Barreto y otros_Extracto Libro PFV

Vista previa del material en texto

32
Encuadre teórico del análisis de la política habitacional
ENCUADRE TEóRICO DEL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA HABITACIONAL
A continuación se presenta el encuadre conceptual a partir del cual se defi nieron 
y valoraron las variables con las que se analizó la implementación de la Política 
Federal de Vivienda en el AMGR durante el período 2003-2007. Este encuadre 
representa principalmente un posicionamiento respecto de una concepción de 
la vivienda social pública, del problema habitacional para los sectores de bajos 
recursos en el contexto regional del norte argentino (y otras realidades similares) 
y de su abordaje integral que aporte a la superación de la exclusión social. El 
desarrollo de la sección sigue la secuencia metodológica planteada en la sección 
anterior. En primer lugar aborda las cuestiones más relacionadas con la concep-
ción del problema y su abordaje; en segundo lugar, trata sobre los destinatarios 
de las soluciones habitacionales y en tercer lugar, las cuestiones relacionadas 
1con las soluciones habitacionales propiamente dichas.
CONCEPCIóN Y ABORDAJE DEL PROBLEMA HABITACIONAL
Multidimensionalidad del problema e integralidad de su abordaje
El punto de partida es la concepción más prevaleciente del satisfactor mediante 
el cual la política habitacional argentina de las últimas décadas ha dado res-
puestas a las necesidades habitacionales de los sectores de bajos recursos. Esta 
concepción, muy resumidamente, entiende a la vivienda básicamente como un 
objeto físico acabado asociado con una parcela de suelo (predominantemente vi-
vienda individual), producido de manera serial y estandarizada (preferentemente 
por empresas constructoras), para grupos de destinatarios anónimos (integrados 
por hogares individuales) que no participan del proceso de decisiones y a los que 
se adjudican las viviendas terminadas en propiedad (mediante largos procesos 
de titularización). Para esta concepción, la vivienda adecuada o vivienda digna 
(consagrada como derecho social en la constitución nacional) es un objeto físico 
que debe reunir una serie de cualidades constructivas y de instalaciones de agua 
y sanitarias, así como tener determinados tipos de espacios y una cantidad de 
cuartos según la composición del hogar que la habita. Esta concepción se emplea 
como una referencia, tanto para determinar los hogares que habitan viviendas 
defi citarias, como para inducir la solución del problema, que se corregirá me-
diante la construcción masiva de objetos que reúnan estas condiciones adecua-
das, tanto para remplazar las viviendas irrecuperables, como para arreglar las 
defi citarias recuperables. Es mucho lo que se ha analizado y debatido sobre esta 
forma de concebir la vivienda social. Su signifi cado, obviamente, tiene profundas 
implicancias ideológicas y especialmente económicas, que la reafi rman como 
mercancía y la aíslan de sus relaciones sociales y territoriales, ya que se trata 
de una concepción más pensada en función de los intereses de ciertos sectores 
económicos y políticos, que desde las necesidades e intereses sociales de los 
que padecen la falta de viviendas adecuadas.
Sin desconocer estos intereses —no solo porque en ellos radican los obstáculos 
para modifi car esta concepción, sino principalmente porque ellos dan forma 
predominante a la política real—, lo que más importa aquí es que así entendida 
la vivienda, resulta sumamente limitada como respuesta a las necesidades 
humanas en su integridad. Para cualquier hogar, la vivienda es el núcleo 
fundamental de desarrollo de su vida y se encuentra integrada al conjunto de 
condiciones del habitar.2 Ambas cuestiones, el marco físico donde se desarrolla 
el habitar y la realización del habitar en sí mismo, conforman una unidad indi-
sociable en la vida de las personas, de modo que la concepción de la satisfacción 
de las necesidades de viviendas no puede ser escindida de las satisfacción de las 
necesidades básicas del habitar. No es posible lograr una vivienda adecuada si el 
habitar (con todo lo que él implica) no lo es conjuntamente (gráfi co 1).
Este planteo fundamental a partir del cual se considera que debe abordarse la 
solución del problema habitacional tiene una consecuencia importante para una 
política habitacional que, sin desconocer los intereses de los actores en juego, 
trata de dar respuestas a las necesidades del habitar en su conjunto. Esta con-
secuencia es que obliga a pensar la resolución adecuada de los aspectos físicos 
1- Es importante señalar que se trata de un 
encuadre conceptual en revisión y ajuste.
