoría de diputados 
integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, promovieron acción de 
inconstitucionalidad en contra del Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito 
Federal para el Ejercicio Fiscal del mismo año39, la cual fue resuelta el veintiocho 
de mayo del año en cuestión por el Pleno de la Suprema Corte, por mayoría de 
 
38 Mijangos Borja, Ob. Cit., pp. 27-29. 
39 Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el treinta y uno de diciembre de mil 
novecientos noventa y siete, emitido por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y promulgado 
por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. 
 
ocho votos40, en el sentido de que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, 
atendiendo a las disposiciones legales que lo rigen, a su contenido, a la doctrina 
aplicable y a la interpretación jurisdiccional, es un acto administrativo y no una 
norma de carácter general. 
 
En esta tesitura, se determinó que si las acciones de inconstitucionalidad sólo son 
procedentes contra normas de carácter general, entonces en el caso concreto la 
acción de inconstitucionalidad era improcedente y, por ende, se decretó su 
sobreseimiento. La jurisprudencia derivada de este asunto y que constituye el 
criterio vigente sostenido por el Tribunal Pleno41, dice: 
 
“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE 
PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE 
EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO 
FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA 
GENERAL. Por "Ley del Presupuesto" se entiende el conjunto 
de disposiciones legales que regulan la obtención, 
administración y aplicación de los ingresos del Estado, 
otorgando competencias y estableciendo derechos y 
obligaciones para la administración pública y para los 
particulares. Por "Presupuesto de Egresos" se entiende el 
decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias 
para la realización de las actividades, obras y servicios públicos 
durante un periodo determinado. El "Decreto del Presupuesto 
de Egresos" constituye un acto de aplicación de la "Ley del 
Presupuesto", en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar 
 
40 A favor de esta determinación votaron los Ministros Azuela Güitrón, Castro y Castro, Díaz 
Romero, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero y Silva Meza y en 
contra, los Ministros Aguirre Anguiano, Góngora Pimentel y Presidente Aguinaco Alemán. 
41 Este criterio ha sido reiterado con posterioridad en diversos asuntos, como, por ejemplo, en la 
Acción de Inconstitucionalidad 6/2002, promovida por una minoría de diputados del Congreso de 
Durango en contra de la Ley de Egresos para el ejercicio fiscal de dos mil dos de la misma entidad, 
resuelta el dos de septiembre del año aludido. 
 
la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el 
que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, 
pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el 
ámbito del Distrito Federal, la distinción entre "Ley del Presupuesto" 
y "Presupuesto de Egresos" está expresamente contemplada tanto 
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como 
en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. De esta manera, a 
diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, la Constitución, 
el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la 
Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el 
carácter de ley al Presupuesto de Egresos; en cambio, la "Ley del 
Presupuesto del Distrito Federal", esto es, las disposiciones 
conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan 
expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el 
multicitado decreto contiene algunas disposiciones que 
pudieran estimarse como normas de carácter general, porque 
aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad 
únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera 
expresa, las que ya están otorgadas en las leyes respectivas. 
Por otra parte, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, 
en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto 
administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la 
generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la 
acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta 
improcedente.”42 
 
 
42 No. Registro: 194,259. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: 
Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. IX, Abril de 1999. Tesis: P./J. 
24/99. Página: 251. Acción de inconstitucionalidad 4/98. Sergio Manuel Aguilera Gómez y otros, 
en su carácter de diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 28 de 
mayo de 1998. Mayoría de ocho votos. Disidentes: José Vicente Aguinaco Alemán, Sergio 
Salvador Aguirre Anguiano y Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José de Jesús Gudiño 
Pelayo. Secretarios: Guadalupe M. Ortiz Blanco y Miguel Ángel Ramírez González. 
 
