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EL TRABAJADOR POR “HONORARIOS” 
AL SERVICIO DEL ESTADO 
ÍNDICE 
 
 
INTRODUCCIÓN. ................................................................................ I 
 
 
CAPÍTULO 1. 
ANTECEDENTES DE LAS RELACIONES LABORALES DE LOS 
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO 
 
 
1.1. Antecedentes internacionales. .......................................................... 1 
 1.1.1. Grecia. .................................................................................... 1 
 1.1.2. Roma. ..................................................................................... 7 
 1.1.3. Edad Media. ........................................................................... 13 
 1.1.4. Francia. ................................................................................... 15 
 1.1.5. España. ................................................................................... 18 
1.2. Antecedentes nacionales. ................................................................. 23 
 1.2.1. México antes de la conquista. ................................................ 23 
 1.2.2. México colonial. ..................................................................... 28 
 1.2.3. Periodo independiente. ........................................................... 32 
 1.2.4. De la revolución a nuestros días. ............................................ 35 
 
CAPÍTULO 2. 
CONCEPTOS JURÍDICOS FUNDAMENTALES 
EN MATERIA BUROCRÁTICA 
 
2.1. Derecho burocrático. ........................................................................ 41 
2.2. Relación de trabajo burocrático. ....................................................... 43 
2.3. Nombramiento. ................................................................................. 48 
2.4. Sujetos de la relación de trabajo. ...................................................... 50 
 2.4.1. Patrón-Estado. ....................................................................... 51 
 2.4.2. Trabajador. ............................................................................ 54 
 2.4.2.1. Trabajador de confianza. ......................................... 55 
 2.4.2.2. Trabajador de base. ................................................. 58 
 2.4.2.3. Trabajador por “honorarios”. .................................. 60 
2.5. Subordinación. .................................................................................. 63 
2.6. Honorarios. ....................................................................................... 65 
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2.7. Condiciones Generales de Trabajo. .................................................. 67 
2.8. Contrato de Prestación de Servicios Profesionales. ......................... 69 
 
CAPÍTULO 3. 
MARCO JURÍDICO VIGENTE 
 
3.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ................ 73 
3.2. Tratados Internacionales. ................................................................. 80 
 3.2.1. Organización Internacional del Trabajo. ................................ 83 
 3.2.2. Acuerdo de Cooperación Laboral para América del 
 Norte. ..................................................................................... 89 
3.3. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. ................. 92 
3.4. Código Civil Federal. ....................................................................... 101 
 
CAPÍTULO 4. 
LOS TRABAJADORES POR “HONORARIOS” 
 AL SERVICIO DEL ESTADO 
 
4.1. Naturaleza de la relación entre el Estado y el trabajador 
 por “honorarios”. .............................................................................. 105 
4.2. Inseguridad Jurídica y problemática social de los trabajadores 
 por “honorarios” al servicio del Estado. ........................................... 110 
4.3. El futuro de las relaciones laborales burocráticas. ........................... 114 
4.4. Propuesta de solución al conflicto laboral, entre Patrón-Estado 
 y Trabajadores por “honorarios”. ..................................................... 120 
 4.4.1. Adición al artículo 3º de la Ley Federal de los Trabajadores 
 al Servicio del Estado, para la inclusión en este de los 
 trabajadores por “honorarios”. 
............................................................ 
122 
 
CONCLUSIONES. ................................................................................ 130 
 
BIBLIOGRAFÍA. .................................................................................. 135 
 
 
 
 
 
 
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I 
INTRODUCCIÓN 
 
La antiquísima pugna entre trabajo y capital, la cual se podría creer ya 
superada, vuelve a ser motivo de preocupación, en todo el mundo se levantan 
voces de protesta en contra de lo que para muchos representa, una afrenta a 
los logros obtenidos en materia de protección laboral por el movimiento 
obrero mundial, las relaciones laborales atraviesan por una etapa de 
transformación, la cual se atribuye a una consecuencia más, del modelo 
económico implantado en busca de la integración de las economías a nivel 
mundial. 
 
México no podría resultar ajeno a esta problemática, se vive en la 
actualidad en un ambiente de tensión debido a los brotes de violencia, 
surgidos a causa de la problemática social que genera la lucha entre 
trabajadores y patrones, o bien, entre trabajadores y el patrón-Estado, y es 
precisamente este último caso, la materia de estudio del presente trabajo. 
 
El objetivo de esta investigación, es abordar una de las tantas 
irregularidades existentes en la realidad laboral burocrática de nuestro país, la 
relación entre el trabajador por “honorarios” y el Estado; estamos consientes 
de que el solo título de esta tesis, genera diferentes opiniones respecto a la 
naturaleza civil o laboral de este tipo de situaciones jurídicas, por lo cual el 
motivo del presente, es intentar aportar los elementos necesarios para ubicar 
dentro del marco jurídico correspondiente estas relaciones, y así brindar a los 
sujetos involucrados la certidumbre jurídica necesaria, para que estén en la 
posibilidad, de poder dirimir de forma legal los conflictos que puedan surgir 
entre ellos. 
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II 
Anteriormente, los honorarios eran la forma de pago para el libre 
profesionista, el cual brindaba servicios altamente calificados, caracterizados 
por la creatividad, pero sobre todo por la plena autonomía, hoy en día se hace 
uso de estas contrataciones para la realización de labores rutinarias, las cuales 
no justifican la necesidad de celebrar este tipo de contratos, y aún mas, resulta 
evidente la presencia de la subordinación, elemento que debe ubicar estas 
relaciones bajo el amparo de la ley laboral, es esta una realidad social que por 
su gravedad es imposible ignorar más, por loque a través de esta 
investigación, proponemos una reforma a la ley burocrática que podría 
permitir la normalización de esta situación. 
 
Esta reforma a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del 
Estado, consiste en la inclusión en el artículo tercero de dicho ordenamiento, 
de un marco legal mucho más incluyente que contemple como trabajadores a 
los prestadores de servicio que laboren de manera subordinada para el Estado, 
partiendo de que la principal función del Estado Mexicano, es una función 
social, por lo que es obligación de éste, la creación y fomento de empleos de 
calidad que respondan a las necesidades de la sociedad, por lo que resulta una 
incongruencia que sea el propio Estado, el que haga uso de trabajadores, 
disfrazados de prestadores de servicios, mediante la firma de contratos de 
servicios profesionales y mediante el pago de honorarios, con la finalidad de 
evadir el pago de las prestaciones a las que como patrón está obligado. 
 
Esta tesis, está conformada por cuatro capítulos; el primero de ellos es 
el marco histórico, cuya finalidad es dar a conocer la importancia y la 
evolución de las relaciones laborales entre trabajadores y el llamado patrón-
Estado a través del tiempo; en el segundo capítulo, presentamos un estudio 
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III 
sobre los conceptos fundamentales en materia burocrática, aspecto muy 
importante que permite establecer los parámetros de los cuales parte esta 
investigación; la finalidad del tercer capítulo, es definir el marco jurídico 
vigente en este tipo de relaciones; por último, en el cuarto capítulo abordamos 
la problemática jurídica y social existente entre los trabajadores por 
“honorarios” y el Estado, asimismo presentamos nuestra propuesta como 
alternativa de solución. 
 
 Algunos de los métodos utilizados en esta investigación son: en primer 
término, el método histórico el cual nos permite ampliar nuestra visión acerca 
de los antecedentes y hechos pretéritos que rodean a nuestro objeto de 
estudio; así como el método deductivo, el cual nos permite aprovechar 
conocimientos generales y poder obtener de estos afirmaciones de tipo 
particular; también el método analógico, ya que mediante el estudio de cada 
una de las partes se llega al conocimiento de los principios generales del 
objetivo de esta investigación; y por último, el método jurídico que consta del 
análisis entre la ley, la doctrina jurídica y la realidad social. 
 
La técnica empleada en el desarrollo en este trabajo es la documental, 
la cual nos facilita la obtención de un marco conceptual, para conformar un 
cuerpo de ideas que nos facilita el conocimiento a cerca de nuestro objeto de 
estudio, esto mediante el apoyo en distintas fuentes de información, entre los 
cuales incluimos principalmente los libros, leyes, jurisprudencia, periódicos, 
entre otros. 
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 1 
CAPÍTULO 1 
ANTECEDENTES DE LAS RELACIONES LABORALES DE LOS 
TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO 
 
1.1. ANTECEDENTES INTERNACIONALES 
 
La creación del Estado como regulador de la vida en sociedad, fue una 
necesidad que se presentó en todas las grandes civilizaciones del pasado, lo 
cual, como consecuencia obvia, trajo consigo el establecimiento de la 
estructura humana que le dio forma, haciendo posible la realización de los 
fines para lo que el Estado había sido creado; muchas de las características de 
las relaciones que surgieron entre el Estado y sus trabajadores en esos 
tiempos, aun se pueden distinguir en la burocracia actual; por este motivo, 
dedicaremos este primer apartado, a conocer la creación y el desarrollo de la 
estructura de servidores y trabajadores, que lograron la funcionalidad de los 
aparatos burocráticos en las civilizaciones de la antigüedad. 
 
Asimismo y con la finalidad de entender el desarrollo de la burocracia 
a nivel mundial, abordaremos algunos aspectos derivados de este tipo de 
relaciones laborales, en dos naciones que por razones de cultura e historia 
representan una gran influencia para nuestro país. 
 
1.1.1. GRECIA 
 
La organización política de las ciudades-Estado griegas, son una 
aportación valiosísima de esta cultura a la sociedad actual, la concepción de 
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 2 
los ideales políticos modernos como la justicia, la libertad y la democracia 
son en gran parte, herencia de la reflexión de los pensadores griegos 
1
. 
 
