estado y sociedad

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INSTITUTO UNIVERSITARIO JUAN VUCETICH 
 
(IUV) 
 
 
 
ESTADO, SOCIEDAD Y POLITICAS PÚBLICAS 
DE SEGURIDAD 
 
CLASE 2 
 
 
 
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CLASE 2 
 
Políticas Públicas: Concepto y Elementos Constitutivos 
En primer lugar, debemos diferenciar la expresión “política pública” (public 
policy) de “política” (politics). Esta disquisición pretende diferenciar el uso del poder 
político para la resolución de problemas de interés colectivo (política pública / public 
policy); de aquellas interacciones entre actores políticos como: partidos políticos; 
grupos de interés; sindicatos; nuevos movimientos sociales; que caracterizan el 
funcionamiento institucional de un régimen de gobierno (política / politics). 
 Así, según Joan Subirats, 
“La noción de política pública hace referencia (…) a las interacciones, alianzas 
y conflictos, en un marco institucional específico, entre los diferentes actores 
públicos, para-públicos y privados, para resolver un problema colectivo que 
requiere de una acción concertada” (Subirats, 2008:35). [1] 
Uno de los elementos centrales de esta primera definición es el problema 
público o colectivo, refiriéndonos con ello a todo un problema social reconocido 
políticamente como público. La definición propuesta supone pues el reconocimiento 
de un problema, es decir, la existencia de una situación de insatisfacción social, 
cuya solución requiere la acción del sector público. 
 
Los problemas públicos simples (tame problems) y 
perversos o complejos (wicked problems) 
Aunque son los síntomas de un problema social los que teóricamente con 
mayor habitualidad constituyen el punto de partida del debate sobre la necesidad de 
una política pública al interior del Estado, no siempre esta interpretación pluralista es 
 
 
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la más ajustada a la realidad. Por el contrario, los autores plantean que hay que 
relativizar este supuesto tanto porque en ciertas ocasiones los episodios de cambio 
social no generan necesariamente políticas públicas, así como porque ninguna de las 
alternativas de intervención pública es viable y genera consenso suficiente entre los 
actores involucrados. A veces, las políticas públicas se originan directamente en otra 
política, o en una necesidad electoral de un actor o sector específico. 
También debemos considerar que ciertas políticas públicas no siempre pueden 
interpretarse como una acción colectiva para tratar de resolver o aliviar un problema 
social (adaptación o anticipación a un cambio social), sino como un simple instrumento 
para el ejercicio del poder y la dominación de un grupo social sobre otro. 
Desde este punto de vista, los problemas públicos son siempre una 
construcción social (involucra intereses, necesidades, demandas de naturaleza 
colectiva) y política (son articulados a través de mediadores para debatirse 
posteriormente en el proceso democrático de toma de decisiones). 
Los problemas públicos pueden ser simples (tame problems) o 
perversos/complejos (wicked problems). Los problemas públicos “simples” son 
todos aquellos asuntos que aun siendo de interés público y requiriendo la acción del 
Estado presentan una estructura unidimensional, son fáciles de describir, pueden ser 
asociados a una (o pocas) alternativas de solución y su abordaje no representa 
grandes conflictos de intereses. Éstos, aunque puedan aparecer repetidamente en un 
determinado contexto, contarán siempre con soluciones iguales o similares para 
resolverlos. Por su parte, los problemas públicos perversos o complejos no solo 
carecen de una definición única y exhaustiva, sino que son multidimensionales, 
causados por factores de distinta índole y pueden ser síntomas de problemas aún más 
complejos. Su abordaje genera debates y las alternativas de solución dependen del 
contexto en el cual deben ser implementadas. 
En general, la gran mayoría de los problemas a los que se enfrenta un agente 
del sector público, o al menos los más demandados por la sociedad, pertenecen a 
 
 
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esta última categoría: por ejemplo, la “pobreza”, la “desigualdad”, el “desarrollo 
industrial”, la “seguridad ciudadana”, entre otros. Para cada uno de ellos no existirá 
una única alternativa de solución ni un camino óptimo válido en cualquier 
contexto, sino que existirán múltiples opciones, cada una con impactos en otras áreas, 
cuya viabilidad política dependerá del alineamiento de las fuerzas y actores políticos, 
que aumentarán o limitarán el campo de acción del poder estatal. 
 
