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LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA: 
PRINCIPIO ORIENTADOR DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 
 
 
 
Ana María López Romero1 
 
 
 
 
RESUMEN 
 
El propósito de este artículo sobre el principio constitucional de moralidad administrativa es 
analizar la trascendencia del mismo, su materialización, y tratamiento por parte de la Corte Constitucional 
y el Consejo de Estado. Por ello, se realiza una revisión, y confrontación de jurisprudencia y doctrina 
acerca de este principio regulador de la función administrativa. Finalmente, se concluye que la moralidad 
administrativa; es de naturaleza dual, al ser un derecho colectivo; y, también, un principio que rige la 
función pública, el cual se materializa por el operador jurisdiccional en los distintos controles políticos 
y/o sociales para que no sea simplemente un ideal constitucional, sino, el principio derrotero de la función 
pública en Colombia. 
 
 
 
 
1 Abogada de la Universidad Autónoma Latinoamericana. Correo electrónico: 
annielopezromero@gmail.com. Este artículo es presentado para optar al título de Especialista 
en Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad 
de Antioquia.
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Palabras clave: Agentes estatales, Estado Social de Derecho, Función pública, 
Moralidad administrativa, Principios constitucionales. 
 
 
 
SUMARIO 
 
INTRODUCCIÓN. I. CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN 
PÚBLICA II. ¿QUE ES LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA? III. ALCANCE Y 
PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA EN 
COLOMBIA. CONCLUSIÓN. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS. 
 
 
 
INTRODUCCIÓN 
 
La Carta de Derechos establecida en la Constitución Política de 1991, estableció bajo 
la premisa del Estado Social de Derecho, una idea que permite no solo proteger los derechos 
fundamentales con la Constitución, sino además que la expresión: “Social de Derecho” se 
traduzca en ese Estado de bienestar que propende las garantías mínimas en alimentación, 
salud, educación, salario, habitación como derechos inherentes al ser humano y no como 
actos de caridad por parte del Estado. Aunado a la corriente del Estado constitucional 
democrático que se funda en la actividad intervencionista del Estado y con el nacimiento de 
nuevos valores y derechos, estos se manifiestan institucionalmente con la creación de 
mecanismos de participación ciudadana, el control político y jurídico para el ejercicio del 
poder y sobretodo la consagración de un catálogo de principios y derechos fundamentales 
que inspiran toda la interpretación y el funcionamiento de la organización política. 
La constitución colombiana no solo recoge los postulados normativos del Estado Social de 
Derecho en cuanto a la lista de principios y derechos allí consagrados, sino también en la 
organización del aparato estatal. Lo anterior para expresar que, gracias a los contenidos 
materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales se puede lograr una 
interpretación ya sea de una institución o un procedimiento previsto en la Constitución; así 
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como la carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura del 
Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las elecciones, la 
organización territorial y los mecanismos de reforma se interpretan como transmisión 
instrumental de los principios y valores constitucionales. 
Nuestra Carta Política entonces, consagra además de principios y derechos, la estructura 
estatal en el que existen tres ramas (Ejecutiva, Legislativa y Judicial) con funciones separadas 
o lo que sería separación de poderes (C.P art. 113), por lo que la consagración de ramas del 
poder y órganos autónomos se lleva con el propósito: 
[…] no solo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino 
también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran 
en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación 
clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana” (Corte 
Constitucional, 1998, sentencia C-189). 
 
Para alcanzar o lograr los fines del Estado este distribuye sus funciones en distintos 
titulares, debido a la ampliación de derechos en este nuevo Estado Social de Derecho. El 
crecimiento del Estado y la extensión orgánica, permite que la función administrativa no sólo 
se desarrolle exclusivamente por el Ejecutivo sino también que la ejerzan particulares. Por 
esta razón la función administrativa se deriva del poder estatal. 
 
 El artículo 209 de la Carta Magna consagra los principios de la función administrativa 
pues para ésta estar al servicio de los intereses generales debe tener como base los siguientes: 
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, y publicidad. Este artículo 
desarrolla el principio de moralidad administrativa como principio transversal a la función 
administrativa en Colombia. El artículo 6 constitucional señala que los servidores públicos 
están obligados a hacer solo lo que les está permitido por la ley, de manera que, cuando hay 
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones están sobrepasando lo que por orden 
constitucional les está permitido ejecutar. Los servidores y funcionarios públicos se 
comprometen a cumplir y defender la Constitución desempeñando lo que les ordena la ley, 
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ejerciendo las funciones previstas por ella, ya que ellos están al servicio del Estado y no de 
sus necesidades e intereses particulares. La Corte Constitucional en Sentencia C-826 de 2013 
recalca que el principio de moralidad administrativa cobija todas las actuaciones de los 
funcionarios del Estado y de los particulares que cumplen funciones públicas. 
 