Las dos ciudades-Estados más representativas de la cultura griega, 
fueron Esparta y Atenas; la primera de ellas fue una ciudad militar por 
excelencia, la segunda destacó por su estructura política y democrática, y será 
la organización social de esta última, la principal referencia en el desarrollo 
de nuestra investigación. 
 
La sociedad ateniense, así como la mayoría de las otras ciudades-
Estado Griegas, estaba dividida en diferentes clases sociales, las cuales eran 
política y jurídicamente distintas; en el lugar mas alto del escalafón se 
encontraba la aristocracia o nobleza griega, que era el cuerpo de ciudadanos, 
o sea quienes eran miembros de la polis, y tenían derecho a tomar parte en su 
vida política, éste era un privilegio que se obtenía principalmente por 
nacimiento. 
 
En segundo término, se encontraban los esclavos los cuales ocupaban 
el peldaño mas bajo de la escala social, sin embargo sus funciones eran 
esenciales en el desarrollo de la ciudad, carecían de derechos y por el 
contrario sus obligaciones eran bastante duras, a pesar del espíritu 
democrático de Atenas la esclavitud era una institución aceptada y legalizada. 
 
El tercer grupo social eran los extranjeros residentes, denominados 
como “metecos”, en Atenas, los extranjeros pudieron gozar de cierta 
 
1
 Cfr. ELIZUNDIA PONCE, María del Carmen. Época Greco-Romana. Editorial Porrúa. México. 2005. 
Pág. 61. 
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 3 
protección legal, convirtiéndose en los principales motores del comercio y la 
metalurgia en la ciudad, a pesar de esto, la naturalización legal y la residencia 
durante varias generaciones no les garantizaba la ciudadanía 
2
. 
 
 Como ya hemos mencionado, solamente los ciudadanos tenían derecho 
a participar en la vida política, lo que implicaba desde asistir a la asamblea de 
la ciudad, o bien tener la capacidad de ser designado para cargos públicos de 
mayor rango, las principales instituciones encargadas de regular y resolver 
los asuntos políticos de los integrantes de la ciudad-Estado eran en primer 
término; la asamblea pública o “ecclesía”, a la que asistían todos los 
ciudadanos varones con veinte años cumplidos. 
 
Esta asamblea se reunía regularmente diez veces por año, además de 
los periodos extraordinarios a los que podía ser convocada por el consejo, el 
sitio habitual de reuniones era la “pnix”, pero las reuniones para decretos 
sobre individuos se realizaban en la plaza del mercado, un dato muy 
importante es que los asistentes a esta asamblea, percibían una remuneración 
de un “dracma” por sesión ordinaria, y “dracma” y medio por una sesión 
especial llamada “kuría” 
3
. 
 
Lo realmente peculiar en el gobierno ateniense eran los medios para 
lograr que los funcionarios y magistrados fuesen responsables ante el cuerpo 
ciudadano y estuviesen sometidos a su control, el principal instrumento para 
la obtención de este fin, era la representación a través de la elección de un 
 
2
 Cfr. Ibidem. Págs. 63 y 64. 
3
 Cfr. PETRIE, A. Introducción al Estudio de Grecia. Tr. Alfonso Reyes. Decimocuarta edición. Editorial 
Fondo de Cultura Económica. México. 2001. Pág. 91. 
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 4 
cuerpo muy amplio que conformara una muestra de todo el conglomerado de 
ciudadanos, y que el mismo actuara en nombre del pueblo. 
 
Debido a la oposición en contra de la reelección, los cargos de 
magistrados eran electosde forma que, las diez tribus en que se encontraban 
divididos los ciudadanos, estuvieran plenamente representadas, estos 
magistrados eran elegidos por sorteo, y se conservaban en funciones durante 
un año, podían tener oficiales subordinados, tales como un secretario, o un 
tesorero. 
 
Para fines de gobierno local, los atenienses se dividían en unos 100 
demos o barrios, estos eran unidades de gobierno y la pertenencia a ellos era 
hereditaria, además de que eran la puerta por la que el ateniense entraba a la 
ciudadanía, su principal función radicaba en presentar candidatos para los 
diversos cuerpos en los que se desarrollaba el gobierno central, el sistema era 
una mezcla entre elección y sorteo 
4
. 
 
Además de las instituciones ya descritas, había dos más que fueron de 
especial importancia en la vida política de Atenas, el “Consejo de los 
Quinientos” y los tribunales. El Consejo de Quinientos estaba conformado 
como su nombre lo dice de 500 ciudadanos mayores de 30 años y designados 
por sorteo a razón de 50 por cada una de las diez tribus en que se dividían los 
ciudadanos, los 50 miembros de cada tribu actuaban durante la décima parte 
del plazo anual como comisión permanente, junto con un consejero por cada 
una de las nueve tribus restantes, las facultades de este consejo abarcaban 
 
4
 Cfr. ELIZUNDIA PONCE, María del Carmen. Época Greco-Romana. s. edición. Editorial Porrúa. México. 
2005. Págs. 66 y 67. 
Neevia docConverter 5.1
 5 
prácticamente todos los departamentos de la administración pública. “En el 
mundo de las finanzas, vigilaba a todos los funcionarios que tenían manejo 
de fondos públicos; en materia de relaciones internacionales, el consejo 
recibía a los enviados extranjeros o embajadores y ratificaba los tratados y 
alianzas; sus funciones comprendían también un buen numero de asuntos 
religiosos tales como la reglamentación de festividades y ceremonias; en 
materia judicial, recibía las acusaciones contra funcionarios, que bien 
resolvía por sí mismo o turnaba a los tribunales” 
5
. 
 
A pesar de sus amplísimas facultades, los poderes del consejo 
dependían siempre de la voluntad de la asamblea pública; todas las 
cuestiones importantes como declaraciones de guerra, formación de alianzas, 
la votación de los impuestos directos o las medidas legislativas generales, 
iban a la asamblea para recibir su aprobación, en cualquier caso los decretos 
se aprobaban siempre en nombre del consejo y del pueblo 
6
. 
 
El control popular de los magistrados y de la ley se completaba por 
medio de los tribunales, los cuales tenían el deber de tomar decisiones 
judiciales, tanto en los casos civiles como criminales; pero además, poseían 
facultades de naturaleza claramente ejecutiva y legislativa. “Los miembros de 
los tribunales eran nombrados por los ‘demos’, designándose una lista de 
6,000 ciudadanos cada año, a los que se destinaba por sorteo a los distintos 
tribunales, todo ciudadano ateniense de 30 años podía ser designado para el 
desempeño de esta obligación, y debido a que el tribunal carecía del aparato 
que acompaña a un sistema jurídico técnicamente desarrollado, estos 
 
5
 PETRIE, A. Introducción al Estudio de Grecia. Ob. Cit. Pág. 90. 
6
 Cfr. ELIZUNDIA PONCE, María del Carmen. Época Greco-Romana. Ob. Cit. Págs. 68 y 69. 
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 6 
ciudadanos eran jueces y jurados, la decisión de un tribunal tenía valor de 
cosa juzgada, no existía sistema de apelación” 
7
. 
 
“El control de los tribunales sobre los magistrados se conseguía de tres 
modos principales; en primer lugar, tenían poder de examen antes de que un 
candidato pudiese ocupar un cargo, lo cual generaba que la elección por 
sorteo fuese cuestión de azar en menor grado de lo que parece a simple vista; 
en segundo término se podía hacer que un funcionario se sometiera, al 
concluir el término de su mandato, a una revisión de todos los actos por él 
realizados; y por ultimo, existía una auditoria especial de cuentas y una 
revisión del manejo de los dineros públicos” 
8
. 
 
Hemos hablado de la estructura política de la ciudad-Estado, y a pesar 
de que como hemos visto, las principales funciones y atribuciones estaban 
reservadas para los ciudadanos, los esclavos también fueron un elemento 
fundamental en el engranaje del Estado Griego. 
 
Algunas de las actividades delegadas a los esclavos eran la explotación 
de minas o molinos, labores burocráticas de menor rango, e incluso tareas de 
policía y de vigilancia en las cárceles; cabe mencionar que la policía como 
guardián del orden no se estableció hasta aproximadamente el año 470 a.c. 
Entonces se encargó esta tarea a los esclavos, que debían controlar los 
lugares públicos y de reunión, la manutención de los esclavos públicos 
 
7
 Ibidem. Págs. 69 y 70. 
8
 Ibidem. Págs. 70 y 71. 
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 7 
también se contemplaba en el presupuesto de egresos del Estado, además 
estos podían obtener su libertad como recompensa a los servicios prestados 
9
. 
 
1.1.2. ROMA 
 
El desarrollo del Estado romano, tuvo tres etapas de organización 
política, la primera de ellas la monarquía, la cual abarcó desde la fundación 
de la civilización, hasta el año 510 a.c. aproximadamente, en segundo 
término la república a partir del fin de la monarquía hasta aproximadamente 
el año 27 a.c., y por último el imperio que tuvo como periodo de existencia 
del año 27 a.c. al 476 d.c. 
 
En primer lugar, haremos un breve estudio acerca de la civilización 
romana en la monarquía, en la cual nos encontramos con cierta organización 
social y política, mediante la división de los habitantes en dos clases; por un 
lado los patricios, los cuales poseían derechos políticos el mas importante de 
ellos, era que entre estos, el rey elegía a los integrantes del senado, la 
segunda clase era la plebe, la cual en un principio no tenía categoría política. 
Esta división social la atribuyó la tradición romana a Rómulo, quien fue el 
primer rey y fundador de Roma. Rómulo eligió a cien ciudadanos a los cuales 
se les denomino patres, este honor fue heredado a sus descendientes quienes 
fueron llamados patricios. 
 
