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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES
CAMPUS ACATLÁN
EL DERECHO DEL TANTO DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA, 
COMO MEDIO REGULADOR DE LAS TRANSMISIONES 
EFECTUADAS ENTRE PARTICULARES.
T E S I S.
SEMINARIO TALLER EXTRACURRICULAR
QUE PARA OBTENER TITULO DE 
LICENCIADO EN DERECHO:
P R E S E N T A
ABRAHAM MONDRAGÓN FLORES.
ASESORA: LIC. DIANA ARTEAGA MACIAS.
Acatlán, a 11 de Abril de 2008.
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respectivo titular de los Derechos de Autor. 
 
 
 
D E D I C A T O R I A
A MIS PADRES, FRANCISCO Y MARGARITA. Por su cariño, 
comprensión y apoyo sin condiciones ni medida. Gracias por 
soportar y apoyarme en los momentos difíciles que surgieron a lo 
largo de mi educación profesional, personal, social, emotiva, etc., 
así como en la conclusión de esta tesis por lo cual les dedico con 
todo mi corazón la presente. 
A mi papa Francisco Gabriel Mondragón Rosales, especialmente 
por su apoyo, cariño y confianza que siempre me ha tenido, por 
que por él logre los grandes éxitos profesionales y personales, 
así como por ser siempre mi ejemplo a seguir, por que a pesar 
de las grandes limitantes que han surgido en el núcleo familiar 
supo y sabe como sacarnos adelante por eso le agradezco 
eternamente.
A mi mama Margarita Flores Benítez, por que en ella siempre 
encontré una persona en quien poder expresar mis temores, mis 
angustias y mis fracasos, sin jamás pedir nada a cambio, y supo 
festejar conmigo los aciertos que logre, por lo que en este 
momento le brindo todo mi agradecimiento y amor por nunca 
dejarme caer, dedicándole esta tesis la culminación de una vida 
profesional a nivel universitario que sin duda con ello vendrán 
más metas y éxitos.
Al señor Adolfo Alva Moncayo, por ser parte importante para que 
se empezara y logra terminar este proyecto, ya que fue la 
persona que logro que me decidiera a realizar la culminación de 
la carrera de derecho, con las amplias y sinceras platicas que 
tuvimos al respecto. 
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A MI ASESORA, la Maestra en Derecho Diana Arteaga Macias, 
por sus valiosas sugerencias y acertados aportes durante el 
desarrollo de este trabajo, así como por su paciencia, dedicación, 
motivación y ejemplo de calidad académica. 
A LA FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES PLANTEL 
ACATLAN, por haberme forjado con los conocimientos 
necesarios en la materia del derecho, así como permitirme 
conocer los valores de una buena y especial educación 
académica, cultural y deportiva; para logra saber que por mi raza 
hablara mi espíritu, siempre UNAM.
GRACIAS A CADA UNO DE LOS MAESTROS. Que participaron 
en mi desarrollo profesional durante mi carrera, sin su ayuda y 
conocimientos no estaría en donde me encuentro ahora.
A MIS AMIGOS, Nashely Alva Ubaldo, Reyna Flores, Carolina 
Paola Mancilla Gonzáles, Carlos Duran, Michael Alexander 
Jiménez Boguer, Enrique Jiménez Boguer, por apoyarme en los 
momentos de la realización de la presente tesis.
A José Alfredo Hernández Sanvicente, que al ser el último de los 
amigos no es el menos importante, sino por el contrario, es el 
más importante en la culminación de este éxito, ya que es el 
primordial autor, de que se empezará, desarrollara y concluyera 
este trabajo.
Ya que fue el que me regaño, corrigió, reviso, enseño y espero 
hasta altas horas de la noche para ir realizando paso a paso esta 
tesis por lo que le doy eternamente las Gracias…
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A LOS HONORABLES MIEMBROS DEL SÍNODO:
1.- Lic. Diana Arteaga Marcia 
2.- Lic. Beltrán Velásquez Gómez 
3.- Lic. Ismael Rafael Cruz Ramírez 
4.- Lic. Juan Francisco Gonzáles Núñez
Por sus valiosas aportaciones en el trabajo de tesis desarrollado 
que da frutos del largo camino de estudio y dedicación la 
institución educativa que siempre en lo personal tanto en la vida 
laboral, educativa, social y cultural se me honrará ponerla en alto 
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. 
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EL DERECHO DEL TANTO DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA, 
COMO MEDIO REGULADOR DE LAS TRANSMISIONES 
EFECTUADAS ENTRE PARTICULARES.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN.............................................................................. ........I
Capítulo 1.
La Política Hidrológica en nuestro país
1. 1. La distribución del agua en México..............................................................6
 1.1.1. Cuencas hidrológicas..........................................................................8
1. 2. El IV foro mundial del agua.........................................................................11
1. 3. El agua como un asunto de seguridad nacional.........................................16
Capítulo 2.
La Comisión Nacional del Agua, como organismo 
regulador del agua en México
2. 1. Naturaleza administrativa de la Comisión Nacional del Agua.....................27
2. 2. La Ley de Aguas Nacionales........................................................................33 
2. 3. Reforma a la Ley de Aguas Nacionales de 29 de abril de 2004..................39 
2. 4. Facultades de la Comisión Nacional del Agua conforme a la 
Ley de Aguas Nacionales...............................................................................49
 
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Capítulo 3.
El régimen de concesiones conforme a la Ley de 
Aguas Nacionales
3. 1. La concesión administrativa.........................................................................60
 3.1.1. Elementos..........................................................................................64 
3. 2 . Régimen General de Concesiones de Recursos Naturales en México......66
3. 3. La Concesión en Materia de Aguas Nacionales..........................................67
3. 4. Formas de Suspensión, Extinción, Revocación y Transmisión de 
Derechos de Explotación de Aguas Nacionales............................................92
Capítulo 4.
Los Derechos de las Partes en la Transmisión de la Concesión 
del Agua entre Particulares.
4. 1. El Derecho del Tanto en Materia Civil........................................................109 
4. 2. El Derecho del Tanto a Favor de la Comisión Nacional del Agua..............114
4. 3. La Aplicación de las Figuras del Derecho Civil al Derecho Administrativo116
4. 4. Funcionalidad del Derecho del Tanto en la Transmisión
de Derechos de Explotación de Aguas Nacionales....................................117
CONCLUSIONES......................................................................................................125 
BIBLIOGRAFÍA.........................................................................................................128
ABREVIATURAS......................................................................................................130
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INTRODUCCIÓN.
En el presente trabajo de tesis se trata de obtener un beneficio para la 
república mexicana, en virtud de que se proteja a un más, un bien de seguridad 
nacional como es el vital líquido, por lo que dentro de la presente tesis, se 
observa el cuidado y manejo del agua queexiste en México, señalando que 
para su mejor distribución se crearon instituciones que dividen la forma en que 
se debe proporcionar el agua en todo el territorio de manera proporcional y 
equitativa, mismas que son manejadas por la Comisión Nacional del Agua, 
órgano desconcentrado de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
Asimismo, se habla de cómo la Comisión Nacional del Agua, es el 
órgano regulador del agua en México, misma que tienen a su cargo atender 
legalmente las imprescindibles necesidades publicas organizadas en servicios 
administrativos generales o en forma de servicios públicos, fomentado de igual 
forma el cuidado del Medio Ambiente, apoyándose por medio de la Ley de 
Aguas Nacionales, y su reglamento.
Ahora bien, en virtud de que la Comisión Nacional del Agua, tiene a su 
cargo atender necesidades de los servicios públicos, por lo cual ésta 
proporciona a particulares títulos de concesiones, mismos que sirven para 
obtener derecho al uso, goce o aprovechamiento de las aguas nacionales, por 
lo que se da una explicación exhaustiva de cómo se realizan los tramites para 
la obtención de estos títulos, así como los derecho y obligaciones que deben 
cumplir tanto la Comisión como los particulares al momento de realizar la 
solicitud.
Sin embargo, al momento en que los particulares obtiene los títulos de 
concesión que les proporciona la Comisión Nacional del Agua, estos al no 
utilizar el cien por ciento la cantidad de agua proporcionada por la comisión, 
realizan un mercado negro con el agua y se la venden entre ellos, (señalando 
que el agua es un bien incosteable, a decir que el agua no tiene precio, ya que 
es un bien necesario para la sobre vivencia de los seres humanos y de la 
naturaleza en general, por lo cual no debe ser costeable), y entre esa venta 
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que se realiza, la autoridad no tiene idea ni participación, ya que la ley de 
aguas nacionales señala que los particulares que no utilicen cierta cantidad de 
volúmenes de agua que se encuentran en sus títulos de concesión, podrán 
trasmitírsela a otro particular, siendo este el momento en el que los particulares 
aprovechan y se ponen de acuerdo y no le dan aviso a la comisión, y se realiza 
una venta al mejor postor, el que proporcione mayor capital económico es al 
que se la transfieren.
