APOLONIOAVILA-SECURE

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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL 
 
 
 
 
 
 
SECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSGRADO E INVESTIGACIÓN 
 
 
 
PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE 
SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO - LEY FEDERAL DE 
PREVENCIÓN DE RIESGOS DE TRABAJO 
 
 
TESIS 
 
 
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE: 
 
 
MAESTRO EN CIENCIAS 
EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
 
PRESENTA: 
JOAQUÍN APOLONIO ÁVILA 
 
 
DIRECTOR DE TESIS: 
M. EN C. ARTURO E. VELÁZQUEZ GONZÁLEZ 
 
 
 
MÉXICO, DISTRITO FEDERAL ENERO 2013 
 
 
 
ESCUELA SUPERIOR DE COMERCIO Y ADMINISTRACIÓN 
UNIDAD SANTO TOMAS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1 
 
ÍNDICE 
RESUMEN ...................................................................................................................... 5 
ABSTRACT ..................................................................................................................... 7 
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 9 
CAPÍTULO I: Metodología de la investigación .............................................................. 13 
1. Objeto de estudio.......................................................................................................... 13 
1.1 Definición del objeto de estudio .................................................................................. 13 
1.2 Planteamiento del problema ......................................................................................... 13 
1.2.1 Antecedentes ......................................................................................................................... 13 
1.2.2 Elementos del problema ........................................................................................................ 14 
1.2.3 Formulación del problema .................................................................................................... 18 
1.2.4 Delimitación del problema .................................................................................................... 18 
1.2.4.1 Espacial ....................................................................................................................... 18 
1.2.4.2 Temporal ..................................................................................................................... 18 
1.3 Pregunta de investigación ............................................................................................ 19 
1.4 Objetivo General .......................................................................................................... 19 
1.5 Objetivos específicos y preguntas de investigación ..................................................... 19 
1.6 Hipótesis ....................................................................................................................... 20 
1.7 Justificación ................................................................................................................. 20 
1.6.1 Actualidad ............................................................................................................................. 20 
1.6.2 Pertinencia ............................................................................................................................ 21 
1.6.3 Relevancia ............................................................................................................................. 21 
1.6.4 Viabilidad y Aportación ........................................................................................................ 21 
1.8 Justificación metodológica ........................................................................................... 22 
1.9 Tipo de investigación ................................................................................................... 22 
CAPÍTULO II: Las Políticas Públicas ............................................................................ 23 
2.1 ¿Qué son las Políticas Públicas? .................................................................................. 25 
2.2 El origen y evolución del análisis de las Políticas Públicas ......................................... 30 
2.3 El análisis de las Políticas Públicas .............................................................................. 32 
2.4 Escuelas en el análisis de políticas públicas ................................................................. 34 
2.4.1 La escuela del análisis de políticas públicas y la Teoría del Estado ..................................... 35 
2.4.2 La escuela del funcionamiento de la acción de los poderes públicos .................................... 36 
2.4.3 La escuela de la evaluación de los resultados y efecto de las políticas públicas ................... 38 
 
 
 
2 
2.5 Modelos para el análisis de las políticas públicas ....................................................... 39 
2.5.1 El Modelo de Lasswell ......................................................................................................... 40 
2.5.2 El Modelo de Peter DeLeon y Garry D. Brewer ................................................................... 40 
2.5.3 El Modelo de Bardach .......................................................................................................... 42 
2.5.4 El Modelo de Cardozo .......................................................................................................... 43 
2.5.5 El Modelo de Subirats .......................................................................................................... 45 
2.6 El contenido de las políticas públicas .......................................................................... 47 
CAPÍTULO III: Seguridad y Salud en el Trabajo .......................................................... 49 
3.1 Conceptos sobre Seguridad y Salud en el Trabajo ...................................................... 50 
3.2 ¿Qué es la Seguridad y Salud en el Trabajo? .............................................................. 55 
3.3 Riesgos de Trabajo ...................................................................................................... 56 
3.3.1 El aspecto jurídico de los riesgos de trabajo ......................................................................... 56 
3.3.2 El aspecto técnico de los riesgos de trabajo .......................................................................... 58 
3.4 Higiene industrial ........................................................................................................ 62 
3.5 Seguridad Industrial .................................................................................................... 64 
3.6 Medicina del trabajo .................................................................................................... 65 
3.7 Inspección del trabajo .................................................................................................. 66 
CAPÍTULO IV: Antecedentes de la Política Pública en materia de Seguridad y Salud en 
el Trabajo ...................................................................................................................... 73 
4.1 Antecedentes de la Seguridad y Salud en el Trabajo. ................................................. 73 
4.2 La Seguridad y Salud en el Trabajo y la OIT .............................................................. 80 
4.2.1 La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ................................................................ 80 
4.2.2 El modelo de la OIT: los Convenios 155 y 187 .................................................................... 81 
4.3 La Seguridad y Salud en el trabajo y la OMS ............................................................. 91 
4.3.1 Estrategia mundial de Salud Ocupacional para Todos.......................................................... 93 
4.3.2 Plan Global de Acción Sobre la Salud de los Trabajadores de la OMS ............................. 109 
4.4 El caso de España ......................................................................................................110 
4.4.1 La política de prevención de riesgos................................................................................... 112 
4.4.2 El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT)................................ 114 
4.4.3 La Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (CNSST) ............................... 115 
4.4.4 Inspección del Trabajo ........................................................................................................ 119 
4.5 La Seguridad y Salud en el trabajo en México .......................................................... 122 
4.5.1 Antecedentes ....................................................................................................................... 122 
4.5.2 El Plan Nacional de Desarrollo ........................................................................................... 138 
4.5.3 La Comisión Consultiva Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo .......................... 140 
 
 
3 
4.5.4 La Inspección del Trabajo ................................................................................................... 142 
4.5.5 El Instituto Mexicano del Seguro Social y los riesgos de trabajo ....................................... 152 
4.5.6 Política Pública de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012 ........................................ 154 
4.5.7 Marco Jurídico de la Seguridad y Salud en el Trabajo en México ...................................... 157 
4.5.8 Las acciones de Política pública en Seguridad y Salud en el Trabajo ................................. 163 
4.5.9 Resultados y estadísticas sobre la Seguridad y Salud en el Trabajo en México .................. 167 
CAPÍTULO V: Análisis y propuesta de Política Pública de Seguridad y Salud en el 
Trabajo ........................................................................................................................ 179 
5.1 Análisis de la Política Pública de Seguridad y Salud en el Trabajo de 2007 a 2011 . 179 
5.2 Propuesta de Política Pública en Seguridad y Salud en el Trabajo ............................ 196 
Conclusiones .............................................................................................................. 265 
Recomendaciones ...................................................................................................... 273 
Referencias bibliográficas ........................................................................................... 277 
Glosario ....................................................................................................................... 283 
Índice de figuras .......................................................................................................... 289 
Índice de gráficas ........................................................................................................ 289 
Índice de tablas ........................................................................................................... 289 
 
 
 
 
 
5 
RESUMEN 
 
El trabajo tiene un papel fundamental en la vida del hombre, sin embargo, existen 
diferentes factores que pueden propiciar condiciones que pongan en riesgo la 
integridad y salud de los trabajadores. A nivel mundial el número de accidentes y 
enfermedades de trabajo ha aumentado y México no es la excepción, por tal motivo es 
primordial que dentro de las políticas sociales se considere una Política Pública en 
materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, a fin de que los trabajadores realicen sus 
actividades en condiciones seguras y saludables, de modo que se reduzca el número 
de accidentes y enfermedades. 
 
En el presente trabajo se hace un análisis de la Política Pública en materia de 
Seguridad y Salud en el Trabajo en México, en el período comprendido de 2007 a 
2011, considerando los Convenios 155 y 187 de la Organización Internacional del 
Trabajo, describiendo la coherencia que existe entre las acciones implementadas con 
los elementos establecidos por dichos convenios, se analizan los elementos que 
constituyen la política pública de seguridad y salud en el trabajo y las estrategias 
desarrolladas, considerando los modelos internacionales, la contexto actual de México 
en el tema y el comportamiento de los accidentes y enfermedades conforme a las 
estadísticas oficiales. 
 
Para el análisis de la política pública esta investigación se apoya en el análisis FODA, 
mediante el cual se realizó un diagnóstico de la Política Pública de Seguridad y Salud 
en el Trabajo y de las acciones implementadas, y se obtuvieron: las líneas estratégicas 
y acciones correctivas que se deben considerar en la política pública de la materia, a 
fin de fortalecerla y complementarla. 
 
