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Convergencia 
por Colombia
Ideas desde la universidad 
para diálogos constructivos
Editorial Universidad Nacional de Colombia
Convergencia 
por Colombia
Ideas desde la universidad 
para diálogos constructivos
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Ideas desde la universidad 
para diálogos constructivos
Convergencia 
por Colombia
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Dolly Montoya Castaño
 Rectora
Camilo Younes Velosa
 Vicerrector de Investigación
 Escuela Permanente de Pensamiento Universitario
Liliana Caballero
 Directora Instituto de Liderazgo Público
Fredy Chaparro
 Director Unimedios
Comité Nacional de Dirección
Asesores académicos de Convergencia por Colombia
Rodrigo Uprimny
Alejo Vargas
Ricardo Peñaranda
Gustavo Silva Carrero
 Director Editorial Universidad Nacional de Colombia
Andrea Kratzer Moreno
 Diagramación
Yecid Muñoz Santamaría
 Corrección de estilo
Editorial Universidad Nacional de Colombia
ISBN: 978-958-794-613-0
Agosto de 2021
Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
Convergencia por Colombia : ideas desde la universidad para diálogos 
 constructivos / prólogo, Dolly Montoya Castaño. -- Primera 
 edición. -- Bogotá : Editorial Universidad Nacional de Colombia, 2021.
 1 CD-ROM (134 páginas) 
 Incluye notas y citas bibliográficas a pie de página.
 ISBN 978-958-794-613-0 (e-book) 
 1. Responsabilidad social universitaria -- Colombia 2. Educación superior 
-- Aspectos sociales 3. Universidades -- Participación ciudadana -- Colombia 
4. Comunidad y universidad -- Aspectos socioeconómicos 5. Política pública 
-- Colombia 6. Responsabilidad por el medio ambiente 7. Salud pública -- 
Colombia 8. Juventud -- Actividad política -- Colombia I. Montoya Castaño, 
Dolly, autor de prólogo
CDD-23 378.015 / 2021
7
CONTENIDO
Prólogo 9
Convergencia por Colombia: ideas desde la universidad 
para diálogos constructivos 13
Hacia un pacto fiscal por el desarrollo económico 
y social incluyente 21
Derecho fundamental a la salud y sistema de salud 29
Fortalecimiento de la democracia e implementación plena 
de la Constitución de 1991 55
Implementación plena de los Acuerdos de Paz como condición 
de convivencia democrática en la actual coyuntura 
del paro 2021 63
Estado social de derecho, protesta social y fuerza pública 73
Derecho a la educación y acceso equitativo al conocimiento 81
Juventud y ciudadanía ampliada 91
El cambio cultural y las artes en el paro 103
Pacto por la Vida. Líneas de trabajo 2030 y transformaciones 
estructurales 2050 109
Listado de participantes 117
9
PRÓLOGO
Convergencia por Colombia es una iniciativa colectiva basada en el reco-
nocimiento de que las universidades podemos responder mejor a nuestras 
responsabilidades sociales si trabajamos de manera conjunta y articulada 
con otras instituciones y con las comunidades. Debemos ocuparnos con-
juntamente de las crisis actuales y de sus efectos, entendiendo las parti-
cularidades de nuestros territorios y la coyuntura nacional, para buscar 
soluciones a los problemas que nos aquejan como sociedad.
El pacto social proclamado en nuestra Constitución de 1991 es una 
conquista ciudadana que busca garantizar derechos fundamentales para 
todas y todos. La vida y la dignidad, la paz, la salud, la educación, el tra-
bajo, la libertad de expresión y la participación social, el respeto por la 
diferencia y la protección del medio ambiente son algunos de los derechos 
que hemos querido construir y garantizar como sociedad a lo largo de dé-
cadas, con el fin de hacer frente a los problemas estructurales que se han 
ido agravando año tras año.
El actual modelo económico descuida la atención a las necesidades so-
ciales y al medio ambiente, agudiza las inequidades entre la vida rural y la 
urbana, no garantiza condiciones de empleo dignas y mantiene en la infor-
malidad a la mitad de la población laboral, con la consecuente desprotec-
ción de la seguridad social. Aunque hemos avanzado significativamente, 
aún debemos asegurar el acceso a la educación en todos sus niveles con 
la necesaria cobertura y calidad. Estos y otros problemas se han agudiza-
do como consecuencia de la pandemia y sus devastadores efectos, y han 
estado entre las razones que motivaron las recientes protestas sociales. 
Ante esta situación, es un deber de la ciudadanía, de las instituciones y en 
particular de las universidades contribuir a la solución de los problemas y 
a la superación de las crisis que nos afectan.
En este contexto, algunas de las universidades públicas y privadas del 
país expresamos en la Carta universitaria a la nación colombiana nuestra dis-
posición a contribuir con propuestas y análisis basados en el conocimiento 
y en el diálogo constructivo, participativo e incluyente para analizar estas 
problemáticas y definir rutas de acción en una perspectiva de corto, me-
diano y largo plazo.
Nuestra responsabilidad con las próximas generaciones y con nosotros 
mismos nos impulsa a buscar y poner en práctica soluciones proactivas, 
10 Convergencia por Colombia
creativas y cooperativas basadas en la ética para construir un futuro de-
seable. La incertidumbre ante la situación que vive el mundo y la dificultad 
de encontrar respuestas adecuadas a los problemas mencionados deben 
ser reconocidas como una gran oportunidad. La creatividad es mayor y las 
posibilidades de la realidad son más diversas cuando la incertidumbre nos 
motiva a innovar.
La educación debe permitir que las personas y las comunidades crezcan 
en la diversidad para construir sistemas de solidaridad social. A partir de 
la diversidad regional, las universidades deben gestionar las convergencias 
necesarias para el cambio social requerido, propiciando un acuerdo por la 
equidad que afiance y fortalezca una paz duradera, para sentar las bases 
de una sociedad que supere sus profundas brechas. Así, las universidades, 
en diálogo con las comunidades, deben generar y gestionar el conocimien-
to mediante la educación, las artes, las humanidades, la ciencia y la tecno-
logía, para promover la innovación social y la tecnológica.
De manera prioritaria se debe impulsar el desarrollo sustentable de los 
territorios con nuevas relaciones entre la sociedad y el Estado, contribu-
yendo a la reconstrucción del tejido social para beneficio de las regiones y 
sus comunidades, con un enfoque de cambio transformador basado en la 
sostenibilidad social, ambiental y económica. De esta forma, el desarrollo 
integral de la nación podría consolidarse desde los territorios, transfor-
mando las relaciones entre los poderes centrales y las periferias, recono-
ciendo la riqueza de las diferencias y garantizando la equidad y la paz.
Gracias a la iniciativa universitaria se han adelantado en los territorios 
diálogos convergentes que se han convertido en espacios de reconoci-
miento de la polifonía de intereses, aspiraciones, descontentos, incerti-
dumbres y sentires. Esto ha permitido comprender la complejidad de las 
motivaciones de la protesta social y sugerir, a partir de ese diálogo, pro-
puestas de solución incluyentes y adecuadas a los distintos contextos.
Hoy estamos recuperando valores olvidados o relegados como la so-
lidaridad, la función social del Estado, el espíritu de lo público y del ser-
vicio social, la misión del funcionario como servidor de la comunidad y la 
necesidad de que la ética oriente nuestras relaciones. Con base en estos 
principios fundacionales las universidades debemos cumplir con nuestra 
función social y contribuir con la solución de los agudos problemas de 
nuestro país.
11Ideas desde la universidad para diálogos constructivos
La lectura de este libro permitirá conocer las distintas voces y propues-
tas que las universidades hemos convocado y acompañado para contribuir 
a la comprensión de las causas que han acentuado la actual crisis y para 
proyectar, desde la diversidad y la solidaridad, escenarios incluyentes que 
nos permitan construir un proyecto sostenibley compartido de nación.
Dolly Montoya Castaño
Rectora
Universidad Nacional de Colombia
13
CONVERGENCIA POR COLOMBIA: 
IDEAS DESDE LA UNIVERSIDAD 
PARA DIÁLOGOS CONSTRUCTIVOS
Ante el estallido social que vivió el país entre abril y julio de 2021, la movi-
lización social y la protesta en las calles más grande y duradera del último 
medio siglo —expresión de una sumatoria de crisis, económica, social, sa-
nitaria y de gobernabilidad— la Universidad Nacional de Colombia, primer 
centro universitario público de la nación, decidió emprender una serie de 
acciones que contribuyeran a la búsqueda de salidas y a la acción colectiva.
El 5 de mayo se divulgó públicamente una “Carta universitaria a la na-
ción colombiana”, impulsada por nuestra universidad y firmada por siete 
rectores de distintas universidades públicas y privadas, en la que se hizo 
reconocimiento al “movimiento social en curso como expresión de las ne-
cesidades más sentidas de la sociedad colombiana” y se propusieron seis 
temas estratégicos y estructurales para orientar la conversación pública: 
1) pacto fiscal y desarrollo social incluyente; 2) derecho a la salud y siste-
ma de salud; 3) fortalecimiento de la democracia e implementación plena 
de la Constitución de 1991 como conquista democrática; 4) implementa-
ción plena del Acuerdo de Paz como condición de convivencia democráti-
ca; 5) Estado de derecho, protesta social y fuerza pública, y 6) derecho a la 
educación y acceso equitativo al conocimiento1.
La carta, que fue muy bien recibida por la opinión pública y despertó 
el interés de los actores movilizados y los medios de comunicación, tam-
bién hacía un llamado a los distintos sectores para que se emprendiera un 
“diálogo amplio, inclusivo y honesto como parte de un gran pacto social” e 
invitaba a las universidades y a la comunidad académica nacional a buscar 
“convergencias para proponer soluciones a la actual crisis que vive nuestra 
sociedad”.