Por lo cual se observa la propuesta de ingresar la figura civilista del 
derecho del tanto a favor de la Comisión Nacional del Agua la cual, le da 
preferencia a personas vinculadas con dicho bien, y a las personas ajenas o 
extrañas que tienen conocimiento de las trasmisiones o ventas, de bienes, se 
les toma en segundo término para que estas lo puedan adquirir, obvió claro 
esta después de que se halla dilapidado o concluido su derecho de los que 
tienen mayor prioridad. 
En este orden de ideas se propone que la Comisión Nacional del Agua, 
obtenga la figura del derecho del tanto, en el cual determinará dicha autoridad 
del agua, que cuando algún particular quiera trasmitir sus derechos de 
explotación de aguas nacionales, primero se haga un estudio a fondo de qué 
particular la requiere más y no se cobre por esa trasmisión, evitando con ello 
las ventas ilegales y el cuidado del agua, siendo debidamente proporcionada a 
los que mas la necesitan.
Por lo tanto, las figuras del Derecho Civil entrarían a formar parte del 
Derecho Administrativo, para proteger a toda la república mexicana, ya que sin 
el vital líquido, las personas no pueden vivir, y la naturaleza no puede florar y 
existir, dando con ello una armonía social, política y económica. 
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Capítulo 1.
La Política Hidrológica en nuestro país.
En términos del artículo 27 constitucional, la propiedad de las tierras y las aguas 
corresponde originalmente a la Nación, que es la única que puede otorgarlas ya sea 
a través del régimen de concesiones o por virtud de la constitución de la propiedad 
privada.
Así, nuestro dispositivo constitucional privilegia el control que el Estado debe 
de tener respecto de estos dos bienes (tierra y agua) estableciendo un régimen de 
propiedad conforme al cual el Estado no deja de ser propietario y aun cuando se 
constituya la propiedad privada, cuenta con los medios suficientes para hacer que los 
bienes vuelvan a su control (expropiación y reversión), con base en este hecho 
podemos afirmar que el control que el Estado ejerce sobre las aguas de la nación es 
amplio y suficiente para que sea éste quien establezca los medios que considere 
pertinentes para fomentar el uso responsable y adecuado del vital liquido.
El agua en México es un asunto de seguridad nacional en términos de lo 
dispuesto por el artículo 7 de la Ley de Aguas Nacionales. Esta característica hace 
del vital líquido en nuestro país una política de Estado conforme a la cual se pretende 
conservar las aguas nacionales con que nuestro país cuenta, fomentado el desarrollo 
sustentable y consumo de las mismas.
“Desarrollo sustentable.- Es un desarrollo que satisface las 
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las 
futuras para satisfacer las propias.
El marco conceptual del desarrollo sustentable presenta varias 
aproximaciones en función del enfoque disciplinario que la aborda. 
De este modo, para algunos lo importante es el uso de los recursos 
naturales renovables, de tal suerte que no los agote o degrade y 
1
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devenga una reducción real de su utilidad renovable para las 
generaciones futuras, manteniéndo constante los inventarios de 
recursos naturales. 
El desarrollo no significa necesariamente crecimiento económico, el 
tipo de actividad económica puede cambiar sin incrementar la 
cantidad de bienes y servicios. Se dice que el crecimiento 
económico no sólo es compatible con el desarrollo sustentable, sino 
que es necesario para mitigar la pobreza, generar los recursos para 
el desarrollo y prevenir la degradación ambiental. La cuestión es la 
calidad del crecimiento y cómo se distribuyen sus beneficios no sólo 
la mera expansión.
Con frecuencia, el desarrollo sustentable se define también como el 
desarrollo que mejora la atención de la salud, la educación y el 
bienestar social. Actualmente se admite que el desarrollo humano 
es decisivo para el desarrollo económico y por la rápida 
estabilización de la población.
Existe, en efecto, cierto conflicto entre ambos tipos de equidad. 
Mientras que por una parte se apunta que los problemas 
ambientales en los países en desarrollo no pueden resolverse sin 
mitigar la pobreza y demandar una redistribución de la riqueza o de 
los ingresos, tanto dentro de los países como entre las naciones 
ricas y pobres. Por otro lado, se enfatiza la equidad 
intergeneracional, la participación en el bienestar entre la gente de 
hoy y la del futuro y se concentra en la necesidad de reducir el 
consumo actual para proveer inversiones que formen recursos tales 
como conocimiento y tecnología para el futuro.
2
Neevia docConverter 5.1
La Unión Mundial de Conservación define el desarrollo sustentable 
en términos de mejorar la calidad de la vida humana sin exceder la 
capacidad de carga de los ecosistemas que lo sustentan. Esto 
supone que el desarrollo sustentable es un proceso que requiere de 
progresos simultáneos en diversas dimensiones económica, 
humana, ambiental y tecnológica.”1
Este último concepto tiene una gran importancia en el caso que nos ocupa, 
pues al hablar de desarrollo y consumo sustentable, no podemos obviar el hecho de 
que el consumo de los recursos naturales debe de ser tal que afecte lo menos 
posible al equilibrio ecológico y que beneficie de manera basta y suficiente al ser 
humano,en otras palabras, el desarrollo sustentable en la materia del agua es el 
tronco común de toda la política hídrica en México.
En el caso del agua, es complicado entender y aplicar los criterios de 
desarrollo sustentable, pues al ser una fuente natural de renovación lenta en 
extremo, las acciones que se pueden llevar a cabo para el cuidado del agua se han 
limitado al ahorro de ésta, debido a la facilidad con la que puede llegar a 
contaminarse si es que entendemos el concepto de contaminación en su sentido mas 
estricto, como lo es: la afectación original por virtud de la acción de elementos ajenos 
a este.
“Contaminación del agua es cuando su composición o 
estado se encuentran alterados de tal modo que no reúne 
las condiciones para la utilización a la que hubiera 
destinado en su estado natural.”2
No obstante, incluso en la política de ahorro del vital líquido se han visto 
limitados rubros menores que si bien provocan conciencia en el conglomerado 
1 IV Foro mundial del agua. Página 16.
2 GUTIÉRREZ NAJERA RAQUEL. Introducción al estudio del derecho ambiental, Editorial Porrúa, 
segunda edición, Página 17.
3
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social, no tienen los mismos efectos respecto de los grandes consumidores de agua 
en nuestro país. Como referencia a lo anterior, podemos señalar que quien sigue una 
cultura de ahorro del agua en su hogar podrá ahorrar tal vez algunos cientos de litros 
al año respecto de su consumo normal, cantidad que en nada se compara con lo que 
consumen a diario las distintas empresas concesionarias para la explotación, uso o 
aprovechamiento de aguas nacionales.
 
Atendiendo a estas consideraciones, el Ejecutivo Federal ha implementado en 
los años 1972, 1992 y 2004, una diversidad de leyes que en la materia federal 
buscan fomentar el uso responsable del agua, siendo la más reciente de las reformas 
(la del año 2004) la que ha procurado un mayor control en el uso, entendido en lo 
general, del recurso hídrico. Precisamente para tal efecto, la Secretaría del Medio 
Ambiente y Recursos Naturales a través del órgano desconcentrado consistente en 
la Comisión Nacional del Agua, ha implementado una serie de políticas que facultan 
en su carácter de autoridad revisora a la citada comisión para llevar a cabo un 
registro y seguimiento en lo que asuntos de agua nacionales se refiere, ello a través 
del establecimiento en primer término de gerencias regionales que con la reforma 
pasaron a ser organismos de cuenca repartidos a lo largo del país conforme a las 
regiones hidrológicas en que se encuentra dividido el mismo, tal y como se aprecia 
en el siguiente cuadro ilustrativo.
Así como se muestra en el cuadro que se instaurará a continuación3. 
PENÍNSULA DE BAJA CALIFORNIA REGIÓN I
NOROESTE REGIÓN I I
PACÍFICO NORTE REGIÓN I I I
BALSAS REGIÓN IV
PACÍFICO SUR REGIÓN V
RÍO BRAVO REGIÓN VI
CUENCAS CENTRALES DE DEL 
NORTE
REGIÓN VII
LERMA-SANTIAGO-PACÍFICO REGIÓN VII I
3 ESTADÍSTICAS DEL AGUA 2005, Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala, región 
XIII. Comisión Nacional del Agua, México 2005, Página 105.
 
4
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GOLFO DEL NORTE REGIÓN IX
GOLFO CENTRO REGIÓN X
FRONTERA SUR REGIÓN XI
PENÍNSULA DE YUCATÁN REGIÓN XII
AGUAS DEL VALLE DE MÉXICO REGIÓN XII I
Otra de las acciones tomadas por el Estado ha sido la de proponer que las 
aguas nacionales sean consideradas como un asunto de seguridad nacional, 
determinación que parece responder de manera expresa a la cuestión referente a si 
el agua será el oro blanco del siglo XXI.