Respecto a la administración del Estado, las funciones mas importantes 
eran realizadas por el rey el cual ocupaba el cargo de por vida y era elegido 
 
9
 Cfr. PETRIE, A. Introducción al Estudio de Grecia. Ob. Cit. Pág. 98. 
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 8 
de entre los patricios por el Senado, el rey era responsable de convocar al 
pueblo a la guerra y de dirigir el ejercito en la batalla, también era el juez 
supremo en los pleitos jurídicos, y a pesar de la importancia del Senado, este 
solo era consejero del monarca cuando este decidía consultarle. El senado 
estaba conformado en sus inicios por 300 patricios y aunque al comienzo sus 
funciones eran meramente consultivas, con el paso del tiempo y con la 
evolución del Estado romano, se convirtió en el contrapeso necesario del 
poder ejecutivo 
10
. 
 
Las principales funciones administrativas estaban clasificadas en 
magistraturas, de las cuales las más importantes eran desarrolladas por los 
patricios, otro elemento importante fue la existencia de los denominados 
‘clientes’ los cuales eran los servidores de la clase privilegiada, y según 
historiadores, entre sus funciones estaban actividades administrativas de 
menor rango, esto creó una diferencia social y política con el resto de la plebe 
conformada principalmente por pequeños propietarios de tierras, artesanos y 
comerciantes. 
 
El surgimiento de diferencias sociales y políticas entre patricios y 
plebeyos, generaron enfrentamientos, lo que provocó el fin de la monarquía 
dando paso así a la república, en este periodo la organizaciónpolítica y 
administrativa del Estado sufrió grandes cambios, se sustituyó la figura del 
rey por dos pretores que más tarde serían llamados cónsules, los cuales eran 
elegidos anualmente por la ciudadanía; el carácter del senado como órgano 
asesor exclusivamente, fue modificado, dotándosele de verdadero poder, otra 
 
10
 Cfr. BRAVO, Gonzalo. Poder político y desarrollo social en la Roma antigua. Editorial Taurus 
Universitaria. México. 1989. Págs. 61-64. 
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 9 
transformación fue el ingreso de la clase plebeya al mismo; fue 
aproximadamente en el año 500 a.c., cuando se creó la institución de los 
tribuna plebis que eran elegidos anualmente por el concilium plebis 
(asamblea de la plebe) como representantes de la clase plebeya, también se 
instauró que uno de los cónsules debía pertenecer a esta clase social, el resto 
de las magistraturas se fueron abriendo gradualmente a los plebeyos. 
 
“El poder republicano, es ante todo un poder colegiado, compartido; 
los depositarios de éste, los ciudadanos, lo otorgan periódicamente a los 
magistrados, que son elegidos anualmente en las asambleas; aquellos ejercen 
su mandato generalmente durante un año sin percibir remuneración alguna 
del Estado y existe una clara jerarquía en las magistraturas. Esta síntesis 
mínima resume la aplicación de los siguientes principios: 1) colegialidad; 2) 
electoralidad; 3) temporalidad; 4) gratuidad y 5) jerarquización de los cargos, 
principios cuya vigencia remite a un concepto republicano del poder, así 
como el marco institucional en el que este se ejercía” 
11
. 
 
 Es sobre todo notable, la característica de la gratuidad en el desempeño 
de las magistraturas, lo cual hizo que solo un reducido grupo de familias 
tuviera posibilidades reales de ocuparlas, ya que los futuros magistrados 
tenían que autofinanciarse su campaña electoral, una vez elegido e investido 
de su poder realizaba el mandato sin costo alguno para el Estado, estos 
enormes gastos provocaron que apenas y surtieran efectos las disposiciones 
legales, que como ya hemos comentado, permitían el acceso a los mas altos 
cargos a todos los ciudadanos, al término del ejercicio el magistrado recibía 
 
11
 Ibidem. Pág. 94. 
Neevia docConverter 5.1
 10 
el honor de haber servido al Estado; esto no se trataba de una recompensa 
material pero su influencia posterior en la vida pública era evidente 
12
. 
 
 “Atendiendo al criterio de jerarquía las magistraturas republicanas 
suelen dividirse en dos grupos; superiores (que incluyen las llamadas 
censura, el consulado y la pretura); e inferiores (edilidad y cuestura), dentro 
de estas ultimas debemos distinguir las desempeñadas por miembros del 
patriciado (edilidad, curul y cuestura), de las típicamente plebeyas (edilidad y 
tribunado de plebe)” 
13
. 
 
Sin embargo, es en la época del imperio, cuando se puede apreciar de 
manera más clara la maquinaria del Estado, las clases sociales estaban mucho 
más definidas, y su estructura era mucho menos rígida, por lo que el 
movimiento ascendente era más sencillo de lo que había sido en la republica, 
para determinar el estatus de clase, la herencia era menos importante que el 
merito probado en las hazañas, aunque por supuesto la posesión de riqueza 
era una condición fundamental de admisión en los ordenes privilegiados 
14
. 
 
En esta época surgió una nueva transformación, el poder del senado se 
vío menguado nuevamente y se volvió a instaurar el poder en un solo hombre 
llamado emperador, el cual inspeccionaba la admisión a la clase senatorial, y 
el ascenso a ella era esencialmente una prueba de su favor, los requisitos para 
formar parte de esta clase era una renta anual de un millón de sestercios, y el 
desempeño de un cargo en cursos honorum, los senadores monopolizaban las 
 
12
 Cfr. Ibidem. Pág. 95. 
13
 Ibidem. Pág. 98. 
14
 Cfr. ELIZUNDIA PONCE, María del Carmen. Época Greco-Romana. Ob. Cit. Pág. 413. 
 
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 11 
más importantes magistraturas, los gobiernos de las provincias senatoriales, 
los puestos en el consilium principis, y los altos mandos militares. La 
destrucción de la nobleza patricio-plebeya durante las últimas décadas de la 
República, aniquiló muchas viejas familias, pero sus puestos fueron ocupados 
por otras nuevas. Cesar Augusto fue el primer emperador en admitir a los que 
no eran romanos en el orden senatorial. Por nacimiento el hijo de un senador 
tenía categoría de caballero. 
 
“Los caballeros, formaban una nobleza que no era hereditaria y cuyos 
miembros ocupaban las listas de los jurados, los oficios civiles del personal 
imperial, los puestos de la administración provincial y los cargos 
municipales. Entre los oficios desempeñados por ellos, los mas importantes 
eran los cargos personales del emperador, tales como las procuradurías de las 
provincias, el gobierno de Egipto, las prefecturas de policía, la brigada contra 
incendios, los puestos imperiales y los tribunales de justicia, y los mandos de 
los servicios auxiliares, las flotas y la guardia pretoriana. Ocupaban la mayor 
parte de los cargos del ejército, excepto los altos mandos, y los puestos 
inferiores que tenían los hombres ascendidos de las legiones, la riqueza 
requerida para la categoría de caballero era de 400,000 sestercios. La 
admisión en el orden ecuestre estaba vigilada por el emperador, pero 
cualquier persona que tuviera los requisitos económicos podía solicitarla. Los 
caballeros, además de poseer esclavos y tierras eran los banqueros, los 
arrendadores de impuestos, contratistas, proveedores y empresarios de 
negocios del imperio” 
15
. 
 
15
 Ibidem. Pág. 414. 
 
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 12 
Como ya hemos hecho referencia, los llamados clientes, que eran los 
servidores tanto de senadores como caballeros, desarrollaban un papel muy 
peculiar, pues tanto más personas de esta clase tuviera a su servicio un noble, 
mas gozaba de prestigio social. Y entre algunas de las actividades de los 
clientes, estaba reunirse todas las mañanas en la casa de su patrón, caminar 
detrás de su litera por la calle, aplaudir sus discursos en el senado o en algún 
foro, y sobre todo tomar parte en sus conspiraciones, trabajos de agitación y 
campañas electorales 
16
. 
 
Por debajo de los senadores y los caballeros estaban los nobles 
provinciales, pertenecientes a las clases curiales, los cuales se encontraban 
establecidos en una posición privilegiada por la política imperial urbana, eran 
los miembros de los senados y los consejos de las ciudades, se requería que 
estos funcionarios poseyeran una fortunas de por lo menos 100,000 
sestercios, y del mismo modo que a los senadores y caballeros, los nobles 
provinciales si eran acusados de algún crimen, eran juzgados no por un 
tribunal local, sino imperial, y si resultaban ser convictos no podían ser 
azotados, ni enviados a las minas 
17
. 
 
“La corte en sentido estricto se encontraba conformada por los 
servidores y funcionarios del emperador y la familia imperial, personal muy 
numeroso desde el primer momento y sujeto a una minuciosa clasificación 
jerárquica, y en un sentido amplió, también pertenecían a la corte los 
llamados amigos del emperador. Los esclavos y libertos eran utilizados por el 
 
16
 Cfr. Ibidem. Pág. 415. 
17 
Cfr. Ibidem. Pág. 416. 
 
 
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 13 
emperador no solo para su servicio particular, sino también como auxiliares 
en el ejercicio de sus funciones y como representantes suyos en la 
administración de rentas e instituciones y en la gestión de negocios de todas 
clases, estos funcionarios de la casa imperial, por humilde que fuese su 
origen y por subalternasy poco respetadas que se considerasen jurídicamente 
sus funciones, no tardaron en adquirir un poder efectivo que los colocaba en 
la práctica por encima de las gentes de más noble linaje” 
18
. 
 