De manera que retomando el impulso de la carta se puso en marcha 
Convergencia por Colombia: ideas desde la universidad para diálogos constructivos, 
una iniciativa de colaboración e incidencia a través de la cual la Universidad 
Nacional de Colombia articula y gestiona sus capacidades académicas y las 
1 Las universidades firmantes de la carta fueron: Universidad Nacional de Co-
lombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad de Antioquia, Universi-
dad de los Andes, Universidad Tecnológica de Pereira, Universidad Externado 
de Colombia y Universidad del Valle.
14 Convergencia por Colombia
pone al servicio del país con un sentido de pertinencia y acción colecti-
va. Se trata de una acción universitaria articulada alrededor de espacios de 
diálogo amplios y colaborativos alrededor de temas estructurales en la 
búsqueda de soluciones de corto, mediano y largo plazo a la crisis actual 
y tiene la vocación de convertirse en una metodología de incidencia uni-
versitaria2.
La iniciativa fue impulsada desde el principio por la rectora Dolly Mon-
toya y se articuló a través del naciente Instituto de Liderazgo Público de la 
Universidad Nacional de Colombia —el cual tendrá por objeto contribuir a 
impulsar en el país una visión de liderazgo colectivo y transformador, así 
como el liderazgo de la Universidad Nacional en distintos escenarios públi-
cos y privados— y de la Escuela Permanente de Pensamiento (la cual con-
grega a veintiséis centros de pensamiento y doce cátedras nacionales). Han 
participado, igualmente, los distintos vicerrectores nacionales, vicerrecto-
res de Sede, directores de Sede y las veintiún facultades de la universidad.
Convergencia por Colombia se desarrolló en siete etapas:
1. MESAS DE TRABAJO Y PRIMERA VERSIÓN DE LOS 
DOCUMENTOS
Posterior a la identificación rápida de las capacidades académicas de la 
universidad, pusimos en marcha seis mesas de trabajo para cada uno de 
los temas enunciados en la carta, más tres adicionales: 1) juventud y ciu-
dadanía ampliada; 2) cambio cultural y 3) Agenda 2030 sobre asuntos am-
bientales y climáticos. Pacto por la Vida. Cada mesa, en un plazo de una 
semana —algo no tan común en la vida universitaria, donde los tiempos de 
la producción intelectual son más lentos— produjo un documento breve, 
de fácil lectura, con un diagnóstico de cada tema/problema y con propues-
tas de solución para el corto, mediano y largo plazo3.
Cada mesa contó con un profesor moderador y, en total, participaron 
107 profesores y profesoras de las distintas sedes y facultades de la uni-
versidad:
2 La iniciativa contó con una página web: https://unal.edu.co/convergen-
cia-por-colombia/# 
3 En el siguiente enlace se encuentran los documentos en su primera versión 
y sus infografías respectivas: https://drive.google.com/drive/folders/12p5z-
suUBA0BQ331WrfHAHI43z3DDl_tA?usp=sharing
15Ideas desde la universidad para diálogos constructivos
Participantes de las mesas de trabajo
Mesa
N.° de 
participantes
Moderadora o 
moderador
1. Pacto fiscal y desarrollo 
económico y social 
incluyente 
6 docentes
Jorge Armando 
Rodríguez 
2. Derecho a la salud y sistema 
de salud 
17 docentes
Ricardo Navarro, 
Fernando Galván y 
Claudia Vaca
3. Fortalecimiento 
de la democracia e 
implementación plena de la 
Constitución de 1991
7 docentes Rodrigo Uprimny
4. Implementación plena de 
los Acuerdos de Paz 
14 docentes
Patricia Sarria 
Buenaventura 
5. Estado de derecho, protesta 
social y fuerza pública
11 docentes
María Teresa Pinto 
Ocampo y Ricardo 
Peñaranda 
6. Derecho a la educación 
y acceso equitativo al 
conocimiento
9 docentes
Carlos Augusto 
Hernández
7. Juventud y ciudadanía 
ampliada
10 docentes
Fabián Rodolfo 
Acosta
8. Cambio cultural 12 docentes Carlos Satizábal 
9. Agenda 2030 sobre asuntos 
ambientales y climáticos. 
Pacto por la Vida
21 docentes
Manuel Guzmán 
Hennessey
2. COCREACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Dado que se trataba de una acción colaborativa, se puso en marcha la pla-
taforma virtual https://convergenciacolombia.unal.edu.co, donde fueron 
publicados todos los documentos con el propósito de iniciar un proceso 
16 Convergencia por Colombia
de diálogo entre expertos y ciudadanos y propiciar la construcción parti-
cipativa de ideas y propuestas. Entendimos que el momento al cual está-
bamos respondiendo —con manifestaciones permanentes en las calles y 
una sentida necesidad de expresión y participación social— no podía ser 
respondido simplemente con insumos académicos —lo cual, en todo caso, 
es muy pertinente—, sino que requería una modalidad distinta de construir 
ideas que fuera en sí misma una acción social4.
Con fecha de corte al 29 de junio de 2021, la plataforma registró la 
participación de 708 personas que aportaron 613 ideas5.
3. DIÁLOGOS CONVERGENTES Y CONVERSACIONES PARA 
ENTENDER LA CRISIS
Adicional al proceso de colaboración e ideación de la plataforma, se pu-
sieron en marcha diálogos convergentes, los cuales tenían como objetivos: 
1) hacer una presentación pública del trabajo de las mesas; 2) incorporar 
nuevas voces a la conversación, particularmente a los jóvenes, y 3) recoger 
nuevos insumos de parte del público asistente a través de las redes y las 
plataformas virtuales que alimentaran los documentos6. Entre el 20 de 
mayo y el 23 de junio se llevaron a cabo seis diálogos convergentes con la 
participación de más de veinte mil personas7.
4 La plataforma fue soportada tecnológicamente por UN Innova, iniciativa de la 
Universidad Nacional de Colombia para responder con innovación a los retos 
del país. Su propósito es motivar a la comunidad a proponer ideas de solución 
a problemáticas o retos reales de organizaciones (empresas, municipios, loca-
lidades, regiones, universidad, etc.), a través de procesos de ideación y cocrea-
ción mediante el uso de una plataforma de innovación abierta y colaborativa.
5 Aquí se encuentra un informe sobre las interacciones ciudadanas con la plata-
forma con corte al 16 de junio de 2021: https://drive.google.com/drive/u/4/
folders/1VC8LcUTcKzA8ahCheluMMQIh8Po1v7EU6 Aquí se encuentra el informe de Unimedios de la Universidad Nacional sobre 
el impacto en redes sociales de la iniciativa Convergencia por Colombia con corte 
al 11 de junio de 2021: https://drive.google.com/drive/u/4/folders/1b3-Fx-
c7EOiGMi1_85Xvt0Jl0dMSDZic1 
7 Aquí se encuentran los enlaces a los seis diálogos convergentes realizados: 
1) #ConvergenciaPorColombia | Plataforma para diálogos constructivos- 
YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=RlINu2CrJxk&t=3s&ab_
channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%C3%B3n
17Ideas desde la universidad para diálogos constructivos
Igualmente, la Editorial Unal se sumó a la iniciativa y propició el de-
sarrollo de una serie de “conversaciones para entender la crisis” que 
conectaban la producción editorial de la universidad con los temas de 
Convergencia por Colombia, lo cual permitió seguir ampliando el impacto 
de la iniciativa y vincular más actores y procesos sociales8.
2) De la protesta a las reformas | Movilización social a 30 años de la Consti-
tución de 1991-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=5CjOjteO-
FOE&t=5464s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTe-
levisi%C3%B3n
3) Pacto fiscal: alternativas para el desarrollo incluyente | #DialogosCon-
vergentes-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=WhFOmwXc-
Nx4&t=3747s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTe-
levisi%C3%B3n
4) Educación, juventudes, artes y cambio cultural | #DialogosConvergen-
tes-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=xr0aqta5kCQ&-
t=1710s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%-
C3%B3n
5) Vacunas, pandemia y protesta | #DialogosConvergentes-YouTube: https://
www.youtube.com/watch?v=B0iXG1Rq9nQ&t=5s&ab_channel=Univer-
sidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%C3%B3n
6) Agenda 2030 sobre asuntos ambientales y climáticos | #PactoPorLaVi-
da-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=lllfB5Vo6VI&t=6s&ab_
channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%C3%B3n
8 Aquí se encuentran los enlaces a los foros organizados por la Editorial Unal:
1) #LeerParaConstruir Convivencia | Conversaciones que ayudan a entender 
la crisis-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=gToVVJVq2gg&-
t=6s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%-
C3%B3n
2) #LeerParaConstruir Salud | Conversaciones que ayudan a entender la 
crisis-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=Xpz2YoFlXF8&-
t=192s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%-
C3%B3n
3) #LeerParaConstruir Equidad | Conversaciones que ayudan a entender la 
crisis-YouTube; https://www.youtube.com/watch?v=uE09yHF7o5k&-
t=8s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%-
C3%B3n
4) #LeerParaConstruir Futuro | Conversaciones que ayudan a entender la 
crisis-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=0hI_RoU1_Hc&-
t=102s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%-
C3%B3n
18 Convergencia por Colombia
4. CONVERGENCIA POR COLOMBIA EN LAS SEDES
Con el ánimo de incentivar el diálogo regional alrededor de las propuestas 
incluidas en cada uno de los documentos y nutrir estos, a su vez, de una 
perspectiva más local —recordemos que las movilizaciones y las demandas 
ciudadanas durante el estallido social fueron muy diferenciadas territo-
rialmente— se adelantaron una serie de encuentros con profesores y estu-
diantes de las distintas sedes de la universidad9.