La responsabilidad como elemento central del Estado de Derecho, también encuentra 
consagración en el artículo 6 de la Constitución Política en la que se establece: “Los 
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. 
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión y extralimitación en el 
ejercicio de sus funciones”. Esto para significar que, se declara responsabilidad a los 
servidores públicos en materia disciplinaria cuya máxima sanción es la pérdida del cargo, 
también responden fiscalmente con su patrimonio, sin dejar de lado la responsabilidad penal 
donde se compromete la libertad, además del control que se realiza a ministros, 
superintendentes y directores de departamentos administrativos ante el Senado y Cámara de 
representantes que conlleva a una moción de censura y retiro del cargo. Igualmente, se destaca 
que, en Colombia, las autoridades administrativas tienen un Control Interno ordenado desde 
la Constitución Política, con el fin de garantizar que las entidades cumplan con sus deberes 
en beneficio de la comunidad y es competencia de la Nación que se garantice que la actividad 
de los funcionarios a su servicio se ajuste a lo establecido por la Constitución y la ley. 
 
El presente artículo busca desarrollar el tema en tres capítulos, la metodología utilizada 
es dogmática con un enfoque iuspositivista al analizar el principio de moralidad administrativa 
desde su configuración jurídica en Colombia, a partir de una revisión documental, 
confrontación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la 
doctrina sobre el tema, legislación y Constitución Política de 1991. 
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En la primera parte de este artículo, se analiza la importancia de los principios 
constitucionales en Colombia como verdaderas normas de obligatorio cumplimiento, y su 
aplicación en la función pública. En el segundo capítulo se estudia el concepto de moralidad 
administrativa. En el tercer capítulo se expone el tratamiento que se le ha dado a este principio 
por parte del Consejo de Estado y los tópicos jurídicos donde ésta se materializa. Se concluye, 
que el principio de moralidad administrativa tiene categoríade derecho desde 1991 y por ello 
tiene su propio mecanismo de protección, sin olvidarnos de los distintos controles que se les 
realizan a los servidores públicos en pro de la salvaguarda de la moral pública, controles 
políticos y sociales que custodian la debida administración; convirtiéndose este principio en 
el derrotero de la función pública en Colombia. 
 
I. CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA 
 
En los Estados constitucionales como el nuestro, el orden jurídico está permeado por 
valores y principios axiológicos que irradian todas las instituciones y el actuar estatal. Un 
Estado constitucional tiene como fin el reconocimiento y protección de los derechos humanos 
que le son inherentes al ser humano antes de la existencia del Estado mismo. La Constitución 
no solo establece el orden político y jurídico del país, sino que, además consagra los 
presupuestos éticos definidos por la sociedad mediante principios los cuales orientan la 
actividad estatal. 
La prevalencia del discurso deontológico les otorga relevancia e importancia a los 
principios consagrados constitucionalmente, no son simplemente conceptos morales que 
ayudan a resolver conflictos entre normas, sino que son tratados como las principales normas 
del ordenamiento, configuradoras de las decisiones jurisdiccionales. En sentencia C- 1287 de 
2001 la Corte Constitucional señaló que: “los principios son normas que condicionan las 
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demás normas, pero con mayor grado de concreción y por lo tanto de eficacia, alcanzando por 
sí mismo proyección normativa” (Corte Constitucional, 2001, sentencia 1287) 
Teniendo en cuenta la característica más importante del constitucionalismo en los 
Estados que es la relevancia de los principios, Luigi Ferrajoli destaca su rol, así: “es 
precisamente en ellos, y tanto más si son de rango constitucional, donde se apoya la 
argumentación racional, ya que expresan la razón de ser de las normas en las que son 
enunciados.” (Ferrajoli, 2012, p.15). 
 
En uno de los requisitos planteados por Riccardo Guastini para entender cuando un 
ordenamiento jurídico es constitucionalizado recalca que se debe dar aplicación directa a las 
normas constitucionales: “las normas constitucionales sobre todo los principios generales y 
las normas programáticas, pueden producir efectos directos y ser aplicadas por cualquier juez 
en ocasión de cualquier controversia.” (Guastini, 2003, p.5.) 
La importancia de las normas constitucionales y sus principios en el ordenamiento 
jurídico no solo constituye una imposición jurisdiccional para el juez al resolver alguna 
controversia; sino que al irradiar todo el sistema normativo deben ser tenidas en cuenta para 
la creación de normas de cualquier área del derecho: 
La legislación no es (no debe ser) sino el desarrollo de los principios constitucionales o la 
ejecución de los programas de reformas trazados en la Constitución. Y es quizá por esto por lo 
que las normas constitucionales son tratadas frecuentemente como otros tantos tétes de 
chapitre (títulos de capítulos) de cualquier investigación dogmática: en Derecho civil, penal, 
administrativo etc. […] la aplicación directa de la Constitución presupone, por un lado, que la 
Constitución sea concebida como un conjunto de normas vinculantes para cualquiera; por otro 
lado, que el texto sea sometido a interpretación extensiva. (Guastini, 2003, p.6) 
 