A partir de las líneas estratégicas y acciones correctivas determinadas en el 
diagnóstico, se formula una propuesta de política pública que considera el modelo de 
los convenios de la OIT, y da sustento jurídico a la misma, mediante la promulgación 
de una Ley Federal de Prevención de Riesgos de Trabajo que integra y da 
obligatoriedad a los aspectos esenciales de una política pública, entre los que 
destacan: la participación de los sectores involucrados; la realización de investigación y 
estudios en la materia, la profesionalización de los involucrados en la vigilancia y 
 
 
 
6 
desarrollo de programas en la materia, la simplificación del marco normativo y 
modificación de las sanciones por incumplimiento. 
 
 
 
7 
ABSTRACT 
 
The work has a vital role in human life; however, there are several factors that can lead 
to conditions that endanger the integrity and health of workers. Worldwide, the number 
of accidents and diseases has increased, and Mexico is no exception, for this reason it 
is essential that within social policies is deem a Public Policy on Safety and Health at 
Work, so that the workers to perform their activities in safe and healthy conditions, to 
reduce the number of accidents and diseases. 
 
In this work provides an analysis of the Public Policy on Safety and Health at Work in 
Mexico in the period from 2007 to 2011, considering Conventions 155 and 187 of the 
International Labor Organization, describing the coherence between the actions 
implemented with the elements required by these Conventions, we analyze the 
elements of public policy and health safety at work and the strategies developed, 
considering the international models, the current context of Mexico and behavior 
accidents and diseases according to official statistics. 
 
For the analysis of public policy this research is based on the SWOT analysis, through 
which was performed a diagnosis of Public Policy on Safety and Health at Work and the 
actions taken, and were obtained: the strategic and corrective actions that should be 
consider in the public policy in this area, in order to strengthen and complement it. 
 
From the strategic and corrective actions identified in the diagnosis, we formulate a 
policy proposal that considers the model of ILO conventions and provides legal support 
to it, through the promulgation of a Federal of Risk Prevention Law, which integrates the 
essential requirements of a public policy among which are: the participation of the 
sectors involved, undertaking research and studies in the field on safety and health at 
work, the professionalization of those involved in surveillance and development of the 
programs of safety and health at work , the simplification of the regulatory framework 
and modification of sanctions for noncompliance. 
 
 
Introducción 
 
 
9 
INTRODUCCIÓN 
 
El trabajo ocupa un lugar central en la vida de las personas, en todas partes del 
mundo, sin importar si es formal o informal, o si es temporal o fijo, es a través del 
trabajo que hombres y mujeres definen su situación en la sociedad, sin embargo, 
puede entrañar peligros y riesgos para la salud y la seguridad del trabajador.La Organización Internacional del Trabajo señala que a nivel mundial los trabajadores 
conforman casi la mitad de la población, esto es importante no solo para los 
trabajadores en lo individual y familiar sino también para la productividad, 
competitividad y sustentabilidad de las empresas, y en consecuencia para cada país. 
Por lo que derivado del enorme costo económico de los problemas asociados con la 
seguridad y la salud de los trabajadores y ante el aumento de los accidentes y 
enfermedades de trabajo, la OIT, ha impulsado la revisión e instauración de Políticas 
Públicas en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo sustentadas en los Convenios, 
principalmente el 155 y 187 de esta organización. 
 
En México, de acuerdo con las estadísticas del Instituto Mexicano del Seguro Social, 
los accidentes y enfermedades de trabajo se han incrementado en los últimos años en 
relación con el número de total de trabajadores bajo el seguro de riesgos de trabajo, lo 
que genera un incremento en el gasto para atender esta problemática, pero más 
preocupante es el deterioro de la salud y muerte de más trabajadores. En virtud de que 
la seguridad y salud de los trabajadores es un aspecto a cargo de la protección del 
Estado, es necesario que éste dentro de sus políticas sociales garantice como 
prioritaria, una política pública en materia de seguridad y salud en el trabajo, a fin de 
establecer acciones y estrategias para que los trabajadores realicen sus actividades en 
condiciones seguras y saludables, reduciendo los riesgos de trabajo. 
 
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se fijó como una prioridad, por vez 
primera, la prevención de riesgos de trabajo, por lo que fue hasta el año de 2007 
cuando se emitió una Política Publica en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, 
sin embargo, a pesar de las acciones emprendidas en el marco de dicha política los 
accidentes y enfermedades de trabajo siguen aumentado en proporción al número de 
trabajadores, por lo que dada las repercusión que los riesgos de trabajo tienen en el 
Introducción 
 
 
10 
ámbito familiar, empresarial, a nivel nacional y evidentemente para los trabajadores, es 
necesario hacer un análisis de las acciones implementadas y definidas por la política 
pública, a fin de establecer áreas de oportunidad y definir líneas estratégicas para la 
corrección y fortalecimiento de dicha política pública, en beneficio de los trabajadores. 
 
En el presente trabajo se realizó un análisis de la política pública en materia de 
seguridad y salud en el trabajo en el periodo de 2007 a 2011, considerando los 
Convenios 155 y 187 de la Organización Internacional del Trabajo, describiendo la 
coherencia que existe entre las acciones implementadas con los elementos 
establecidos por dichos convenios, a fin de estar en posibilidad de desarrollar una 
Propuesta de Política Pública en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo que 
contribuya en la disminución del número de riesgos de trabajo. 
 
El contenido de este trabajo se integra por seis capítulos, en el Capítulo I se presenta 
la Metodología de la investigación, en la que se establece el objeto de estudio, se 
plantea el problema y su delimitación, así como el objetivo general en congruencia con 
el problema establecido, además se definen los objetivos específicos y las 
correspondientes preguntas de investigación, a fin de direccionar la investigación. 
 
En el Capítulo II, se realiza una introducción al concepto de política pública, su origen y 
evolución, además se presentan los elementos básicos del análisis de políticas de 
políticas, indicando las escuelas o enfoques más representativos en el análisis de las 
políticas públicas, así como los principales modelos desarrollados para su análisis, y 
finalmente se presenta el contenido que debe considerar una política pública. 
 
Los conceptos y elementos básicos sobre seguridad y salud en el trabajo son 
abordados en el Capítulo III, en el que se enuncian los efectos como consecuencia de 
la ocurrencia de los riesgos de trabajo, entre los que tenemos los relativos a los costos 
y la productividad, además se precisa el campo de aplicación, elementos esenciales y 
alcance de las principales disciplinas que integran la seguridad y salud en el trabajo, 
haciendo énfasis en la importancia de cada una de ellas. 
 
En el Capítulo IV se presentan los antecedentes de las Políticas Públicas en materia de 
Seguridad y Salud en el Trabajo, iniciado con una descripción de su desarrollo desde 
Introducción 
 
 
11 
sus inicios hasta a la constitución de la Organización Internacional del Trabajo, se 
indican los elementos fundamentales que debe contener un política pública conforme a 
los Convenios 155 y 187 de la OIT, adicionalmente, se presenta el modelo propuesto 
por la Organización Mundial de la Salud y el caso de España. 
 
Posteriormente se aborda la situación de la Seguridad y Salud en el Trabajo en 
México, iniciando con sus antecedentes hasta la inclusión del tema en el Plan Nacional 
de Desarrollo, indicando el papel que tienen la Secretaria del Trabajo y Previsión 
Social, a través de la Dirección General de Seguridad y Salud en el Trabajo y la 
Dirección General de Inspección Federal del Trabajo; el Instituto Mexicano del Seguro 
Social, y la Comisión Consultiva Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, 
señalando sus atribuciones en la materia. Asimismo se describe el contenido del marco 
jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo, su estructura y alcances, bajo 
este contexto se presenta la Política Pública en materia de Seguridad y Salud en el 
Trabajo 2007-2012 haciendo hincapié en las líneas estratégicas establecidas y las 
acciones realizadas, analizando dichas acciones con su impacto en el número de 
riesgos de trabajo, con base en las estadísticas oficiales sobre accidentes y 
enfermedades de trabajo. 
 
En el Capítulo V se efectúa un análisis de la Política Pública en materia de Seguridad y 
Salud en el Trabajo, a través de la aplicación de la metodología FODA con objeto de 
obtener un diagnóstico de dicha política, mediante este análisis se obtuvieron las líneas 
estratégicas y acciones correctivas que se deben considerar en la política pública, a fin 
de fortalecerla y complementarla. En seguida, con base en las líneas estratégicas y 
acciones correctivas determinadas en el diagnóstico, se formula una Propuesta de 
Política Pública que considera el modelo de los convenios de la OIT y que proporciona 
sustento jurídico a los diferentes elementos que la constituyen, mediante la 
promulgación de una Ley Federal de Prevención de Riesgos de Trabajo que integra y 
da obligatoriedad a los aspectos esenciales, entre los que destacan: la participación de 
los sectores involucrados; la realización de investigación y estudios en la materia, la 
profesionalización de los involucrados en la vigilancia y desarrollo de programas en la 
materia, la simplificación del marco normativo y modificación de las sanciones por 
incumplimiento. 
 