5) #LeerParaConstruir Educación | | Conversaciones que ayudan a entender la 
crisis-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=WD91IwBY_aQ&-
t=221s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%-
C3%B3n
6) #LeerParaConstruir Democracia | Conversaciones que ayudan a entender 
la crisis-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=RT_VCaUdOd-
g&t=5s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%-
C3%B3n
7) #LeerParaConstruir Cambio Cultural | Conversaciones que ayudan a 
entender la crisis-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=Yol4z-
qCikS4&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUNTelevisi%-
C3%B3n
8) #LeerParaConstruir Medio Ambiente | Conversaciones que ayudan a en-
tender la crisis-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=DtB5h-
tE_XQM&t=96s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColombia%7CUN-
Televisi%C3%B3n
9 Aquí se encuentran los enlaces a los eventos virtuales realizados por las sedes 
Medellín y Manizales: 
1) Sede Medellín-Primera sesión diálogos convergentes | Primera sesión-You-
Tube; https://www.youtube.com/watch?v=RyCiCvnJaVU&ab_channel=U-
NALMedellin
2) Sede Medellín-Segunda sesión diálogos convergentes | Segunda se-
sión-YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=AF6cgYZVivE&ab_
channel=UNALMedellin
3) Sede Manizales-Ideas desde la Universidad para diálogos constructivos | 
#ConvergenciaPorColombia-YouTube: https://www.youtube.com/wat-
ch?v=Yl_cXyDVX1U&t=15s&ab_channel=UniversidadNacionaldeColom-
bia%7CUNTelevisi%C3%B3n
19Ideas desde la universidad para diálogos constructivos
5. ARTICULACIÓN Y DIÁLOGO INTERUNIVERSITARIO
Simultáneamente, nos articulamos con otras iniciativas universitarias de 
escucha y diálogo social que se activaron en el país durante la movilización 
y la protesta: 1) Diálogo Regional, del Grupo G8 en Antioquia; 2) acciones 
de diálogo del Sistema Universitario de Manizales (Suma); 3) procesos de 
diálogo desarrollados por la Corporación para la Integración y Desarrollo 
de la Educación Superior en el Suroccidente Colombiano (Cidesco); 4) la 
propuesta Paro y Propongo, desarrollada por el PNUD e instituciones de 
educación superior de Bogotá; 5) La Conversación más Grande, promovida 
por la Asociación Colombiana de Universidades (Ascun); 6) la Iniciativa 
Pilas por el Futuro, liderada por la universidad EAN y 7) el proceso de diá-
logo Tenemos que Hablar Colombia, impulsado por varias universidades.
Adicionalmente, el 25 de junio convocamos a más de diez universida-
des a un diálogo interuniversitario con el propósito de iniciar un proceso 
de sinergia y articulación de esfuerzos10.
6. ACOMPAÑAMIENTO INCIDENTE A PROCESOS SOCIALES Y 
CIUDADANOS
Adicionalmente, y como una manera de hacer una transferencia y una 
movilización directa de las ideas y propuestas consignadas en los docu-
mentos, la acción de la Universidad Nacional se dirigió al acompañamiento 
incidente a procesos sociales y ciudadanos en curso que buscaban alterna-
tivas democráticas a la crisis, siempre desde una perspectiva académica. 
Particularmente se acompañaron las deliberaciones del Comité Nacional 
del Paro y de la Minga Social, Popular y Comunitaria del Suroccidente. Este 
segundo proceso, particularmente, venía consolidando un “pacto hacia un 
mejor país” y buscaba convocar una consulta popular como mecanismo 
constitucional para trasladar la movilización callejera a las vías institucio-
nales, aprovechando los mecanismos de participación ciudadana inclui-
dos en la Constitución. También se acompañaron proceso juveniles para 
entender y nutrir sus demandas y propiciar garantías para su integridad 
durante las protestas.
10 Aquí se encuentra un balance de las diferentes iniciativas universitarias que se 
pusieron en marcha en el país a raíz del estallido social: https://drive.google.
com/file/d/1l6Js1m1hkTMyiPGuAgF8VAWvkP8MAlKP/view
20 Convergencia por Colombia
7. SEGUNDA VERSIÓN DE LOS DOCUMENTOS
Finalmente, como resultado del ejercicio académico en las mesas, del pro-
ceso colaborativo y de participación ciudadana en la plataforma virtual, de 
los espacios de diálogo, de las acciones de acompañamiento incidente y 
de la articulación con otras iniciativas universitarias, se recogieron nuevos 
insumos e ideas y las mesas desarrollaron una segunda versión de los do-
cumentos, las cuales se recogen en este volumen.
El libro en su conjunto le propone una agenda de conversación al país, 
que esperamos sirva para alimentar los distintos caminos que se abren en 
busca de salidas democráticas a la crisis actual.
21
HACIA UN PACTO FISCAL POR EL DESARROLLO 
ECONÓMICO Y SOCIAL INCLUYENTE
La Constitución de 1991 sentó las bases de un pacto fiscal para Colombia: 
el manejode las finanzas públicas debe orientarse a promover el desarro-
llo económico y social inclusivo, a favorecer y sostener la conformación de 
un Estado social de derecho. Aunque ha habido progresos en varias áreas, 
hay un sentimiento fundado de frustración y descontento con el rumbo 
tomado y los resultados obtenidos. Ya existía una marcada insatisfacción 
con la situación socioeconómica del país antes de la pandemia, pero esta 
la ha agudizado. A los ojos de unos, el pacto fiscal sigue inconcluso; a los 
de otros, se ha agrietado; a los de otros más, se ha roto. Como lo evi-
dencian las manifestaciones y protestas de años recientes y las que están 
ocurriendo en la actualidad, la preocupación tiene que ver no solo con la 
protección de los llamados derechos fundamentales, como el derecho a la 
vida, sino también con el cumplimiento de los llamados derechos económi-
cos, sociales y ambientales.
La ciudadanía atribuye buena parte de la responsabilidad por las 
promesas incumplidas a la política económica, en general, y a la políti-
ca fiscal, en particular. Se cuestionan las prioridades en la asignación del 
presupuesto nacional (p. ej., adquisición de aviones militares en medio de 
la pandemia); el escaso o débil desarrollo institucional para responder al 
desempleo, la pobreza y la desigualdad económica, y la adopción de polí-
ticas de austeridad fiscal en medio de la recesión, para mencionar algunos 
ejemplos.
Es necesario renovar, revisar y reorientar el pacto fiscal respetando los 
principios democráticos y utilizando los canales ofrecidos por la Consti-
tución. La Universidad Nacional de Colombia está llamada a contribuir a 
que la sociedad colombiana encuentre o trace caminos para que el Estado 
cumpla sus fines esenciales, especialmente los relacionados con la protec-
ción y efectividad de los derechos, y a que esos caminos se construyan en 
una forma tan participativa y concertada como sea factible. Las propuestas 
relativas al pacto fiscal que aquí se ponen a consideración de la sociedad 
apuntan en esa dirección.
Un primer paso en la reconstrucción del pacto fiscal es identificar y 
definir apropiadamente los objetivos prioritarios de la política económica 
en la coyuntura actual y luego determinar los medios para lograrlos.
22 Convergencia por Colombia
COMBATIR EL DESEMPLEO Y LA POBREZA MONETARIA Y 
PROPICIAR LA RECUPERACIÓN DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA 
DEBEN SER OBJETIVOS PRIORITARIOS EN EL CORTO PLAZO
A nivel macroeconómico hay razones para pensar que en el corto plazo la 
atención debe centrarse en reducir el desempleo masivo y la pobreza por 
ingresos, fenómenos que afectan con particular fuerza a los jóvenes, las 
mujeres y algunas regiones y ciudades.
Si bien el desempleo ya era alto, se disparó en el curso de la pande-
mia. Algo similar ocurrió con la pobreza monetaria, un flagelo asociado 
al desempleo. Muchas actividades económicas de diverso tipo, desde in-
dustriales y agrícolas hasta de comercio informal, se han visto gravemente 
perjudicadas por la pandemia y la recesión.
Es importante cuidar la estabilidad del nivel general de precios, pero 
hoy la inflación está dentro de las metas fijadas por las autoridades 
económicas. En cambio, el desempleo y la pobreza monetaria están des-
bordados. La Constitución ya fija un norte para estas circunstancias: “El 
Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los re-
cursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de 
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”.
La población joven ha sufrido el desempleo en una proporción mayor 
que el conjunto de la población del país, además de que fue duramente 
afectada por la pandemia. Según datos del Dane, la tasa de desempleo 
de ese grupo poblacional alcanzó el 26.6 % en el periodo marzo-abril de 
2020 y el 23.1 % en el mismo lapso de 2021. Antes de la pandemia, en ese 
mismo bimestre del 2019, la tasa de desempleo de los jóvenes se ubicaba 
en 18.1 %, parte de una tendencia ascendente que se había conformado 
varios años atrás. Algo similar puede decirse sobre el desempleo de las 
mujeres, persistentemente mayor que el de los hombres y, por tanto, del 
conjunto de la población, así mismo agravado por la pandemia. Toman-
do como referencia el trimestre abril-junio, la tasa de desempleo de las 
mujeres se situó en 24.6 % en 2020, frente al 17.4 % de los hombres. En 
2021 había descendido un tanto, al 19.2 %, siete puntos porcentuales por 
encima de la tasa de los hombres. Antes de la pandemia, en 2019, las 
respectivas tasas eran de 12.9 % y 8 %. Desde una perspectiva territorial, 
las brechas de desempleo también son muy marcadas. Tomando de nuevo 
el trimestre abril-junio, Quibdó, Cali y Cúcuta registraron tasas de desem-
pleo del orden de 21 %, mientras que Cartagena y Barranquilla exhibieron 
el menor desempleo del país, con tasas del orden de 11 %.
23Ideas desde la universidad para diálogos constructivos
Si esas son las prioridades, la siguiente cuestión es qué hacer al respecto. 
Es fundamental entender que las políticas fiscales expansivas contrarrestan 
y abrevian la crisis económica, mientras que la austeridad fiscal la profun-
diza y la prolonga. Esto implica reconocer que se requiere incurrir en gasto 
público deficitario y mantener temporalmente un nivel de endeudamiento 
público alto. Mantener una política monetaria expansiva también contribu-
ye a reanimar la demanda agregada, que en esencia quiere decir reanimar el 
consumo de los hogares y la inversión en los negocios. Hay debates entre 
economistas sobre el tema, pero el peso de los argumentos teóricos y de la 
evidencia empírica inclina la balanza en la dirección indicada.