El derecho administrativo como conjunto de normas jurídicas encargadas de regular la 
actividad de la administración pública no es ajeno en la adopción de normas y principios 
constitucionales para la aplicación de las mismas, siendo entonces la Constitución su principal 
fuente directa. En palabras de Eduardo García de Enterría: 
 
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sin un esqueleto de principios generales capaz de insertar y articular en un sistema operante y 
fluido esa caótico y en perpetuo fieri agregado de normas, el Derecho Administrativo, ni como 
ordenación a aplicar, ni como realidad a comprender, ni consecuentemente, como ciencia, sería 
posible. (García de Enterría, 1963, p.16) 
 
 
Otra razón para que el derecho administrativo acoja la principialistica constitucional 
se debe a la “la insuficiencia de la sumisión de la Administración a la simple legalidad formal, 
para que su enfrentamiento con los administrados, supuesta su formidable potenciación actual, 
pueda discurrir por cauces de justicia.” (García de Enterría, 1963, p.16) 
 
Es así como la función administrativa en Colombia se desarrolla conforme a los 
principios constitucionales, bajo una protección particular ya que se trata de una normativa 
especial: el derecho público administrativo. La función administrativa es entendida como toda 
actividad desempeñada por personas naturales en nombre del Estado cuya finalidad es 
satisfacer los fines estatales. Por ello, el artículo 209 de la Carta Política de 1991 reza: “La 
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con 
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, 
imparcialidad, y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la 
desconcentración de funciones.” 
Como indica Luz Astrid Álvarez: “la función administrativa se identifica como una 
función derivada del poder estatal” (Álvarez, 2019, p.34). Ese aporte humano para 
desempeñar las funciones que se traza el Estado en su hoja de ruta de derechos se refiere a la 
función pública, por lo que ambos términos suelen confundirse. 
La doctrina ha clasificado la definición de la Función Administrativa en varios 
criterios, un criterio subjetivo u orgánico el cual relaciona la actividad realizada según el 
órgano donde esta se desempeñe; el criterio objetivo o material establece que la función será 
administrativa, legislativa o jurisdiccional según como sean las notas objetivas de los tipos 
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que configuren este criterio; y por último el criterio mixto que recoge la postura de los dos 
anteriores teniendo en cuenta el órgano y las características de la actividad que se realiza. 
Desde la posición de Fabián Marín Cortés: “la función administrativa es la actividad 
práctica y continua, destinada a la ejecución de las leyes o de normas jurídicas de toda especie, 
que se encuentra destinada a la satisfacción del interés general.” (Marín, 2010, p.29). 
 
La jurisprudencia constitucional colombiana ha definido la función administrativa 
como: 
“El conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, 
con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, 
asegurar la realización de sus fines.” Dicho de otra manera, la función administrativa es la 
acción desarrollada por las entidades y autoridades competentes para materializar los fines del 
Estado y servir al bien común. […]la función administrativa es de vital importancia para el 
buen funcionamiento del Estado y la realización de sus fines. Por esta razón y con el ánimo de 
evitar interrupciones en su ejercicio, es que dicha función ha sido radicada en cabeza de 
entidades públicas que no dejan de existir ni suspenden su funcionamiento cada vez que se 
relevan los funcionarios.” (Corte Constitucional, 2013, Sent. T 648) 
 
 
La organización administrativa del Estado, se rige por los principios de la función 
pública. En el Estado social de Derecho la Administración está sometida al principio de 
legalidad, es decir, a la sujeción de las normas establecidas para la misma, además es 
susceptible de ser analizada jurídicamente. La administración centra su control en la función 
pública consagrada en los artículos 209 a 211 de la Constitución Política, que se desarrolla de 
manera prevalente en las leyes 489 de 1998, 1437 de 2011 y 80 de 1993. 
La función pública al estar al servicio de los intereses generales se desarrolla de 
acuerdo a unos principios constitucionales para garantizar el efectivo cumplimiento de losfines esenciales del Estado, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, 
y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares. 
El artículo 2 de la Carta Política de 1991 desarrolla los fines esenciales del Estado: 
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y 
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; 
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, 
política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener 
la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. 
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Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes 
en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para 
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. 
 