De esta guisa el entorno actual en materia de aguas nacionales nos muestra 
un régimen en el que hay un organismo vigilante por un lado y una variedad de 
concesionarios a los que en términos del artículo 27 constitucional les ha sido 
otorgada la concesión para hacer uso del recurso hídrico, lineamientos que hasta la 
fecha han tenido a la Comisión Nacional del Agua en su carácter de órgano 
encargado de la regulación en el uso o aprovechamiento de aguas nacionales en 
nuestro país, como el órgano único que atiende en el régimen federal y en estricto 
apego a lo dispuesto por el numeral previamente señalado.
Así las cosas, este organismo se encarga de la materialización de los 
instrumentos básicos de la política hídrica nacional contenidos en el artículo 14 bis 6, 
de la Ley de Aguas Nacionales, como lo son la planificación hídrica, el régimen de 
concesiones asignaciones y permisos, la gestión racional de las aguas nacionales y 
financiamiento de las mismas y la participación de la sociedad y usuario como 
corresponsable en el desarrollo de los instrumentos de dicha política.
En este orden de ideas, en México se reconoce que el agua es en efecto 
asunto de todos, de donde se hace trascendente el hecho de que si bien todos 
tenemos derecho a usarla, tenemos también la obligación de cuidarla, por lo que los 
principios con base en los cuales se sustenta la política hídrica en nuestro país son 
igualmente aplicables para los particulares conforme a la corresponsabilidad 
múltiplemente aludida en la Ley de Aguas Nacionales.
5
Neevia docConverter 5.1
No obstante, lo anterior y aun con base en ello es menester señalar que los 
actuales instrumentos de la política hídrica nacional no son aplicados conforme a la 
real significación que debieran tener, sino por el contrario han hecho de la Comisión 
Nacional del Agua, un mero vigilante y de los concesionarios a sujetos cuyo derecho 
son mayores a sus obligaciones mismas que se limitan a cuestiones de índole 
tramitario cuyo cumplimiento garantiza únicamente que el agua servirá al 
concesionario, aun cuando la utilidad se limite a cuestiones puramente económicas 
que por ende, solo beneficia a los concesionarios, con lo que se deja de alcanzar la 
real significación de los principios que dan sustento a la política hídrica nacional.
1.1.- La distribución del Agua en México.
En México el agua abunda ya sea en los mares, ríos, lagunas, presas, etc., por lo 
que podemos establecer que nuestro país es afortunado en tener un porcentaje alto 
en relación al agua, siendo que al este y al oeste del territorio nacional nos 
encontramos con mar, y dentro del territorio tenemos un promedio de 70 % de ríos, 
asimismo en relación con los lagos un 40% de todo el territorio, en esta circunstancia 
podemos decir que no hay problema con el agua, sin embargo, hay que tomar en 
cuenta que el 31% del país es árido, el 36% semiárida y el 33% restante es 
subhúmedo y húmedo.4 
No obstante, nuestro país no cuenta con la tecnología suficiente para explotar 
el agua de los mares (proceso de desalinización) con lo que el agua oceánica queda 
con ello descartada.
En este mismo orden de ideas, el uso que se da al agua actualmente en 
México, representa una fuente de ingresos muy pobre para el país, ingresos cuyo 
destino necesariamente se emplea en el mejoramiento de las redes de distribución y 
apresamiento del agua, ello es así porque del 100% del agua que se usa en nuestro 
4 ROEMER ANDRÉS. Derecho y economía políticas públicas del agua. Editorial Porrúa, Las 
Ciencias Sociales, Segunda Edición, Página 32. 
6
Neevia docConverter 5.1
país, el 31% está destinado al uso agrícola, el 33% al uso doméstico y el 36% al uso 
industrial.
De acuerdo a los porcentajes de repartición del agua en nuestro país, la 
misma tiene una gran presencia en el sur de la nación, mientras que hacia la parte 
central de la República (con excepción del Distrito Federal en su calidad de sede de 
los poderes de la Unión) y en el norte del país esta situación se agrava en cuanto a 
la disposición de agua al encontrarnos inclusive con amplias zonas desérticas.
Por lo que, al revisar losanteriores porcentajes podemos decir que el agua no 
va en aumento sino al contrario la estamos perdiendo cada vez más, ya que si bien 
una parte del territorio cuenta con ricas fuentes de agua, la gran mayoría requiere de 
un repartimiento más justo y equitativo, por lo que las personas que habitan en dicha 
zonas son las menos afortunadas, de manera que no hay una buena distribución de 
agua.
De igual forma encontramos que el sur de la República es afortunado por la 
abundancia del recurso hídrico, por ser una zona completamente húmeda, sin 
embargo, su calidad no es la mejor, ya que no es potabilizada al 100%.
Por otro lado, los rubros en que se explota el agua en nuestro país 
representan extremos igualmente perjudiciales para la política hídrica del mismo, por 
un lado el uso o explotación del vital liquido en un rubro económico duramente 
afectado por situaciones ajenas al propio abastecimiento del agua y en el otro 
extremo, tenemos a un sector económico fuerte con carencias propias de su 
ubicación geográfica y recursos naturales.
Ante esta situación, el establecimiento de organismos reguladores en el uso y 
destino que se le da al agua, se ha vuelto una necesidad imperante desde la célula 
básica de gobierno de nuestro país, hasta el gobierno federal, materia, éste último, 
del presente trabajo de tesis.
7
Neevia docConverter 5.1
En efecto, la Comisión Nacional del Agua en su función de organismo 
administrador de las aguas nacionales en el ámbito federal, tiene una gran 
responsabilidad a fin de velar por la repartición justa, proporcional y equitativa del 
vital líquido, cuidando en todo momento que dicha repartición y aprovechamiento 
sean sustentables.
1.1.1.- Cuencas hidrológicas.
Nuestro país, para efectos de administración por parte de la Comisión Nacional del 
Agua, se divide en XIII cuencas hidrológicas, anteriormente la división territorial se 
hacía con entidades federativas, sin embargo, el reconocimiento de las afluentes en 
el país, provocó que se dividiera la administración de las aguas conforme a las 
cuencas de los ríos más importantes de nuestro país.
Ahora bien, para saber qué es una cuenca hidrológica debemos mencionar lo 
que establece el artículo 3 fracción XVI de la Ley de Aguas Nacionales, el cual 
establece que es la unidad de territorio, diferencia de otras unidades normalmente 
delimitada por un parte aguas o divisoria de las aguas -aquella línea poligonal 
formada por los puntos de mayor elevación en dicha unidad- en donde ocurre el agua 
en distintas formas y esta se almacena o fluye hasta un punto de salida que puede 
ser el mar u otro cuerpo receptor interior, a través de una red hidrográfica de causes 
que convergen en uno principal, o bien el territorio en donde las aguas forman una 
unidad autónoma o diferenciadas de otras aun sin que desemboquen en el mar.
De tal forma, el establecimiento de regiones hidrológicas y organismos de 
cuenca competentes en el conocimiento de existencia y señalamiento de usos del 
agua, es útil para delimitar el destino que se dará al recurso hídrico con base en la 
disponibilidad del mismo. Esta labor responde a un proceso de descentralización 
conforme al cual se pretende que cada uno de los organismos de cuenca, atiendan 
las necesidades particulares de la zona en la que se ubica, ello mediante la 
descentralización administrativa de que se viene hablando, lo que hace de igual 
8
Neevia docConverter 5.1
manera, que cada una de las autoridades regionales conozca de manera particular el 
otorgamiento de concesiones, asignaciones y permisos al sector público y privado. 
Esta situación es trascendental para la materia del estudio que nos ocupa, en 
virtud que la facultad que se propone para Comisión Nacional del Agua en lo general, 
deberán ejercerla sus organismos interregionales. Lo anterior en virtud del 
conocimiento especializado que cada organismo de cuenca tiene respecto de la zona 
en la que se desenvuelve, así como por virtud de lo señalado por el artículo 3 
fracción XVI inciso a) de la Ley de Aguas Nacionales. 
Ciertamente, en términos del artículo 12 Bis 6 de la Ley de Aguas Nacionales 
se establecen las diversas facultades con que cuentan los organismos de cuenca, las 
que son de especial importancia en su conocimiento, a fin de dar clara muestra de la 
importancia en la descentralización de la actividad administrativa.