Desde luego, es fundamental escoger bien el tipo de gasto público que 
se hace. En cuanto a la provisión de los llamados bienes y servicios sociales, 
una cuestión a dilucidar es en cuáles áreas son preferibles los programas 
de cobertura universal y en cuáles los programas focalizados. La universa-
lización es, por definición, más incluyente y, cabe esperar, por lo general 
administrativamente menos engorrosa, aunque más costosa. La Constitu-
ción colombiana ya fija objetivos al respecto: la universalización de la edu-
cación y la atención de la salud básica, la seguridad social y los servicios 
públicos domiciliarios, por algunos ejemplos. Al margen del nombre que 
reciba (Ingreso Solidario, ingreso básico, etc.), un programa de apoyo a 
los ingresos de los hogares, en particular de aquellos con alta incidencia 
del desempleo y pobreza monetaria, resulta necesario al menos mientras 
se supera la recesión asociada a la pandemia, evaluada en términos de ni-
vel de empleo. En casos como este, no parece conveniente hacer distin-
gos entre los beneficiarios por edad, sexo o territorio. El establecimiento 
de programas de empleo de emergencia, regulados a nivel nacional, pero 
implementados por las entidades territoriales, también merece ser con-
siderado. El subsidio a la nómina de las empresas parece haber tenido un 
efecto positivo, aunque caben mejoras en su diseño.
Como lo evidencian las protestas contra algunos intentos recientes de 
reforma tributaria, es crucial prestar atención no solo al aspecto financiero 
de los impuestos, sino también a su papel en la construcción de una socie-
dad democrática; no solo al tamaño de la carga tributaria, sino también a 
su distribución entre los contribuyentes. “El sistema tributario se funda en 
los principios de equidad, eficiencia y progresividad”, determina la Consti-
tución y ese debe ser el norte a este respecto.
Se suele resaltar la tensión latente entre los principios tributarios de 
equidad y eficiencia, argumentando que reformas progresivas inducen 
24 Convergencia por Colombia
asignaciones menos eficientes de los recursos y con ellas, pérdidas de 
bienestar social. Sin embargo, es factible superar esta oposición entre los 
principios y hallar, especialmente en sistemas impositivos con deficiencias 
sustanciales de diseño,modificaciones de la normatividad impositiva que 
propician de manera simultánea patrones distributivos más equitativos y 
cargas tributarias menos distorsionantes. Eliminar o reducir tratamientos 
tributarios preferenciales sin clara justificación es uno de los caminos que 
conducirían a un mejor régimen impositivo. Una racionalización de los 
llamados beneficios tributarios reequilibra las contribuciones relativas de 
individuos y sectores económicos, y fortalece al mismo tiempo otros prin-
cipios subsidiarios, como la generalidad, la universalidad y la simplicidad. 
La lucha contra la evasión y elusión de impuestos constituye también un 
terreno promisorio para el mejoramiento del régimen impositivo, espe-
cialmente cuando las tareas de control de las obligaciones tributarias se 
llevan a cabo en el marco de legislaciones más sencillas. La complejidad y 
la inestabilidad de la legislación tributaria a menudo favorecen las prácti-
cas de evasión y elusión.
En la presente coyuntura (mientras persista la crisis), no es aconsejable 
elevar el nivel de tributación pues ello afecta el ingreso disponible y los 
gastos de los hogares y los negocios, con consecuencias adversas sobre el 
empleo y la pobreza. Pero en caso de optarse por tramitar un nuevo pro-
yecto de reforma con miras a aumentar el recaudo, lo deseable sería darle 
prelación a la tributación progresiva, mediante instrumentos como el im-
puesto a la riqueza y el impuesto sobre la renta. Hay que tener en cuenta 
que dicha tributación, por recaer principalmente sobre los contribuyentes 
con mayor capacidad de pago, afecta menos que la tributación proporcio-
nal o regresiva a la demanda agregada.
El proyecto de reforma tributaria, recién presentado al Congreso por el 
gobierno del presidente Iván Duque aspira a obtener recursos adicionales 
anuales por 1.2 % del PIB a partir de 2023, provenientes sobre todo del 
impuesto sobre la renta de las personas jurídicas. Este impuesto tiene bas-
tantes más limitaciones para fines redistributivos que el impuesto sobre 
la renta personal, de suerte que queda ahí una tarea pendiente. La tarifa 
general del gravamen corporativo pasaría del 31 % actual al 35 %. Cabe 
preguntarse qué tan apropiado es aumentar la tarifa en vez de restringir y 
racionalizar muchos de los tratamientos preferenciales existentes (zonas 
francas, megainversiones, economía naranja, etc.) que el proyecto de ley 
25Ideas desde la universidad para diálogos constructivos
deja inalterados. La lente también debe enfocarse en los demás elementos 
integrantes del proyecto, tales como las medidas propuestas para comba-
tir la evasión, con mayor razón dados los resultados poco satisfactorios en 
términos de recaudo de ese tipo de medidas en el pasado.
MEJORAR Y AUMENTAR LA PROVISIÓN DE BIENES 
Y SERVICIOS COLECTIVOS, REDUCIR LAS DESIGUALDADES 
ECONÓMICAS Y HACER EFECTIVO EL ESTADO SOCIAL 
DE DERECHO DEBEN SER OBJETIVOS PRIORITARIOS 
CONTINUADOS, EN Y MÁS ALLÁ DE LA COYUNTURA
A lo largo de la historia, el Estado colombiano ha sido fiscalmente débil. 
Su capacidad para cumplir sus fines y funciones se ha visto altamente res-
tringida por esa circunstancia. Hay necesidad de elevar en forma muy sig-
nificativa la capacidad estatal para proteger y garantizar los derechos. Hay 
necesidad de desarrollar y fortalecer la institucionalidad para encarar el 
desempleo, la pobreza y la desigualdad económica. Es necesario acercar-
nos tanto como sea posible al Estado social de derecho. Pero esos cometi-
dos no se pueden lograr si no se mejora y aumenta en forma permanente 
la provisión de bienes y servicios colectivos. Especial importancia tiene el 
establecimiento de mecanismos, preferiblemente automáticos, para res-
ponder a efectos considerados críticos o severos de las crisis socioeconó-
micas. Todo ello conlleva mayor gasto público, pero no cualquier gasto 
público, sino aquel que en efecto beneficie a la población, que redunde 
en más y mejor educación, salud, protección social, justicia, agua potable, 
infraestructura y protección contra la violencia, por ejemplo.
Es legítimo y conviene que como sociedad deliberemos sobre cuáles 
políticas o programas son más eficaces y sostenibles para conseguir ta-
les propósitos. Pero también deben hacerse las reformas a que haya lu-
gar, llevar a la práctica políticas y programas. Hay opciones ensayadas en 
otros países, como es el caso del seguro de desempleo. Hay opciones re-
lativamente novedosas, como el ingreso básico, que puede ser focalizado, 
digamos solo para los jubilados, caso en el cual toma la forma de pen-
sión mínima en un sistema pensional multipilares, o que puede ser más 
generalizado, incluso universal. Está también la propuesta de adoptar un 
programa de empleador de última instancia, basado en el financiamiento 
público. El diseño de las políticas y programas debe sopesar cuidadosa-
mente su efectividad y sostenibilidad.
26 Convergencia por Colombia
Puede ser necesario complementar las políticas de carácter general o 
universal con políticas dirigidas a poblaciones específicas, dado el carácter 
singular de los problemas que las afectan, de sus necesidades o de sus 
preferencias. En el caso de la población joven, por ejemplo, la deserción 
estudiantil es un problema de graves repercusiones socioeconómicas. Hay 
múltiples factores que pueden llevar a la deserción. Algunos programas 
orientados a encarar las causas económicas del fenómeno pueden requerir 
recursos presupuestales de alguna importancia; otros pueden ser menos 
exigentes presupuestalmente, pero incidir notablemente sobre la deser-
ción, como podría ser el caso de los programas deportivos, artísticos, cul-
turales o de atención psicológica. La inserción en la vida laboral requiere 
también programas de apoyo, que pueden incluir desde los estímulos fis-
cales a los empleadores hasta la financiación pública de la educación supe-
rior, pasando por el desarrollo de las llamadas habilidades blandas.
Para hacer sostenible la mejora y el aumento permanente de los bienes 
y servicios colectivos es conveniente aumentar, también en forma perma-
nente, el nivel de tributación. Pero es preferible hacerlo una vez la eco-
nomía se recupere. En la actualidad, el recaudo tributario del gobierno 
nacional no llega al 15 % del PIB, un nivel bajo en las comparaciones inter-
nacionales más usuales. Los analistas económicos difieren sobre cuál es el 
nivel deseable de tributación agregado en las circunstancias de la época, 
pero muchos coinciden en que el incremento tendría que ser del orden de 
2 % a 3 % del PIB.
Colombia es un país con una desigualdad económica altísima. Las fi-
nanzas públicas deberían contribuir de manera significativa a remediar 
esta situación. Sin embargo, los estudios muestran que ese no es el caso. 
Para ese fin, el potencial redistributivo del gasto público y de los impues-
tos se ha desaprovechado.
Para que en verdad sea estructural, una reforma tributaria debería for-
talecer la tributación progresiva en forma permanente, no transitoria. La 
justicia tributaria es para todos: la idea no debe ser confiscar, sino crear 
condiciones favorables para el desarrollo y florecimiento de las activida-
des económicas en el marco de una sociedad equitativa y protectora del 
ambiente. Los instrumentos más apropiados para ello son conocidos. En-
tre ellos se destacan el impuesto a la riqueza, el impuesto sobre la renta, 
en especial el de personas naturales, y el gravamen a las herencias. Dada 
la elevadísima concentración del ingreso y la riqueza en Colombia, los más 
pudientes, sobre todo quienes se ubican en el 1 % superior de la escala 
27Ideas desde la universidad para diálogos constructivos
de ingresos, deben aportar bastante más de lo que tradicionalmente han 
aportado.