 
 
 
También leyes como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 
Administrativo (Ley 1437 de 2011) en su artículo 3 describe taxativamente los principios 
constitucionales que conforman la función administrativa y son: debido proceso, igualdad, 
buena fe, moralidad, participación, imparcialidad, responsabilidad, transparencia, publicidad, 
coordinación, celeridad, eficacia, y economía. 
Esta ley define el principio de moralidad, así: “todas las personas y los servidores 
públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones 
administrativas”. 
 
Los principios constitucionales descritos en la Ley 1437 de 2011 están presentes y 
rigen toda la actuación administrativa en este caso, adquieren la categoría de normas de 
obligatorio cumplimiento y su inobservancia permite aplicar los distintos controles para su 
salvaguarda. 
 En el ámbito administrativo la ley permite que la administración revise de oficio o a 
petición de parte interesada sus propias decisiones y establece un procedimiento que faculta a 
los afectados interponer recursos ante la administración para que revoque, modifique o aclare 
esas decisiones, invocando razones de mérito y legalidad. Este tipo de control se conoce como 
“vía gubernativa” y las reglas generales para este procedimiento administrativo se encuentran 
establecidas en el artículo 34 y siguientes de la Ley 1437/2011. Igualmente, esta Ley consagra 
el control en sede jurisdiccional con los distintos medios de control. 
 
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Medios de control en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 
Administrativo: 
Art. 135: Nulidad por inconstitucionalidad 
Art. 136: Control inmediato de legalidad 
Art. 137: Nulidad 
Art. 138: Nulidad y restablecimiento del derecho 
Art 139: Nulidad electoral 
Art. 140: Reparación directa 
Art.141: Controversias contractuales 
A. 142: Repetición 
Art. 143: Pérdida de investidura 
Art.144: Protección de los derechos e intereses colectivos 
Art. 145: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 
Art. 146: Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos 
administrativos 
Art. 147: Nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de 
inscripción 
Art.148: Control por vía de excepción 
 
Además del control administrativo, cuando se observa vulneración de los principios 
constitucionales, como el de moralidad administrativa; pueden confluir otros controles como 
el disciplinario y el penal cuando se demuestre la conducta típica, antijurídica y culpable del 
funcionario público. 
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El control disciplinario establecido en el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 
2002), consagra en el artículo 44 las clases de sanciones cuando existe ilicitud sustancial, el 
funcionario público puede enfrentarse a las siguientes: 
 
 Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o 
realizadas con culpa gravísima. 
 Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves 
dolosas o gravísimas culposas. 
 Suspensión, para las faltas graves culposas 
 Multa, para las faltas leves dolosas 
 Amonestación escrita, para las faltas leves culposas 
 
El control social o penal establece como sanción la privación de la libertad cuando el 
funcionario público infringe las normas del Título XV: Delitos contra la administración 
pública del Código Penal Colombiano (Ley 599 de 2000), contempla tipos penales para los 
servidores públicos como el peculado, concusión, cohecho, celebración indebida de contratos, 
tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito, prevaricato, abusos de autoridad, usurpación y 
abuso de funciones públicas, utilización indebida de información y de influencias derivadas 
del ejercicio de función pública, entre otros. 
Además de los anteriores controles, existen otros escenarios donde es interesante 
conocer otro tipo de vigilancias y sanciones cuando el actuar de los funcionarios estatales es 
deshonroso y conlleva a la consecución de faltas típicas, estos controles los realiza la 
Procuraduría y la Contraloría General de la nación, dichos controles exceden el presente 
trabajo y solo se hace mención, porque son igual de importantes a los ya mencionados 
anteriormente. 
 
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La moralidad administrativa como elemento de la constitucionalización de los 
derechos de los ciudadanos, está intrínseca en la función pública e irradia todo el actuar de los 
servidores que materializan los fines estatales. La jurisprudencia del Consejo de Estado reitera 
que, combatir la astucia, la trampa y el engaño de los que administran los recursos públicos 
requiere para el Estado la creación de controles para enfrentar el actuar deshonesto de sus 
funcionarios. 
 