Introducción 
 
 
12 
Finalmente, las conclusiones derivadas de la investigación se plasman en el apartado 
denominado con el mismo nombre, en el que se señalan las carencias de la política 
pública de seguridad y salud en el trabajo, determinadas a partir del análisis de la 
política pública, en el marco de los convenios internacionales y describiendo la 
coherencia con el modelo definido por dichos convenios. 
 
 
 
 
 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
13 
CAPÍTULO I: Metodología de la investigación 
1. Objeto de estudio 
1.1 Definición del objeto de estudio 
 
El trabajo de acuerdo con Engels (trad. 2010) es la condición básica y fundamental de 
toda la vida humana, hasta cierto punto a lo largo de la historia el trabajo ha creado al 
propio hombre. Actualmente, el trabajo ocupa un lugar central en la vida de las 
personas, en todas partes delmundo, sin importar si es formal o informal, o si es 
temporal o fijo. A través del trabajo, hombres y mujeres definen su identidad y su 
función en la sociedad. Sin embargo aunque el trabajo proporcione satisfacciones e 
incluso sea bien remunerado puede entrañar peligros y riesgos para la seguridad y 
salud de los trabajadores. 
 
1.2 Planteamiento del problema 
1.2.1 Antecedentes 
 
Según estimaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), año tras año 
alrededor de 2.3 millones de hombres y mujeres pierden la vida a causa de accidentes 
y enfermedades de trabajo, incluyendo casi 360,000 por accidentes fatales y 1,950,000 
por enfermedades mortales relacionadas con el trabajo, se calcula que el número de 
muertes ocasionadas por substancias peligrosas asciende a 651,000 y la mayoría se 
producen en el mundo en desarrollo. Además, señala que estas cifras pueden estar 
subestimadas, debido a los deficientes sistemas de registro y notificación en muchos 
países (2008). 
 
Por otro lado, la OIT (2005) descubrió que además de las muertes relacionadas con el 
trabajo, cada año los trabajadores son víctimas de unos 268 millones de accidentes no 
mortales que causan ausencias de al menos tres días del trabajo y unos 160 millones 
de nuevos casos de enfermedades profesionales. 
 
Las cifras indican que el número de accidentes del trabajo se ha estabilizado en 
muchos países industrializados y de reciente industrialización, mientras que aumenta 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
14 
en países que están desarrollándose rápidamente en Asia y América Latina, por 
ejemplo, el análisis de la OIT (2005) mostró que aunque el número de accidentes 
mortales y no mortales en el centro de trabajo permaneció estable o disminuyó en la 
mayoría de las regiones, en China, el número estimado de accidentes mortales 
aumentó de 73,500 en 1998 a 90,500 en 2001, mientras que los accidentes que 
provocaron tres días de ausencia del trabajo o más aumentaron de 56 millones a 69 
millones. En América Latina, el aumento del número total de personas empleadas y el 
crecimiento del sector de la construcción, especialmente en Brasil y México, parecen 
haber provocado un incremento anual de los accidentes mortales de 29,500 a 39,500 
durante el mismo período de tiempo. 
 
1.2.2 Elementos del problema 
 
Los peligros y riesgos para la salud y la seguridad de los trabajadores no hacen 
distinción de género; los riesgos a los que se están expuestos los hombres son más 
conocidos debido a que, hasta ahora, los aspectos de Seguridad y Salud en el Trabajo 
(SST) se habían centrado en empleos peligrosos, en sectores predominantemente 
masculinos, sin embargo, hoy en día, las mujeres representan más del 40% de la 
fuerza de trabajo mundial, es decir, 1,200 millones de los 3,000 millones de 
trabajadores de todo el mundo, OIT (2009). 
 
De acuerdo con la OIT (2000), la separación de la fuerza de trabajo en función del sexo 
genera diferentes retos para la seguridad y salud de hombres y mujeres en el lugar de 
trabajo, por ejemplo, los hombres tienen más presencia en industrias como la 
construcción y la minería, mientras que la gran mayoría de las mujeres trabajadoras se 
concentra en la agricultura y el sector de servicios. 
 
Muchos más hombres que mujeres laboran en ocupaciones que los exponen a 
accidentes; de ahí que son más altas las probabilidades que sufran accidentes fatales 
o de otro tipo por causas relacionadas con el trabajo. Los hombres también suelen 
estar más expuestos a peligros causados por substancias cancerígenas o que 
producen enfermedades circulatorias y respiratorias. Los investigadores también han 
observado que los hombres tienden a adoptar menos medidas preventivas y de 
protección para efectuar su trabajo que las mujeres, OIT (2005). 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
15 
 
En diversos sectores de la industria donde la presencia masculina es mayoritaria 
existen consideraciones específicas en materia de seguridad y salud, los tres sectores 
especialmente riesgosos son: agricultura, construcción y minería. 
 
Según estimaciones de la OIT (2008), anualmente mueren alrededor de 170,000 
trabajadores agrícolas. De manera consistente, las tasas de mortalidad se han 
mantenido altas durante los últimos diez años, aunque en este sector trabajan hombres 
y mujeres, la mayor cantidad de lesiones y muertes se producen por accidentes con 
máquinas agrícolas, tractores y segadoras, que habitualmente operan los hombres. 
 
El trabajo en el sector de la construcción es una de las ocupaciones más peligrosas; la 
OIT (2005) calcula que en el año 2003 se produjeron cerca de 60,000 muertes por 
accidentes relacionados con el trabajo en este sector y señala que existe una gran 
dificultad de cuantificar el número de accidentes y enfermedades que se producen en 
esta industria, debido a que una gran proporción de sus trabajadores son temporales. 
 
La información de la OIT (2007) proveniente de algunos países industrializados indica 
que los trabajadores de la construcción tienen tres o cuatro veces más probabilidades 
de morir por accidentes laborales que otros trabajadores. Muchos de ellos, además, 
han contraído enfermedades profesionales a causa de la exposición prolongada a 
substancias peligrosas, como el amianto o el asbesto. En los países en desarrollo, los 
riesgos asociados al sector de la construcción son mayores, de tres a seis veces 
superior que en los países desarrollados. En el caso de estos últimos, las medidas de 
precaución tienen carácter obligatorio; y es mayor la responsabilidad de la empresa 
cuando suceden accidentes. 
 
La minería es otro sector de trabajo peligroso donde predominan los hombres. La OIT 
(2007) señala que a pesar de los considerables esfuerzos que han realizado muchos 
países, la cantidad de muertes, lesiones y enfermedades que sufren los trabajadores 
mineros en todo el mundo son una muestra evidente de que este sector es muy 
peligroso, las enfermedades pulmonares que sufren los trabajadores de la industria 
minera y de las industrias conexas por exposición al amianto, asbesto y silicio, siguen 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
16 
siendo una preocupación en los países desarrollados y en desarrollo, sólo el asbesto 
cobra alrededor de 100,000 vidas por año, y dicha cifra crece anualmente. 
 
En México, de acuerdo con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), los riesgos 
de trabajo han aumentado en los dos últimos años (2011), en la Tabla 1 se muestran 
las estadísticas del IMSS del periodo de 2005 a 2011. 
 
Tabla 1 
Empresas, trabajadores, riesgos de trabajo, incapacidades permanentes y 
defunciones según tipo de riesgo e indicadores, 2005 – 2011 
CONCEPTO 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 
Empresas 802,107 810,181 823,999 833,072 825,159 829,500 821,572 
Trabajadores 12,735,856 13,578,346 14,424,178 14,260,309 13,814,544 14,342,126 14,971,173 
 
RIESGOS DE TRABAJO 373,239 387,827 450,102 506,934 489,787 506,528 536,322 
Accidentes de Trabajo 295,594 309,539 361,244 411,179 395,024 403,336 422,043 
Accidentes en Trayecto 70,353 73,573 86,167 92,074 90,662 99,726 110,174 
Enfermedades de 
Trabajo 
7,292 4,715 2,691 3,681 4,101 3,466 4,105 
Accidentes y 
Enfermedades de 
Trabajo 
302,886 314,254 363,935 414,860 399,125 406,802 426,184 
 
INCAPACIDADES 
PERMANENTES (2) 
20,693 19,327 17,642 18,999 20,477 24,459 26,916 
Accidentes de Trabajo 11,578 12,555 12,094 13,603 14,530 15,538 17,302 
Accidentes en Trayecto 972 1,187 1,227 1,512 1,756 2,070 2,521 
Enfermedades de 
Trabajo 
8,143 5,585 4,321 3,884 4,191 6,851 7,093 
 
DEFUNCIONES 1,367 1,328 1,279 1,412 1,368 1,433 1,578 
Accidentes de Trabajo 1,109 1,069 1,049 1,127 1,104 1,122 1,215 
Accidentes en Trayecto 255 257 227 279 259 308 357 
Enfermedades de 
Trabajo 
 