El ciclo de las Políticas Públicas 
El autor Subirats Joan (2008) en su texto “Análisis y gestión de políticas 
públicas” considera que el «ciclo» de las políticas públicas se inicia con el 
surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluación de los resultados 
obtenidos, tal como lo muestra el gráfico que se cita a continuación: 
 
 
 
 
Esta perspectiva cíclica de la política pública debe verse como un marco de 
referencia y no como un esquema rígido. Como afirma Muller: “la representación 
 
 
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secuencial de las políticas no debe utilizarse de manera mecánica. Deberán más bien 
imaginarse a las políticas públicas como un flujo continuo de decisiones y 
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido” (Muller; 1990:33). El esquema 
propuesto debe verse pues más como un soporte a esa búsqueda de sentido en las 
decisiones tomadas en el marco de una política pública, que como algo real y 
rastreable. 
 
Así, de manera más precisa: 
● La fase de surgimiento y de percepción de los problemas es aquella en la 
que una determinada situación, produce una necesidad colectiva, una 
carencia o una insatisfacción identificable directamente o a través de 
elementos que exteriorizan esa situación y ante la cual se busca una solución 
(Jones 1970). De manera más general, podríamos decir que surge un 
problema cuando se constata la diferencia entre la situación actual y lo que 
sería la situación deseable. Sin embargo, no todo problema social genera una 
política pública. El paso de la existencia de un problema a su tratamiento 
político deriva de una (re) «construcción social» del problema en cuestión. 
● La fase de incorporación a la agenda política corresponde a que se tome 
en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema político 
administrativo, ese problema de entre las múltiples demandas provenientes 
de grupos sociales e incluso de los propios servicios públicos. Esta 
incorporación a la agenda puede considerarse por tanto como una especie de 
filtro de los problemas por parte de los actores públicos. 
● La fase de formulación de la política supone, ante todo, una definición del 
modelo causal por parte de los actores públicos, definición en la que los 
actores sociales tratan de influenciar en mayor o menor medida, y, 
posteriormente, una formulación del programa de actuación político 
administrativo, es decir, la selección de los objetivos, instrumentos y procesos 
que deberán ponerse en práctica para resolver el problema en cuestión. Aquí 
también podríamos hablar de la existencia de mecanismos de filtro y ajuste. 
 
 
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● La fase de implementación consiste en una adaptación del programa de la 
política a las situaciones concretas a las que deberá enfrentarse (producción 
de outputs). Esta es una fase generalmente mucho más compleja de lo que 
parece o de lo que los analistas de políticas muchas veces imaginan. También 
aquí se observarán diversos mecanismos de filtro (no ejecución, la aplicación 
selectiva de medidas, etc.). 
● Finalmente, la fase de evaluación —que nosotros consideramos también 
como constitutiva de una política pública— pretende determinar los resultados 
y los efectos de dicha política en términos de cambios de conducta de los 
grupos “objetivo” y en términos del grado de resolución del problema (lo cual 
tampoco está exento de filtros o posibles sesgos). 
La interpretación de las intervenciones públicascomo procesos (fruto de una 
visión dinámica que contrasta con la visión estática propia de la perspectiva jurídica 
tradicional) permite evidenciar los mencionados fenómenos de «filtro»; como por 
ejemplo el que no se tomen en cuenta, durante un proceso de intervención 
urbanística, los grupos que inicialmente se identificaron como beneficiarios, o que se 
construyan líneas de alta tensión sin tener en cuenta la protección de la naturaleza, 
etc. 
Ventajas y límites en la implementación del ciclo de políticas 
públicas 
El análisis de políticas públicas desde esta perspectiva cíclica genera 
ventajas, pero también tiene sus límites. 
Como ventajas, podemos citar los siguientes elementos: 
1. Permite tomar en consideración la existencia de círculos de 
retroalimentación a lo largo de todo el proceso: por ejemplo, cuando un 
programa de actuación político-administrativo se cuestiona debido a la 
oposición que surge en el momento de su implementación (la oposición contra 
la ampliación de un aeropuerto que provocan cambios en las bases de la 
 