II. ¿QUE ES LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA? 
 
 
El comportamiento humano personal y social ha sido tema de estudio desde tiempos 
inmemorables, desde la concepción de la familia como primera célula de la sociedad se ha 
querido codificar y establecer guías que regulen el actuar humano para sí y en sociedad; esto 
no sólo ha propiciado la creación de religiones que dictan formas de vida, también 
inexorablemente conlleva al desarrollo de instituciones jurídicas que están al servicio de la 
regulación del comportamiento humano. 
Los fines del Estado que se describen en el artículo 2 de la Constitución corresponden a 
las reglas básicas sin las cuales una sociedad orientada hacia ciertos fines no puede funcionar. 
La conducta humana siempre va a estar orientada a una moral del deber como 
presupuestos básicos de la vida en sociedad, puesto que la esfera interna del ser humano que 
corresponde a sus pensamientos es intocable, pero al ser exteriorizada si se debe orientar para 
eliminar todo acto de mala fe, y esto se hace mediante instituciones jurídicas; tal como expresa 
Inmanuel Kant en su concepción del Derecho: “el Derecho es el conjunto de condiciones por 
las cuales el arbitrio de cada uno puede coexistir con el arbitrio de los demás, según una ley 
universal de libertad.” (Kant, 1873, p. 43), por lo que la moral social exige a cada quien 
adaptar sus acciones al derecho. 
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El Consejo de Estado, en sentencia con radicado 88001-23-31-000-2004-00009-01 del 
30 de agosto de 2007 recoge el concepto de moralidad administrativa. En efecto, entiende la 
moral como un precepto ético que constituye en sí mismo una pauta de conducta y determina la 
manera en cómo se debe actuar en la vida práctica. Es una escala de valores que orientan la 
acción humana. 
La razón y la conciencia moral se erigen, en esta medida, en las herramientas con las cuales el 
hombre discierne sobre su conducta y reflexiona sobre los comportamientos más adecuados. La 
humanidad pone, de este modo, la confianza sobre esa capacidad de cognición y espera que con 
su ayuda se descubranlos valores más útiles para cada persona y para la sociedad. (Consejo de 
Estado, 2007, Sentencia 88001-23-31-000-2004-00009-01) 
 
También el Alto tribunal reconoce que la moral y el derecho se unen en uno solo, en las 
normas jurídicas, como normas positivas, pues es indispensable que el derecho se construya bajo 
parámetros morales que comparten y observan los ciudadanos. El valor jurídico- político de la 
moralidad no estaba en la constitución de 1991, antes de la misma tenia mención en ciertas leyes; 
lo que se logró en la constitución de 1991 es elevar la moralidad como derecho colectivo. De allí 
su doble connotación: principio y derecho colectivo. 
 
En razón de la moralidad administrativa, se advierte que como derecho no tiene un 
sentido tan preciso como los demás derechos pues carece de claridad conceptual que en muchas 
ocasiones se torna difícil en su aplicación, por ello se considera un concepto jurídico 
indeterminado. Es su estudio previo que permite establecer si corresponde aplicarlo en la 
controversia que se suscite, ya sea vía administrativa o jurisdiccional. 
 
La importancia de recoger la acepción del término en la anterior providencia, radica en 
establecer que la moral referenciada en el artículo 88 constitucional, no es la moral subjetiva o 
particular, sino, la administrativa. Con el principio de moralidad administrativa no se protege la 
moralidad en abstracto, es decir, las conductas buenas y virtuosas que no tienen trascendencia 
jurídica no son parte de este principio-derecho. 
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La moral social establecida y recogida en libertades, derechos y deberes en las distintas 
Constituciones de los Estados se extiende a todos los ciudadanos y más aún a los servidores del 
Estado, quienes se encargan de cumplir la actividad que el Estado debe realizar para garantizar 
el cumplimiento de sus fines. 
El principio de moralidad administrativa consagrado en el artículo 209 de la 
Constitución Política como principio que rige la función pública enmarca un deber ético, al 
estar el servidor público o el particular en ejercicio de función administrativa al servicio de lo 
que es de todos. Por ello se exige un alto nivel de rectitud en el desempeño de su cargo siendo 
la consecuencia inmediata: la confianza depositada de los ciudadanos en las instituciones 
estatales. 
La doble connotación significa que es un principio que se debe materializar por parte del 
operador jurisdiccional en cada caso en concreto y también se estableció como un derecho de 
naturaleza colectiva en el artículo 88 de la Carta Política: 
Artículo 88: La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e 
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la 
salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia 
económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. 
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural 
de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. 
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a 
los derechos e intereses colectivos. 
 
En pro de la protección a este derecho colectivo se estableció el mecanismo de la 
acción popular para su control judicial por parte de la comunidad. 
La ley 472 de 1998 en su artículo 4 contempla este derecho en un catálogo de derechos 
colectivos así: “ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e 
intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: b) La moralidad administrativa.” 
 
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La Corte Constitucional en sentencia C-046 de 1994 señala que el principio de moralidad 
administrativa en el sentido constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores 
públicos, sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado 
espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de 
absoluta pulcritud y honestidad. La corte se limita en esta sentencia a materializar el principio 
de moralidad administrativa cuando se presenta un incorrecto manejo de bienes y recursos 
públicos, olvidándose que este principio irradia toda conducta en ocasión del servicio que 
desarrolle el agente estatal. 
 