1.1.3. EDAD MEDIA 
 
 Dentro de la Edad Media podemos distinguir tres etapas, el inicio de la 
edad media, la alta edad media y la baja edad media; en las dos primeras 
podemos ubicar dos regimenes políticos y económicos, los cuales regularon 
la convivencia social, estos son el régimen señorial y el feudal. 
 
 Debido a la falta de una maquinaria de gobierno unitaria, la 
confederación de tribus permitió la formación de reinos, esto fue la 
culminación de un proceso iniciado durante el imperio romano, los 
campesinos comenzaron a ligarse a la tierra y a depender de los grandes 
propietarios en busca de protección, lo que dio como resultado el surgimiento 
del régimen señorial, el cual desempeño dos funciones importantes, en primer 
lugar, permitió organizar una sociedad extremadamente localista durante la 
edad media, y por otro lado logró la homogenización del trabajo servil y del 
trabajo libre de la antigüedad en una única clase campesina 
19
. 
 
18
 FRIEDLAENDER L. La Sociedad Romana. Editorial Fondo de Cultura Económico. México. 1984. Pág. 
38. 
19 
Cfr. ELIZUNDIA PONCE, María del Carmen. Época Medieval. Editorial Porrúa. México. 2004. 
Págs.157-162. 
Neevia docConverter 5.1
 14 
Los señores podían pertenecer a la nobleza o a la iglesia, y dominaban 
las vidas de los campesinos. Entre los señores existían niveles de riqueza y 
poder, y sus propiedades eran de diferente extensión, pero todos ejercían la 
autoridad jurisdiccional derivada de la propiedad y de la dependencia 
personal, los campesinos podían ser esclavos o personas libres, pero todos 
eran súbditos y empleados de los señores. 
 
Por lo que hace al régimen feudal, podemos establecer que era un 
sistema contractual de relaciones políticas y militares, entre los miembros de 
la nobleza, el feudalismo se caracterizó por la concesión de feudos (casi 
siempre en forma de tierras y trabajo), a cambio de una prestación política y 
militar, dicho contrato estaba sellado por un juramento de homenaje y 
fidelidad, pero a pesar de esto, tanto el señor como el vasallo eran hombres 
libres, por lo que no debe ser confundido con el régimen señorial, el cual 
regulaba las relaciones entre los señores y sus campesinos; el feudalismo unía 
la prestación política y militar a la posesión de tierras. 
 
 Los barones o vasallos que recibían un feudo, estaban obligados por lo 
tanto a través de una relación contractual, desempeñando la función de 
trabajador del monarca o señor, la prestación militar era fundamental en el 
feudalismo, pero no era la única obligación del vasallo para con su señor 
existía también lo que se denominaba la “custodia de castillo”, de igual 
forma, los vasallos tenían que participar en la corte del señor, aconsejándole 
y participando en juicios que afectaban a otros vasallos, incluso existía la 
obligación de auxiliar de manera financiera al señor si éste lo requería; el 
participar como consejeros en la corte trajo también importantes beneficios 
Neevia docConverter 5.1
 15 
para los vasallos, en materia militar, y sobre todo en la creación de impuestos 
o juicios legales 
20
. 
 
 Como cualquier contrato, el incumplimiento de las obligaciones daba 
como resultado la cancelación del mismo, por ejemplo cuando un vasallo no 
realizaba las prestaciones exigidas, el señor podía acusarle ante su corte la 
cual se encontraba conformada por otros vasallos, y si estos le encontraban 
culpable, entonces el señor poseía la facultad de confiscar su feudo, que 
pasaba de nuevo a su control directo. Por otro lado, podía presentarse la otra 
opción es decir, si era el vasallo el que consideraba que el señor no cumplía 
con sus obligaciones, podía desafiarlo y declarar que lo desconocía como su 
señor, esto tenía como consecuencia que pudiera seguir conservando el feudo 
ya fuera como dominio propio o bien convertirse en vasallo de otro señor 
21
. 
 
1.1.4. FRANCIA 
 
En el siglo XVI, tuvo su nacimiento el Estado Francés, en esta época 
destacan dos tipos de funcionarios, en primer lugar los comisarios, los cuales 
eran investidos por el rey mediante una comisión para remplazar a un 
funcionario determinado y revocable a su voluntad; en segundo término los 
oficiales, que por lo contrario de los primeros, eran propietarios de su oficio y 
asegurados de la inamovilidad, estos podían ser de dos tipos, civiles y 
militares 
22
. 
 
20
 Cfr. Ibidem. Págs. 207 y 208. 
21
 Cfr. Ídem. 
22
 Cfr. MAURIN, Andre. Derecho Administrativo Francés. Editorial Porrúa. México. 2004. Pág. 199. 
Neevia docConverter 5.1
 16 
 En la época de la Revolución, es inscrita por primera vez la palabra 
funcionario en el Preámbulo de la Constitución del 3 de septiembre de 1791, 
los funcionarios, en este periodo tenían tres deberes principales: fidelidad al 
Estado por juramento; consagrar sus trabajos y sus cuidados a la cosa pública 
y permanecer en sus puestos, es decir no emigrar. 
 
 El periodo napoleónico, estuvo caracterizado por la conservación y la 
consolidación de los funcionarios legados por el Antiguo Régimen y la 
Revolución; así como la creación de numerosos cuerpos de nuevos 
funcionarios, entre los que destacaron: el Consejo de Estado, la Corte de 
Cuentas, diferentes magistraturas, prefectos y sub-prefectos, los cuales 
gozaron de un prestigio y una autoridad considerables; debemos también 
hacer mención, de los logros obtenidos en materia laboral burocrática, como 
lo fueron en primer término, la afirmación de las reglas de jerarquía y del 
ascenso, así como la implantación de la seguridad en el empleo, y el 
otorgamiento de una pensión por retiro 
23
. 
 
 A pesar de caracterizarse por la centralización, la burocracia francesa 
tiene también varias divisiones internas; existen divisiones verticales entre las 
clases de la administración, las cuales representan las categorías educativas 
que se requieren para los puestos, asimismo, dentro de estas divisiones 
existen otras más, basadas en la naturaleza del puesto, la especialidad del 
individuo ocupante del puesto, etc. Sin embargo, la división más importante 
es la existente en la clase de funcionarios de mayor nivel, estos grupos son 
 
23
 Cfr. Ibidem. Pág. 200. 
Neevia docConverter 5.1
 17 
los llamados grands corps, aunque también existen funcionarios que no 
pertenecen a ninguno de estos grupos 
24
. 
 
“Los grand corps, constituyen un vestigio de la administración 
napoleónica y han sido copiados en otros sistemas administrativos como: 
España, Italia y algunos países latinoamericanos. Los corps representan 
organizaciones dentro del servicio civil y tienen algunos de los atributos de 
las organizaciones fraternales. Cuando un individuo era miembro de un corp, 
seguía siéndolo toda su carrera. Son dos los principales cuerpos técnicos, 
Mines y Ponts et Chausses, y cinco los principales cuerpos administrativos: 
Inspección des Finances, Conseil d’Etat, Cour des comptes, el cuerpo 
diplomático y los cuerpos de prefecturas, además de varios organismos 
menores” 
25
. 
 
 Una persona se hace miembro de uno de los corps por su desempeño 
en una de las dos grandes escuelas que canalizan personal hacia el servicio 
civil. Una de las escuelas, que aparta personal a los corps técnicos, es la 
Escuela Politécnica, establecida por Napoleón para conseguir los ingenieros 
que necesitaba con el fin de modernizar a Francia y a su ejército. La otra, 
denominada, la Escuela Nacional de Administración, envía reclutas a los 
cuerpos administrativos, la ENA se estableció como campo de preparación 
para los futuros funcionarios,su plan de estudios hace hincapié en el derecho, 
la administración 
26
. 
 
24
 Cfr. Ibidem. Pág. 252. 
25
 Ibidem. Págs. 252 y 253. 
26
 Cfr. Ídem. 
Neevia docConverter 5.1
 18 
 Los gobiernos locales, tienen en Francia solo una independencia 
limitada frente al gobierno central, las normas del empleo en los gobiernos 
locales y regionales, se establecen a nivel nacional, muchas obras públicas 
locales son controladas centralmente por los grands corps técnicos, de modo 
que los gobiernos locales tienen un campo de acción limitado 
27
. 
 
 “La administración francesa, es una institución vasta y algo 
contradictoria, ha sido arma importante de un gobierno nacional 
centralizador, pero esta profundamente dividida e internamente escindida. 
Las personas obtienen una posición elevada por sus conexiones con los 
grands corps, pero pueden pasar en el sector privado una parte o la mayor 
parte de sus carreras. Este sistema pudo gobernar a Francia cuando no podía 
esperarse muchos de los políticos, pero no esta del todo claro que siempre 
podrá gobernarse a sí misma con igual eficacia” 
28
. 
 