2- Las ideas preliminares de este planteo 
fueron desarrolladas originalmente en 
BARRETO y ALCALÁ (2007).
33
La Investigación
de la vivienda, conjuntamente con la resolución adecuada del habitar de estos 
hogares. De modo que la resolución adecuada de la vivienda implica con-
templar respuestas para el conjunto de las necesidades del habitar.
Yujnovsky señaló que la vivienda tiene que dar respuestas a necesidades hu-
manas primordiales: albergue, refugio, protección ambiental, espacio, vida de 
relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, entre otras, y 
aclaró que ellas varían en cada sociedad y grupo social y se defi nen en el devenir 
histórico (YUJNOVSKY: 1984: 18). Pelli, que fue quien situó las necesidades 
de los habitantes como punto de partida de toda intervención externa en el 
problema (PELLI, 2006: 23-42), desarrolló luego detalladamente el conjunto 
de funciones que “la vivienda urbana moderna” —entendida como convención 
social general de la vivienda adecuada— debe dar como respuestas para satis-
facer las necesidades habitacionales, y ordenó los requisitos que debe cumplir 
esta noción de vivienda en:
-de relaciones, privacidad, intimidad y pudor;
-de higiene, sanidad y pulcritud;
-de protección y seguridad;
-sobre reducción o eliminación de esfuerzos o molestia física en la vida dentro 
de la vivienda;
y en la operación de sus elementos y requisitos de pertenencia a un sistema 
territorial de hábitat social, entendido como la conexión con un conjunto de 
redes tangibles de servicios e intangibles de localización y pertenencia (PE-
LLI, 155-174). 
Reafi rmando estas formulaciones, se agrega aquí que la concepción fundamental 
de las necesidades habitacionales debe formularse en relación con las necesida-
des del habitar en su conjunto, de modo que la satisfacción de estas necesidades 
por parte de la política habitacional (por las vías que luego se desarrollan), 
debe ser pensada siempre como una parte de la resolución integral del habitar 
adecuado. Esto es fundamental para resolver las necesidades habitacionales de 
los sectores excluidos desde una perspectiva de superación de las situaciones de 
exclusión social, es decir, desde una perspectiva de integración social. Los sec-
tores sociales que tienen adecuadamente resueltas sus necesidades de ingresos 
económicos, de posibilidades de educación, de atención de salud, de recreación, 
etc., pero no pueden acceder a condiciones habitacionales adecuadas, pueden 
requerir ayuda para solucionar solamente los aspectos físicos del habitar, pero 
no quienes están excluidos de satisfacer adecuadamente la mayor parte de estas 
3necesidades.
Desde hace bastante tiempo se viene insistiendo desde ámbitos académicos y 
organismos de desarrollo en que la pobreza no es solo un problema económico, 
sino que es un problema complejo y multidimensional, especialmente en los 
hogares que viven en situaciones críticas (en distintos grados de necesidades 
3- Por integración social se entiende en 
este trabajo una situación meta en la que 
los miembros de los hogares (cualquiera 
sea su condición de edad, género o étnica) 
estén insertos dentro del sistema formal 
de la economía (en condición activa o 
pasiva) y tengan garantizado el acceso a 
los servicios sociales esenciales, de salud, 
educación, seguridad, cultura, recreación, 
etc., de manera aceptable en relación con 
las condiciones generales de la sociedadde pertenencia.
Gráfi co 1. Habitar y vivienda 
como relación indisociable
Fuente: elaboración propia
34
Encuadre teórico del análisis de la política habitacional
básicas insatisfechas), ya que ellos se encuentran inmersos en un proceso es-
tructural, que en muchos casos los afecta desde larga data. En la mayoría de los 
casos es de transmisión intergeneracional y tiene raíces económicas, sociales, 
culturales, ambientales, políticas, etc., en el que intervienen múltiples aspectos, 
como la imposibilidad de acceso a un trabajo decente y seguro, a una buena 
educación, a una atención sanitaria adecuada; así como la carencia de garantías 
legales y de derechos civiles y políticos; el sufrimiento de discriminaciones so-
cioculturales, la marginación espacial o territorial, la precariedad habitacional, 
la carencia de infraestructuras, servicios, equipamientos sociales y condiciones 
ambientales adecuadas; mayores exposiciones a inseguridades y riesgos, etc. La 
particularidad y complejidad de este problema consiste en que las combinacio-
nes posibles de estos factores, que se pueden manifestar de distintas maneras 
en cada uno de los hogares —sobre todo de los que residen en áreas altamente 
defi citarias— se encuentran íntimamente relacionadas entre sí y conforman un 
círculo de reproducción de las condiciones de vida que torna muy específi ca 
su reversión, porque al estar relacionados entre ellos de diferentes maneras se 
inciden mutuamente. De modo tal que el problema habitacional de los hogares 
en situaciones de pobreza crítica debe concebirse desde la perspectiva del hábitat 
en su conjunto (gráfi co 2).