A propósito de este asunto, es relevante destacar que aun cuando no fueron 
estudiadas las violaciones formales al proceso legislativo aducidas y los conceptos 
de invalidez en los que se plantearon cuestiones de fondo debido al 
sobreseimiento decreto, sí se advierte la problemática que comenzó a gestarse 
por la aprobación y modificación de un presupuesto de egresos por parte de un 
órgano legislativo, en virtud de que, de manera primordial, los promoventes 
adujeron que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal 
de mil novecientos noventa y ocho: (i) no reunía las características previstas en la 
Constitución para ser considerado como tal, en virtud de que no establecía 
estrategias, prioridades y objetivos y, por ende, difícilmente se podrían evaluar sus 
resultados; (ii) en su aprobación, no se observó el mandato constitucional relativo 
a la participación del Distrito Federal en el sistema de planeación democrática del 
desarrollo nacional y a la rectoría del mismo contenido en los artículos 25 y 26 de 
la Constitución Federal, en tanto no contenía programas que atendieran a estos 
aspectos; (iii) la Asamblea Legislativa no formuló justificación alguna a ciertas 
modificaciones realizadas al proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos del 
Distrito Federal ni tampoco elaboró el documento correspondiente en el cual 
pudiera apreciarse la correspondencia de los aumentos y de las reducciones con 
objetivos, acciones, estrategias y metas; entre otros planteamientos. 
 
Con base en lo anteriormente señalado, es fácil deducir que la definición de la 
naturaleza jurídica del presupuesto se encuentra referenciada a un horizonte más 
amplio, consistente en la distribución de facultades ejecutivo-legislativo en uno de 
los rubros esenciales para el funcionamiento y viabilidad del ente estatal (los 
recursos públicos); en otras palabras, la naturaleza jurídica del presupuesto es la 
expresión, para efectos del derecho, de las relaciones dinámicas de los órganos 
depositarios del poder público en el esquema de la división de poderes; de ahí 
que, para tener una visión más completa de lo que seríauna adecuada integración 
del presupuesto nacional, sea necesario vincular su estudio con el mencionado 
esquema de organización del poder, como a continuación se hace. 
 
 
1.5. Presupuesto y división de poderes. 
 
Como se advertía al referir los antecedentes de la teoría alemana de la naturaleza 
jurídica del presupuesto, el llamado “poder de la bolsa” ha desatado en distintas 
latitudes enconados enfrentamientos entre los diversos órganos del poder público 
por el simple hecho de que quien controla los recursos públicos se encuentra en 
una posición de influencia ascendente respecto de la toma de decisiones en los 
asuntos públicos, además de que incluso, mediante la asignación o no de recursos 
suficientes, puede llegar a supeditar la actuación de las otras entidades estatales y 
a controlarlas políticamente. 
 
En otras palabras, el control de los recursos es esencial para cualquier Estado, 
pues es en realidad un presupuesto básico para la realización de cualquier acción 
pública, tanto al exterior de la corporación gubernamental (prestación de servicios 
a la sociedad) como al interior de la misma (las relaciones entre los diversos 
órganos). 
 
En consecuencia, para garantizar el correcto uso de los recursos públicos en esos 
dos frentes, es necesario controlar el ejercicio arbitrario del “poder de la bolsa”, 
para lo cual, (como en los otros ámbitos del quehacer público) uno de los 
principales mecanismos es la clásica fórmula ilustrada de que “el poder controle al 
poder”. De hecho, el primer antecedente real y significativo de la división de 
poderes surgió precisamente por la necesidad de poner freno a las potestades 
irrestrictas del soberano en la materia de disposición de los recursos públicos.43 
 
De esta manera, la preponderancia de facultades en cuanto a la determinación del 
contenido del presupuesto como instrumento de política pública, eventualmente 
puede llegar a implicar la preponderancia de un poder sobre otro, en este caso, 
 
43 En 1297 surge como primera función del Parlamento la presupuestaria, que consistía en la 
facultad de aprobar los tributos o asignaciones económicas del rey. Véase: Pedroza de la Llave, 
Susana Thalía. El Congreso de la Unión. Integración y regulación. México, UNAM-Instituto de 
Investigaciones Jurídicas, 1997, p. 18. 
 
del ejecutivo respecto del legislativo, o viceversa. De ser así, cabe reflexionar a 
qué podremos referirnos cuando se habla de división de poderes en general y en 
relación con el presupuesto en particular, ¿cuál es el equilibrio entre los poderes?, 
¿es un equilibrio que tiene su punto de apoyo en el justo medio, o lo encuentra 
hacia un lado u otro de la balanza?, ¿cuál es este punto de apoyo? 
 