 
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política de transporte aéreo). 
2. La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los 
actores implicados reduciendo así la complejidad de los métodos de análisis. 
Ello hace viable la realización de un análisis de la composición de los actores 
(públicos-privados, centrales-locales) y examinar su variación a lo largo de todo 
el ciclo (aparición y desaparición de actores a lo largo de cada una de estas 
secuencias). 
La formulación, en cada una de las etapas, de cuestiones analíticas, hipótesis 
y teorías parciales permite mejorar el análisis en función de las diferentes 
perspectivas disciplinares utilizadas: sociología, derecho, ciencia política, 
economía, geografía, y así constituir subdisciplinas tales como diseño de la 
acción pública; investigación para la ejecución; evaluación de programas; etc. 
 
Con respecto a los límites que presenta el ciclo desde el punto de vista analítico, se 
describen: 
1. Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, inducir 
al error dado que el desarrollo cronológico de la política no necesariamente 
sigue el orden de las diferentes etapas. Así, por ejemplo, un programa 
puede empezar a llevarse a la práctica incluso antes de su formulación 
precisa, sobre todo cuando se trata de enfrentarse a nuevos problemas. 
2. Esta perspectiva heurística no nos debe conducir a establecer un modelo 
causal de las políticas públicas, identificando los nexos lógicos existentes entre 
las diferentes etapas. Esta forma de ver el problema conlleva el riesgo de dar 
una coherencia artificial a la política pública, haciendo que el analista tienda 
a construir conexiones o vínculos entre los hechos aun cuando tales nexos no 
se den en la realidad. 
3. El modelo cíclico de la política pública tiene como marco una interpretación 
legalista de la acción pública centrada en la acción del Estado y no toma en 
cuenta la perspectiva según la cual el punto de partida son los actores 
sociales y su contexto. Así, el modelo cíclico podría, por ejemplo, atribuir 
erróneamente la reducción del consumo de energía eléctrica a las medidas de 
 
 
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ahorro de energía, mientras que en realidad la reducción en el consumo pueda 
provenir de un aumento en los precios o del inicio de una coyuntura de crisis 
económica. Asimismo, muchas veces «soluciones buscan problema», y no al 
revés. Un servicio estatal que corra el riesgo de ser desmantelado buscará un 
nuevo «problema» para poder subsistir. O la oportunidad de contar con fondos 
europeos hará «surgir» nuevos problemas no previstos. 
4. La perspectiva cíclica no permite ir más allá del análisis secuencial e impide, 
sobre todo, considerar el caso de ciclos simultáneos o el de ciclos 
incompletos. Por ejemplo, para comprender la política en materia de drogas 
es importante disociar los ciclos e identificar los diferentes pilares en los que se 
basa la política: represión, prevención, apoyo para la supervivencia (en relación 
con el SIDA), distribución de medicamentos (metadona), control médico 
(Moore,1976). 
 
Paradigmas de Políticas Públicas de Seguridad: Seguridad Pública y 
Seguridad Ciudadana 
 
Es importante comenzar diferenciando los paradigmas de Seguridad Pública 
y Seguridad Ciudadana. 
Cuando hablamos de Seguridad Pública, estamos hablando de todas aquellas 
instituciones estatales encargadas de mitigar, prevenir y hacer cesar los delitos y las 
violencias ¿Cuáles son estas instituciones? Por un lado, las fuerzas policiales, por 
otro lado, el sistema Judicial (y el Penitenciario) como método de resolución de 
conflictos. Marcelo Saín lo resumen de esta forma: 
Comprende el conjunto de estructuras y procesos institucionales que, de 
hecho, se encuentran abocados a la formulación, implementación y evaluación 
de las políticas y estrategias de seguridad pública, así como la dirección y 
administración del sistema institucional mediante el cual ello se lleva a cabo. 
(Saín, 2008:69). 
 