3 2 3 6 5 3 6 
Riesgos de trabajopor 
cada 100 trabajadores 
bajo seguro de riesgos 
de trabajo 
2.9 2.9 3.1 3.6 3.5 3.5 3.6 
Accidentes de Trabajo 2.3 2.3 2.5 2.9 2.9 2.8 2.8 
Accidentes en Trayecto 5.5 5.4 6.0 6.5 6.6 7.0 7.4 
Enfermedades de 
Trabajo 
5.7 3.5 1.9 2.6 3.0 2.4 2.7 
Accidentes y 
Enfermedades de 
Trabajo 
 
2.4 2.3 2.5 2.9 2.9 2.8 2.8 
Continúa en la página siguiente. 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
17 
CONCEPTO 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 
Incapacidades 
permanentes por cada 
1,000 trabajadores bajo 
seguro de riesgos de 
trabajo 
1.6 1.4 1.2 1.3 1.5 1.7 1.8 
Accidentes de Trabajo 0.9 0.9 0.8 1.0 1.1 1.1 1.2 
Accidentes en Trayecto 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 
Enfermedades de 
Trabajo 
0.6 0.4 0.3 0.3 0.3 0.5 0.5 
INCAPACIDADES 
PERMANENTES POR 
CADA 1,000 RIESGOS 
DE TRABAJO 
55.4 49.8 39.2 37.5 41.8 48.3 50.2 
 
Accidentes de Trabajo 39.2 40.6 33.5 33.1 36.8 38.5 41.0 
Accidentes en Trayecto 13.8 16.1 14.2 16.4 19.4 20.8 22.9 
Enfermedades de 
Trabajo 
1,116.7 1,184.5 1,605.7 1,055.1 1,022.0 1,976.6 1,727.9 
 
DEFUNCIONES POR 
CADA 10,000 
TRABAJADORES BAJO 
SEGURO DE RIESGOS 
DE TRABAJO 
1.1 1.0 0.9 1.0 1.0 1.0 1.1 
Accidentes de Trabajo 0.9 0.8 0.7 0.8 0.8 0.8 0.8 
Accidentes en Trayecto 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 
Enfermedades de 
Trabajo 
0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 
 
Fuente: IMSS, (2011). Memoria estadística del IMSS, Capítulo VI 
 
 
De acuerdo con estas estadísticas durante 2011 de los 14,971,173 trabajadores bajo el 
seguro de riesgos de trabajo 536,322 (3.6%) sufrieron un riesgo de trabajo de los 
cuales 26,916 trajeron como resultado un incapacidad permanente, y más lamentable 
aún se presentaron 1,578 defunciones. 
 
A partir de lo anterior, resulta evidente realizar un análisis de los factores que inciden 
en la Seguridad y Salud de los Trabajadores, que de acuerdo con la OIT (2009), se 
agrupan en los siguientes: 
 Falta de regulación específica en la materia, en especial en sectores como 
el minero, la construcción y el agrícola. 
 Exposición de los trabajadores a ambientes peligrosos para su seguridad y 
salud. 
 Aumento en los accidentes y enfermedades de trabajo. 
 Carencia de estadísticas confiables. 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
18 
 Incremento en los costos derivados de los accidentes y enfermedades de 
trabajo. 
 
1.2.3 Formulación del problema 
 
Bajo el escenario descrito, es necesario analizar la política pública en Seguridad y 
Salud en el Trabajo implementada en México, considerando el modelo propuesto por la 
Organización Internacional del Trabajo (OIT). 
 
Por lo cual se plantea el siguiente problema: 
“Se desconoce si existe concordancia de la Política Pública de 
México en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo respecto del 
modelo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).” 
 
 
1.2.4 Delimitación del problema 
1.2.4.1 Espacial 
 
La investigación abordará la Política Pública de México en materia de Seguridad y 
Salud en el Trabajo emitida por el gobierno federal, considerando que de acuerdo con 
la Ley Federal de Trabajo y la Ley sobre Metrología y Normalización es competencia 
federal emitir la normatividad en materia de seguridad e higiene en los centros de 
trabajo, así como vigilar su cumplimiento. 
1.2.4.2 Temporal 
 
Para acotar la investigación, en ésta abordará la Política Pública de México en materia 
de Seguridad y Salud en el Trabajo en el periodo comprendido entre 2007 y 2011. 
 
 
 
 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
19 
 
1.3 Pregunta de investigación 
 
A partir del planteamiento del problema, así como de su formulación es posible derivar 
la pregunta general de la investigación en los términos siguientes: 
¿Existe coherencia de la política pública en materia de Seguridad y Salud 
en el Trabajo de México, respecto del modelo propuesto por la 
Organización Internacional del Trabajo? 
 
1.4 Objetivo General 
 
En congruencia con el problema establecido y para poder direccionar la investigación 
se establece el objetivo general siguiente: 
 
“Analizar la coherencia de la Política Pública de México en materia de 
Seguridad y Salud en el Trabajo, con el modelo de la Organización 
Internacional del Trabajo (OIT) y formular una propuesta de política 
pública congruente con este modelo” 
 
1.5 Objetivos específicos y preguntas de investigación 
 
Para alcanzar el objetivo general y direccionar la investigación se establecen los 
objetivos específicos siguientes: 
 Identificar el marco teórico de la Seguridad y Salud en el Trabajo. 
 Identificar y determinar los modelos de política pública en materia de 
Seguridad y Salud en el Trabajo. 
 Analizar y establecer los antecedentes de los modelos de política pública 
en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo. 
 Analizar y describir la coherencia de la política pública de seguridad y 
salud en el trabajo de México en relación con el modelo de la OIT. 
 Formular una propuesta de Política Pública en materia de Seguridad y 
Salud en el Trabajo. 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
20 
 
En congruencia con los objetivos específicos se establecen las preguntas de 
investigación siguientes: 
 ¿Cuál es el marco teórico de la Seguridad y Salud en el Trabajo? 
 ¿Cuáles son los modelos de políticas públicas en materia de Seguridad y 
Salud en el Trabajo? 
 ¿Cuáles son los antecedentes de los modelos de política pública en 
materia de Seguridad y Salud en el Trabajo? 
 ¿Cómo se analiza y describe la existencia de coherencia entre la política 
pública de seguridad y salud en el trabajo de México en relación con el 
modelo de la OIT? 
 ¿Qué elementos debe contener una propuesta de Política Pública en 
materia de Seguridad y Salud en el Trabajo? 
 
1.6 Hipótesis 
 
“Si se realiza un análisis de la Política Pública en materia de Seguridad y 
Salud en el Trabajo se puede determinar su coherencia con el modelo 
propuesto por la Organización Internacional del Trabajo (OIT).” 
 
1.7 Justificación 
 
1.6.1 Actualidad 
 
La seguridad y salud en el trabajo ha tomado un papel trascendental en la 
productividad de un país como lo señala la OIT, y como resultado de los cambios en la 
tecnología, la introducción de nuevos métodos de producción, los accidentes de trabajo 
han aumentado. Es por ello, señala la OIT, es necesario que los países realicen un 
análisis de las estrategias para la prevención de riesgos de trabajo, a fin de mejorar las 
condiciones de seguridad y salud en que los trabajadores se realizan sus actividades. 
 
 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
21 
1.6.2 Pertinencia 
 
Los accidentes y enfermedades de trabajo representan un problema trascendental que 
afecta directamente a las familias, en particular en los sectores más desprotegidos en 
donde la única fuente de ingreso proviene de uno de sus miembros, por ello, resulta 
necesario realizar un análisis de las política pública en la materia que permita 
determinar las acciones más eficaces para abatir los altos índices de accidentes y 
enfermedades de trabajo. 
 
1.6.3 Relevancia 
 
La OIT (2008) señala que, la promoción de la SST ha mejorado durante las últimas 
décadas, sin embargo el nivel de accidentes fatales, lesiones y enfermedades que se 
producen permanece alto y genera enormes costos para hombres, mujeres y sus 
familias, y que las economías también pierden, ya que el costo de los accidentes y las 
enfermedades representa estimativamente un 4% del Producto Interno Bruto (PIB) 
mundial es decir, 1.25 billones (millones de millones) de dólares se pierde a causa de 
los costos directos e indirectos relacionados con los accidentes y enfermedades en el 
trabajo, como por ejemplo: pérdida de tiempo de trabajo, indemnización de los 
trabajadores, interrupción de la producción y gastos médicos. 
 