1.1.5. ESPAÑA 
 
La dominación romana, se dio aproximadamente en el siglo III a.c., y 
fue determinante en el establecimiento del régimen social y jurídico de la 
civilización española, a continuación haremos un breve análisis de la 
organización de los empleados del Estado en esa época: 
 
 “Los trabajadores empleados en servicios públicos pueden ser 
clasificados en tres grupos: 
 
27
 Cfr. Ídem. 
28
 Ibidem. Pág. 256. 
Neevia docConverter 5.1
 19 
a) Los que estaban sometidos a la prestación obligatoria de su trabajo al 
Estado, como consecuencia de su propia situación jurídica, es decir, los 
esclavos públicos, provenientes en su mayoría de los prisioneros de 
guerra. 
b) Lo esclavos privados, libertos, ingenuos y libres, para quienes a veces 
eran obligatorios los servicios públicos (algo semejante a la actual 
prestación personal obligatoria). 
c) Modalidad distinta presenta la prestación de trabajo en servicios e 
industrias estatales con carácter voluntario. El proceso de intervención 
del Imperio monopolizando numerosas industrias (el ejemplo mas 
importante es la minería, debido a la gran riqueza existente en ese 
territorio) limitó la demanda de mano de obra por particulares. Ello 
obligó a muchos trabajadores, a prestar sus servicios en empresas 
públicas y a admitir las condiciones laborales fijadas por los servicios 
administrativos oficiales. 
 
Las profesiones liberales fueron prestadas en principio a título gratuito, 
sin perjuicio de las donaciones o regalos con que los beneficiarios 
compensaban a los prestatarios. A partir de Caracalla (siglo III) éstos 
pudieron exigir ya una remuneración. Lo corriente fue el pago anticipado de 
esa remuneración en forma de horarios (honorarium), no de salario (merces). 
Los honorarios eran fijados por las partes cuando se trataba de las profesiones 
más estimadas (filósofos, juristas, etc.), mientras quedaban encuadradas 
como arrendamientos de servicios, las de menor relevancia social (por 
ejemplo los maestros)” 
29
. 
 
29
 PARIAS, Louis Henri. Historia General del Trabajo. Ediciones Grijalbo. España. 1965. Págs. 458 y 459. 
 
Neevia docConverter 5.1
 20 
 Ya en el siglo XVIII, después de enumerables transformaciones del 
Estado Español, nos encontramos frente a una organización mucho mas 
moderna, donde la clase media jugo un papel fundamental, en gran parte por 
su afán de asemejarse a la aristocracia, y a pesar de esto en su deseo de 
innovaciones en el campo económico y político 
30
. 
 
 “La monarquía borbónica, utilizó los diversos elementos de esta 
incipiente burguesía, para sus empresas de renovación del Estado, en 
competencia con la nobleza, en cuyas filas fácilmente penetró, los 
reformadores de la España del siglo XVIII salieron en gran parte de las clases 
medias” 
31
. 
 
 Dentro de esa clase media, estaban ubicados los universitarios, y los 
hombres de carrera, cuya relevancia en nuestro estudio es notoria; “de la 
Universidad salían los cargos burocráticos, los escalafones corregimentales y 
tenencias, los llamados ‘justicias’, los oidores de Audiencias y Chancillerías, 
los consejeros del Supremo de Castilla y de los demás organismos de la 
polisinodía española; también los abogados y médicos y, en menor grado los 
notarios y escribanos” 
32
. 
 
“El Estado que ostenta personalidad jurídica única, precisamente por 
ser una persona jurídica o moral necesita para el cumplimiento de sus fines 
del concurso de personas físicas. Es por ello que el Estado utiliza los 
servicios de un gran número de personas que se vinculan a él, no a través de 
 
30
 Cfr. VIVES, J. Vicens. Historia social y económica de España y América. Quinta edición. Editorial 
VICENS-VIVES. España. 1988. Pág. 78. 
31
 Ídem. 
32
 Ibidem. Pág. 82. 
Neevia docConverter 5.1
 21 
un mismo y único modelo de relación jurídica, sino mediante relaciones de 
diversa naturaleza. En efecto, los servidores del Estado son, típicamente los 
funcionarios públicos; pero no son éstos los únicos, puesto que la legislación 
admite que el Estado emplee personas a su servicio a través de contratos 
administrativos, civiles y, crecientemente a través de contratos de trabajo” 
33
. 
 
 El motivo por el cual, el Estado utiliza en unos casos los servicios de 
funcionarios y en otros casos los servicio de trabajadores regidos por el 
Derecho del Trabajo, obedece a una pura cuestión de “técnica de 
organización”, de manera tal que la Administración gozaría de la facultad de 
elegir libremente una u otra modalidad. 
 
 En la actualidad, esa libertad de elección se ve limitada por criterios 
legales definidos, que como principio, parten de la regla general de que los 
servicios a la Administración competen a los funcionarios públicos, mientras 
que la contratación laboral solo regiría, por vía excepcional, para la 
realización de determinadas actividades 
34
. 
 
“Tradicionalmente, no todos los servidores del Estado han tenido la 
condición de funcionarios públicos. Aun antes de nacer el Derecho del 
Trabajo, la legislación de funcionarios dejaba fuera de ella ciertas 
prestaciones por cuenta de la Administración. Así, el Estatuto de Bravo 
Murillo (Real Decreto del 18 de junio de 1852) y el efímero Estatuto de 
O’Donnell (Real Decreto del 4 de marzo de 1866) situaron al margen de los 
 
33
 DE BUEN LOZANO, Néstor y otros. Trabajadores del Estado en Iberoamérica. Editorial Porrúa. México. 
1999. Págs. 83 y 84. 
34
 Cfr. Ídem. 
Neevia docConverter 5.1
 22 
funcionarios públicos a los subalternos, que desempeñaban trabajos 
‘materiales’, en una significativa operación muy propia de la época, que 
reservaba el trabajo manual a los ‘obreros’ u ‘operarios’. Tras la inclusión de 
dichos subalternos dentro del concepto de funcionarios (Estatuto de Maura, 
Ley de Bases del 22 de julio de 1918), la Ley de Accidentes de Trabajo del 
30 de enero de 1900, se refiere a aquellos operarios que realizan trabajos 
manuales al servicio del Estado, y que carecen de la condición de 
funcionarios públicos. Y es en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado 
(Texto articulado aprobado por Decreto 315/1964) donde se reconoce, junto a 
los funcionarios públicos, la existencia de trabajadores al servicio de la 
Administración, a los que considera plenamente aplicable la legislación 
laboral” 
35
. 
 
 “La constitución de la relación laboral del trabajador del Estado, se 
diferencia netamente de la constitución de la relación del funcionario público; 
en que esta última se produce, previa superación de las pruebas de selecciónpertinentes, mediante nombramiento de la Autoridad correspondiente, al que 
debe suceder el juramento o promesa del seleccionado y su toma de posesión 
en debida forma y tiempo; por otra parte el trabajador del Estado se vincula a 
éste mediante el intercambio de voluntades que forma el contrato de trabajo, 
de acuerdo con las previsiones del Estatuto de los trabajadores” 
36
. 
 
 
 
 
 
35
 Ibidem. Págs. 84 y 85. 
36
 Ibidem. Pág. 86. 
Neevia docConverter 5.1
 23 
1.2. ANTECEDENTES NACIONALES 
 
El reconocimiento y protección de las relaciones laborales existentes 
entre el Estado y sus trabajadores, no han sido logros obtenidos con facilidad 
y podríamos decir que en esta materia aún nos hace falta mucho por avanzar, 
por lo que, para llegar a un mejor entendimiento del desarrollo de la 
burocracia en nuestro país, debemos hacer una retrospectiva hacia los 
orígenes de nuestra civilización y partir de ese punto, hacia las etapas más 
importantes de la vida nacional; analizando en cada una de ellas la 
organización y funcionalidad como patrón, del Estado Mexicano. 
 
1.2.1. MÉXICO ANTES DE LA CONQUISTA 
 
Tenochtitlan era una comunidad donde el 75% de sus habitantes eran 
agricultores, y con una densidad superior a los dos mil habitantes por 
kilómetro cuadrado, la ciudad ocupaba un área de ocho kilómetros cuadrados, 
estaba dividida en cuatro barrios llamados calpulli, el centro de la ciudad 
estaba ocupado por un gran número de templos y edificios de carácter 
religioso. En torno de Tenochtitlan, había otras grandes o pequeñas ciudades 
a modo de satélite de la gran urbe, todo este conjunto de grandes y pequeñas 
localidades constituía una conjunción urbana, la cual debió ejercer y 
concentrar un gran poder político y económico 
37
. 
 
 “Cada centro de población regido por un tlatoani era un tlatocáyotl, en 
principio un Estado independiente en el que existían dos formas de 
 
37
 Cfr. LÓPEZ ROSADO, Diego G. La Burocracia en México. “Primera Parte Época Prehispánica”. s. 
edición. s. Editorial. México. 1980. Pág. 1 y 3. 
Neevia docConverter 5.1
 24 
organización: el gobierno de tipo gentilicio, dentro de cada uno de los 
calpulli, en una sociedad igualitaria en la que los dirigentes eran los ancianos 
y los jefes designados por elección de los miembros del grupo, y el gobierno 
de tipo estatal, fundado en un grupo gobernante. Al frente del Estado se 
encontraba el tlatoani, gobernante vitalicio con poder político judicial, militar 
o religioso superior al de cualquier otro funcionario del tlatocáyotl, 
representante de la divinidad y ejecutor de sus designios, era elegido según 
las costumbres particulares de cada tlacáyotl, pero al parecer lo más frecuente 
era que se escogiese entre los tlazopipiltin o hijos de tlatoques anteriores” 
38
. 
 
 Al lado del Tlatoani y elegido por él, estaba el Cihuacóatl, también 
representante de la divinidad. Sus funciones eran la suplencia del Tlatoani en 
casos de ausencia o muerte, durante el tiempo que transcurría hasta una 
nueva elevación, este funcionario además jugaba también un papel muy 
importante en materia hacendaría, judicial y cultural, estos dos supremos 
gobernantes, eran auxiliados en sus funciones por varios cuerpos de pipiltin 
principales, cuyas labores eran administrativas, jurisdiccionales hacendarías, 
militares y religiosas, destacaban entre estos cuerpos el de los cuatro 
consejeros más próximos a la cabeza del Estado, los pochtecah. 
 