 
III. ALCANCE Y PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO DE MORALIDAD 
ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA 
 
 
El precedente judicial de las Altas Cortes u órganos de cierre arroja hallazgos para 
concretar y entender cuál es la postura de las mismas frente a cualquier tópico jurídico; el cual 
al ser unificado y reiterado en un determinado tiempo del acontecer histórico genera en el 
ciudadano confianza legítima al ser una verdadera fuente del derecho, convirtiéndose en normas 
que definen las reglas de derecho en la solución de conflictos. Es así como en este capítulo se 
aborda el concepto y el tratamiento que le ha dado el Consejo de Estado al principio de 
moralidad administrativa, que surge del ejercicio jurisdiccional en la que la ratio decidendi se 
reitera en varias providencias, teniendo como consecuencia inmediata la aplicación de los 
mismos efectos jurídicos frente a los mismos supuestos fácticos. 
Teniendo en cuenta la metodología empleada Diego López Medina se utiliza la línea 
jurisprudencial como instrumento para reconocer si existe, un patrón de desarrollo decisional, 
se estudia la sentencia actual de un caso concreto y no abstracto, también llamada la sentencia 
arquimédica sobre el tema en cuestión y de allí advertir las citas de otras sentencias nombradas 
en la sentencia arquimédica para así obtener lo que López Medina denomina un nicho 
citacional. (López, 2000, p. 56). 
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El presente hilo jurisprudencial surge para determinar en cuales tópicos jurídicos se 
materializa el principio de moralidad administrativa y el alcance del mismo. 
 
El Consejo de Estado como órgano de cierre reconoce la importancia del precedente 
judicial, pero son pocas las decisiones en donde comporta otras sentencias citadas, por lo que 
se estudian las sentencias desde la más actual hasta el 2015 sin olvidar la sentencia hito 88001-
23-31-000-2004-00009-01 del 30 de agosto de 2007. Esta búsqueda fue realizada en la página 
oficial del Consejo de Estado en la sección de relatorías. Se analizan 5 años de decisiones en 
los que se ha identificado como la providencia más actual sobre el asunto de moralidad 
administrativa la de radicado 11001-03-24-000-2009-0063-00 del 6 de agosto de 2020, emitida 
por la sección primera de esta corporación en la cual se demanda la nulidad de un decreto por 
vulnerar este principio. Esta sala advierte que el principio de moralidad siempre va a estar ligado 
al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse conforme al ordenamiento 
jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública. 
 La función pública está determinada por la satisfacción del interés general, como 
derrotero que la Constitución política ilustra en los fines esenciales del Estado. Atentar contra 
el interés general significa que, quien cumple una función administrativa no tiene por finalidad 
servir a la comunidad o promover la prosperidad general o asegurar la convivencia pacífica y 
la vigencia del orden justo, sino que su actuar está dirigido por intereses privados y particulares, 
guiados por conductas inapropiadas, antijurídicas, corruptas o deshonestas. Se puede señalar 
este comportamiento como transgresor del derecho colectivo a la moralidad pública. 
En esta sentencia se alude a lo expuesto por la Sala Plena de la misma corporación del 
01 de diciembre de 2015, en donde se unifica sobre los elementos que configuran el principio 
de moralidad administrativa, que corresponde a un elemento objetivo y otro subjetivo. 
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Elemento objetivo: Quebrantamiento del orden jurídico. Este elemento puede darse en 
dos manifestaciones: conexidad con el principiode legalidad y la violación de los principios 
generales del derecho. 
En cuanto a la conexidad con el principio de legalidad corresponde a la violación de una 
norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular 
en ejercicio de una función pública. El acatamiento del servidor público o del particular que 
ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. 
Elemento subjetivo: resalta la Sala Plena que no se puede considerar vulnerado el 
derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del 
funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas, arbitrarias y alejadas 
de los fines de la correcta función pública. Aquí se concreta el segundo elemento, consiste en 
que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe 
acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del 
cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este 
presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios 
de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos o cualquier 
denominación que se le dé, en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los 
principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular. 
Para el Consejo de Estado el principio de la moralidad administrativa no solo se 
relaciona con la función pública en lo concerniente a los mandatos del Estado Social de 
Derecho, sino también, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos. Además, para 
que se configure la vulneración de este principio reitera la Sala Plena que debe concurrir el 
elemento objetivo que es el quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo 
relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias o alejadas de la 
correcta función pública, teniendo así la carga argumentativa el actor popular donde efectúa una 
1
8 
 
imputación directa, seria y real del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas 
atentatorias de la moralidad administrativa. 
Se resalta en esta clasificación que el Alto tribunal se refiere indistintamente al principio 
de moralidad administrativa como principio de la función pública y como derecho colectivo. 
La siguiente tabla comprende la síntesis de la línea jurisprudencial revisada, en la cual 
se enuncia el radicado de las providencias, el Consejero Ponente, la fecha y el ámbito de 
aplicación del principio de moralidad administrativa, para luego enunciar el tratamiento que se 
le da a este concepto jurídico por parte del Consejo de Estado. 
 