De acuerdo con la OIT (2003), por cada pesode costo directo se erogan cinco en 
forma indirecta por parte de las empresas, por lo que con base en datos del IMSS 
(2012), que indican que durante el 2011 se presentó un gasto por 19,417 millones de 
pesos por concepto de riesgos de trabajo, y considerando la proporción entre costos 
directos e indirectos de los accidentes y enfermedades de trabajo, la suma ascendería 
a un total de 116,502 millones de pesos, haciendo evidente la conveniencia económica 
de analizar la política pública en la materia. 
 
1.6.4 Viabilidad y Aportación 
 
La presente investigación pretende realizar las siguientes aportaciones: 
 Realizar un análisis de las variables que definen las Políticas Públicas en 
materia de Seguridad y Salud en el Trabajo en México. 
Capítulo I 
Metodología de la investigación 
 
 
22 
 Realizar una propuesta de Política Pública en materia de Seguridad y Salud en 
el Trabajo. 
 
1.8 Justificación metodológica 
 
La justificación metodológica consiste en realizar un análisis de las variables de la 
Política Pública en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo que permita desarrollar 
una propuesta de Política Pública. 
 
1.9 Tipo de investigación 
Se desarrollará una investigación explicativa-descriptiva, debido a que en principio se 
describirán las variables identificadas, para posteriormente determinar la relación 
existente entre ellas. 
 
 
 
 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
23 
CAPÍTULO II: Las Políticas Públicas 
 
De acuerdo con Max Weber, el desarrollo de la civilización industrial generó la 
búsqueda de formas más racionales en la organización del Estado, lo que derivó en la 
separación entre la función política y la formulación de políticas públicas por un lado, y 
la formulación burocrática y la administración pública, por el otro. Así, a principios del 
siglo XX, comenzó a tenderse una nueva relación entre ciencia y política a 
consecuencia de la idea de que el gobierno podría resolver problemas concretos a 
través de políticas públicas. En este sentido, Keynes afirmaba que para resolver los 
problemas, el gobierno debería asumir que necesitaba un enfoque más informado y 
sustentado en teorías, principalmente, económicas. 
 
A partir de la obra de Harold Lasswell, y principalmente de su obra The policy 
sciencies, publicada en 1951 junto a D. Lerner, la disciplina de las políticas públicas 
comenzó a contar con un enfoque unificado para analizar tanto los problemas como las 
políticas públicas. De este modo, las políticas públicas comenzaron a ocuparse de 
explicar los procesos de formulación y ejecución de las políticas, aportando la 
información (cuantitativa y cualitativa) necesaria para abordar la problemática. En este 
sentido, Lasswell (citado en Parsons, 2007) afirmó que el fin de las ciencias de las 
políticas públicas es alcanzar la dignidad humana tanto en la teoría como en la 
práctica, y es ahí donde el analista de políticas, sin perder la objetividad y ni dejar de 
perfeccionar sus herramientas de investigación, debe generar la información adecuada 
sobre los problemas fundamentales de la sociedad. 
 
La expansión de las libertades civiles y políticas de la sociedad mexicana y la magnitud 
de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformación mundial 
de corte histórico, señala Aguilar (1990) plantean al Estado y a la sociedad problemas 
cruciales de organización política, de organización gubernamental y de gestión pública: 
de política y políticas. Nuestro sistema se ha caracterizado por el muy amplio margen 
de maniobra del gobierno en sus actividades de representación y conciliación de 
intereses y por la casi total libertad del gobierno en la definición de su agenda y en la 
elección e implementación de sus políticas. 
 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
24 
Al respecto, de acuerdo con Cardozo (2006) en las dos últimas décadas, y con la 
intención de resolver múltiples problemas burocráticos, dio inicio un esfuerzo de 
reforma del Estado y modernización de la administración pública, impulsado por el 
enfoque denominado New Public Management, conocido como Nueva Gerencia 
Pública, que ha dado un nuevo y fuerte impulso a los procesos de evaluación, y de 
rendición de cuentas. Se trata de un movimiento que ha recibido un decidido apoyo de 
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Fondo 
Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). 
 
Entre las estrategias que la Nueva Gerencia Pública propone para lograr los objetivos 
de su agenda, señala Cardozo (2006) encontramos: reducción del tamaño de la 
burocracia y selección de lo que el gobierno debe hacer, descentralización, separación 
entre la formulación y la implementación de la política, coordinación de las 
interdependencias, competencia entre organizaciones públicas, cooperación público-
privado, enfoque de gobernanza participativa (de consumidores, empresarios y 
empleados públicos), distinción entre el financiamiento y la prestación de servicios 
públicos, apertura a la competencia, privatización, utilización de técnicas de gerencia 
privada, flexibilización, simplificación de trámites, desregulación, democratización, 
enfoque proactivo de problemas, énfasis en costos, calidad, libertad de elección, 
satisfacción del cliente, cultura orientada a resultados, evaluación del desempeño, 
rendición de cuentas, etcétera. 
 
El New Public Management de acuerdo con Barzelay (2001, citado por Cardozo, 2006) 
ha sido definido como un campo de discusión sobre las intervenciones del gobierno en 
materia de políticas, tanto en términos de análisis sistemático como de gerencia 
práctica, enfocada a los procesos políticos y organizacionales, así como también a sus 
contenidos sustantivos, o de acuerdo con Ferlie et al.,(1996) se ha reconocido a su 
interior, un conjunto de modelos diferenciados como el manejo de la eficiencia, la 
reducción y descentralización del Estado, la búsqueda de la excelencia, o la 
orientación al servicio público. 
 
Por lo anterior, tomando como punto de partida el enfoque de la Nueva Gerencia 
Pública, considerando su incipiente desarrollo en México y que las condiciones 
actuales tanto institucionales como sociales de nuestro país no se ajustan a dicha 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
25 
teoría, y a partir de la experiencia adquirida en la participación de la formulación de la 
Política Pública de Seguridad y Salud en el Trabajo se ha detectado una gran dificultad 
de las gestiones para identificar y determinar con claridad la política que se ha 
diseñado o implementado, por lo que es pertinente realizar un Análisis de la Política 
Pública en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo, con lo cual se obtenga una 
herramienta que permita a los gestores determinar sus políticas con sus respectivos 
objetivos generales, particulares, así como los proyectos y acciones más adecuadas. 
 
2.1 ¿Qué son las Políticas Públicas? 
 
En español el concepto de política puede tener diferentes acepciones aunque 
primordialmente se refiere al “Arte, doctrina u opinión sobre el gobierno de los Estados” 
(Diccionario de la lengua española, 2001) y también contempla la actividad del 
ciudadano cuando interviene en los asuntos públicos con su opinión, con su voto, o de 
cualquier otro modo. 
 
Debido a la amplitud del concepto de política en el idioma español y para abordar el 
estudio de las políticas públicas, es necesario diferenciar dos términos del inglés que 
en español no tienen traducción, estos conceptos son fundamentales para las Ciencias 
de las Políticas (Policy Sciences), en primer lugar “Politics” entendido como las 
relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre organizaciones 
sociales con el gobierno, y “Policies” que se refiere a las acciones, y decisiones de los 
actores involucrados en los asuntos públicos. 
 
Al respecto, Valenti y Flores(2009) señalan que el estudio de las políticas públicas se 
desenvuelve en tres niveles analíticos. En el primer nivel se encuentra la “polity”, que 
se refiere propiamente al Estado, en este nivel, es posible discriminar las distintas 
variedades de Estado, como son el democrático, el autoritario y el autocrático. En el 
segundo esta “politics”, que es la actividad que realizan distintos grupos por acceder al 
poder y conservarlo. Finalmente, en tercer nivel “policy” consiste en las estrategias 
desarrolladas por los actores autorizados por el poder estatal con el objetivo de tomar 
decisiones determinadas. 
 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
26 
A pesar de la distinción entre política referente a las relaciones de poder, objeto de 
estudio de la Ciencia Política; y políticas o políticas públicas, Aguilar y Lima (2009) 
señalan que existe la política de las políticas públicas, que se refiera a las relaciones 
de poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad. Así mismo indican 
que éstos conceptos aplican a los diferentes sectores donde podemos encontrar por 
ejemplo: política educativa y políticas educativas; además podemos hablar de las 
relaciones de poder de algún sector: la política de las políticas económicas por 
ejemplo. 
 