Así, el artículo de cuenta en 33 fracciones relata la diversidad de facultades de 
los multicitados organismos, dentro de las cuales destacan las siguientes:
 Ejercer las atribuciones que conforme a la presente Ley corresponden a la 
autoridad en materia hídrica y realizar la administración y custodia de las 
aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes;
 Formular y proponer a "la Comisión" la política hídrica regional;
 Formular y proponer a "la Comisión" el o los Programas Hídricos por cuenca 
hidrológica o por acuífero, actualizarlos y vigilar su cumplimiento;
 Apoyar, concesionar, contratar, convenir y normar las obras de infraestructura 
hídrica, que se realicen con recursos totales o parciales de la federación o con 
su aval o garantía, en coordinación con otras dependencias y entidades 
federales y, por medio de los gobiernos estatales, con los gobiernos de los 
municipios beneficiados con dichas obras; para lo anterior observará las 
disposiciones que dicte la Autoridad en la materia y las correspondientes a las 
Leyes y reglamentos respectivos;
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 Acreditar, promover y apoyar la organización de los usuarios para mejorar la 
explotación, uso o aprovechamiento del agua y la conservación y control de su 
calidad, e impulsar la participación de éstos a nivel estatal, regional, de 
cuenca hidrológica o de acuífero en términos de Ley;
 Instrumentar y operar el Sistema Financiero del Agua en la cuenca o cuencas 
que correspondan conforme a las disposiciones que dicte la Autoridad en la 
materia y las leyes y reglamentos correspondientes;
 Realizar toda clase de actos jurídicos que sean necesarios para cumplir con 
sus fines, así como aquellos que fueren necesarios para la gestión de las 
aguas nacionales, incluyendo su administración y de sus bienes públicos 
inherentes, así como de los demás bienes y recursos a su cargo;
 Regular la transmisión de los derechos de agua.
Como se puede ver de la lectura a los puntos previamente relatados, la 
función de los organismos de cuenca trasciende incluso a la de un mero vigilante, por 
lo menos en cuanto al texto de ley, siendo llamados por virtud de ésta, a tener una 
participación más directa y que implique una mayor responsabilidad en la gestión del 
recurso hídrico en busca de la consecución de los fines de la política hídrica 
nacional.
Así las cosas, la responsabilidad compartida de la Comisión Nacional del Agua 
y los usuarios de ésta, llevará a un desarrollo sostenido acorde con las necesidades 
de cada lugar, pues al entregar a Comisión Nacional del Agua una mayor oportunidad 
de administración (derecho del tanto), ésta podrá atender de mejor manera y de una 
forma justa y proporcional la problemática que ha dado pie al presente tema de tesis. 
En resumen, las cuencas hidrológicas tienen la finalidad de regular el agua en 
todos sus sentidos para que no sea mal utilizada por las personas, tanto físicas como 
morales, lo que es trascendental para lograr un real control de administración de las 
aguas nacionales.
10
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1.2.- El foro mundial del agua.
La problemática del agua es un tema que importa no solo a nuestro país sino al resto 
de la comunidad internacional, el aprendizaje en las experiencias de otros países es 
importantepara reconocer en la situación de ellos la solución a problemas que 
tenemos en nuestro país, para tal efecto, en un intento de cooperación internacional, 
se celebró en el año 2006 el IV Foro Mundial del Agua. En éste, se trataron temas de 
trascendencia mundial respecto de la disponibilidad uso y cuidado del recurso 
hídrico. 
Los temas primordiales de la agenda en el foro fueron los siguientes:
 Agua como Crecimiento para el Desarrollo. 
 La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos. 
 Agua y Saneamiento para Todos.
El primero de los puntos previamente señalados, establece cómo se debe 
administrar y explotar los recursos hídricos para promover el crecimiento, utilizando 
el agua de igual manera como un medio para combatir la pobreza, atendiendo esta 
política a la búsqueda del desarrollo sustentable del agua5.
En este punto particular, la declaración ministerial del Foro, se centró en la 
siguiente enunciación:
“Reafirmamos la importancia critica del agua, en particular del agua 
dulce, para todos los aspectos del desarrollo sustentable, 
incluyendo la erradicación de la pobreza y el hambre, la reducción 
de desastres relacionados con el agua, la salud, el desarrollo 
agrícola y rural, la hidroenergía, la seguridad alimentaria, la 
igualdad de género, así como el logro de la sustentabilidad y 
5 IV Foro mundial del agua. Página 20.
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protección ambiental. Subrayamos la necesidad de incluir al agua y 
al saneamiento como prioridades en los procesos nacionales, en 
particular en las estrategias nacionales de desarrollo sustentable y 
reducción de la pobreza.”
En este aspecto, ciertamente el agua puede representar la solución a los 
problemas económicos de aquellos que cuentan con ella en abundancia, pero que no 
gozan de un beneficio económico por dicha tenencia, siendo ello así en virtud que a 
través del establecimiento de políticas de autofinanciamiento responsables, mediante 
los cuales se promueva una equitativa repartición del agua, es posible lograr que los 
sectores más fortalecidos en el aspecto material interactúen con las clases 
geográficamente favorecidas.
De esta manera, se llega a una concientización en la sociedad promoviendo la 
cultura del agua como un medio de cohesión en el conglomerado social, ello 
mediante el reconocimiento de que el agua se requiere para diversas necesidades 
que demanda el hombre6 por ejemplo, tenemos a la agricultura, actividad económica 
en la que el agua es un artículo de primera necesidad cuya utilidad es trascendental 
nada menos que para la obtención de fuentes alimentarías para el hombre. En este 
mismo rubro se encuentra la producción de energía eléctrica, ya que en un 
porcentaje alto, la electricidad se genera con ayuda del agua y sin este medio de 
obtención de energía, las actividades humanas se desarrollarían de una manera 
arcaica, provocando un retroceso en el desarrollo económico y cultural de la 
sociedad.
Es por ello que uno de los fines perseguidos dentro del tema del agua como 
medio de crecimiento para el desarrollo, es el establecimiento de una cultura en pro 
del uso responsable del vital líquido. 
6 RAQUEL GUTIÉRREZ NAJERA. Introducción al estudio del derecho ambiental. Editorial 
Porrúa Segunda Edición, página 45
12
Neevia docConverter 5.1
Por lo que hace a la gestión integrada del recurso hídrico, la experiencia 
internacional es del todo útil para nosotros, pues la inversión que los diferentes 
gobiernos hacen respecto del tema del agua, se aprecia en dos escenarios 
diametralmente opuestos: el primero de ellos nos muestra a naciones que invierten 
en el agua e infraestructura hidráulica solamente cuando acaecen desastres 
naturales provocados por inundaciones, sequías, huracanes, etc., es decir, la 
práctica de estos países es reactiva; por otro lado, tenemos a las naciones cuya 
necesidad y planeación en la obtención del vital líquido, hace que sus inversiones se 
vean encaminadas hacia un mejor abastecimiento y cuidado del agua, lo que 
podemos llamar como inversiones pro activas. Es a la luz de estos ejemplos que toca 
a México decidir de que manera responderá a las necesidades que demanda la 
población, entendiendo a ésta no solo como los usuarios domésticos, sino inclusive 
de aquellos industriales que requieren del consumo hídrico.
De esta guisa, como hemos visto y aprendido de la práctica mundial, la labor 
de planeación es una obra importante que debe de contemplar el pasado y presente 
de la problemática del agua, pues la finalidad de la plantación gubernamental, debe 
de ser aprender de las condiciones pasadas para mejorar las presentes en el futuro.
En el IV Foro Mundial del Agua, se contempló la problemática causada por la 
situación económica de los países en vías de desarrollo, así como los 
subdesarrollados; de esta manera, el análisis realizado señaló como principal 
problema de dichas naciones, que dentro de sus prioridades, una de las menos 
importantes lo era la inversión pro activa en materia de agua; sin embargo, es 
consideración de este sustentante que en México no es ese el principal problema, 
pues a pesar de ser un país con marcadas diferencias económicas, ello no 
representa que no se quiera invertir en materia de agua, sino que las inversiones 
existentes a pesar de ser suficientes para abarcar la mayor parte del país, se 
encuentran concentradas en ciertas zonas muy bien limitadas, lo que hace que en 
México tengamos tres: “Las Vegas” (Distrito Federal, Guadalajara y Monterrey), con 
lo que los recursos monetarios, no tiene mayor movilidad pues no se promueve por 
13
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parte de la administración pública la distribución económica con base en la 
promoción de recursos naturales que por cierto, no abundan en esas tres entidades 
federativas.
En este orden de ideas, debemos de decir que aun cuando varios países 
tienen como prioridad el desarrollo económico a partir de la gestión responsable del 
recurso hídrico para luchar contra la pobreza, hay que mencionar que solo han sido 
aquellos países industrializados los que invierten grandes cantidades de dinero en la 
infraestructura hidráulica, instituciones y capacidad de gestión; sin embargo, como se 
dijo con antelación, están los países más pobres que no hacen esas inversiones por 
tener otros problemas mas relevantes en su nación.7 Esta situación en México podría 
estar mas que salvada en atención a que el problema de infraestructura 
necesariamente requiere de la aplicación de inversiones, las cuales no tienen porque 
ser exclusivas del sector publico, pues inclusive éstas pueden ser las menos, pero 
ello sólo se logrará a través de una adecuada capacidad de gestión por parte de las 
instituciones que rigen en la materia.
Es en este aspecto en el que las entidades gubernamentales si tienen una 
especial responsabilidad, siendo ello así en virtud que la gestión integrada e integral 
de los recursos hídricos, debe corresponder a un ente que vea por el interés general, 
no así a particulares que basan lógicamente su actuar en intereses personales, de 
ahí que el encargo gubernamental debe versar sobre la resolución de los problemas 
y el abordaje de los retos hídricos claves de manera que sean a la vez 
económicamente eficientes, socialmente equitativas y ambientalmente sustentables.8
Solo en atención a las premisas previamente señaladas, se podrá lograr que 
el agua sea instrumento de promoción del crecimiento para el desarrollo, principio 
que de igual manera se contempla en el artículo 13 de la Ley de Aguas Nacionales.