Tabla 1. Línea Jurisprudencial del Consejo de Estado 
1
9 
 
 
Fuente: elaboración propia. 
 
Las Sentencias mencionadas en la tabla fueron las estudiadas para determinar el hilo 
jurisprudencial. Al respecto, los pronunciamientos del Consejo de Estado en los últimos cinco 
CONSEJERO PONENTE FECHA
ÁMBITO DE 
APLICACIÓN
PRINCIPIO
DERECHO 
COLECTIVO
A
RAD 11001-03-24-000-2009-0063300 C.P. Hernando Sánchez 6/08/2020
Acción de 
Nulidad- 
Recursos 
retenidos en 
Fosyga
X
B
RAD 11001-03-15-000-2020-00061-60
C.P. Sandra Lisset Ibarra 
Vélez
10/08/2020
Pérdida de 
Investidura- 
Inhabilidad de 
Congresista
X
C
RAD 0140-14-11001-03-25-000-2014-
00073-00
C.P. Rafael Francisco Suarez 
Vargas
14/02/2019
Proceso 
Disciplinario-
Destitución de 
cargo
X
D
RAD 1344-12-11001-03-25-000-2012-
00346-00
C.P. Rafael Francisco Suarez 
Vargas
15/11/2018
Proceso 
Disciplinario-
Destitución de 
cargo
X
E
RAD 25000-23-41-000-2012-00682-01 C.P. Ramiro Pazos Guerrero 7/12/2017
Acción 
Popular-
Desviación de 
poder
X
F
RAD 13001-23-31-000-2011-00306-1 C.P. Hernán Andrade Rincón 5/10/2016
Acción 
Popular-
Desviación de 
poder
X
G
RAD 66001-23-31-000-2012-10100-01 C.P. Hernán Andrade Rincón 1/08/2016
Acción 
Popular-
Incremento 
en el avalúo 
catastral
X
H
RAD 32436-25000-23-26-000-2002-00657-
01
C.P. Danilo Rojas Betancourth 29/10/2015
Acción de 
Nulidad y 
Restablecimie
nto del 
derecho-
Incumplimeto 
contractual
X
I
RAD 30690-76001-23-31-000-2001-03258-
01
C.P. Carlos Alberto Zambrano 
Barrera
27/05/2015
Acción 
Controversias 
contractuales-
Declaración 
de 
Incumplimient
o
X
J
RAD 88001-23-31-000-2004-00009-01 C.P. Enrique Gil Botero 30/08/2007
Acción 
Popular-
exención de 
impuesto de 
licores
X X
RADICADO
2
0 
 
años frente a la materialización o aplicación del principio de moralidad administrativa, han sido 
los siguientes: 
En cuanto a la nulidad de decretos u actos administrativos que disfracen su objeto y 
configuren desviación de poder, se recuerdan que se deben dar los presupuestos que configuran 
el principio y se advierte que los mismos se deben probar para que exista vulneración, en cada 
caso en particular. (Consejo de Estado, 2020, A) 
En lo relacionado con la pérdida de investidura de congresistas por el régimen de 
inhabilidades e incompatibilidades se estudia la moralidad administrativa como una inhabilidad 
no sancionatoria o inhabilidad requisito, es decir, que no constituye sanción ni está relacionada 
con la comisión de faltas; sino que ésta corresponde a una modalidad diferente de protección 
del interés general y obedece a la efectividad de principios, derechos y valores constitucionales. 
De igual manera, se considera como inhabilidad requisito debido a su connotación no deriva 
en reprochabilidad no solo penal y disciplinaria, sino, en reprochabilidad por indignidad de la 
conducta. (Consejo de Estado, 2020, B) 
En conductas de funcionarios públicos calificadas como reprochables y que 
desencadenan en sanciones disciplinarias la vulneración al principio de moralidad 
administrativa se entiende para el alto tribunal como accesoria dentro del universo de normas 
infringidas en este tipo de procesos. (Consejo de Estado, 2019, C) 
También el Consejo de Estado, en providencias sobre asuntos laborales de la función 
pública en donde se evidencian controversias en las cuales se crean plantas de empleo definidas 
como temporales, pero la realidad demuestra que son para atender necesidades permanentes, se 
presenta tal asunto como una violación a los derechos colectivos y se debe proteger el principio 
de moralidad administrativa. Siempre se recalca que este principio es un concepto jurídico 
indeterminado y que da lugar a un amplio margen interpretativo sobre su definición y alcance 
quedando casi siempre ligado al principio de legalidad. Además, se le impone al operador 
2
1 
 