Del empleo cuidadoso del principio de la capacidad de pago depende el 
éxito de los instrumentos de la tributación progresiva. En el caso del im-
puesto sobre la renta, el tratamiento dado a los dividendos y a las ganan-
cias ocasionaleses decisivo. Los tratamientos tributarios preferenciales 
deben restringirse a los casos más justificados y estar sujetos a evaluación 
periódica del cumplimiento de sus objetivos; la mayoría de tales trata-
mientos debe eliminarse. Igualmente decisiva es la escogencia del umbral 
a partir del cual se debe pagar impuesto sobre la renta: si es muy alto, solo 
unos pocos contribuirían al fisco; si es muy bajo, muchas personas pobres 
se verían obligadas a pagar lo que no tienen. La pedagogía sobre la manera 
como operan las tarifas marginales progresivas es indispensable. Hay im-
puestos que en las circunstancias de la Colombia de hoy son necesarios, 
aunque no favorecen la aplicación del principio de la capacidad de pago y 
la progresividad. Ese es el caso del IVA, pero el tratamiento de los bienes 
y servicios de la canasta familiar (en particular, las exenciones) ayuda a 
limitar sus efectos adversos sobre los hogares de menores ingresos.
La sostenibilidad fiscal tiene su importancia; es una condición, o como 
lo dice la Corte Constitucional, es “un medio para la consecución de los 
objetivos esenciales del Estado”.
***
Es indispensable proponer e implementar una política fiscal, fruto 
de amplios acuerdos sociales y políticos, vinculada a los derechos 
de las poblaciones, especialmente de las más vulnerables, que 
contribuya a la reactivación económica del país y al desarrollo 
sostenible y con equidad de los territorios.
Eso señala la carta suscrita por los rectores de varias universidades co-
lombianas el 5 de mayo de 2021. Es tiempo de escuchar ese llamado, de 
darse a esa tarea.
28 Convergencia por Colombia
29
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD Y 
SISTEMA DE SALUD
INTRODUCCIÓN
Uno de los asuntos que hacen parte de las motivaciones de la protesta 
social de las últimas décadas, expresada en la forma de un estallido so-
cial especialmente impulsado por jóvenes desde el pasado 28 de abril de 
2021, es el de la salud. No se trata solo de la falta de acceso a servicios 
de atención médica individual, en medio de un sistema de aseguramiento 
que no garantiza el acceso oportuno y de calidad que se requiere según las 
necesidades de las personas y comunidades, y que prioriza la eficiencia y 
la ganancia por encima de la vida y el sufrimiento de las personas. El tema 
se relaciona, sin duda, con otros de mayor calado, como la ausencia de de-
mocracia real y efectiva, la represión de la protesta social, la precarización 
de la vida y del trabajo, la falta de acceso a los medios para la realización 
de una vida digna, la exclusión y las violencias de género, etnia-raza y ge-
neración, el deterioro ambiental y, sobre todo, el evidente incremento de 
la desigualdad social.
En el marco de la Convergencia por Colombia hemos desarrollado una 
estrategia de deliberación pública en temas que permitan comprender la 
coyuntura del malestar social en materia de salud y, desde allí, propiciar 
un proceso de construcción de acción colectiva transformadora. Se parte 
de la base de reconocer que dentro del ámbito académico existen diferen-
tes visiones en debate sobre el mismo asunto, que se apoyan en corrientes 
de pensamiento o paradigmas diferentes. Al mismo tiempo, aceptar que 
en la sociedad civil existen vivencias, visiones y posiciones diversas que 
resultan contradictorias y en conflicto, y que configuran cierta manera de 
organización e institucionalización hegemónica que depende de la correla-
ción de fuerzas en un momento dado, pero que cambia con su propia tem-
poralidad. De esta forma, el ejercicio pretende recoger y construir desde la 
diversidad, más que adoptar una posición prescriptiva desde un deber ser 
científico-técnico.
Con el propósito de visibilizar las diversas posiciones en el campo de 
la salud en la actual coyuntura, decidimos trabajar sobre cuatro temas crí-
ticos: seguridad y soberanía farmacéutica; desarrollo de la Ley Estatutaria 
en Salud y sistema de salud; talento humano en salud; respuesta a la pan-
Convergencia por Colombia30
demia de covid-19. En los cuatro temas se han realizado actividades que 
propician la identificación de posiciones diversas con la intención de reco-
nocer convergencias y divergencias, e impulsar la construcción de consen-
sos y rutas de acción colectiva para la transformación. A continuación, se 
presentan los avances parciales de este interesante ejercicio en los cuatro 
temas enunciados.
HACIA UNA POLÍTICA NACIONAL DE AUTONOMÍA Y 
SEGURIDAD FARMACÉUTICA CON ENFOQUE DE SALUD
Nuestro grupo de trabajo, en conjunto con otras universidades y movi-
mientos sociales, solicitara al gobierno nacional una declaración inmedia-
ta de apoyo a la iniciativa que se encuentra en discusión en la Organización 
Mundial del Comercio (OMC), sobre la suspensión temporal de patentes y 
derechos de propiedad intelectual de vacunas y tecnologías médicas utili-
zadas para enfrentar la pandemia por covid-19 pues se trata precisamente 
de bienes públicos indispensables para enfrentarla.
En la misma línea, propusimos la formulación de una política nacional 
de autonomía y seguridad farmacéutica con enfoque de salud, que per-
mita aportar a resolver el déficit de soluciones farmacológicas para tratar 
problemas de salud prioritarios, resolver los problemas de acceso a medi-
camentos y el desabastecimiento de insumos y medicamentos básicos de 
salud, derivados del debilitamiento de la infraestructura para la produc-
ción y para la distribución.
A continuación, se presentan algunos elementos sobre los avances en 
estas dos propuestas y las perspectivas para su desarrollo.
Contexto y problemática
En el libro Cambio de rumbo hacia una Colombia incluyente, equitativa y susten-
table, el capítulo “Acceso a medicamentos: entre la seguridad farmacéutica 
local y la construcción de bienes públicos globales”, las autoras establecen 
que los países, sobre todo los países más pobres, enfrentan dificultades 
para garantizar el acceso a medicamentos. Al desabastecimiento de insu-
mos y medicamentos básicos de salud por el debilitamiento de la infraes-
tructura para la producción y la distribución de medicamentos esenciales, 
se suma el déficit de soluciones farmacológicas para tratar problemas de 
salud prioritarios. Durante la pandemia estos problemas se hicieron evi-
Ideas desde la universidad para diálogos constructivos 31
dentes y fueron aún más visibles los obstáculos para cumplir el objetivo de 
desarrollo sostenible 3, asociado a garantizar vidas saludables para todos, 
en todas las edades. La pandemia desnudó las fisuras que la globalización 
ha generado sobre un modelo de innovación e investigación biomédica 
enfocado exclusivamente en la promoción de monopolios de explotación 
de patentes, pero también abrió el camino a la discusión de una agenda 
de salud global más incluyente y solidaria, centrada en la construcción de 
bienes públicos1.
Aunque tenemos más de once vacunas innovadoras, desarrolladas en 
un tiempo récord, la vacunación —una de las estrategias más importantes 
para superar la pandemia—, avanza a un ritmo demasiado lento en el pla-
neta. A inicios de agosto de 2021, mientras la cobertura de vacunación en 
los países ricos supera en promedio el 90 %, los países pobres no alcanza-
ban en promedio más del 23 % de cobertura, con las enormes inequidades 
que la pandemia ha reiterado. Por ejemplo, África no alcanzaba más del 2 % 
de cobertura de vacunación2.
El control del contagio podría ser más eficiente si se vacunara de mane-
ra homogénea y coordinada en todo el planeta a la población de más alto 
riesgo, como lo sugirió la Organización Mundial de la Salud, y después ir 
aumentando la cobertura de la vacunación de forma escalonada3.
El planeta observa impávido que el retraso de la llegada de la vacuna a 
los países en desarrollo representa dificultades para el control de la pan-
demia, incluso en los países ricos con porcentajes altos de vacunación, 
debido a la presencia de variantes de mayor contagio.
Además de los efectos sobre la saludy la mortalidad, esta situación 
afecta de manera desproporcionada la economía mundial. Se estima que la 
economía sufriría pérdidas superiores a los nueve billones de dólares, una 
suma superior a la producción anual de Japón y Alemania4.
1 Vaca, C. y Gómez, C. “Acceso a medicamentos: entre la seguridad farmacéu-
tica local y la construcción de bienes públicos globales”. En Cambio de rumbo 
hacia una Colombia incluyente, equitativa y sustentable, D. I. Restrepo y J. Villabo-
na (eds.). Editorial Unal, 2021.
2 Ver https://pandem-ic.com/vaccine-coverage-of-the-total-population/ 
3 Trócaire. 5 lessons Dr. Mike Ryan says we need to learn from Covid-19. [On-
line]; 2021. https://www.trocaire.org/news/5-lessons-dr-mike-ryan-says-we-
need-to-learn-from-covid-19/.
Convergencia por Colombia32
El más reciente informe publicado por Global Commission for Post 
Pandemic Policy, sobre la producción de vacunas contra covid-19, indica 
que desde noviembre de 2020 hasta julio de 2021 se fabricaron un total 
de 4 516 237 785 dosis de vacunas5.
En relación con la meta propuesta de once billones de dosis para alcan-
zar la inmunidad de rebaño el avance en el proceso es de apenas el 24 %. El 
mismo informe establece que la meta de producción para finales de 2021 
sería de 16.3 billones de dosis y que, para alcanzarla, en los meses res-
tantes es necesario producir por lo menos 2.4 billones de dosis por mes6. 
Las estimaciones dan muestra de los necesarios esfuerzos por aumentar la 
producción global.
Todos perdemos con este enfoque de producción concentrada en po-
cas empresas dueñas del conocimiento de la producción de vacunas, con 
insuficiente capacidad para producir y distribuir de forma acelerada las 
vacunas disponibles.