El concepto de política pública ha tenido diferentes alcances desde su origen con sus 
fundadores y principal precursor Harold Laswell, hasta las últimas décadas, donde 
diversos autores proporcionan una generosa producción de la definición y contenido de 
las políticas públicas. En su introducción al análisis de políticas públicas, Thoenig 
(1985) daba cuenta, en los años 80, de por lo menos cuarenta acepciones. Algunas 
definiciones de autores más reconocidos las podemos ver en la Tabla 2 siguiente: 
 
Tabla 2 
Definiciones de política pública 
Autor Definición 
Mead (1995) Política pública es una aproximación al estudio de la política que analiza 
al gobierno a la luz de los asuntos públicos más importantes. 
Anderson (1990) Definió a una política como una secuencia intencionada de acción 
seguida por un actor o conjunto de actores a la hora de tratar con un 
asunto que los afecta y son aquellas desarrolladas por cuerpos 
gubernamentales y sus funcionarios. 
Lynn (1980) Una política es un conjunto específico de acciones de gobierno que 
producirán, por su diseño o por otras razones, una clase particular de 
efectos. 
Somit y 
Tanenhaus (1967) 
Consideran a la política pública como la totalidad de la acción 
gubernamental. 
Brewer y de León 
(1983) 
Son las decisiones más importantes de una sociedad y que consta de un 
proceso conformado por sistemas y niveles, articulado en seis etapas: 
iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación y 
terminación. 
Continúa en la página siguiente: 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
27 
Autor Definición 
Jean Claude 
Thoenig (1997) 
Se refiere a las políticas públicas como el trabajo de las autoridades 
investidas de legitimidad pública gubernamental y que abarca múltiples 
aspectos, que van desde la definición y selección de prioridades de 
intervención hasta la toma de decisiones, su administración y evaluación. 
Baena del Alcázar 
(1999) 
La define como toda decisión conformadora, en principio de carácter 
innovador, que va acompañada de las medidas necesarias para su 
seguimiento y ejecución. 
Subirats (1989) No establece una definición concreta y concisa, sino que va acotando sus 
características y cualidades para concluir considerando que estas 
normalmente implican una serie de decisiones; decidir que existe un 
problema que se debe intentar resolver, considerando la mejor manera 
de resolverlo. Este proceso de elaboración implica decisiones e 
interacciones entre individuos, grupos e instituciones, decisiones e 
interacciones influenciadas por las conductas, las disposiciones del 
conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas. 
Alcántara (1995) Se refiere a éstas como flujos del régimen político hacia la sociedad, que 
son productos del sistema político y por tanto del uso estratégico de 
recursos para enfrentar los problemas nacionales. 
Oslak (1982) Haciendo referencia a la región latinoamericana puntualiza que son un 
conjunto de sucesivas tomas de posición del estado frente a cuestiones 
socialmente problemáticas. 
Dunn en De 
Kostka (2004) 
Las define como las soluciones a los problemas con los que se enfrenta 
el poder gubernamental 
Cardozo (2006) Señala que son el fenómeno social, administrativo y político específico, 
resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se 
concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas 
fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y 
periodo determinado, la respuesta preponderantemente del mismo frente 
a los problemas públicos vividos por la sociedad civil. 
Lahera (2004) Son cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo 
público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el 
sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y 
el sector privado (…) incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o 
mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión 
de sus resultados. 
 
Continúa en la página siguiente 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
28 
Autor Definición 
Aguilar (2007) Las decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la 
corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de 
ciudadanos electores y contribuyentes. 
Subirats (1989) Es la norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada 
problemática así como el conjunto de programas u objetivos que tiene el 
gobierno en un campo concreto. 
(Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid. 
INAP. 1989) 
Lindblom (1979) Se refiere a procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya 
conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre 
diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes 
racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspectivas. 
Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, enfrentándose 
y colaborando ante opciones específicas. 
(“Usable knowledge: Social science and social problem solving” Yale 
University Press – 1979) 
Subirats et. al 
(2008) 
una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, 
tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos - cuyos 
recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de 
manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este 
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un 
grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de 
grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a 
resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen 
los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales) 
Mény y Thoenig 
(1992) 
Son las acciones de las autoridades públicas en el seno de la sociedad y 
que ésta se transforma en un programa de acción de una autoridad 
pública. (Las políticas públicas, Barcelona, Editorial Ariel 1992.) 
Banco 
Interamericano de 
Desarrollo, BID, 
(2006) 
Intercambios complejos entre actores políticos a través del tiempo (La 
Política de las Políticas Públicas. Progreso económico y social para 
América Latina. Informe 2006) 
 
Fuente Elaboración propia, 2012. 
 
Las definiciones de política pública abundan, así como sus alcances y limitaciones, 
Méndez (2003) establece que es necesario distinguir entre una política y una decisión y 
propone distinguir cuatro niveles: 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
29 
1) Un nivel donde el Estado no reconoce un problema y, por lo tanto, ni siquiera 
existe una decisiónconsciente de no tomar acciones específicas, a lo que 
denomina “inacción pública”. 
2) Otro nivel donde el Estado reconoce un problema, elabora un diagnóstico, 
establece un objetivo e inclusive una estrategia, pero decide no actuar, es decir, 
no toma acciones específicas o estratégicas para solucionar el problema. 
Méndez señala que un Estado puede tomar la decisión de actuar o no actuar y 
con ello toma una postura en la consecución de su objetivo, a lo que llama 
“decisión pública”. 
3) Un tercer nivel, donde el Estado, ante un problema determinado, ejecuta una 
estrategia o programas de acciones dirigidas a su solución. 
4) Los niveles anteriores tienen efectos en la sociedad que pueden ser previstos o 
imprevistos, sin embargo, dichos efectos no son los únicos en la situación de 
una sociedad. Un estado social, económico, de salud no sólo se deriva de la 
inacción, decisión o política pública, sino de una combinación de éstos y otros 
factores, la combinación de varias decisiones públicas tomadas por separado 
pueden conducir a un estado imprevisto por cualquiera de ellas, a esta situación 
Méndez las denomina “resultados públicos”. 
 
Méndez sugiere considerar una definición general que recupere los elementos 
coincidentes de la mayoría de los autores. Analizando las diversas definiciones de 
política pública encontramos elementos comunes como su orientación a resolver 
problemas públicos, la participación de los sectores involucrados en la problemática, es 
una forma de utilizar de manera eficiente los recursos y legitimar la acción del 
gobierno. 
 
Considerando los elementos comunes de las diversas definiciones de política pública, 
es posible establecer que una política pública implica el establecimiento de una o más 
estrategias orientadas a la resolución de problemas públicos, así como a la obtención 
de mayores niveles de bienestar a partir de integración del gobierno y sociedad civil en 
el proceso de definición de las acciones a seguir para la obtención de los objetivos 
señalados. 
 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
30 
2.2 El origen y evolución del análisis de las Políticas 
Públicas 
 
En el contexto posterior a la Segunda Guerra Mundial, Lasswell (1951) señalaba que la 
persistente crisis de seguridad nacional obligaba a usar de manera más eficiente la 
fuerza de trabajo, las instalaciones y los recursos del pueblo norteamericano. En esta 
coyuntura se presentaron tres factores: el primero, se trataba de un contexto de 
escasez y déficit fiscal en el que era imperante el uso racional de los recursos. Por otro 
lado, en la comunidad académica se había difundido el interés por analizar los grandes 
problemas con nuevas herramientas metodológicas, se reunían equipos 
multidisciplinarios para trabajar problemas comunes. Diversas disciplinas de las 
ciencias sociales coincidieron en adquirir una orientación hacia los problemas que 
tuvieran impacto negativo sobre el bienestar de la humanidad. 
 
En el campo de la política, se había prestado mayor atención a la planeación, a los 
sistemas de información, y se había obtenido mayor conciencia del proceso de la 
política, de su elaboración y realización fundamentalmente con la intención de 
aumentar la racionalidad de las decisiones. 
 
Valenti y Flores (2009) señalan que es importante destacar esta orientación hacia la 
atención de los problemas y su solución dejó una vocación empírica y multidisciplinaria, 
a lo que Lasswell llamó la orientación hacia las políticas (policy orientation). 
 
Está orientación de acuerdo con Lasswell (1951) implicaba una doble dimensión: por 
un lado se interesa en el proceso de la política y por otra en las necesidades de 
inteligencia de este proceso. La primera busca desarrollar la ciencia de la formación y 
ejecución de las políticas, mientras que la segunda busca mejorar el contenido 
concreto de la información y de la interpretación disponible para los hacedores de las 
políticas. Lasswell utilizó el término “ciencias de políticas” (policy sciences) a fin de 
designar el contenido específico que la orientación hacia las políticas alcanzan, de 
acuerdo con él, las ciencias de políticas incluyen: 
 Los métodos de investigación del proceso de la política, 
 Los resultados de los estudios de las políticas y 
 Los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar contribuciones. 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
31 
 
De este modo, Lasswell (1951) había definido las ciencias de las políticas como el 
conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y 
ejecución de las políticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones 
relevantes para los problemas de políticas de un período determinado. 
 
El mismo Lasswell (1971), en su artículo “The Emerging Conception of the Policy 
Sciences”, veinte años después de “The Policy Orientation”, complementaria su 
planteamiento de la ciencias de políticas agregando que éstas se ocupan del 
conocimiento del proceso de toma de decisiones en el orden público y civil, así como 
del conocimiento en dicho proceso (knowledge of and in). 
 