 El clero era una compleja organización encargada del culto y de la 
educación, al frente de la cual se encontraban los sacerdotes; los militares era 
otro grupo de mucha importancia e influencia y estaba comandado por dos 
guerreros, el tlacatéccatl y el tlacochcálcatl. La hacienda pública estaba 
dirigida por el hueicalpixqui, jefe de todos los recaudadores y el petlacálcatl, 
 
38
 Ibidem. Pág. 8. 
Neevia docConverter 5.1
 25 
encargado de la conservación del tributo. Tanto los jueces como los militares, 
los sacerdotes y los funcionarios fiscales, recibían órdenes directas del 
tlatoani y del cihuacatl. En todo el cuerpo gobernante, los meritos eran 
determinantes para la ocupación de los puestos 
39
. 
 
“El poder administrativo partía de la distribución demográfica 
(calpullis, parcialidades, etc.), a través de las jerarquías escolares (calmécac y 
tepuchcallis), económicas (tributarias, industriales y comerciales), religiosas, 
militares (en cuanto a preparación, organización y armamento) y judiciales 
(desde el teuctli a tlatocan, hasta llegar al cihuacóatl). El poder ejecutivo 
partía del tlatoani a través de sus grandes ejecutores de órdenes, luego los 
generales, valientes, embajadores, pochtecas, etc” 
40
. 
 
 “Para llevar a cabo sus funciones tanto el poder administrativo, como 
el poder ejecutivo, utilizaban a un numeroso grupo de trabajadores que 
laboraban de manera permanente o temporal. Algunos, los menos, percibían 
ingresos y disfrutaban de prestaciones concedidas por la autoridad, otro 
grupo el mayoritario, no obstante que aportaba esfuerzos y en ocasiones 
debía traer instrumentos de trabajo, tenía que conformarse en recibir en 
ocasiones sus alimentos, junto con la promesa de mantener la seguridad en 
sus lugares de origen” 
41
. 
 
 Las poblaciones sojuzgadas, contribuían no solo con aportaciones 
materiales, sino que debían proporcionar a los mexicas servicios obligatorios 
 
39
 Cfr. Ibidem. Págs. 8 y 9. 
40
 Ibidem. Pág. 39. 
41
 Ibidem. Pág. 42. 
Neevia docConverter 5.1
 26 
y gratuitos enviando, a Tenochtitlan a personas que desempeñaran diversos 
trabajos en la ciudad, tales como la construcción de obras públicas, así como 
proporcionando sus servicios de mantenimiento de los palacios, templos o 
calzadas 
42
. 
 
 “El Estado mexica sostenía los órganos estatales, a los funcionarios y a 
los servidores públicos, proporcionándoles ingresos y prestaciones de diversa 
índole y por diferentes procedimientos; destacaba en forma prominente el 
sostenimiento del soberano, su familia y su corte, compuesta no sólo de 
dignatarios, sino también de muchos empleados y nobles; además de ser 
alimentados, estos dignatarios, funcionarios y empleados recibían otros 
ingresos derivados de tributos especiales sobre los pueblos sojuzgados” 
43
. 
 
 Numerosos empleados, recibían tierra propia que era cultivada para 
ellos y obtenían los frutos; vivían del tributo porque los que trabajaban para 
ellos estaban exentos del pago del tributo especial; entre las tierras 
consideradas como de propiedad individual estaban los mayorazgos, las 
tierras de mayeque y las tierras otorgadas a los jueces que eran conocidas con 
el nombre de pitlalli. 
 
 Cada tlatoani tenía tierras de mayeque las cuales estaban destinadas a 
la manutención propia; pero algunas eran obtenidas como derechos de 
individuo independientemente de su carácter de gobernante, mientras que las 
llamadas mayorazgos, estaban dedicadas al sostenimiento del tlatoani como 
 
42
 Cfr. Ibidem. Pág. 45. 
43
 Ibidem. Págs. 56 y 57. 
Neevia docConverter 5.1
 27 
funcionario público, por lo que tenía derecho a éstas, la persona que adquiría 
el cargo. 
 
 También debemos mencionar, las tierras que estaban destinadas a los 
jueces, las cuales estaban también ligadas al desempeño de un cargo como 
pago que el Estado hacía a sus funcionarios, existían del mismo modo las 
tierras llamadas tlatocatlalli, las cuales eran arrendadas para con su producto, 
sostener los gastos continuos del palacio, entre ellos, la alimentación de los 
cortesanos y los huéspedes. 
 
 Por último, estaban las tierras destinadas a la manutención de la gente 
de palacio,como pago de los servicios de reparación, limpieza y 
ordenamiento de las casas reales y jardines, así como el acompañamiento y 
servicio al tlatoani, estos cargos eran hereditarios por regla general 
44
. 
 
 “Por lo que se refiere a los sacerdotes y guerreros independientemente 
de sus ingresos básicos, recibían otras asignaciones complementarias, para 
los primeros, los señores y los nobles entregaban voluntariamente parte de su 
tributo para fines religiosos, y por lo que se refiere a los guerreros, siendo la 
guerra la más importante y productiva de las actividades eran los militares 
quienes mayores ingresos adicionales recibían” 
45
. 
 
 
 
 
 
44
 Cfr. Ibidem. Págs. 59 y 60. 
45
 Ibidem. Pág. 60. 
Neevia docConverter 5.1
 28 
1.2.2. MÉXICO COLONIAL 
 
“El dominio establecido sobre el territorio de la Nueva España por los 
españoles, se debió a actos bélicos, a la demanda de protección de algunos 
pueblos débiles, a la invitación de otros que eran independientes y se 
ofrecieron a reconocerse súbditos del rey de España, este conjunto de hechos 
tan diversos, es lo que se llama ‘la conquista’, cuyo periodo se extiende por 
más de dos siglos, desde 1519 hasta 1770 aproximadamente” 
46
. 
 
 “A través de su larga historia, la administración del imperio español, 
siempre evidenció una política relativamente clara de selección de personal; 
el mayor interés no se cifraba en conseguir hombres que administraran bien, 
sino preferentemente hombres leales al rey y a la madre patria; tanto es así 
que en un principio se estableció una cuidadosa criba por medio de la Casa de 
Contratación, para impedir que viajaran a las colonias personas que no 
pudieran ser considerados súbditos leales de la Corona de Castilla, aunque 
con el paso del tiempo el privilegio de trasladarse a las colonias se hizo 
extensivo a todos los habitantes de España; pero respecto a los funcionarios 
importantes, continuó la selección cuidadosa hasta la independencia” 
47
. 
 
 “En los primeros tiempos de la conquista, la política real favorecía la 
concesión de amplios poderes y privilegios, a quienes emprendían 
expediciones de exploración, como consecuencia de esto, la primitiva 
organización política, amenazó con llegar hacer de naturaleza feudal; sin 
 
46
 LÓPEZ ROSADO, Diego G. La Burocracia en México. “Segunda Parte Época Virreinal”. México. 1980. 
Pág. 75. 
47
 Ibidem. Pág. 141 y 142. 
Neevia docConverter 5.1
 29 
embargo, no paso mucho tiempo antes de que se propiciara una deliberada 
burocratización, y los poderosos conquistadores quedaron sujetos a una 
autoridad administrativa reglamentada, al cabo de 50 años después de la 
conquista, los altos puestos gubernamentales de la Nueva España, estaban 
firmemente acaparados por españoles peninsulares, escogidos por sus hojas 
de servicio y su lealtad al rey” 
48
. 
 
 “El esfuerzo de los españoles para controlar al personal mediante una 
selección hecha desde la metrópoli logró sus propósitos durante un tiempo, 
pero a la larga esto resultó contraproducente, debido a que el número de 
españoles americanos, es decir, de criollos, creció constantemente, y el hecho 
de que no fueran elegidos para puestos mas importantes del gobierno, creó un 
amargo resentimiento en ellos, que fructificó plenamente en el movimiento 
de independencia” 
49
. 
 
 Los criollos lograban puestos de menor importancia en los 
ayuntamientos, sin embargo, muchos fueron aceptados para desempeñar 
cargos eclesiásticos, y en ocasiones pudieron elevarse hasta los tribunales 
importantes, ello obedeció fundamentalmente a la práctica de poner en venta 
los puestos públicos a los mejores postores, con excepción generalmente de 
los judiciales. Todo el procedimiento para anunciar vacantes, recibir posturas 
y otorgar concesiones, estaba rigurosamente reglamentado por la ley y bajo la 
supervisión del virrey, conforme empezó a desarrollarse este sistema, los 
empleos públicos pudieron adquirirse por breves períodos o como cargos 
vitalicios; incluso estaba permitida su reventa, con la condición de pagar al 
 
48
 Ídem. 
49
 Ibidem. Pág. 145. 
Neevia docConverter 5.1
 30 
tesoro real un porcentaje determinado sobre el precio de venta, 
eventualmente llegó a ser posible, pasar los puestos a los hijos, y aun a 
generaciones subsecuentes 
50
. 
 
 “Criollos y españoles con poder local competían por los puestos; las 
familias con posibilidades lograban adueñarse de ellos, para perpetuar su 
influencia como élites locales, para obtenerlos había que acudir a la subastas 
públicas en las que eran rematados y, obtenido el puesto, había que asegurar 
su buen desempeño con una fianza. Mayores consecuencias tuvieron las 
adquisiciones de las alcaldías mayores y corregimientos, las cuales no eran 
propiamente ventas, sino arreglos con los virreyes. 
 