La misma situación sucede con los pocos tratamientos disponibles y 
con los dispositivos médicos para atender las formas más severas de la 
covid-19 y, en gran medida pasa lo mismo con los disponibles para otras 
enfermedades transmisibles y enfermedades crónicas.
El problema de fondo para ampliar las capacidades de producción y fa-
cilitar la disponibilidad y equidad en la distribución de dosis de las vacunas 
de covid-19, con la perspectiva de autonomía tecnológica, se asocia a los 
altísimos costos de transacción en un modelo donde cada empresa o país 
interesado en producir localmente, tiene que pedirle permiso al productor 
original de las vacunas y negociar los términos en los que podría tener la 
transferencia de tecnología para producir.
Es decir, en medio de la urgencia de la pandemia, cada país o empresa 
debe tocar una puerta, hacer una fila, negociar y esperar a que el desarro-
4 Çakmaklı, C., Demiralp, S., Kalemli-Özcan, Ş., Yeşiltaş, S. y Yıldırım, M. A. “The 
economic case for global vaccinations: An epidemiological model with inter-
national production networks. National Bureau of Economic Research, 2021, Re-
port 28395.
5 https://globalcommissionforpostpandemicpolicy.org/covid-19-vaccine-pro-
duction-to-july-31st-2021/
6 https://cepi.net/news_cepi/cepi-survey-assesses-potential-covid-19-vac-
cine-manufacturing-capacity/
Ideas desde la universidad para diálogos constructivos 33
llador manifieste el interés y defina los términos y el alcance. Un proceso 
engorroso y demorado. De otro lado, la capacidad de las empresas dueñas 
de la propiedad intelectual para negociar es limitada, no pueden atender 
simultáneamente todas las solicitudes. Si la barrera principal, asociada a la 
propiedad intelectual, se suspende y la información requerida para hacer 
las vacunas se publica, este cuello de botella se supera. Los interesados 
pueden empezar a producir sin barreras transaccionales y sin miedo a ser 
demandados7.
Para lograr esta expansión de producción en regiones y países en los 
que actualmente no se producen las vacunas covid-19 una importante 
porción de países sugiere que se promueva la suspensión temporal de los 
derechos de propiedad intelectual (patentes y secretos industriales) y se 
promueva una transferencia de tecnología generalizada que garantice la 
expansión rápida de la capacidad de fabricación.
Análisis realizados por Knowledge Ecology International sugieren que, 
si esta transferencia de tecnología se realiza correctamente, compañías 
con diferentes capacidades preexistentes en producción de vacunas, medi-
camentos u otro biológicos, pueden iniciar el proceso de entrega de dosis 
en menos de 6 meses8.
El 2 de octubre de 2020, India y Sudáfrica elevaron ante la Organiza-
ción Mundial del Comercio (OMC) una solicitud destinada suspender de 
forma provisional la protección a través de derechos de propiedad inte-
lectual consagrada en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de 
Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (Adpic), para las in-
venciones destinadas a prevenir, controlar y tratar la covid-19. La solicitud 
incluye hacer amplia la exención por el tiempo que tome realizar el proce-
so de vacunación generalizada en todo el mundo y hasta que la mayoría de 
la población mundial haya desarrollado inmunidad9.
7 Gómez, C. y Vaca, C. “Levantar las patentes de las vacunas contra covid-19: 
por qué sí (parte uno y parte dos)”, https://razonpublica.com/levantar-las-pa-
tentes-las-vacunas-covid-19-parte-uno/
8 https://www.keionline.org/35364
9 Organización Mundial del Comercio y Consejo de los Aspectos de los Dere-
chos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio. “Exención de 
determinadas disposiciones del acuerdo sobre los Adpic para la prevención, 
contención y tratamiento de la Covid-19. Comunicación de la india y Sudáfri-
ca”. 2 de octubre de 2020, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.
aspx?filename=s:/IP/C/W669.pdf&Open=True
Convergencia por Colombia34
La propuesta que hasta el mes de abril contaba con el respaldo de 58 
gobiernos patrocinadores y con alrededor de cien países que la apoyan a 
través de organizaciones no gubernamentales, académicos, entre otros, 
dio una vuelta sorpresiva y tomó aún más fuerza cuando en mayo de 2021 
potencias como Estados Unidos y China anunciaron unirse a la solicitud10.
Esta solicitud constituye una postura sólida sobre la necesidad de que 
los Estados garanticen su soberanía sanitaria y seguridad farmacéutica, y 
cuenten con las herramientas necesarias para fabricar y distribuir trata-
mientos y vacunas sin que los derechos de propiedad intelectual constitu-
yan barreras al acceso de la población.
Esta primera solución ha sido controversial desde el inicio, para algunos 
se considera que las negociaciones podrían dilatarse, como en efecto está 
sucediendo, y no representaría una solución a corto plazo, otros consideran 
que mientras no se solucione la escasez de materias primas, ni se aumente 
la capacidad instalada de manufactura, la propuesta carece de utilidad.
Se han establecido propuestas alternativas como el establecimiento de 
licencias obligatorias, pero la evidencia muestra que es un proceso lento y 
poco práctico para el momento11.
Mientras Alemania y otros países de Europa se resisten a apoyar la ini-
ciativa de la suspensión temporal de patentes Colombia aún no apoya la 
propuesta de manera pública. El gobierno respondió12 un derecho de peti-
ción presentado por Dejusticia y por el Centro de Pensamiento de Medica-
mentos, Información y Poder de la Universidad Nacional, indicando que se 
encontraba analizando la propuesta.
10 Anuncio de Embajadora Katherine Tai sobre la flexibilización de patentes. 
5 de mayo de 2021 vía Twitter: https://twitter.com/ambassadortai/sta-
tus/1390021205974003720; McCarthy, S..”China backs IP waiver for coro-
navirus vaccines”. South China Morning Post, 17 de mayo de 2021, https://
www.scmp.com/news/china/science/article/3133831/china-backs-ip-wai-
ver-coronavirus-vaccines
11 Urias, E. “Access to medicines after TRIPS: Is compulsory licensing an effec-
tive mechanism to lower drug prices? A review of the existing evidence”. J. Int. 
Bus. Policy, septiembre 3 de 2020, pp. 1-18, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/
pmc/articles/PMC7468182/12 Respuesta a Derecho de Petición, https://www.dejusticia.org/minsa-
lud-y-mincomercio-evaluan-sumarse-a-la-iniciativa-de-suspender-temporal-
mente-las-patentes-de-las-vacunas-anticovid/
Ideas desde la universidad para diálogos constructivos 35
Otras propuestas alternativas a la suspensión, más blandas y volun-
tarias, se han discutido en escenarios internacionales, pero también han 
sido rechazadas por la industria farmacéutica. En mayo de 2020 Costa 
Rica, la OMS y otros propusieron crear una bolsa compartida de patentes 
y tecnologías patent pool conocido como C-TAP Covid Technology Access 
Pool.13 Otras entidades propusieron un mecanismo que tenía un efecto 
similar, poder usar tecnologías durante la pandemia sin temor a demandas 
Open Covid Pledge14 y más recientemente la OMS planteó el ARNm Transfer 
Hub15 para facilitar el uso de las tecnologías de mayor novedad a los países 
y regiones con muy bajas capacidades de producción, como África.
Infortunadamente Colombia no ha apoyado ninguno de estos meca-
nismos, y ha centrado su confianza en acuerdos bilaterales de compra a 
empresas farmacéuticas, y complementariamente ha hecho un esfuerzo 
diplomático muy grande para competir por las donaciones con otros paí-
ses de muchos menores ingresos.
Los esfuerzos de Colombia si bien son útiles para acelerar la vacuna-
ción en el país, son insuficientes para hacer frente de forma sostenida a la 
pandemia y a otras potenciales pandemias asociadas a virus respiratorios.
Alternativas de corto y largo plazo para cambiar el rumbo
La suspensión de patentes, también conocida como exención al Adpic, da-
ría seguridad jurídica, permitiría acceder a las “recetas” de las vacunas ya 
aprobadas por ser seguras y eficaces y así las instituciones que puedan se 
sumarían a la producción de vacunas para abastecer la demanda mundial 
de manera oportuna y equitativa. Incluso, así Colombia no tenga capaci-
dad de producir vacunas en el corto plazo, debería apoyar esta medida, 
pues facilitaría la disponibilidad de dosis a nivel global y no tendría que 
competir y, posiblemente también evitaría pagar precios tan altos.
Pese a sus bondades, la propuesta de exención del Adpic es vista equi-
vocadamente por ciertos sectores como una propuesta demagógica o ali-
13 OMS. C-TAP, https://www.who.int/initiatives/covid-19-technology-ac-
cess-pool/endorsements-of-the-solidarity-call-to-action
14 Open Covid Pledge, https://opencovidpledge.org/
15 OMS. ARNm Transfer Hub, https://www.who.int/news-room/arti-
cles-detail/establishment-of-a-covid-19-mrna-vaccine-technology-trans-
fer-hub-to-scale-up-global-manufacturing
Convergencia por Colombia36
neada con las posturas de izquierda, en parte por la polarización, el am-
biente prelectoral y la convulsión social de Colombia, aunque el principal 
líder de derecha sugirió algo similar en marzo de 202016. Sin embargo, 
aquella propuesta es un planteamiento serio con sustento académico, em-
pírico y económico. De hecho la propuesta tiene el respaldo de institucio-
nes como la OMS, Unitaid, Onusida, DNDi, SouthCentre, además de los 
más de cien gobiernos que la avalan. Reconocen su utilidad 103 premios 
Nobel17 y varios expresidentes. En el plano académico hay editoriales ar-
tículos o textos a favor en las revistas científicas como Nature18, JAMA19, 
BMJ20, y NEJM21, entre otras. También han indicado su apoyo ONG, algunos 
intelectuales, el Parlamento Europeo —aunque la Comisión Europea no lo 
apoya— y el papa.