 
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En cambio, el paradigma de Seguridad Ciudadana incorpora a un actor 
fundamental a la toma de decisiones en base a los conflictos sociales: la ciudadanía. 
Esto no significa que deja de lado las instituciones estatales, por el contrario, significa 
que se le comienza a dar más entidad a la voz de la ciudadanía como actor central 
para el proceso de discusión y construcción de las políticas públicas. 
Además, no solo se va a preocupar en resolver los delitos y las violencias, sino 
que también va a pensar en políticas públicas para crear un ambiente favorable para 
la convivencia pacífica (claro está que también incluye el delito y la violencia). Esto 
conlleva a pensar en la prevención de los conflictos sociales (más adelante se 
desarrollará con mayor énfasis). 
Por último, el objetivo primordial se relaciona con el ejercicio pleno de todos los 
derechos humanos: derecho al trabajo, derecho a la educación, derecho a un hábitat 
digno, derecho a la seguridad humana, etc. 
 
Componentes de las Políticas Públicas de Seguridad 
Marcelo Saín menciona que se deben tener en cuenta dos componentes de 
las Políticas Públicas de Seguridad: 
● El Diagnóstico integral de la seguridad pública: refiere a todas las acciones 
abocadas a la recopilación de información de las problemáticas situacionales 
(delitos, violencias, conflictos generales, etc.) ubicadas en un espacio/tipo 
determinado. Incluye fundamentalmente al sistema institucional de la 
Seguridad Pública. 
Por otro lado, es importante recopilar información sobre el sistema institucional 
encargado de mitigar los delitos y las violencias. Conocer a fondo porque 
actores están compuestos, como están organizados, qué acciones llevan a 
cabo y como lo hacen en un determinado espacio/tiempo. 
 
 
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● Sistema institucional general: el segundo componente se relaciona, por un 
lado, con la adecuación y modernización de la “institucionalidad de la 
seguridad”. Por otro lado, con el control del delito y la violencia mediante la 
investigación criminal. Sobre todo, pensando en medidas preventivas por sobre 
las represivas. 
Como conclusión, el primer componente está relacionado con las cuestiones 
del paradigma de Seguridad Pública; en cambio el segundo componente se 
relaciona con las cuestiones del paradigma de la Seguridad Ciudadana. 
 
La “percepción de inseguridad” 
La “percepción de inseguridad” de la ciudadanía podría ubicarse como uno 
de los problemas perversos o complejos a resolver desde una política pública, y es 
uno de los problemas/demandas que adquirió más relevancia en las sociedades 
latinoamericanas contemporáneas el último tiempo. 
Según Rico y Chinchilla este problema es identificado por la mayoría de la 
ciudadanía como: “el aumento, real o supuesto, de la delincuencia y la intervención 
desafortunada de los organismos estatales encargados de suprevención y represión.” 
Así, su estudio y acción para combatirla debe incluir tanto elementos de la 
realidad (criminalidad, legislación, fuerzas de seguridad) como elementos de la 
percepción (opinión ciudadana). 
 
 
 
 
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Los cambios en las formas de la criminalidad y los desafíos a los 
componentes de la Seguridad Pública 
Según Rico y Chinchilla la evolución de la criminalidad en América Latina desde 
los años 80 está caracterizada por una relación cada vez más estrecha entre 
delincuencia común y crimen organizado, principalmente a través del narcotráfico y 
sus actividades derivadas, como el lavado de dinero y robo de vehículos. Además, 
sostiene que se detecta, siempre hablando de la realidad general de los países 
latinoamericanos, una participación cada vez mayor de los jóvenes en estas 
actividades, principalmente entre los varones, y una creciente regionalización del 
delito: es decir, ilícitos que no se ven restringidos por los límites políticos entre países, 
sino que avanzan a través de ellos aprovechando las características geográficas de 
cada región. 
En relación a los factores o causas que explican este fenómeno se reconoce 
cada vez con más amplitud y aceptación que la expansión de la delincuencia no puede 
ser asociada a una única causa, sino a la interacción de un grupo numeroso y variado 
de factores que en cada realidad particular inciden en mayor o menor medida en la 
configuración de las formas violentas de la problemática criminal: pobreza, 
desempleo, fracasos de la escolaridad formal, exclusión y vulnerabilidad de grupos 
familiares, etc. Todos estos pueden ser agrupados como “deterioro de condiciones 
básicas para el desarrollo humano” generado como consecuencia del aumento de la 
desigualdad social. 
Si para Rico y Chinchilla, siguiendo estudios del Banco Mundial, la desigualdad 
social y la exclusión aparecen como condicionantes que aportan a una mayor 
criminalidad, América Latina, región con mayores indicadores de desigualdad a nivel 
mundial, se debe encontrar lógicamente entre las regiones que también mayor tasa 
de crímenes violentos registra. 
 