Desde esta perspectiva multidimensional, todos los elementos que componen el 
problema no pueden ser descompuestos en aspectos aislados, para ser abordados 
de forma independiente, sino que deben ser considerados a partir de las relacio-
nes que los interdefi nen, concibiéndolos como dimensiones de un único proble-
ma, prestando atención a las características de las relaciones que se establecen, 
en particular, la contribución o afectación que entre ellos se produce, para que 
estas condiciones resulten adecuadas o no. Desde este enfoque, la concepción de 
vivienda (urbana) debe contemplar todos aquellos factores que contribuyen con 
los hogares, tanto a la integración con el espacio urbano, como a la integración 
económica, social, cultural y política de sus habitantes. Esta concepción de la 
vivienda adecuada es la que debe orientar una política habitacional integral.
Gráfi co 2. Algunos factores que 
participan en la reproducción del 
hábitat de la pobreza
Fuente: elaboración propia
35
La Investigación
Al estar íntimamente relacionados entre sí de diferentes maneras todos los 
factores que afectan las condiciones de vida de los hogares, un abordaje que 
propenda al mejoramiento conjunto de ellos requiere siempre ser lo más in-
tegral posible. Cuanto más sectorial sea este, más probabilidad existe de que 
resulte inefi caz de modifi car el problema en conjunto y solo reproduzca las 
condiciones iniciales. Si bien una intervención habitacional integral tendrá entre 
sus objetivos centrales el mejoramiento de los aspectos físicos del hábitat, es 
imprescindible que aborde esta cuestión relacionada con los otros factores que 
hacen a las condiciones de vida, teniendo en cuenta cómo ellos se inciden y 
retroalimentan mutuamente en cada caso. Este es uno de los principios básicos 
que tiene que guiar la intervención de una política habitacional integral. Sin 
dudas, los factores sociales, económicos, políticos o culturales son muy difíciles 
de reverti; sin embargo, la intervención sobre los aspectos físicos del hábitat es 
un fuerte estímulo para desencadenar procesos de mejoramiento gradual de las 
condiciones de vida de los hogares con vistas a su integración en la sociedad. El 
abordaje del problema, por lo tanto, tiene que darse en un marco de actuación 
integral, a través de la articulación de políticas, que persiga el mejoramiento 
equilibrado de todos los aspectos que afectan a las condiciones de vida de los 
hogares. El abordaje de cada una de las dimensiones del problema tiene que 
contribuir con la solución de los demás, según las incidencias e interdefi nicio-
nes existentes entre ellas.
Para Engels, una política integral es aquella que conjuga programas de gene-
ración de trabajo e ingresos, infraestructuras, desarrollo humano y social y 
protección social (ENGELS, 2004: 10-22). Aquí se defi ne por política habita-
cional integral a aquellas intervenciones del Estado que apuntan a satisfacer 
las necesidades habitacionales de los sectores de bajos recursos, propendiendo 
progresivamente mediante articulación de acciones a la integración social de 
su población destinataria, en el marco del desarrollo de una sociedad más 
equitativa, democrática y sustentable.
4Articulación intersectorial e interjurisdiccional
La organización de las políticas públicas en Argentina tradicionalmente se 
estructuró a partir de la sectorización de problemas en campos específi cos y 
autónomos de intervención: políticas económicas, productivas, laborales, de sa-
lud, educativas, culturales, sociales, de seguridad, de transporte, de energía, etc., 
y las políticas de sus respectivas infraestructuras y equipamientos, igualmente 
compartimentadas, entre ellas las habitacionales. Esta forma de organización 
fue propia de la organización del Estado moderno en general, en correlación con 
Gráfi co 3. Dimensiones de 
una política habitacional 
integral
Fuente: elaboración propia
4- Por intersectorial se entiende a las 
relaciones establecidas por los distintos 
organismos sectoriales del Estado para 
actuar conjuntamente en una intervención 
específi ca.