Al respecto, Aguilar (2007) señala que Lasswell enfatizaba que las ciencias de las 
políticas tienen dos marcos de referencia entrelazados: el conocimiento del proceso de 
la política y el conocimiento en el proceso de la política. El enfoque de políticas tiende 
a la contextualización y se orienta a problemas. La tarea de conocer el (knowledge of) 
proceso de decisión de la política busca producir descripciones, explicaciones del 
proceso por medio del cual un sistema político, elabora y desarrolla las decisiones 
relativas a asuntos públicos, busca saber como se determina un problema como 
público, como se eligen los instrumentos de acción. Mientras que el (knowledge in) 
conocimiento en el proceso busca incorporar elementos que mejoren la decisión 
pública, métodos analíticos, información pertinente y conocimiento, con el propósito de 
incrementar la racionalidad de la construcción, selección y desarrollo de las políticas; 
pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la acción pública, 
haciendo uso de diferentes ciencias y disciplinas. Esta diferencia desarrolló dos 
tendencias de las ciencias de políticas: el policy studies (estudios de políticas) y el 
policy analysis (análisis de políticas). 
 
De acuerdo con Valenti y Flores (2009) más allá de estas distinciones, las ciencias de 
las políticas comparten por lo menos tres atributos: 
 Contextualidad: las problemáticas no se dan de manera aislada sino que 
responden a un proceso social, político o económico específico. Cada 
contexto imprime una dinámica a las políticas y a las reglas que las definen. 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
32 
 Orientación hacia problemas: los estudios de las políticas se apropian de las 
actividades intelectuales relacionadas con el reconocimiento de problemas 
públicos, esclarecimiento de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y 
alternativas. Buscan no sólo tener una aplicación práctica, sino generar nuevo 
conocimiento y aprendizaje compartido. 
 Diversidad en el uso de y aplicación de métodos: esto con el fin de recuperar 
y sistematizar la información útil para la toma de decisiones (Parsons, 2007). 
Los métodos básicamente pueden encontrarse entre los conjuntos cualitativo 
y cuantitativo, con un sinnúmero de posibles técnicas de análisis. 
 
2.3 El análisis de las Políticas Públicas 
 
El análisis de políticas públicas se ocupa, en general, de los problemas públicos y de 
cómo los poderes públicos los abordan. El objeto de estudio del análisis de políticas 
públicas consiste tanto en los problemas públicos y cómo estos son definidos, y, en 
cómo los poderes públicos intentan dar respuesta a dichos problemas. “Por lo cual, de 
acuerdo con Subirats, (1989) no se trata tanto de preocuparse de las características 
propiasde las instituciones, de la normativa, o de los grupos presentes, como de 
considerar aquellos aspectos que resulten relevantes o significativos con respecto a la 
adopción y puesta en práctica de una política pública”. 
 
Este análisis de políticas públicas tiene un carácter práctico y aplicado, no se plantea el 
estudio de los problemas públicos en abstracto, sino cómo estos son definidos para ser 
abordados. Este carácter aparece en el mismo concepto, Dunn (1981) define el análisis 
de políticas como “una disciplina de ciencia social aplicada que utiliza métodos 
múltiples de indagación y discusión para producir y transformar información relevante 
para las políticas y que puede ser utilizada en contextos políticos para resolver 
problemas relacionados con las políticas”. Precisamente, esa capacidad e intención del 
análisis de políticas públicas de estudiar y explicar los procesos concretos de actuación 
de los poderes públicos dando repuesta a los problemas sociales, es lo que hace que 
se ponga énfasis en su aplicabilidad y utilidad para un mejor gobierno y tratamiento de 
los asuntos públicos. 
 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
33 
Además, de acuerdo con Subirats (1989), el análisis de políticas públicas ha ido 
ampliado su objeto de estudio, sobre todo a partir de la década de los años setenta, 
como respuesta a las mayores dificultades del gobierno y al abordaje de múltiples 
problemas en sociedades cada vez más complejas: se ha pasado del simple análisis 
de la decisión pública y sus implicaciones, al estudio de las complejas acciones que se 
derivan de la misma y sus efectos sobre el planteamiento del problema original, o en 
términos de Parsons (2007), se ha pasado del exclusivo interés en el análisis de la 
decisión, es decir, el análisis del proceso de toma de decisiones y el análisis de 
políticas para la toma de decisiones, al análisis de la entrega o reparto, es decir, al 
análisis de la ejecución o implementación, la evaluación, el cambio y el impacto. 
 
Considerando que el análisis de políticas públicas consiste en el estudio de la acción 
de los poderes públicos en el seno de la sociedad (Mény y Thoenig, 1989, citado por 
Subirats et. al., 2008), definición que comparten en general, señala Subirats, la gran 
mayoría de los autores que se han especializado en el tema, y enfatiza que el análisis 
de políticas públicas ha sido y es un campo multidisciplinar, para ello cita a Wildavsky 
cuando éste afirma que “El análisis de políticas públicas es un campo aplicado cuyos 
contenidos no pueden precisarse a través de lo que serían los limites propios de las 
disciplinas científicas, sino que será la naturaleza del problema planteado la que 
determinará los instrumentos que será necesario utilizar”, asimismo a Muller quien 
señala que “el análisis de políticas públicas se sitúa en la encrucijada de saberes ya 
establecidos, de los cuáles toma prestados muchos de sus conceptos esenciales”. 
 
Parsons (2007) señala que, el análisis tiene diferentes objetivos y relaciones con el 
proceso de las políticas públicas, sin embargo, dice que es posible pensar en tipos de 
análisis de las políticas públicas como parte de una gama de actividades dentro del 
conocimiento de las políticas públicas: conocimiento para el proceso de las políticas 
públicas y conocimiento acerca del proceso de las mismas, en función de lo anterior 
establece dos tipos de análisis de las políticas, como podemos ver en la Tabla 3 
siguiente: 
 
 
 
 
 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
34 
Tabla 3 
Tipos de análisis de las políticas públicas 
 
Tipos de análisis de las 
políticas públicas 
Análisis de las políticas 
públicas. 
Análisis de determinación de 
las políticas 
Análisis del contenido de las 
políticas públicas 
Seguimiento y evaluación de 
las políticas públicas 
Análisis para las 
políticas públicas 
Información para las políticas 
públicas 
Defensa de las políticas 
públicas 
Fuente: Elaboración propia, adaptado de Parsons (2007). 
 
El análisis de las políticas según Parsons incluye el contenido de las políticas públicas 
que implica la descripción de la política en particular y la forma en que se desarrollo en 
relación con otras políticas previas. Este análisis incluye además la determinación de 
las políticas públicas que comprende el cómo, el porqué, el cuándo y el para quién de 
la formulación de dichas políticas. El seguimiento y evaluación de las políticas examina 
su desempeño en la práctica al comparar el resultado con los objetivos y al evaluar su 
impacto sobre el problema. 
 
Por otro lado, Parsons (2007) señala que el análisis para las políticas comprende la 
información para las políticas públicas y la defensa de las políticas públicas. En primer 
término se refiere a las actividades propias de la formulación de las políticas, y en 
segundo término, a los argumentos para influir en la integración de la agenda de las 
políticas públicas, dentro y fuera del gobierno. 
 
2.4 Escuelas en el análisis de políticas públicas 
 
De acuerdo con Subirats et. al. (2008) las distintas escuelas de análisis se pueden 
definir con base en las perspectivas teóricas y normativas en las que se ubican los 
diversos autores, y distingue tres grandes corrientes del análisis de políticas públicas 
que persiguen finalidades diferentes sin ser por ello mutuamente excluyentes: La 
primera corriente de pensamiento relaciona el análisis de políticas públicas y la Teoría 
del Estado; la segunda se centra en el funcionamiento de la acción de los poderes 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
35 
públicos; la tercera, por su parte, se centra en la evaluación de los resultados y efectos 
de las políticas públicas. 
 
2.4.1 La escuela del análisis de políticas públicas y la Teoría del 
Estado 
 
Para los autores de esta escuela, el análisis de políticas públicas es un medio para 
explicar lo esencial de la acción pública. Esta corriente, dominada y reivindicada por la 
Ciencia Política pretende asociar el análisis de las políticas públicas a la filosofía 
política y a los grandes temas de la Teoría del Estado. Subirats et. al (2008) señala 
que, Mény y Thoenig definen su enfoque como una contribución a las cuestiones 
relativas al surgimiento y naturaleza del Estado o a la esencia de lo político. 
 