La división de poderes, es un elemento de diseño y un principio de ejercicio del 
gobierno de unos hacia otros. La división de poderes es una forma de entender en 
política la división del trabajo en economía. 
 
Por una parte, es una forma de instrumentar el ejercicio del poder para evitar la 
represión de unos hacia otros, ya que como señalaba siglos atrás Francis Bacon, 
existe una marcada propensión en los hombres a abusar del poder cuando lo 
ejercen sin restricciones, propensión que inevitablemente, ha de ser en detrimento 
de todos los demás. En congruencia con la declaración del artículo 49 de la 
Constitución Federal, la división de poderes se refiere al sano ejercicio del 
gobierno, evitando abusos y desvíos en su ejercicio, englobándose, como se 
apuntaba en el clásico apotegma del autor del Espíritu de las leyes, relativo a la 
contención reciproca del poder por el propio poder. 
 
Por otra, es un mecanismo de eficiencia que se vale de la especialización en la 
realización de una tarea en particular. La división de poderes es una técnica para 
ejercer el poder. 
 
En atención a esas dos constantes, lo importante en torno a la división de poderes 
es contestar qué es lo que se necesita para ejercer mejor el gobierno de los 
hombres, no tanto desde una postura apriorística, rígida u ortodoxa de lo que sea 
formal y materialmente propio de cada órgano, sino a partir de cuál es la 
combinación adecuada de actuación ejecutiva y legislativa (e incluso judicial) en 
materia de determinación de las directrices y contenido del presupuesto, para que 
(i) mediante su equilibrada elaboración se evite el ejercicio arbitrario de un poder 
 
en detrimento de la sociedad y de los otros poderes y (ii) se logre una mayor 
eficacia en la atención de las necesidades sociales para que se atienda mejor el 
mayor número de las mismas con la menor cantidad de recursos. 
 
Entrando en materia, a partir de la división de poderes y su funcionamiento, una 
de las posibilidades de entender los sistemas políticos, es en presidencial o 
parlamentario; esta posibilidad parte de que órgano de atribución teórica 
específica ejerce una parte más importante de las tareas de gobierno, con base en 
la letra de la ley y la materialidad del hecho. 
 
Derivado de la propia división de poderes, hay tres claramente identificadas y de 
naturaleza ciertamente específica y distinta: diseñar la ley, ejecutarla y dirimir las 
controversias que deriven de su aplicación. 
 
Para todos está claro que el legislativo no sólo legisla, que el ejecutivo no sólo 
ejecuta y que el judicial no sólo juzga, de ahí que lo relevante no sea que las 
cosas se hagan según lo que se supone debe de hacer desde una perspectiva 
apriorística. En otras palabras, en materia de presupuesto no debemos 
enfrascarnos en lo que se supone debe de hacerse, sino en la manera en que 
mejor sea hecho, para tener un mejor presupuesto que cumpla con su razón de 
ser, para que lo recursos públicos sean mejor pensados, mejor asignados, mejor 
utilizados y mejor fiscalizados. Es este el criterio que se debe de seguir. 
 
De tal forma, respondiendo las interrogantes relativas a cuál es el equilibro entre 
los poderes y cuál es su punto de apoyo, en materia de presupuesto, como en las 
demás, no debemos perder de vista que la respuesta es la eficacia gubernativa 
que mejor actualice el paradigma de los contrapesos que prevengan los abusos de 
un órgano en detrimento de la sociedad y de los otros poderes. 
 