7 IV Foro Mundial del Agua. Pagina 23
8 IV Foro mundial del agua. Pagina 2814
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De la misma manera, por lo que hace al tema del agua y saneamiento para 
todos, el mismo nos muestra que el tema a tratar no sólo se debe de centrar en la 
manera en la que habremos de repartirnos el recurso natural, sino también la forma 
en la que el mismo será utilizado y reciclado, pues es en este rubro en el que tal vez 
nos encontramos con la mayor problemática frente al desconocimiento e 
irresponsabilidad en el uso del agua, que ha sido utilizada inicialmente para diversas 
actividades y que después es vertida de regreso al medio ambiente en condiciones 
que no solamente ya no benefician al ser humano, sino que dañan su entorno.
Este punto es importante para resaltar las acciones que si ha llevado a cabo 
nuestro gobierno en la promoción del cuidado del agua utilizada principalmente por el 
sector industrial, estableciendo al efecto una serie de medidas principalmente en el 
área fiscal, que promueven el establecimiento de tecnologías y políticas en pro del 
tratamiento de aguas residuales. Ejemplo de este señalamiento ha sido la evolución 
normativa contemplada en términos del artículo 231 A de la Ley Federal de 
Derechos, que desde el año dos mil ha venido estableciendo una serie de medidas 
consistentes en beneficios fiscales para aquellos entes de carácter gubernamental o 
ciudadano que realicen obras de saneamiento de aguas residuales. 
Así las cosas, el agua y saneamiento para todos, es la base fundamental de 
reconocimiento de que el agua es primordial para la humanidad, de manera que si 
queremos tener un mejor desarrollo tanto social como económico, cultural y de salud, 
debemos de tomar en cuenta que el mal manejo de las aguas residuales, a nadie 
beneficia, por lo que la implementación de tecnologías que busquen el saneamiento 
de las cuencas hidrológicas, tiene una vital importancia que fue puesta como tema 
primordial en la cooperación internacional para el desarrollo económico. 
En esta tesitura, la declaración más importante desprendida del foro mundial 
de agua, es que los gobiernos deben de poner como punto fundamental en su 
agenda para el desarrollo del país el cuidado del agua, en el cual se aseguren de 
15
Neevia docConverter 5.1
que el abastecimiento del agua y los servicios de saneamiento respondan de igual 
manera a los diferentes roles, necesidades y prioridades de hombres y mujeres.
Así las cosas, conforme a los anteriores señalamientos concentrados a partir 
de las diversas opiniones de los participantes en el Foro Mundial, materia del 
presente capítulo de la política hídrica, se emitiría la declaración de los legisladores 
participantes en el mismo, enfatizando los siguientes puntos primordiales de 
compromiso gubernamental:
1. El agua no es una mercancía o un recurso fijo. El agua tiene un valor social, 
ambiental y económico. El agua es un recurso esencial y un bien de dominio público.
2. La suma de las acciones locales, debe conformar un compromiso mundial, 
a fin de reconocer a todo ser humano, sin importar el sitio donde haya nacido o viva, 
el acceso al agua como un derecho esencial.
3. Los países desarrollados deben apoyar a través de programas de 
cooperación y solidaridad a los países pobres para abastecer de agua potable a las 
comunidades marginadas.
4. Los programas de abasto y saneamiento del agua, deben promover la 
equidad de género y etnia.
1.3. El Agua como Asunto de Seguridad Nacional.
El tema del agua como asunto de seguridad nacional, es un tópico respecto del cual 
México imita la política de Estados Unidos, puesto que de hecho el concepto como 
tal había sido implementado por el Gobierno Norteamericano desde hace ya algunos 
años con motivo del excesivo consumo que llevan a cabo los estadounidenses 
respecto del recurso hídrico.
16
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No obstante, al igual que como ha sido a lo largo de la historia en la que 
México ha imitado diversas instituciones al vecino país del norte, el empleo del 
concepto se contextualiza a la realidad de cada país, pues mientras que para 
Estados Unidos esta situación representa el mejor pretexto para llevar a cabo una 
política de índole intervencionista a fin de salvaguardar “su seguridad nacional”, para 
México, el tema del agua como asunto de tal importancia, no se materializa en 
deseos de acaparamiento del vital líquido, sino en la firme intención de mantener 
nuestros recursos como propios.9
Así, la fracción I del artículo 7 de la Ley de Aguas Nacionales refiere que el 
agua es un asunto de seguridad nacional en el cual se establece una política de 
Estado acerca del cuidado, conservación y manejo del agua. En este aspecto el 
establecimiento de un concepto de tal envergadura responde a la escasez del vital 
líquido en nuestro país y a la necesidad de promover el cuidado del agua con la 
finalidad de gozar del recurso natural no sólo en el presente, sino en un futuro para 
las generaciones venideras.
En este aspecto, el ex Presidente Vicente Fox Quesada en su programa de 
radio expresaría en el mes de marzo de 2005 que “El agua es un asunto de 
seguridad nacional. Sería verdaderamente criminal que en una generación 
consumiéramos lo que hay de agua o acabáramos con nuestros recursos naturales 
de pesca y todos los demás que afortunadamente tiene nuestro país”10.
Así, la declaración de mérito hacia referencia a lo asentado por nuestros 
legisladores federales en la Ley de Aguas Nacionales que entró en vigor el 29 de 
abril del año 2004, reforma cuyo basamento se sostuvo en el hecho de que el 
9 En este sentido, es del todo ilustrativo el conflicto entre México y Estados Unidos por el agua del Río Bravo en 
donde la política de ambas naciones es clara: por un lado el gobierno norteamericano en una posición 
intransigente por el supuesto adeudo de agua y por el otro, la posición del gobierno mexicano que lleva a cabo las 
acciones necesarias para sustentar su posición respecto del agua del Río Bravo. Garduño, Roberto y Becerril, 
Andrea (enviados). "No hay agua para pagarles, dice Calderón a legisladores de EU." La Jornada. México, 18 de 
mayo de 2002.
10 http://www.esmas.com/noticierostelevisa/mexico/434688.html
17
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cuidado del agua resulta primordial para nuestro país y por ende, debe de ser 
privilegiado tanto por el sector público como por el privado.
De la misma manera, con esta declaración contenida en el texto de ley se 
enfatiza el hecho de que los ciudadanos tenemos la obligación de velar por el 
cuidado del agua, el cual se representa no sólo en el hecho de no desperdiciarla, 
sino en el de fomentar un uso responsable en el total de la población, es decir: 
participar activamente en la promoción del cuidado y consumo sustentable del agua.
Es con base en esta consideración legal que el sustentante del presente 
trabajo promueve la participación del sector público en la regulación más enfática de 
lo que ha generado el mercado negro del agua en México, conforme al cual, 
contrariando el principio de seguridad nacional, los particulares que gozan de 
concesiones para la explotación, uso o aprovechamiento del agua, negocian con ella, 
nada más que con un bien público nacional respecto del cual no se pueden aplicar 
criterios de comercialización alguna (ello por ser inembargable e imprescriptible y no 
susceptible de enajenación), punto que trataremos en la parte correspondiente del 
presente tema de tesis.
18
Neevia docConverter 5.1
Capítulo 2.
La Comisión Nacional del Agua, como organismo 
regulador del agua en México
Como se establece en el artículo 9 de la Ley de Aguas Nacionales, la Comisión 
Nacional del Agua, es el órgano administrativo desconcentrado dela Secretaría del 
Medio Ambiente y Recursos Naturales, que se regula conforme a dicha ley, y su 
reglamento así como la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y su 
Reglamento, en la que debe gestionar en materia hídrica.
Por lo que en México es un organismo muy importante, ya que la misma 
comisión se encarga de administrar, regular y proteger el agua, para ellos debe estar 
en todo el territorio nacional, situación que se ve tarea difícil, sin embargo la comisión 
al tener competencia en todo el país, tiene situados organismo en puntos 
estratégicos para verificar y controlar el vital líquido a nivel federal, aclarando que 
estas se encuentran situadas en instituciones que las misma Comisión Nacional del 
Agua las coloca.