 Bajo los alcaldes mayores y los corregidores, que eran por lo general 
españoles peninsulares, estaban sus ‘tenientes’, estos puestos se vendían 
también y fueron particularmente poderosos en las distintas localidades” 
51
. 
 
 Hasta las reformas borbónicas de fines del siglo XVIII, la corona 
española dependía de unos cuantos oficiales funcionarios para gobernar el 
imperio americano, por lo cual, para hacerlo más lucrativo Carlos III y sus 
ministros se apoyaron en los instrumentos clásicos. Se organizó un 
destacamento de 10,000 hombres para el servicio permanente en la Nueva 
España, la burocracia fiscal tuvo una expansión sin precedente, al ampliarse 
las viejas instituciones como la Tesorería y la Corte de Auditoria, así como la 
creación de nuevas dependencias; el monopolio del tabaco, las intendencias y 
el servicio de alcabalas, como consecuencia de estas reformas se calcula que 
 
50
 Cfr. Ídem. 
51
 Ibidem. Pág. 146. 
Neevia docConverter 5.1
 31 
los puestos burocráticos bien remunerados se cuadriplicaron, persistiendo el 
énfasis en la recaudación de impuestos 
52
. 
 
Existían tres grandes grupos de personal burocrático, en las últimas 
décadas del virreinato; las jerarquías eclesiástica, militar y civil; abocaremos 
nuestra atención, por ser el objeto de nuestro estudio hacia la jerarquía civil. 
 
En primer lugar se encontraba el virrey, que era el representante 
personal del rey, y sobre el cual recaía casi toda la responsabilidad del 
gobierno, no solo desempeñaba ese cargo sino que también era gobernador de 
la provincia de México, y comandante de las fuerzas militares, 
superintendente de la hacienda pública y presidente de la audiencia. El virrey 
era asistido por un secretario para solventar los deberes rutinarios de la 
administración, así mismo contaba con un asistente o consultor legal. 
 
El virrey compartía su autoridad con el cuerpo judicial denominado la 
Audiencia, a la que estaba obligado a consultar en asuntos de gran 
importancia; junto con la audiencia de México, integrada por un regente y 
diez oidores, divididos en dos salas para los negocios civiles; un sala para 
asuntos penales, formada por cinco magistrados alcaldes de corte y fiscales 
de lo civil, tres de lo criminal y tres de real hacienda, funcionaba también la 
Audiencia de Guadalajara, que sólo tenía una sala de cuatro oidores, un 
regente y un fiscal, que entendían tanto de asuntos civiles como criminales y 
de hacienda 
53
. 
 
 
52
 Cfr. Ibidem. Pág. 147. 
53
 Cfr. Ibidem. Págs. 163 y 164. 
Neevia docConverter 5.1
 32 
Las crisis agrícolas de 1779 y 1785, así como las devastadoras 
epidemias sumadas a las guerras entre España e Inglaterra, produjeron una 
sensible baja en las actividades económicas novo hispanas, y por lo tanto en 
los ingresos del erario, lo que impedía pagar sueldosremuneradores a nuevos 
funcionarios. 
 
No obstante la profusa reglamentación de esa época, no fue posible 
crear un cuerpo de funcionarios eficiente y honesto, leal a la corona y 
respetado por la comunidad donde operaba, al contrario la regla fue el 
funcionario venal y el reforzamiento de la concepción patrimonialista de los 
cargos públicos 
54
. 
 
1.2.3. PERIODO INDEPENDIENTE 
 
Como bien sabemos, el año 1821 es el que se reconoce como el inicio 
de la vida independiente en nuestro país, sin embargo, para los fines de esta 
investigación, en este apartado abordaremos algunos años atrás, y 
analizaremos el periodo comprendido entre los años 1814 a 1911, debemos 
mencionar, que debido a la existencia en esta época de importantes leyes y 
decretos en los cuales se encontraban reguladas las relaciones entre el Estado 
y sus servidores, presentaremos un breve análisis de contenido, de cada uno 
de ellos. 
 
En primer lugar, el Decreto Constitucional para la libertad de América 
Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, el cual en la 
 
54
 Cfr. Ibidem. Pág. 172. 
Neevia docConverter 5.1
 33 
parte relativa a las relaciones burocráticas establecía en su artículo 25, que 
ningún ciudadano podría obtener más ventajas, que las que éste haya 
merecido por servicios hechos al Estado, los cuales no eran títulos 
comunicables, ni hereditarios, por lo cual se consideró contrario a la razón 
que un hombre naciera legislador o magistrado, esto con motivo de poner fin 
a la “mafia” burocrática conformada en la época colonial, y que ya hemos 
analizado en apartado anterior, en este mismo sentido versaba también el 
artículo 26 del mismo decreto que establecía la temporalidad de los 
empleados públicos 
55
. 
 
En 1818, se reglamentó el abono de sueldos de los empleados que 
gozaban de licencias temporales para restablecer su salud, en ese mismo año 
se prohíbe a los que manejan caudales de la nación, disponer de ellos, así 
mismo se establece una pena a los funcionarios públicos que no cumplieran 
con algún decreto u orden. 
 
En la Constitución de 1824, concretamente en su artículo 110, el cual 
enumeraba las facultades y atribuciones del Presidente de la República, se 
establecía entre éstas, por un lado nombrar y remover libremente a los 
secretarios de despacho, así como nombrar a los jefes de las oficinas 
generales de Hacienda, los de las Comisarías Generales, los enviados 
diplomáticos y cónsules, a los coroneles y demás oficiales superiores del 
ejercito permanente, con aprobación del senado y en sus recesos del Consejo 
de Gobierno 
56
. 
 
55
 Cfr. ACOSTA ROMERO, Miguel. Derecho Burocrático Mexicano. Tercera edición. Editorial Porrúa. 
México. 2002. Págs. 57 y 58. 
56
 Cfr. Ídem. 
Neevia docConverter 5.1
 34 
En 1828, se giró una circular con reglas para cubrir las vacantes 
existentes en la administración pública, y en el mismo año se otorgó pensión 
a los trabajadores de la Casa de Moneda, un año mas tarde fue expedida una 
ley para regular los días de labores en las oficinas, y en 1831 se crearon dos 
leyes en esta materia, la primera sobre descuentos de sueldos y, la segunda 
sobre viáticos a familias de diputados. 
 
“1835 fue un año importante, pues se dictaron dos leyes de relevancia 
en esta materia, la primera sobre la pensión que debían disfrutar los 
empleados diplomáticos cuando terminara su cargo y la asignación de 
vacantes; en segundo término se estableció el sueldo que disfrutaría el 
Presidente de la República, el Presidente Interino y el del Consejo, así como 
los secretarios de despacho, los consejeros, senadores y diputados. 
 
En 1836, se promulgaron las llamadas Bases Constitucionales, las 
cuales establecían entre otras cosas, las facultades del Presidente de la 
República para nombrar y remover libremente a los secretarios de despacho, 
esta prerrogativa del Presidente, también se estableció en la constitución de 
1857, en su artículo 85, en ese año fue expedida una circular del ministerio de 
relaciones sobre pensiones a los empleados del cuerpo diplomático. 
 
En el año 1885 un decreto de gobierno, reglamentó de forma 
minuciosa la expedición de despachos y nombramientos de empleados 
públicos, también fueron expedidas diversas circulares sobre descuentos de 
sueldos, licencias y registros de nombramientos. En 1890 una circular de la 
Neevia docConverter 5.1
 35 
tesorería determina que por fallecimiento de algún empleado podía firmar su 
viuda la nómina para la percepción del sueldo” 
57
. 
 
En 1896, fue expedida una ley reglamentaria de los artículos 104 y 105 
de la Constitución de 1857, en donde se establecieron algunas penas como la 
destitución del cargo y la inhabilitación, también se establecieron algunas 
alicientes como la inamovilidad y el otorgamiento de ascensos, haciendo 
especial hincapié en la responsabilidad de los altos funcionarios. 
 
Es en el año de 1911, donde se ve por primera vez la intención de crear 
una ley que regulara las relaciones entre el Estado y sus servidores, esto 
mediante el Proyecto de Ley del Servicio Civil de los Empleados Federales, 
cuyo fin era asegurar los derechos y otorgar estabilidad a los burócratas, sin 
embargo lamentablemente dicho proyecto no fue aprobado 
58
. 
 
1.2.4. DE LA REVOLUCIÓN A NUESTROS DÍAS 
 
La historia de los trabajadores al servicio del Estado, es compleja 
debido a las diferentes interpretaciones de normas constitucionales, sin dejar 
de lado los intereses contradictorios que han colocado a los trabajadores 
burocráticos en una especie de limbo jurídico. 
 
Es en este periodo histórico, donde se localizan los antecedentes 
legislativos del actual régimen normativo de las relaciones entre el Estado y 
sus trabajadores, cuyo punto de partida se produce con la promulgación de la 
 
57
 Ibidem. Pág. 60. 
58
 Cfr. Ídem. 
Neevia docConverter 5.1
 36 
Constitución de 1917, tanto en su artículo 123 como en el 89, este último, 
referente a las atribuciones del ejecutivo para nombrar y remover a los 
empleados de la Unión, cuyo nombramiento o remoción no estuviese 
determinado de otro modo en la Constitución o en las leyes; sin embargo, por 
lo que se refiere al artículo 123, aun en estos tiempos existen muchas teorías 
sobre la intención de algunos legisladores de esa época en incluir bajo la 
protección legal de este artículo a los trabajadores al servicio del Estado 
59
. 
 