 
1.6. Derecho comparado. 
 
 
Finalmente, de manera breve, se presentan algunas de las soluciones que ofrece 
el derecho comparado en torno a la distribución de competencias presupuestarias 
entre el Ejecutivo y Legislativo, entre las que se encuentran: 
 
En Costa Rica, los artículos 176 a 180 constitucionales establecen, en esencia, 
que: (i) la preparación del proyecto ordinario del Presupuesto de la República 
corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la 
materia; (ii) dicho Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir 
cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los 
Ministros de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal 
Supremo de Elecciones y que, en caso de conflicto, decidirá definitivamente el 
Presidente de la República; (iii) los gastos presupuestos por el Tribunal Supremo 
de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el 
Departamento aludido; (iv) en el proyecto se le asignará al Poder Judicial una 
suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el 
año económico; (v) el proyecto de presupuesto será sometido por el Ejecutivo a 
conocimiento de la Asamblea Legislativa, la cual no podrá aumentar los gastos 
presupuestos por el Poder Ejecutivo, si no es señalando los nuevos ingresos que 
hubieren de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República 
sobre la efectividad fiscal de los mismos; y (vi) el presupuesto ordinario y los 
extraordinarios sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder 
Ejecutivo, y sólo en caso de que la Asambleaesté en receso y se tenga que 
satisfacer una necesidad urgente o imprevista por guerra, conmoción interna o 
calamidad pública, el Ejecutivo puede variar el destino de una partida autorizada, o 
abrir créditos adicionales. 
 
En Chile, el artículo 67 constitucional dispone que el proyecto de Ley de 
Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente al Congreso Nacional, el 
cual no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos; sólo podrá 
reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos, salvo los 
 
que estén establecidos por ley permanente, además de que no podrá aprobar 
ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al 
mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atenderlo y, que, en caso, 
de que dicha fuente fuere insuficiente para financiar cualquier nuevo gasto que se 
apruebe, el Presidente al promulgar la ley, previo informe favorable del servicio o 
institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la 
Contraloría General de la República, deberá reducir proporcionalmente todos los 
gastos, cualquiera que sea su naturaleza. 
 
Asimismo, en el precepto aludido, se establece que si el Congreso no aprueba el 
Presupuesto dentro de los sesenta días contados desde su presentación, regirá el 
proyecto presentado por el Presidente de la República. 
 
La Constitución de Guatemala, establece que el Presidente someterá anualmente 
al Congreso el proyecto de presupuesto que contenga en forma programática, el 
detalle de ingresos y egresos del Estado (artículo 183, inciso j), el cual deberá 
aprobar, modificar o improbar, a más tardar treinta días antes de entrar en 
vigencia, el presupuesto respectivo y si al momento de iniciarse el año fiscal éste 
no hubiere sido aprobado por el legislativo, regirá de nuevo el presupuesto en 
vigencia en el ejercicio anterior, el cual podrá ser modificado o ajustado por el 
Congreso (artículo 171, inciso b). 
 
Asimismo, el artículo 237 constitucional, señala que no podrán incluirse en el 
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado gastos confidenciales o 
gasto alguno que no deba ser comprobado o que no esté sujeto a fiscalización. 
 
Por su parte, el artículo 240 prevé que si la inversión o el gasto no se encuentran 
incluidos e identificados en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del 
Estado aprobado para el ejercicio fiscal respectivo, el presupuesto no podrá 
ampliarse por el Congreso sin la opinión favorable del Ejecutivo; en tanto que si la 
opinión del Ejecutivo fuere desfavorable, el Congreso solo podrá aprobar la 
 
ampliación con el voto de por lo menos las dos terceras partes del número total de 
diputados que lo integran. 
 
En Ecuador, la Constitución establece en el artículo 258 que la pro forma del 
Presupuesto General del Estado corresponderá al Ejecutivo, el cual lo elaborará 
de acuerdo con su plan de desarrollo y presentará al Congreso Nacional, mismo 
que no podrá incrementar el monto estimado de ingresos y egresos previstos en la 
pro forma; y que durante la ejecución presupuestaria, el Ejecutivo deberá contar 
con la aprobación previa del Congreso para incrementar gastos más allá del 
porcentaje determinado por la ley. 
 
Además, el numeral en cuestión, señala que si para el 30 de noviembre no 
hubiese sido aprobado el presupuesto, entrará en vigor la pro forma elaborada por 
el Ejecutivo. 
 