A este respecto, el agua en nuestro país ocupa un lugar de importancia para 
cada sector económico, dividiéndose para su uso en términos de las fracciones LII, 
LIII, LIV, LV, LVI, LVII, LVIII, LIX y LX del artículo 3 de la Ley de Aguas Nacionales, 
en:
“LII. "Uso": Aplicación del agua a una actividad que implique el consumo, 
parcial o total de ese recurso;
LIII. "Uso Agrícola": La aplicación de agua nacional para el riego 
destinado a la producción agrícola y la preparación de ésta para la 
primera enajenación, siempre que los productos no hayan sido objeto de 
transformación industrial;
22
Neevia docConverter 5.1
LIV. "Uso Ambiental" o "Uso para conservación ecológica": El caudal o 
volumen mínimo necesario en cuerpos receptores, incluyendo corrientes 
de diversa índole o embalses, o el caudal mínimo de descarga natural de 
un acuífero, que debe conservarse para proteger las condiciones 
ambientales y el equilibrio ecológico del sistema;
LV. "Uso Consuntivo": El volumen de agua de una calidad determinada 
que se consume al llevar a cabo una actividad específica, el cual se 
determina como la diferencia del volumen de una calidad determinada 
que se extrae, menos el volumen de una calidad también determinada 
que se descarga, y que se señalan en el título respectivo;
LVI. "Uso Doméstico": La aplicación de agua nacional para el uso 
particular de las personas y del hogar, riego de sus jardines y de árboles 
de ornato, incluyendo el abrevadero de animales domésticos que no 
constituya una actividad lucrativa, en términos del Artículo 115 de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
LVII. "Uso en acuacultura": La aplicación de aguas nacionales para el 
cultivo, reproducción y desarrollo de cualquier especie de la fauna y flora 
acuáticas;
LVIII. "Uso industrial": La aplicación de aguas nacionales en fábricas o 
empresas que realicen la extracción, conservación o transformación de 
materias primas o minerales, el acabado de productos o la elaboración de 
satisfactores, así como el agua que se utiliza en parques industriales, 
calderas, dispositivos para enfriamiento, lavado, baños y otros servicios 
dentro de la empresa, las salmueras que se utilizan para la extracción de 
cualquier tipo de sustancias y el agua aun en estado de vapor, que sea 
usada para la generación de energía eléctrica o para cualquier otro uso o 
aprovechamiento de transformación;
LIX. "Uso Pecuario": La aplicación de aguas nacionales para la cría y 
engorda de ganado, aves de corral y otros animales, y su preparación 
23
Neevia docConverter 5.1
para la primera enajenación siempre que no comprendan la 
transformación industrial; no incluye el riego de pastizales;
LX. "Uso Público Urbano": La aplicación de agua nacional para centros de 
población y asentamientos humanos, a través de la red municipal;” 
De esta guisa, la Comisión Nacional del Agua dentro del ámbito de su 
competencia debe velar por el uso responsable de las aguas nacionales, lo que se 
logrará a través de la gestión a nivel nacional y regional hidrológico administrativo, 
con ayuda de los organismos de cuenca.
 
En efecto, la responsabilidad de la Comisión Nacional del Agua, 
fundamentalmente es, como se dijo, la gestión integrada del recurso hídrico, lo que 
se materializa a través del cumplimiento de los mandatos de ley a que se sujeta bajo 
el principio de descentralización del agua.
En este orden de ideas, las principales funciones que norma la ley se 
encuentran contenidas en el artículo 9 de la misma, englobadas las dichas en 5 
puntos fundamentales, mismos que desempeña de manera autónoma, en el ámbito 
nacional e hidrológico-administrativo, a decir:
1. Planeación Hídrica: La que se divide en económica y para el desarrollo 
y cuidado del agua.
2. Regulación
3. Asesoría
4. Prevención
5. Supervisión
Es de señalarse que el estudio particular de las facultades aquí englobadas se 
hará en el capítulo posterior (infra 2.4).
24
Neevia docConverter 5.1
Para el desarrollo de estas funciones, la Comisión Nacional del Agua se apoya 
en los Organismos de Cuenca, mismos que forman parte de la propia Comisión, 
participando de la infraestructura y presupuesto de la misma.
La existencia de niveles de participación (Nacional e Hidrológico-
Administrativo) responde como se estableció previamente, al principio de 
descentralización de agua, pero sin dejar de mantener la posibilidad de acción a nivel 
nacional, para efecto de lo cual la autoridad del agua cuenta con un consejo técnico 
integrado en términos del artículo 10 de la ley por los titulares de la Secretaría del 
Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 
Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Energía, Secretaría de Economía, 
Secretaría de Salud y Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca 
y Alimentación, así como del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua y la Comisión 
Nacional Forestal.
Este consejo es importante en tanto la misma ley le confiere las siguientes 
facultades:
“Artículo 11. El Consejo Técnico tendrá las atribuciones indelegables 
siguientes:
I. Aprobar y evaluar los programas y proyectos a cargo de "la Comisión";
II. Aprobar, de conformidad con la presente Ley y sus reglamentos, 
presupuesto y operaciones de "la Comisión", supervisar su ejecución, así 
como conocer y aprobar los informes que presente el Director General;
III. Nombrar y remover a propuesta del Director General de "la Comisión" 
a los Directores Generales de los Organismos de Cuenca, así como a los 
servidores públicos de "la Comisión" de los niveles central y regional 
hidrológico - administrativo, que ocupen cargos con las dos jerarquías 
administrativas inferiores a la de aquél;
25
Neevia docConverter 5.1
IV. Acordar los asuntos que se sometan a su consideración sobre la 
administración del agua y sobre los bienes y recursos de "la Comisión";
V. Conocer y acordar las políticas y medidas que permitan la 
programación sobre la administración del agua y la acción coordinada 
entre las dependencias de la Administración Pública Federal y otras que 
deban intervenir en materia hídrica;
VI. Aprobar los términos en que se podrán gestionar y concertar los 
créditos y otros mecanismos de financiamiento que requiera "la 
Comisión";
VII. Acordar la creación de Consejos de Cuenca, así como modificaciones 
a los existentes;
VIII. Para el caso de quebranto en la ejecución y cumplimiento de los 
programas y proyectos a que se refiere la Fracción I y de los asuntos 
acordados a que se refiere la fracción IV, poner en conocimiento los 
hechos ante la Contraloría Interna de "la Comisión";
IX. Aprobar el Manual de Integración, Estructura Orgánica y 
Funcionamiento de "la Comisión" a propuesta de su Director General, así 
como las modificaciones, en su caso, y
X. Las demás que se señalen en la presente Ley o sus reglamentosy las 
que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto.”
De la lectura antecedente, se aprecia que la labor fundamental del consejo 
técnico es la de supervisar en el ámbito administrativo a la Comisión y sus 
Organismos de Cuenca, contando al efecto con facultades decisorias importantes.
Ahora bien, la labor sectorial de la Comisión se cumple como se ha venido 
diciendo, a través de los Organismos de Cuenca, quienes cuentan con facultades 
26
Neevia docConverter 5.1
administrativas similares a las de la comisión en el ámbito federal, pero respecto de 
la Comisión en su carácter de organismos promotores de la política hídrica de la 
región a la que se encuentran adscritos.
La Ley de Aguas Nacionales en vigor, es igualmente innovadora en cuanto al 
establecimiento de los Consejos de Cuenca, en su calidad de organismos miembros 
de la Comisión conformados, a partir de la representación del Gobierno Federal, la 
de los gobiernos estatales y municipales, así como, la que se considera de mayor 
importancia: la de la ciudadanía y organismos no gubernamentales.
La participación de estos consejos en los órganos de gobierno regionales si 
bien es fundamentalmente consultiva y no resolutora o de índole vinculatorio, tiene 
especial importancia pues privilegia el principio de corresponsabilidad en la materia 
del agua en nuestro país.
No obstante, es necesario enfatizar que el Ejecutivo conserva ciertas 
facultades que de manera expresa se confieren a él por virtud de la ley y delimita las 
propias de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, facultades que 
por su importancia y trascendencia se incluyen en la transcripción siguiente:
“Artículo 6. Compete al Ejecutivo Federal:
I. Reglamentar por cuenca hidrológica y acuífero, el control de la 
extracción así como la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas 
nacionales del subsuelo, inclusive las que hayan sido libremente 
alumbradas, y las superficiales, en los términos del Título Quinto de la 
presente Ley; y expedir los decretos para el establecimiento, modificación 
o supresión de zonas reglamentadas que requieren un manejo específico 
para garantizar la sustentabilidad hidrológica o cuando se comprometa la 
sustentabilidad de los ecosistemas vitales en áreas determinadas en 
acuíferos, cuencas hidrológicas, o regiones hidrológicas;
27
Neevia docConverter 5.1
II. Expedir los decretos para el establecimiento, modificación o supresión 
de zonas de veda de aguas nacionales, en los términos del Título Quinto 
de la presente Ley;
III. Expedir las declaratorias de zonas de reserva de aguas nacionales 
superficiales o del subsuelo, así como los decretos para su modificación o 
supresión;
IV. Expedir por causas de utilidad pública o interés público, declaratorias 
de rescate, en materia de concesiones para la explotación, uso o 
aprovechamiento de Aguas Nacionales, de sus bienes públicos 
inherentes, en los términos establecidos en la Ley General de Bienes 
Nacionales;
V. Expedir por causas de utilidad pública o interés público, declaratorias 
de rescate de concesiones otorgadas por "la Comisión", para construir, 
equipar, operar, conservar, mantener, rehabilitar y ampliar infraestructura 
hidráulica federal y la prestación de los servicios respectivos, mediante 
pago de la indemnización que pudiere corresponder;
VI. Expedir por causas de utilidad pública los decretos de expropiación, de 
ocupación temporal, total o parcial de los bienes, o su limitación de 
derechos de dominio, en los términos de esta Ley, de la Ley de 
Expropiación y las demás disposiciones aplicables, salvo el caso de 
bienes ejidales o comunales en que procederá en términos de la Ley 
Agraria;
VII. Aprobar el Programa Nacional Hídrico, conforme a lo previsto en la 
Ley de Planeación, y emitir políticas y lineamientos que orienten la gestión 
sustentable de las cuencas hidrológicas y de los recursos hídricos;
VIII. Adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de acuerdos y 
convenios internacionales en materia de aguas, tomando en cuenta el 
interés nacional, regional y público;
28
Neevia docConverter 5.1
IX. Nombrar al Director General de "la Comisión" y al Director General del 
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua;