Adicionalmente en una carta abierta más de 18722 docentes e investi-
gadores de propiedad intelectual de todo el mundo expresaron coincidir 
con lo presentado. Dicha carta fue suscrita por tres docentes de la Uni-
versidad Nacional de Colombia e impulsada por las universidades inglesas 
LSE, Kent y otras.
En algunos de los foros de convergencia por Colombia impulsados des-
de la Unal también se manifestó la pertinencia de la medida. El Consejo 
Académico de la Universidad la incluyo en el documento “Siete ideas para 
desescalar la crisis” de mayo 21 de 202123 y la rectora Dolly Montoya, de 
16 Trino expresidente Uribe, marzo de 2020, https://twitter.com/AlvaroUribe-
Vel/status/1240633566133919745?s=20 
17 Carta de premios Nobel y expresidentes, https://peoplesvaccinealliance.me-
dium.com/open-letter-former-heads-of-state-and-nobel-laureates-call-on-
president-biden-to-waive-e0589edd5704
18 Nature, https://www.nature.com/articles/d41586-021-01242-1 
19 JAMA, https://jamanetwork.com/journals/jama/fullarticle/2781756 
20 BMJ, https://www.bmj.com/content/373/bmj.n1249; https://www.bmj.com/
content/373/bmj.n1344; https://www.bmj.com/content/374/bmj.n1837 
21 NEJM, https://www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMp2107528 
22 Carta de expertos en PI LSE & Kent y otras universidades alrededor del mun-
do, https://research.kent.ac.uk/socril/ip-scholarship-trips-waiver/; https://
papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3885568 
23 “Siete ideas para desescalar la crisis: propuesta del Consejo Académico de la 
Universidad Nacional de Colombia”, https://twitter.com/UNALOficial/sta-
tus/1395894559067054083?s=20 
Ideas desde la universidad para diálogos constructivos 37
la Universidad Nacional de Colombia, la menciona en su columna de El 
Espectador de julio 2424 “La salud: derecho fundamental de todas y todos”.
Este asunto se debatirá nuevamente en la OMC en septiembre de 2021 
y es muy importante que la Universidad Nacional la siga apoyando y sume 
declaraciones públicas de otras universidades. Promoviendo, adicional-
mente, foros y debates públicos sobre su pertinencia y también sobre las 
dificultades para que en realidad contribuya a mejorar la equidad y la ve-
locidad de la vacunación.
Además de este apoyo explícito es importante que los foros discutan 
y promuevan el análisis del modelo de innovación basado exclusivamente 
en las patentes y que se impulsen modelos complementarios a la investi-
gación desarrollada a partir del dominio público o a partir del uso de las 
flexibilidades a la Propiedad Intelectual (PI).
Varios de los países del sur global con capacidad para producir vacunas 
han logrado dicha capacidad imitando legalmente productos no protegi-
dos por propiedad intelectual en sus territorios, o con protección vencida, 
es decir haciendo genéricos o biosimilares. Es el caso de Argentina, India, 
Brasil, y otros.
También es deseable que en las iniciativas de producción local de va-
cunas no se considere únicamente su desarrollo desde cero, sino la posi-
bilidad de fabricar vacunas ya aprobadas a partir de licencias voluntarias y 
transferencia de tecnología, o de no ser posible, amparándose en flexibili-
dades a la PI como licencia obligatoria y en especial “liberación de paten-
tes” o exención a Adpic. Esto dada la ineficacia o lo inadecuado de figuras 
como licencias obligatorias en pandemia, dado que operan patente por pa-
tente, caso a caso, país por país, lo que infortunadamente las hace lentas.
Argentina25, Brasil26 y México actualmente producen vacunas bajo li-
cencia o acuerdo. Chile explora acuerdo en sentido similar27 (uno de los 
únicos países de América Latina que hace vacunas “desde cero” es Cuba, 
pero no necesariamente es el modelo a seguir).
24 https://www.elespectador.com/opinion/columnistas/dolly-montoya-casta-
no/la-salud-derecho-fundamental-de-todas-y-todos/
25 Grupo Insud-mAbxcience, Laboratorio Richmond.
26 Institutos Fiocruz, Butantan, etc.
27 Chile-Sinovac. 
Convergencia por Colombia38
La universidad puede impulsar estos modelos complementarios o alter-
nativos para el sistema de ciencia tecnología, e innovación, y una visión más 
integral y equilibrada de la propiedad intelectual y otros incentivos para la 
innovación y la producción masiva en salud. Infortunadamente el borrador 
de Conpes de PI no avanza hacia esquemas de PI más balanceados.
La universidad ha logrado incidir positivamente en documentos como 
el “Marco normativo para el fomento del desarrollo de patentes desde las 
instituciones de educaciónsuperior en la región Andina”28. Allí consiguió 
que no solo se piense en la protección y el registro, sino que además se 
consideren el uso del dominio público, la imitación legal, la libertad de 
operación, el acceso, las limitaciones, excepciones y flexibilidades, etc.
Pero suspender las patentes no es suficiente, se requiere voluntad po-
lítica de los gobiernos para el desarrollo de políticas públicas que faciliten 
el proceso.
La triada de política pública orientada a la autonomía tecnológica y 
a la seguridad sanitaria
En América Latina, excepto en Argentina y Brasil, falta una masa crítica 
del sector privado dispuesta a involucrarse y no hay un espacio de coor-
dinación internacional que facilite la agregación de la demanda, justifique 
una inversión orientada a ampliar o instalar capacidades de producción y 
construya una mirada de largo plazo para garantizar un desarrollo tecno-
lógico y científico necesario para atender a las necesidades y responder a 
las emergencias de salud pública.
Esto significa que los países diseñen una política pública que integre 
elementos de política industrial, de ciencia y tecnología, de salud pública, 
sumada a una estrategia diplomática regional29.
28 En esta actividad partiparon el vicerrector de Investigación, la VRI, la DNEIPI 
y los Centros de Pensamiento. Unal, p. 25, http://www.acreditacioninstitucio-
nal.unal.edu.co/fileadmin/user_upload/Acreditacion2020/Macro/Factor_7_
Pertinencia_e_Impacto_Social_RD.pdf
29 Vaca, C. y Gómez, C. “Acceso a medicamentos: entre la seguridad farmacéu-
tica local y la construcción de bienes públicos globales”. En Cambio de rumbo: 
alternativas hacia la equidad, el bienestar y el desarrollo sustentable. Facultad de 
Economía, Editorial Universidad Nacional de Colombia, en prensa.
Ideas desde la universidad para diálogos constructivos 39
La posibilidad de ampliar la capacidad de manufactura en los países de 
América Latina también se asocia a la alineación de las agencias sanitarias 
con los objetivos de acceso y cumplimiento de los estándares de calidad, 
evitando barreras técnicas innecesarias. Estos reguladores juegan un pa-
pel insustituible para garantizar que las instalaciones, los procesos de 
fabricación y las vacunas terminadas cumplan con los estándares interna-
cionales de calidad. Su trabajo es esencial para evitar daños, desperdicio 
y falta de confianza pública en las vacunas covid-19 que se produzcan 
localmente30.
En Colombia hay un cierto consenso de diversos actores sociales, 
gubernamentales e institucionales, incluso independientemente de las 
posturas políticas, sobre la importancia de restablecer las capacidades de 
producción local de medicamentos, vacunas y tecnologías médicas.
Cursa en el Congreso una propuesta legislativa orientada a la soberanía 
farmacéutica, muy polémica por el arreglo institucional que propone, y 
frente a la que el Centro de Pensamiento Medicamentos, Información y 
Poder presentó comentarios, en conjunto con la organización estudiantil 
Uaem31.
Todos estos asuntos fueron incorporados en distintos cursos y cátedras 
que dieron origen a propuestas de estudiantes, docentes y ciudadanos en 
la página de la iniciativa Convergencia por Colombia y que se consolidan 
en este informe.
Una síntesis
En síntesis, la Universidad Nacional de Colombia inició un proceso de ela-
boración para proponer elementos de una agenda nacional e internacional 
que promueva alternativas de una innovación biomédica centrada en las 
necesidades en salud. A nivel internacional se propone aportar con las ela-
boraciones académicas y las estrategias diplomáticas para considerar los 
medicamentos bienes públicos globales (especialmente los antibióticos y 
las vacunas) y a nivel nacional la configuración de una agenda de ciencia 
30 Guzmán, J. et al. “To increase vaccine manufacturing in LMICs, we also need to 
strengthen regulatory capacity”, https://www.cgdev.org/blog/increased-vac-
cine-manufacturing-lmics-we-also-need-strengthen-regulatory-capacity
31 http://pensamiento.unal.edu.co/fileadmin/recursos/focos/medicamentos/
docs/Comentarios_al_PL_372_de_2020.pdf
Convergencia por Colombia40
y tecnología con un enfoque de seguridad farmacéutica, orientada al for-
talecimiento de la producción de insumos y medicamentos esenciales que 
cuente tanto con una suficiente voluntad e inversión pública para dinami-
zar la participación del sector privado.
Parte de estos elementos se desarrollan preliminarmente en el libro 
Cambio de rumbo hacia una Colombia incluyente, equitativa y sustentable, que 
lanza la Editorial Universidad Nacional de Colombia este mes de agosto de 
2021. Y para dar continuidad a este proceso de elaboración se realizará la 
cátedra nacional “Soberanía sanitaria y seguridad farmacéutica: Hacia una 
política con enfoque de salud pública”, con la participación de las Facul-
tades de Ciencias, Medicina, Derecho y la Escuela de Pensamiento de la 
Vicerrectoría de Investigación.
Se espera a su vez continuar en los debates y procesos de incidencia en 
conjunto con Dejusticia y con diversas organizaciones de la sociedad civil, 
los grupos estudiantiles que hacen activismo por el acceso a medicamen-
tos como el grupo Uaem de Colombia y a nivel global.
TENSIONES ALREDEDOR DE LA LEY ESTATUTARIA EN SALUD Y 
PROPUESTAS DE REFORMA AL SISTEMA DE SALUD
En este apartado se presenta la discusión relacionada con la Ley Estatuta-
ria, su doctrina jurídica, sus alcances y limitaciones y las implicaciones de 
su implementación.