En España, el artículo 134 constitucional prevé que corresponde al Gobierno la 
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes, su examen, 
enmienda y aprobación; también señala que aprobados los Presupuestos 
Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen 
aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al 
mismo ejercicio presupuestario; y que toda proposición o enmienda que suponga 
aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la 
conformidad del Gobierno para su tramitación; y que si la Ley de Presupuestos no 
se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se 
considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior 
hasta la aprobación de los nuevos. 
 
Como podrá advertirse, las soluciones que ofrecen los textos constitucionales son 
diversas, y atienden seguramente a “causas de carácter jurídico […], razones de 
orden político (preocupación por el ejercicio inadecuado de sus potestades 
financieras por los Parlamentos y de respeto al programa político de los 
 
Gobiernos), motivaciones de índole técnico (inserción del presupuesto en un 
marco económico e institucional más amplio e inferioridad informativa y técnica de 
las Cámaras Parlamentarias frente al Gobierno) y económico-financiero (respeto al 
principio de equilibrio)”44 
 
En Venezuela, los artículos 311 a 315 establecen, en términos generales, que: (i) 
la gestión fiscal se equilibrará en el marco plurianual del presupuesto, de manera 
que los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios; 
(ii) el Ejecutivo presentará a la Asamblea Nacional, para su sanción legal, un 
marco plurianual para la formulación presupuestaria que establezca los límites 
máximos de gasto y endeudamiento que hayan de contemplarse en los 
presupuestos nacionales; (iii) el ingreso que se genere por la explotación de la 
riqueza del subsuelo y los minerales, en general, propenderá a financiar la 
inversión real productiva, la educación y la salud; (iv) la administración económica 
y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley; 
(v) si el Ejecutivo, por cualquier causa, no hubiese presentado a la Asamblea 
Nacional el proyecto de Ley de Presupuesto dentro del plazo establecido 
legalmente o el mismo fuere rechazado por ésta, seguirá vigente el presupuesto 
del ejercicio fiscal en curso; (vi) la Asamblea podrá alterar las partidas 
presupuestarias, pero no autorizará medidas que conduzcan a la disminución de 
los ingresos públicos ni gastos que excedan el monto de las estimaciones de 
ingresos del proyecto de Ley de Presupuesto; y (vii) sólo podrán decretarse 
créditos adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o cuyas 
partidas resulten insuficientes, siempre que el Tesoro Nacional cuente con 
recursos para atender la respectiva erogación; a este efecto, se requerirá el voto 
favorable del Consejo de Ministros y la autorización de la Asamblea Nacional o, en 
su defecto, de la Comisión Delegada. 
 
Finalmente, por lo que hace a la Constitución Norteamericana, cabe destacar 
que sólo hay una referencia a la materia presupuestaria, contenida en punto 7, de 
 
44 Sáinz de Bujanda, p. 37 
 
la Novena Sección del artículo Uno, en el sentido de que: “Ninguna cantidad podrá 
extraerse del tesoro si no es como consecuencia de asignaciones autorizadas por 
la ley, y de tiempo en tiempo deberá publicarse un estado y cuenta ordenados de 
los ingresos y gastos del tesoro.” Sin embargo, como se verá en el cuarto capítulo 
de este trabajo, el sistema norteamericano ofrece un referente interesante en 
materia de distribución de competencias, especialmente por lo que hace a la Ley 
de Control de Bloque y Presupuesto del Congreso de 1974 (Congressional Budget 
and Impoundment Control Act). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SEGUNDO CAPÍTULO 
 
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LAS FACULTADES DEL EJECUTIVO 
FEDERAL Y DEL CONGRESO EN MATERIA DE APROBACIÓN Y 
MODIFICACIÓN DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN. 
 
 
2.1. Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814. 
 
A instancia de Morelos, se integró en 1813 el Congreso Constituyente. Sus 
integrantes, notoriamente influenciados por el ideario revolucionario 
norteamericano y francés establecieron un sistema republicano a partir de