X. Establecer distritos de riego o de temporal tecnificado, así como 
unidades de riego o drenaje, cuando implique expropiación por causa de 
utilidad pública, y
XI. Las demás atribuciones que señale la presente Ley.
Artículo 8. Son atribuciones del Secretario del Medio Ambiente y 
Recursos Naturales:
I. Proponer al Ejecutivo Federal la política hídrica del país;
II. Proponer al Ejecutivo Federal los proyectos de ley, reglamentos, 
decretos y acuerdos relativos al sector;
III. Fungir como Presidente del Consejo Técnico de "la Comisión";
IV. Suscribir los instrumentos internacionales, que de acuerdo con la Ley 
sean de su competencia, en coordinación con la Secretaría de Relaciones 
Exteriores, e instrumentar lineamientos y estrategias para el cumplimiento 
de los tratados internacionales en materia de aguas;
V. Expedir las Normas Oficiales Mexicanas en materia hídrica en los 
términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, a propuesta 
de "la Comisión", y
VI. Las que en materia hídrica le asignen específicamente las 
disposiciones legales, así como aquellas que le delegue el Titular del 
Ejecutivo Federal.”
29
Neevia docConverter 5.1
Así las cosas, vemos cómo la Comisión Nacional del Agua ocupa un 
punto intermedio en la administración del recurso hídrico mismo que se puede 
delimitar en la siguiente gráfica:
EJECUTIVO FEDERAL.
SECRETARÍA DEL MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES.
COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA.
ORGANISMOS DE CUENCA.
CONSEJOS DE CUENCA.
De esta guisa, la Comisión Nacional del Agua en su carácter de 
organismo desconcentrado funge conforme a su ubicación en la pirámide 
administrativa, como un organismo de enlace entre la sociedad y el Gobierno 
Federal que tiene por encargo la administración de las aguas nacionales 
atendiendo a las reglas establecidas al efecto y de acuerdo con las 
necesidades de la población en general, así como de los diversos sectores de 
la economía nacional.
2. 1.- Naturaleza administrativa de la Comisión Nacional del Agua.
Para establecer cómo es que surge la naturaleza administrativa de la Comisión 
Nacional del Agua en nuestro país, hay que establecer que el sistema legal mexicano 
ha ido evolucionando, ya que antes del presidente Echeverría, no se veía al 
ecosistema como un problema a futuro, sin embargo, desde que se creó la Ley 
Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, empezaron a crearse 
otras leyes para la protección del medio ambiente1, como la de la Ley General de 
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, base para la creación de conciencia 
1 ZARKIN CORTÉS Sergio Salomon. Derecho de protección al ambiente. Editorial Porrúa, Av. 
República de Argentina 15, México 2000, pp. 45-47
30
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entre los legisladores que tenían que administrar bien los recursos naturales y así 
obtener el beneficio económico, cultural y social del país.
 Para entender la naturaleza de la Comisión Nacional del Agua, podemos 
inicialmente basarnos en la definición de Serra Rojas, al establecer lo que se 
entenderá por Administración Pública Federal, es la organización que forma parte de 
la actividad del estado, depende del Poder Ejecutivo Federal y se caracteriza por un 
conjunto de órganos centralizados y desconcentrados y por excepción, paraestatales 
que tienen a su cargo atender legalmente las imprescindibles necesidades públicas 
organizadas en servicios administrativosgenerales o en forma de servicios públicos2.
Las bases constitucionales en que se encuentra fundamentado el ejercicio de 
la administración pública en nuestro país las encontramos en el artículo 90 de la 
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que al efecto establece:
“Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y 
paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que 
distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que 
estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos 
Administrativos y definirá las bases generales de creación de las 
entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su 
operación.
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y 
el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y 
Departamentos Administrativos.”
Asimismo, es menester establecer el artículo 26, de la Ley Orgánica de la 
Administración Pública Federal, mismo que señala a la Secretaría del Medio 
Ambiente y Recursos Naturales, respecto la administración en México, señalando lo 
siguiente:
2 GUTIÉRREZ NÁJERA, Raquel. Introducción al estudio del derecho ambiental. 2ª Ed. Editorial Porrúa, 
Av. República de Argentina 15, México 1999. p. 27 
31
Neevia docConverter 5.1
“Artículo 26.- Para el despacho de los asuntos del orden administrativo, 
el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:
(…)
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
(…)”.
En este orden de ideas, la Comisión Nacional del Agua se erige como un 
organismo desconcentrado de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos 
Naturales, sin embargo, este proceso no ha sido fácil sino que se ha logrado a partir 
de la toma de conciencia en la importancia del medio ambiente.
Esta toma de conciencia toma como se dijo desde el gobierno del Presidente 
Luis Echeverría; sin embargo, en el orden administrativo, la acciones reales a favor 
del medio ambiente comienzan a partir del año de 1982 con el gobierno del ex 
Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, año en el que se establecen diversas 
reformas a la Constitución, a fin de crear nuevas instituciones y precisar las bases 
jurídicas y administrativas de la política de protección ambiental.
En este año fue creada la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología 
(SEDUE), para garantizar el cumplimiento de las Leyes y reorientar la política 
ambiental del país y en este mismo año se promulgó la Ley Federal de Protección al 
Ambiente.
En 1987, se facultó al Congreso de la Unión para legislar en términos de la 
concurrencia a los tres ordenes de gobierno, en materia de protección al ambiente. 
Con base en esa reforma y con base en las leyes anteriores, en 1988 fue publicada 
32
Neevia docConverter 5.1
la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LEEGEPA), 
misma que hasta la fecha, ha sido la base de la política ambiental del país.
En 1989, se creó la Comisión Nacional del Agua (CNA) como autoridad federal 
en materia de administración del agua, protección de cuencas hidrológicas y 
vigilancia en el cumplimiento de las normas sobre descargas y tratamientos del agua. 
En 1992, se transformó la SEDUE en la Secretaría de Desarrollo Social 
(SEDESOL) y se crearon el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría 
Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA).
En diciembre de 1994, se creó la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos 
Naturales y Pesca (SEMARNAP), dicha institución nace de la necesidad de planear 
el manejo de recursos naturales y políticas ambientales en nuestro país desde un 
punto de vista integral, articulando los objetivos económicos, sociales y ambientales. 
Esta idea nace y crece desde 1992, con el concepto de "desarrollo sustentable". Con 
este cambio, desaparece la Secretaría de Pesca (SEPESCA) y la SEMARNAP se 
integra de la siguiente forma: 
 
 Subsecretaría de Recursos Naturales.- Sus funciones 
anteriormente estaban en la SARH y SEDESOL.
 Subsecretaría de Pesca.- Sus funciones anteriormente 
estaban en la SEPESCA. 
 Instituto Nacional de Ecología, el cual dependía de la 
SEDESOL. 
 Instituto Nacional de la Pesca, el cual dependía de la 
SEPESCA. 
 Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el cual dependía 
de CNA. 
 Comisión Nacional del Agua (CNA). 
 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). 
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 Comisión para el Conocimiento de la Biodiversidad 
(CONABIO). 
El 30 de noviembre del año 2000, se cambió la Ley de la Administración 
Pública Federal dando origen a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos 
Naturales (SEMARNAT). El cambio de nombre, va más allá de pasar el subsector 
pesca a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y 
Alimentación (SAGARPA) pues, de lo que se trata, es de hacer una gestión funcional 
que permita impulsar una política nacional de protección ambiental que dé respuesta 
a la creciente expectativa nacional para proteger los recursos naturales y que logre 
incidir en las causas de la contaminación y de la pérdida de ecosistemas y de 
biodiversidad, la SEMARNAT ha adoptado un nuevo diseño institucional y una nueva 
estructura, ya que actualmente la política ambiental es una política de estado, por lo 
que el medio ambiente adquiere gran importancia al establecerse como un tema 
transversal inserto en las agendas de trabajo de las tres comisiones de gobierno: 
Desarrollo Social y Humano, Orden y Respeto y Crecimiento con calidad.