Con la intención de identificar las posiciones divergentes sobre la inter-
pretación, los alcances y limitaciones de la Ley Estatutaria en Salud 1751 
de 2015 sobre el derecho fundamental a la salud, desde las cuales com-
prender las diferencias en la forma y la ruta de reglamentación de este 
derecho, se realizó un conversatorio con invitados nacionales y uno ex-
tranjero32 el día 29 de julio de 2021.
32 En este conversatorio participaron: Hernando Torres, director del Centro de 
Pensamiento Derecho a la Salud, Democracia y Sistema de Salud, y decano 
de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad 
Nacional de Colombia; Fernando Aith, profesor titular del Departamento de 
Política, Gestión y Salud de la Facultad de Salud Pública de la Universidad de 
San Pablo, Brasil; Carolina Corcho, miembro de la Comisión de Seguimiento 
de la Sentencia T-760 de 1008 y de Reforma Estructural del Sistema de Sa-
lud y Seguridad Social (CRS); Carlos Agudelo, director del Instituto de Salud 
Pública de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de Colombia. 
Ideas desde la universidad para diálogos constructivos 41
En un primer momento, la moderación del evento, a cargo del profesor 
Mario Hernández Álvarez, presentó una introducción que puso en eviden-
cia que existen posiciones diversas sobre el tema del derecho a la salud 
desde la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. La correlación de 
fuerzas de ese momento dio lugar a la expresión plasmada en el artículo 
49 de la Constitución. Allí se observa una visión restringida del derecho a 
la salud como un servicio público que podrán prestar particulares; entre 
tanto, el Estado se retira de la provisión directa de este servicio y asume 
una función reguladora de las relaciones entre agentes públicos y privados 
en competencia. Muchas posiciones más se evidenciaron en el debate que 
dio paso a la Ley 100 de 1993, en la que se instala un modelo de seguridad 
social en salud, pero con participación de agentes administradores de los 
recursos públicos con competencia regulada y subsidio a la demanda para 
pobres. En los diferentes momentos críticos de debate sobre el sistema 
han aparecido dos posiciones, aunque con matices, alrededor de la per-
manencia del modelo con algunos ajustes por medio de la alineación de 
incentivos, o de la propuesta de reforma estructural del sistema. El punto 
crucial y ordenador de la estructura ha sido si se mantiene o no la inter-
mediación financiera privadaen la administración de los recursos públicos 
disponibles. Quienes proponen eliminarla, proponen una administración 
colegiada y descentralizada de carácter público. Los demás componentes 
del sistema se ven organizados de diferente manera, dependiendo de este 
eje estructural.
Con las ponencias presentadas quedó en evidencia que no existe una 
sola manera de organizar el sistema de salud para garantizar el derecho a 
la salud. Mientras Colombia se planteaba una reforma con amplia parti-
cipación del sector privado en la provisión de este servicio público, Brasil 
dejaba en su Constitución Política de 1988 el claro reconocimiento de la 
salud como derecho social. En consecuencia, Brasil organizó un Sistema 
Único de Salud, con financiamiento público por impuestos, administración 
pública y predominio público en la prestación de los servicios.
Como lo propuso el profesor Hernando Torres, asumir todas las im-
plicaciones jurídico-políticas de la Ley 1751 de 2015, sobre el derecho 
fundamental, autónomo e irrenunciable a la salud, pasa por repensar el 
sistema de salud actual a partir de cuatro componentes a saber: un com-
La moderación estuvo a cargo de Mario Hernández Álvarez, coordinador del 
Doctorado Interfacultades en Salud Pública de la Universidad Nacional de Co-
lombia.
Convergencia por Colombia42
ponente jurídico y normativo, amparado en la Constitución de 1991 y en 
el marco definido por la misma Ley Estatutaria; un componente de organi-
zación, referido a la estructura del sistema; un componente técnico opera-
tivo, relacionado con el modelo de atención y, finalmente, un componente 
financiero que permita organizar de la mejor manera los recursos públicos 
para el goce efectivo del derecho.
En el mismo sentido, el profesor Carlos Agudelo, en el marco de una 
dinámica de reflexión sistemática con varios miembros de la comunidad 
académica nacional de la salud pública, propuso una serie de temas cen-
trales sobre los cuales se tendrían que analizar y llevar hasta el límite el 
diseño del sistema, a la luz de la garantía progresiva del derecho a la salud. 
Tales asuntos son:
• Estructura y organización del sistema, con aspectos como la posi-
bilidad de pasar a un solo régimen de afiliación, la recuperación de 
la agencia y la eliminación de la intermediación.
• Financiación, buscando consolidar el gasto público, disminuir el 
gasto de bolsillo, implementar el modelo de exclusiones explícitas 
definido en la Ley Estatutaria y garantizar flujos financieros.
• Dirección, regulación, rectoría y gobernanza, asunto que requiere 
replanteamientos profundos, por ejemplo, con EPS subordinadas 
a la gobernanza regional.
• Modelo de atención, atención primaria, promoción y prevención, 
rediseñando el modelo integrado de rutas de atención y Atención 
Primaria en Salud (APS) y debatiendo la viabilidad de articulación 
entre APS y esquema de aseguramiento.
• Salud pública, que implica replantear el papel de lo nacional y lo 
territorial en este campo.
• Talento humano, que comprende afrontar el deterioro del merca-
do laboral y crear un organismo nacional de regulación de talento 
humano que propicie la articulación entre los sistemas de salud, 
educación, trabajo y ambiente.
En contraste, la doctora Carolina Corcho, participante activa del pro-
ceso de movilización social y de debate político que condujo a la Ley 
Estatutaria, expresó una perspectiva contraria según la cual, el poder eje-
cutivo decidió realizar una reglamentación de la ley por la vía de decretos y 
resoluciones que van en contravía del mandato legal y constitucional, con 
Ideas desde la universidad para diálogos constructivos 43
la decidida intención de conservar el modelo actual. A su juicio, el actual 
sistema contradice en varios aspectos la Ley Estatutaria. Dentro de los 
más importantes está la condición de afiliación para la garantía del dere-
cho, cuando su carácter fundamental implica el reconocimiento inmediato 
como habitante del territorio nacional; la persistencia en limitar el dere-
cho a un plan de beneficios, cuando está claro el mandato de aceptar solo 
exclusiones explícitas; el mantenimiento de un modelo de extracción de 
rentas por parte de intermediarios financieros que no son realmente ase-
guradores sino administradores que se lucran de esta función y no agregan 
valor. De allí que su propuesta se centre en la necesidad de reglamentar la 
Ley Estatutaria, bien sea por medio de una ley ordinaria en el Congreso de 
la República, por una derogatoria desde el poder ejecutivo de las normas 
contrarias a la ley, o de la vía judicial. En todo caso, esta ruta implica un 
debate público que permita incorporar la defensa del derecho a la salud 
en la sociedad colombiana y construir, de manera participativa y demo-
crática, un sistema público, universal, no ligado a la capacidad de pago 
de las personas, sin intermediación financiera y administrado de manera 
descentralizada.
Existen evidentes divergencias que dependen del enfoque que se asu-
ma a la hora de pensar un sistema que garantice el derecho fundamental, 
por lo cual es necesario profundizar en la identificación de esos diferentes 
enfoques. Asuntos como el lugar de la teoría de la agencia en el manejo de 
los recursos del sistema; la viabilidad o no de la APS en un sistema de ase-
guramiento individual que desterritorializa la salud; la incompatibilidad 
absoluta del sistema actual con la Ley Estatutaria en Salud; la imposibili-
dad de avanzar en una reforma estructural en medio de la correlación de 
fuerzas actual que parece inamovible.
Al mismo tiempo, aparecen ciertas convergencias que permitirían 
construir algunas líneas de consenso. Entre ellas están la superación de 
la intermediación financiera por la vía de una progresividad en la adminis-
tración pública de recursos públicos en los territorios; la recuperación de 
la red pública sin bloquear la participación del sector privado en la presta-
ción de los servicios y la recuperación de la gobernanza pública y la auto-
ridad sanitaria territorial y nacional.
Falta mucho por recorrer en este terreno y muchas visiones por reco-
ger. Por ello, hemos propuesto una ruta de debate público que apenas co-
mienza pero que, de manera sostenida, profundizará en la identificación de 
los fundamentos que sustentan las diferentes posiciones para contribuir a 
Convergencia por Colombia44
identificar las posible convergencias para la transformación de un estado 
de cosas que evidentemente genera mucho malestar y no logra construir 
salud y buen vivir para todos y todas.
Propuestas para transformar el sistema de salud colombiano
En el país se conjuga una profunda crisis institucional, social y sociosanita-
ria que intensifica el escenario de discusión sobre las reformas que deben 
asumirse en el corto plazo, con el propósito de enfrentar los desafíos del 
presente. Es evidente, de cara a los resultados de gestión sobre la pan-
demia y de la grave crisis social que viene atravesando de tiempo atrás el 
país, y que tiene en el malestar social, la protesta y el estallido social uno 
de sus epicentros, que el país debe enfrentar una etapa de cambios; sus al-
cances y orientación depende en gran medida, como ya se ha mencionado, 
de las consecuencias políticas generados por los mencionados procesos 
de movilización social y de la correlación de fuerzas que se exprese en el 
escenario político.
La reforma al sistema de salud forma parte de esta agenda de discu-
sión. En el ejercicio de reflexión generado por las distintas estrategias de 
trabajo que usamos, incluidos los foros realizados, ha quedado en eviden-
cia la presencia de tres tendencias que se plantean la reforma del sistema 
de salud y que representan posiciones distintas y en conflicto y que de 
manera directa o no conjugan visiones e intereses sociales y políticos y no 
solo académicos. A continuación, se describe cada una de ellas:
• La primera tendencia se pronuncia a favor de profundizar la re-
forma de mercado regulado, que viene avanzando