 “Sin embargo, fue hasta la presidencia de Álvaro Obregón de 1920 a 
1924, donde como resultado de las presiones de los trabajadores, se expidió 
un decreto que estableció las pensiones de retiro para el personal docente y 
otro relacionado con la inamovilidad de los trabajadores, pero aun así 
ninguno de ellos resultó realmente efectivo” 
60
. 
 
 En el periodo presidencial de Plutarco Elías Calles, fue reglamentada la 
ley que en 1917 había dado forma a las Juntas de Conciliación y Arbitraje, 
sin embargo, esto se hizo en términos totalmente conservadores, ya que se 
diseñó un proyecto semejante al civil, sin tomar en cuenta la función tutelar 
del Derecho del Trabajo; fue en 1929 con Emilio Portes Gil quien presentó 
una iniciativa de reforma constitucional, que facultó de manera exclusiva al 
Congreso de la Unión, a dictar leyes en materia de trabajo, lo que dió como 
resultado la creación de la Ley Federal del Trabajo en el año de 1931, la cual, 
en su artículo segundo establecía la negativa ante la inclusión de los 
burócratas en el artículo 123 constitucional, al señalar que las relaciones entre 
 
59
 Cfr. DE BUEN LOZANO, Néstor y otros. Trabajadores del Estado en Iberoamérica. Ob. Cit. Págs. 100 y 
101. 
60
 Ídem. 
Neevia docConverter 5.1
 37 
el Estado ysus servidores se regirían por las leyes del servicio civil que con 
este fin se expidieran 
61
. 
 
 Para reafirmar este criterio el presidente Abelardo L. Rodríguez, casi 
inmediatamente después de tomar posesión en septiembre de 1932, dictó un 
acuerdo en el sentido de que los empleados del poder ejecutivo, no serían 
removidos de su cargo sino por justa causa, en el año de 1934 dictó el 
llamado “Acuerdo sobre Organización del Servicio Civil”, sin embargo los 
trabajadores no aceptaron esta formula, y decidieron integrar organizaciones 
bajo el amparo del artículo 123 constitucional creando la Unión General de 
Trabajadores de Materiales de Guerra, en el año 1935 se crea la Alianza de 
Trabajadores de Salubridad y la Alianza de Trabajadores del Estado también 
en ese año, la cual un año después se transformaría en Federación Nacional 
de Trabajadores del Estado 
62
. 
 
 En el año 1938, durante el periodo del Presidente Lázaro Cárdenas, se 
emitió el 27 de noviembre, el Estatuto Jurídico de los Trabajadores al 
Servicio del Estado, con el cual se consiguieron importantes logros, como el 
volver hacer considerados como trabajadores y no sujetos de relaciones 
administrativas, sin embargo, debemos mencionar que no obstante que se 
reconocieron derechos de sindicalización y huelga, el alcance de estos 
resultaba mucho menor en comparación de los que derivaban del artículo 123 
constitucional. 
 
 
61
 Cfr. Ibidem. Pág. 102. 
62
 Cfr. Ídem. 
Neevia docConverter 5.1
 38 
“A este Estatuto, le siguió con un nombre muy parecido el ‘Estatuto 
Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión’, el cual 
fue publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 17 de abril de 
1941, el cual no modificó las cosas en lo esencial, sin embargo algo muy 
importante fue la adición de nuevos cargos o empleos a los llamados ‘de 
confianza’ es decir, para aquellos servidores públicos a los que en realidad no 
les eran aplicables la protección de dicho Estatuto, ya que podían ser 
removidos libremente por los titulares” 
63
. 
 
En la presidencia de Adolfo López Mateos en el año 1960, se 
promovió la iniciativa que agregó al artículo 123 constitucional el apartado 
“B”, relativo a los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión, los 
Gobiernos del Distrito y de los Territorios Federales, hay muchos criterios 
encontrados respecto a este hecho, pues mientras consideran esto como un 
logro en materia de protección a los derechos laborales de este tipo de 
trabajadores, otros lo consideran como un mero acto de discriminación, en el 
cual como lo menciona Néstor de Buen, se les permitió la entrada al artículo 
123 pero por la puerta de servicio 
64
. 
 
 En diciembre de 1963 se promulga la ley reglamentaría de dicho 
apartado es decir, la llamada “Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del 
Estado”, que establece entre otras cosas, que la relación laboral y la 
estabilidad solo existiría jurídicamente entre los titulares de las dependencias 
 
63
 CANTÓN MOLLER, Miguel. Derecho Individual del Trabajo Burocrático. Cárdenas Editor y 
Distribuidor. México. 2002. Pág. 104 y 105. 
64
 Cfr. DE BUEN LOZANO, Néstor y otros. Trabajadores del Estado en Iberoamérica. Ob. Cit. Pág. 103. 
Neevia docConverter 5.1
 39 
y los trabajadores “de base”, excluyendo desde luego a los trabajadores de 
confianza, y a los llamados “prestadores de servicios”. 
 
 Un segmento muy importante de la actividad económica de un país, lo 
constituyen las funciones realizadas por las instituciones bancarias, por lo 
que debemos hacer referencia al decreto expropiatorio de la banca privada de 
México del 1º de septiembre de 1982, motivo por el cual se tuvieron que 
realizar reformas a la Constitución creándose la fracción XIII bis del apartado 
“B”, del artículo 123, para determinar las bases a las que habrían de sujetarse 
los trabajadores bancarios, como servidores del Estado; sin embargo esta 
referencia en la actualidad solo tiene un valor histórico, pues en 1990 al 
publicarse la Ley de Instituciones de Crédito, se consumó la 
desnacionalización, lo curioso es que después de ocho años al servicio del 
Estado se despojó a esas relaciones laborales de su naturaleza pública, lo cual 
muchos estudiosos consideran como una característica intrínseca de esas 
relaciones 
65
. 
 
 Vivimos en una época difícil, donde fenómenos políticos, económicos 
y sociales, afectan y transforman nuestra organización laboral, los grandes 
logros en materia del trabajo alcanzados por nuestros antepasados se 
tambalean, ante los nuevos regimenes neoliberales, y ante la inevitable 
globalización, aunado a esto se presenta desde hace algún tiempo un 
concepto relativamente nuevo llamado “flexibilidad laboral”, que afecta por 
supuesto a toda relación laboral por igual. 
 
 
65
 Cfr. Ibidem. Pág. 104. 
Neevia docConverter 5.1
 40 
 Desde el sexenio de Carlos Salinas, pasando por el de Ernesto Zedillo, 
Vicente Fox, y ahora Felipe Calderón, se ha implantado en nuestro país una 
forma de gobierno neoliberal, que fomenta las privatizaciones, buscando 
reducir las funciones del Estado permitiendo la participación de capital 
privado lo cual de manera general coloca en un estado de desigualdad al que 
tiene, frente al que no tiene, y como consecuencia obvia también al capital 
frente al trabajo. 
 
 En este primer capítulo, dedicado al surgimiento y evolución del 
derecho burocrático, partimos de un punto general, el cual nos ayudó a situar 
en el tiempo los logros y desde luego, también los desencuentros y fracasos a 
los que se ha enfrentado esta clase trabajadora; y aunque la presente 
investigación tiene como objeto de estudio la realidad jurídica y social de los 
trabajadores por “honorarios” al servicio del Estado; debido a que la 
implementación de esta forma de contratación es relativamente moderna. 
 
Será en el siguiente capítulo, donde aportaremos los elementos 
necesarios para delimitar y enfocar de manera particular, la naturaleza de este 
tipo de relaciones jurídicas; lo anterior mediante el estudio de los conceptos 
jurídicos aplicables. 
Neevia docConverter 5.1
 41 
CAPÍTULO 2. 
CONCEPTOS JURÍDICOS FUNDAMENTALES 
EN MATERIA BUROCRÁTICA 
 
Partiendo de una recopilación realizada, tanto en la doctrina nacional 
como internacional, de los diferentes conceptos fundamentales en materia 
burocrática, reconoceremos los elementos esenciales de cada uno de ellos, lo 
que nos permitirá tener una visión mas profunda de nuestro tema de estudio y 
en algunos casos, realizar determinadas aportaciones de tipo personal. 
 
2.1. DERECHO BUROCRÁTICO 
 
 En primer lugar, debemos conocer el origen del término 
“bureaucratie” (burocracia), el cual se remite a Francia en el año de 1745, 
donde fue utilizado por vez primera por Vincent de Gournay, economista de 
la escuela de los fisiócratas; en la palabra burocracia encontramos junto a la 
idea de buró u oficina, la idea de fuerza o de poder sugerida por el sufijo 
“cracia” 
1
. 
 
 El Derecho Burocrático según Miguel Acosta Romero: “…es aquella 
disciplina o rama del Derecho Social, que tiene por objeto regular los 
derechos y obligaciones recíprocos entre el Estado y sus servidores, que 
establece además, las bases de justicia que tiendan a equilibrar el disfrute de 
las garantías sociales por parte de los servidores públicos, con el ejercicio y 
 
1
 Cfr. SAUVY, Alfred. La Burocracia. Segunda edición. Editorial Universitaria de Buenos Aires. Argentina. 
1976. Pág. 5. 
Neevia docConverter 5.1
 42 
cumplimiento de las funciones, tareas y compromisos que corresponde 
cumplir al Estado, como representante de la sociedad” 
2
. 
 
 En la opinión de Carlos