Ahora bien, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales en 
términos artículo 32 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 
cuenta con las siguientes facultades en lo atinente a la materia de aguas:
“Artículo 32 Bis.- A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos 
Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas 
y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de 
propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;
II. (…)
III. Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento 
sustentable de los recursos naturales que correspondan a la Federación, 
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con excepción del petróleo y todos los carburos de hidrógenos líquidos, 
sólidos y gaseosos, así como minerales radioactivos;
IV. Establecer, con la participación que corresponda a otras dependencias 
y a las autoridades estatales y municipales, normas oficiales mexicanas 
sobre la preservación y restauración de la calidad del medio ambiente; 
sobre los ecosistemas naturales; sobre el aprovechamiento sustentable 
de los recursos naturales y de la flora y fauna silvestre, terrestre y 
acuática; sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera; y 
sobre materiales peligrosos y residuos sólidos y peligrosos;
V. Vigilar y estimular, en coordinación con las autoridades federales, 
estatales y municipales, el cumplimiento de las leyes, normas oficiales 
mexicanas y programas relacionados con recursos naturales, medio 
ambiente, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, y 
pesca; y demás materias competencia de la Secretaría, así como, en su 
caso, imponer las sanciones procedentes;
Del VI al XXII (…)
XXIII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrología en 
cuencas, cauces y álveos de aguas nacionales, tanto superficiales como 
subterráneos, conforme a la ley de la materia;
XXIV. Administrar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de cuencas 
hidráulicas, vasos, manantiales y aguasde propiedad nacional, y de las 
zonas federales correspondientes, con exclusión de los que se atribuya 
expresamente a otra dependencia; establecer y vigilar el cumplimiento de 
las condiciones particulares que deban satisfacer las descargas de aguas 
residuales, cuando sean de jurisdicción federal; autorizar, en su caso, el 
vertimiento de aguas residuales en el mar, en coordinación con la 
Secretaría de Marina, cuando provenga de fuentes móviles o plataformas 
fijas; en cuencas, cauces y demás depósitos de aguas de propiedad 
nacional; y promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura y 
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los servicios necesarios para el mejoramiento de la calidad del agua en 
las cuencas;
(…)
XLI. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.”
De esta guisa, los dispositivos legales preinsertos dan luz respecto de la 
importancia que tiene la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales y, por 
ende, respecto de la responsabilidad que tiene la Comisión Nacional del Agua.
Así mismo, es de señalarse que el régimen legal regulatorio en la materia 
ambiental y de las aguas nacionales en consecuencia cuenta con otras normas que 
resultan trascendentales como lo son la Ley General de Equilibrio Ecológico y 
Protección al Ambiente, Ley de Aguas Nacionales, Ley Forestal, entre otras, 
derivándose de esta situación la división administrativa y creación de organismos 
desconcentrados dentro de las cuales se encuentra la Comisión Nacional del Agua.
2. 2.- La Ley de Aguas Nacionales.
La actual Ley de Aguas Nacionales es resultado de una serie de regulaciones previas 
cuyo estudio nos pueden brindar mayor certeza en cuanto al tipo de normas que 
existieron históricamente y el enfoque que de las mismas hizo el legislador federal.
Atento a lo anterior, se hace necesaria la revisión correspondiente en cuanto a 
las normas previamente referidas, conforme a la relación que de las mismas se 
incluye a continuación: 
a. Ley de Aguas de 1910, en esta Ley se define el tema de aguas como de 
jurisdicción federal, estableciendo que éstas son del dominio público y de uso 
común y, en consecuencia, inalienables e imprescriptibles.
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b. La Ley Federal de Aguas de Riego de 1926, norma en la que se establecen 
las bases para impulsar obras de irrigación en el territorio nacional.
c. La Ley de Aguas del 6 de agosto de 1929, norma en la que se estableció 
como innovación principal, el establecimiento de permisos de construcción y 
el otorgamiento de concesiones definitivas a particulares hasta la recepción 
de las obras autorizadas por virtud de los permisos.
d. La Ley de Propiedad de Aguas Nacionales del 30 de agosto de 1934 que 
revocó a la anterior, y su reglamento con fecha 24 de marzo de 1936, la cual 
estableció en términos del artículo 1, en relación con el párrafo quinto del 
artículo 27 de la constitución, cuáles son las aguas de propiedad nacional. Así 
mismo, estableció con base en el párrafo sexto de dicho artículo 
constitucional, el dominio de la nación sobre estas propiedades, dando al 
mismo el carácter de inalienable e imprescriptible, reglamenta los medios por 
los que el Estado Mexicano concede el uso de aguas de propiedad nacional, 
facultando al Ejecutivo Federal para reglamentar el uso de estas aguas.
e. La finalidad de la Ley de Irrigación del 30 de diciembre de 1946, por su parte, 
(sustituyendo la Ley de 1926), fue la de promover, fomentar y canalizar la 
planeación, los proyectos, la construcción y la operación de obras de 
irrigación, drenado de tierras, proyección y obras realizadas.
f. La Ley Federal de Ingeniería Sanitaria del 3 de enero de 1948 reservó al 
Gobierno Federal, por medio de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, la 
facultad de ser responsables de la planeación, proyecto y ejecución de las 
obras de suministro de agua potable y los sistemas de drenaje en las 
poblaciones y ciudades del país, con la condición de que estas obras se 
llevaran total o parcialmente a cabo, a través de la utilización de fondos del 
Gobierno Federal o por medio de su endoso o garantía.
g. La ley reglamentaria del párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución, de 
fecha 29 de diciembre de 1956, cuya finalidad fue la de reglamentar el uso de 
las aguas subterráneas, ordenando también el registro obligatorio de las 
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obras de alumbramiento, así como el establecimiento de castigos para los 
infractores de la ley3.
Ante la diversidad de leyes que se encargaban de regular la materia del agua 
en México, con fecha 11 de enero de 1972, el Ejecutivo Federal emite el decreto 
continente de la Ley Federal de Aguas, norma unificadora en la que se privilegia la 
participación Federal en su carácter de regulador de la política hídrica en México 
hasta el año 1993.
La Ley Federal de Aguas de 1972, tuvo problemas esenciales en el marco 
legal, mismos que impidieron que México hiciera uso eficiente del recurso hídrico, 
problemas derivados de una total falta de planeación y desconocimiento en lo que a 
la materia de aguas se refiere, presentando deficiencias respecto de los derechos de 
propiedad del agua y del uso de aguas nacionales. Así mismo dicha Ley estableció 
un orden de prioridad en el otorgamiento de concesiones conforme al uso dado al 
agua, sin embargo, dejando de lado la descentralización administrativa que debía 
regir, prioriza en todo el país los mismos conceptos, con lo que la gran mayoría de 
los usos que entonces se permitieron fueron los relativos al régimen doméstico, 
dejando de lado al industrial, último en la pirámide prioritaria.
Lo anterior dio como resultado la asignación ineficiente del recurso hídrico, lo 
que aunado a la falta de estudios y regionalización, obvió el hecho de que nada 
puede asegurar que el uso doméstico tenga un mayor beneficio marginal para el país 
que otros usos.
Por medio de esta ley, también surgió la asignación de los derechos de 
propiedad sobre las aguas subterráneas y superficiales, divididos en sectores que 
perjudicaron al país en razón de la sobreexplotación de las aguas subterráneas, al 
carecer el Estado de un control adecuado y desconocer la real disposición de agua 
subterránea en el territorio nacional.
3 ROEMER, Andrés. Derecho y Economía Política Públicas del Agua. Editorial Miguel Ángel Porrúa, 
Grupo Porrúa, Las Ciencias Sociales, Segunda Década, México 2000. pp. 93-95.
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Por otro lado, en lo que respecta a la materia de aguas nacionales respecto de 
las superficiales, existieron situaciones consideradas de forma ineficiente por la Ley 
de 1972, lo anterior en virtud de la gratuidad del vital líquido, lo que provocaba que el 
uso de la misma fuera indiscriminado y sin tomar en cuenta a persona alguna.
No obstante, podemos señalar que una de las contribuciones de la Ley de 
1972, fue la creación de distritos de riego, representado por las obras llevadas a 
cabo por el Ejecutivo Federal para el uso agrícola; sin embargo, la problemática 
mayor en este caso fue el financiamiento en el establecimiento de dichos distritos, 
pues si bien es cierto en estos podían participar tanto particulares como el gobierno 
federal, la inversión de este último difícilmente se recuperaba.
Así las cosas, la Ley de 1972 no fue suficiente para garantizar el uso del agua 
a los sectores sociales más productivos, provocando de igual manera una sobre 
explotación derivada del desconocimiento en la ocurrencia del recurso hídrico.
Bajo estas premisas, veinte años después de la promulgación de la ley de 
1972, es emitida una nueva legislación en orden reglamentario del artículo 27 
constitucional, como lo fue la Ley de Aguas Nacionales, norma cuyos principales 
objetivos