judicial ir más allá de la transgresión a un precepto legal para desentrañar la conducta inmoral 
que busca el provecho propio al involucrado con las conductas deshonestas o desviadas. 
 Como derecho colectivo se debe hacer efectivo cuando se verifica que se ha amenazado 
las garantías colectivas. Se encuentra muy ligado este principio a la protección del patrimonio 
público en el que se defiende todo detrimento al mismo y es allí donde se le exige a quienes 
intervienen en su administración y ejecución una verdadera moral pública. (Consejo de Estado, 
2017, E) 
Explica el Consejo de Estado que, se atenta contra la moralidad administrativa cuando 
la misma tenga que ver con que se obtenga un beneficio particular, cuando hay mala fe de la 
administración en el ejercicio de potestades públicas, cuando se desconoce los principios que 
sirven de directriz para la función pública; también cuando se interprete y aplique por parte de 
autoridad administrativa un precepto legal o judicial en un sentido que se aparte de manera 
ostensible de su correcto entendimiento. (Consejo de Estado, 2016, F) 
Respecto a la actividad contractual el juicio de moralidad administrativa, se circunscribe 
a perseguir con el contrato el cumplimientode los fines estatales y a la sujeción de los deberes 
de corrección que exige la correspondencia entre las actuaciones de la administración pública 
y el interés general. Lo anterior para citar algunos tópicos, en los cuales se ha evidenciado 
mucho más el interés particular y se comprueban conductas deshonestas que atacan 
directamente la moralidad administrativa. (Consejo de Estado, 2015, I) 
 
 Para el Consejo de Estado se debe combatir la trampa, la astucia, el engaño político, la 
mentira, el desorden, y otras formas de acción u omisión de tinte inmoral a través de las acciones 
populares y demás controles para corregir el comportamiento de los funcionarios. 
Como derecho colectivo la protección que brinda la acción popular es de naturaleza 
preventiva, es decir, evitar el daño circunstancial y restituir las cosas a su estado anterior, 
2
2 
 
permite en muchos casos que los hechos que afectan los intereses colectivos no se consoliden. 
(Consejo de Estado, 2007, J) 
 
Recuerda además el Consejo de Estado en sentencia con radicado 88001-23-31-000-
2004-00009-01 de agosto 30 de 2007, que la moralidad administrativa es un género de la moral 
pública y que no se debe circunscribir su control al ejercicio de la función administrativa; sino 
también al ejercicio de otras funciones públicas. La moral administrativa se les exige a todos 
los órganos que cumplen con funciones otorgadas al Estado, pero no todas esas funciones se 
protegen con la misma acción, en este caso la acción popular permite la protección de derechos 
colectivos y a la comunidad de ciertas acciones del Estado. 
 
 
 CONCLUSIÓN 
El derecho a la moralidad administrativa está consagrado desde la Constitución de 
1991. Desde entonces se le empezó a exigir a quien administra la cosa pública una estrecha 
relación con la ética y moral pública. La concreción y protección del principio de moralidad 
administrativa como principio y derecho colectivo en Colombia se analiza y surge a la vida en 
cada caso en particular, es en la actividad jurisdiccional donde se le exige al juez encontrar la 
conducta deshonrosa que atenta contra la moral pública; para entender que movió al 
funcionario al realizar tal o cual conducta; todo ello por ser un concepto abierto o 
indeterminado que se presta para muchas interpretaciones, porque las altas cortes no lo 
definen concretamente. 
 Por ello, que en la mayoría de casos este principio queda subsumido en otros 
principios como el debido proceso o el de legalidad, en este último, aunque la acción a 
interponer para su protección sea distinta. Por ello debe el operador jurídico desentrañar y 
evidenciar la conducta que afecta la moralidad administrativa. 
2
3 
 
Vulnerar el principio de moralidad administrativa conlleva inexorablemente a la 
infracción de varias disposiciones normativas, las cuales consagran sus respectivas sanciones. 
El operador jurídico ejerce los distintos controles como el político, (fiscal, 
disciplinario,) social o (penal), cuando el servidor público se aparta del actuar ético en 
relación a las normas y valores que rigen su servicio; este tipo de controles tienen una 
connotación post-conducta, es decir que se realizan una vez se transgrede dichas normas y 
valores, teniendo como consecuencia el juicio de reprochabilidad. Diferente es el control 
ejercido por la comunidad con la acción popular, ya que este busca, además, prevenir y 
advertir de una posible afectación al interés general. 
La distorsión de la conducta exigible al servidor público desencadena fenómenos que 
atentan contra el Estado Social de Derecho, generando propagación de conductas que rompen 
el buen actuar social, la supresión de valores por parte de miembros que representan al Estado 
genera atraso social; constituyéndose así la moralidad administrativa como el sentido y alma 
de la función pública en Colombia. 
 
 
 
 
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