 
 
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Esta descripción del fenómeno nos lleva a indagar acerca de cómo se 
estructura la reacción estatal frente al delito complejo; cuáles son las instituciones y 
las características que estas asumen. Si bien el sistema penal se encuentra 
conformado por la policía, el ministerio público, la defensa, el servicio penitenciario y 
los tribunales, los servicios policiales constituyen el “primer filtro” y desempeñan 
un papel fundamental en materia de seguridad ciudadana. 
Según Rico y Chinchilla, este organismo ha experimentado, al menos 
formalmente, cambios sustanciales en las últimas décadas, luego de los procesos de 
recuperación democrática: entre los más importantes se destacan el reconocimiento 
de su carácter civil, apolítico y profesional. 
Uno de los principales procesos que conscientemente fue encarado desde la 
autoridad política democrática en los países de América Latina es el de 
desmilitarización. La militarización de la policía se manifiesta en su estructura y 
dependencia, en las funciones encomendadas, especialmente las consistentes con el 
mantenimiento del orden público, la prevención y represión de la delincuencia. 
También se pueden observar los esfuerzos y avances en este sentido revisando los 
procesos de formación de las fuerzas policiales, siendo mayoritaria la inclinación a 
centrarse en la adquisición de conocimientos y aptitudes orientados al respeto por los 
derechos humanos. 
En relación a los controles sobre la institución hay dos categorías 
principales: los internos, propios de la institución y que se traducen en inspecciones 
generales y auditorías, que están limitados por las características que asumen la 
organización policial, con reducida autonomía; y los externos que fueron previstos 
para suplir, corregir y complementar las deficiencias de los primeros, pero que 
tampoco han sido eficientes por la oposición de una institución tradicionalmente 
cerrada. 
 
 
 
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En cuanto a los demás actores del sistema penal también subsisten en su 
accionar deficiencias que impiden avanzar en un funcionamiento orgánico articulado 
cuyas respuestas se acerquen a las demandadas por la ciudadanía. 
Por ejemplo en lo que respecta al poder judicial, la investigación empírica 
muestra que: 
a- los objetivos de la sanción penal no son claramente determinados y a veces 
son contradictorios; 
b- no se ha probado el valor intimidante de las penas impuestas por los jueces; 
c- las penas clásicas no son eficientes dado el alto porcentaje de reincidencia; 
d- la certeza en la aplicación de la pena sí ejerce un poder intimidante. 
 
Por último, el servicio penitenciario también ejerce influencia en el 
sentimiento de inseguridad y la prevención. Su principal función, al menos teórica, la 
readaptación social de los privados de libertad, lo ubica en este lugar. Sin embargo, 
suele ser el sector más descuidado y menos reformado, acumulando y reproduciendo 
problemáticas tradicionales como el hacinamiento, la sobrepoblación, poco uso de 
medios alternativos a la prisión y ausencia o ineficacia de los programas de 
recuperación social de los infractores condenados. 
 
 
 
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Bibliografía de consulta y material didáctico 
● SUBIRATS, Joan (2008) Análisis y gestión de políticas públicas, Capítulo 2, 
Ariel, Barcelona. 
● RICO, José María; CHINCHILLA, Laura (2002) Seguridad Ciudadana en 
América Latina, Capitulo 1, Siglo XXI, México DF 
● SAIN, Marcelo (2010) El leviatán azul, Capítulo 2, Siglo XXI Editores, Buenos 
Aires 
● SUBIRATS Joan: Videos explicativos sobre las políticas públicas a partir de 
este primer link: https://www.youtube.com/watch?v=h0-
9A3mSZ6E&t=12s&ab_channel=GrupoLecturaColombia 
 
 
 
 
 
 
 
https://www.youtube.com/watch?v=h0-9A3mSZ6E&t=12s&ab_channel=GrupoLecturaColombia
https://www.youtube.com/watch?v=h0-9A3mSZ6E&t=12s&ab_channel=GrupoLecturaColombia
 
 
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