De acuerdo con Subirats et. al (2008), este enfoque, que podría calificarse de europeo, 
y enmarca diferentes escuelas de pensamiento que Mény y Thoenig clasifican según 
tres modelos teóricos: 
 
El primer modelo se sitúa en una perspectiva pluralista y concibe al Estado como una 
especie de ventanilla en la que se atenderían las demandas sociales. Las políticas 
públicas serían respuestas a las demandas sociales que deberían analizarse desde 
una lógica de optimización de las decisiones colectivas y de racionalización tanto de 
los procesos de toma de decisiones como de la conducta de la burócracia (bajo la línea 
de la public choice, y de la teoría de la racionalidad limitada). De acuerdo a este 
modelo, la ausencia de una política pública, indicaría la falta de problema público a 
resolver. 
 
El segundo modelo en torno a la idea del Estado como instrumento al servicio de una 
clase social o de grupos específicos. Desde esta perspectiva, el análisis de la acción 
de los poderes públicos permitiría evidenciar la poca autonomía del Estado respecto a 
los intereses capitalistas y/o frente a los actores de organizaciones no públicas. A partir 
de esta perspectiva, un problema social se convierte en un problema público sobre 
todo, cuando ello corresponde a los intereses de las clases dominantes. 
 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
36 
El tercer modelo pone el acento en la distribución de poder entre los actores y en las 
interacciones entre los mismos, analizando la representación y la organización de los 
diferentes intereses sectoriales o de las distintascategorías de actores, o analizando 
las organizaciones y reglas institucionales que enmarcan tales interacciones. 
 
2.4.2 La escuela del funcionamiento de la acción de los poderes 
públicos 
 
En esta escuela se busca explicar el funcionamiento de la acción pública sin utilizar el 
análisis de políticas públicas como una nueva expresión del funcionamiento general del 
sistema político, sino como un medio para comprender la operatividad o la lógica de la 
acción pública. Subirats et. al (2008) señala que no se trata de justificar una teoría, sino 
de comprobar constantes o reglas generales inscritas en el funcionamiento de las 
acciones públicas. Bajo esta perspectiva, el análisis de políticas públicas permite la 
comprensión del funcionamiento del Estado y, de manera más amplia, de los ámbitos 
de convivencia colectiva. 
 
Las bases de esta corriente se remontan a 1951 con la publicación de «The policy 
sciences in the United States» de Lerner y Lasswell. Sin embargo, esta ciencia cercana 
a los problemas reales se dividió muy pronto en dos grandes escuelas (Parsons, 1995). 
Una primera buscó desarrollar un conocimiento más amplio de los procesos de 
formulación y ejecución de las políticas públicas (análisis de la política), mientras que la 
otra se dedicó a desarrollar un sistema cognitivo utilizable para y en los procesos de 
formulación y ejecución de las políticas públicas (análisis para la política). 
 
Esta perspectiva de análisis de las políticas públicas, señala Subirats et. al (2008) basa 
su cuerpo teórico en diversas perspectivas científicas: la ciencia administrativa, las 
ciencias de la complejidad (especialmente del análisis de sistemas), la sociología de la 
decisión (pública) y, de manera más general, la sociología de la acción colectiva, las 
ciencias económicas y las ciencias de la información. 
 
De acuerdo con Subirats et. al (2008), quien cita Parsons, Mény y Thoenig, esta 
escuela tiene cuatro grandes figuras: la primera es Lasswell (1951), quien es el 
principal inspirador de esta corriente. En segundo lugar, a Simon (1957), cuyos 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
37 
trabajos sobre los procesos de decisión humana han orientado este ámbito de estudio 
hacia el análisis de los procesos de decisión pública. En tercer lugar, Lindblom (1959) 
marcó también el desarrollo del análisis de políticas públicas al concentrarlo en el 
estudio de los márgenes de maniobra de los decisores públicos. Finalmente, los 
trabajos de Easton (1965), fueron pioneros en la aplicación de la teoría de sistemas al 
mundo político, facilitando así el desarrollo de los principales conceptos del análisis de 
políticas públicas actual. Estos diferentes autores, marcaron el surgimiento de esta 
perspectiva, que considera al Estado ya no como un actor único, sino como un sistema 
político-administrativo complejo y frecuentemente heterogéneo, cuyo funcionamiento 
es necesario comprender, a fin de hacer predicciones o recomendaciones, sin 
embargo, también en esta corriente los autores presentan matices o muestran ópticas 
diversas. 
 
Los autores de esta corriente, señala Subirats et. al (2008), centran sus estudios 
principalmente en: 
 El análisis de los procesos de toma de decisiones y en las estrategias de los 
actores. Esta corriente se interesa en el análisis de los sistemas-actores o 
sistemas de acciones concretas y encuentra aplicaciones profesionales en 
el management público, promovido fundamentalmente por los trabajos 
realizados en el marco de la OCDE y que ha ido desarrollándose en 
escuelas de negocios y facultades de economía en Francia, España y otros 
países. 
 Las herramientas e instrumentos de intervención pública. En este marco, los 
enfoques económicos y, fundamentalmente, las investigaciones en 
economía política, son predominantes. Tales trabajos analizan las formas 
de acción pública en función de su eficacia, ya sea desde un punto de vista 
macroeconómico, o desde un punto de vista microeconómico (el enfoque de 
cliente de los servicios públicos, elemento fundamental del llamado New 
Public Management o Nueva Gestión Pública). Los enfoques 
macroeconómicos se concentran en los efectos que las políticas públicas 
tienen en la política económica. 
 Las estructuras, procedimientos y formas institucionales de la 
administración pública. Este enfoque constituye la parte esencial de las 
ciencias administrativas y del Derecho Administrativo al centrarse en la 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
38 
descripción de las formas de funcionamiento de las instituciones 
administrativas, se centra en perspectivas más organizativas o 
institucionales. 
 Una óptica específica a las políticas públicas, que se conoce como enfoque 
cognitivo, que se esfuerza en entender a las políticas públicas como la 
expresión de marcos cognitivos y normativos que constituyen sistemas de 
interpretación de la realidad en el seno de las cuáles los actores públicos y 
privados sitúan sus acciones. Este enfoque acentúa el papel de las ideas y 
de las representaciones en la formación y sobre todo en la definición de los 
problemas objeto de la acción pública y que explican el cambio en las 
políticas públicas. El rasgo distintivo de esta corriente de pensamiento es 
que pone el acento en los principios generales, la argumentación y los 
valores que definen una visión del mundo que acaba reflejándose y/o 
produciendo la política pública. 
 
2.4.3 La escuela de la evaluación de los resultados y efecto de las 
políticas públicas 
 
La escuela de la evaluación de los resultados y efecto de las políticas públicas intenta 
explicar los resultados de la acción pública y sus efectos en la sociedad basándose en 
los objetivos que persigue y/o en sus efectos indirectos e incluso en los no previstos. 
Subirats et. al (2008) señala que si comparamos ésta escuela con la escuela del 
funcionamiento de la acción de los poderes públicos, esta perspectiva se sitúa 
claramente en la la evaluación en lugar del conocimiento o la explicación. En el ámbito 
de la evaluación, pueden distinguirse dos preocupaciones fundamentales. 
 
 La primera es la concerniente al desarrollo de una metodología y de 
herramientas propia para la evaluación. En tal sentido, muchos trabajos se 
concentran en la creación de métodos de evaluación aplicables a las 
actividades del sector público. El fundamento de dichos estudios es el 
tratamiento estadístico de datos cuantitativos, el análisis multivariable, la 
comparación experimental, el análisis costo-beneficio, etc. 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
39 
 La segunda se centra en el proceso de evaluación y en su ejecución en 
términos de mejora de la gestión pública y de influencia sobre el proceso de 
toma de decisiones. 
 
2.5 Modelos para el análisis de las políticas públicas 
 
El ciclo de las políticas o enfoque por etapas, de acuerdo con Parsons (2007) se 
convirtió en la base tanto del análisis de proceso de las políticas públicas como del 
análisis en y para el proceso de las mismas. Los diferentes modelos que se plantearon 
en las décadas de 1970 y 1980, incluían al menos las etapas que se muestran en la 
Figura 1 siguiente: 
 
Figura 1 
El ciclo de las políticas públicas 
 
Fuente: Parsons (2007) 
 
 
La descomposición del proceso en fases o etapas, para el análisis de las políticas 
públicas, no goza de pleno consenso (Dunn, 1981 o Lindblom, 1980; citados en 
Aguilar, 2000c) pero resulta el método dominante en el análisis de las políticas públicas 
como lo señala Parsons (2007). Esta descomposición, señala Cardozo (2006) ha sido 
útil para el análisis del proceso, siempre que ha quedado claro que no debe 
considerarse como una secuencia temporal estricta, sino como una mera aproximación 
analítica. 
Capítulo II 
Las Políticas Públicas 
 
 
40 
 
Algunos de los modelos para el análisis de las políticas son los propuestos