Manual de Acto Administrativo - DAYELIS DASEL SIERRA MAYA ( -)

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CAPÍTULO V 
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
1. INCOHERENCIAS SOBRE ESTE CONCEPTO 
1.1. CARACTERIZACIONES QUE SE LES DA 
La fuerza conceptual y la rigurosidad en la delimitación de las 
categorías, son fundamentales para que el discurso jurídico y la reflexión 
sobre el acto administrativo, ocupen su lugar en el discurso y sean así, 
claros y taxativos. 
Al efecto, es menester tener en cuenta que uno de los aspectos centrales de 
la teoría del acto administrativo es el de sus elementos. Sin embargo, en la 
jurisprudencia y en la doctrina no hay uniformidad sobre la caracterización, el 
papel que cumplen respecto de aquél y la consiguiente conceptualización de 
ellos. 
En ocasiones son tratados sin calificación, o identificados como requisitos 1, 
en otras se les da cierta denominación y, en algunas más, algo frecuentes, se 
le aplican calificaciones múltiples como si fueran una sola, como aquellas en 
las que se les denomina indistinta y simultáneamente como elementos de 
existencia, esenciales o sustanciales' y de validez\ incluso de eficacia; en 
lo cual, además de la ausencia de unidad, se refleja carencia de lógica o rigor 
conceptual, puesto que se hacen equivalentes categorías que son disímiles. 
GARCÍA-TREVIJANO Fos JOSÉ fu"TONIO, Op. cit. En página 116 se lee: "Todos nos damos cuenta 
de que existen unos elementos que se dan. en mayor o menor medida. en todos los actos. y ellos son 
los que constituyen propiamente los requisitos". 
2 MARIENHOFF MIGUEL S. los denomina "Elementos Esenciales", Op. cit., págs. 27 y ss. 
3 GARRIDO FALLA FERNANDO los analiza como parte de los requisitos de validez de los actos 
administrativos, Op. cit., págs. 450 y ss.; BIELSA RAFAEL los expone como requisitos de validez 
del acto administrativo, Op. cit., págs. 28 y ss. 
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LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO ___ ·---~· 
La jurisprudencia del Consejo de Estado tiene pronunciamientos donde 
se les identifica simplemente como los elementos del_ acto administrativo, 
sin calificación alguna, bajo la consideración de que están presentes en la 
noción de acto administrativo. Es el caso de la sentencia de 3 de diciembre de 
1975, donde se dice que para DUGUIT, JÉZE Y BONNARD, así como para 
GABINO FRAGA, "los elementos que constituyen el acto jurídico administrativo 
son: a) El sujeto; b) la voluntad; e) el objeto; d) el motivo; e) el fin; y j) la 
forma", (negrillas no son del texto) los cuales extracta de una definición de 
dicho acto, así: 
"La Sala estima necesario, precisar los puntos de vista de la 
corporación en cuanto al concepto de acto administrativo, y al efecto 
considera que por acto administrativo ha de entenderse, de modo 
general, 'toda declaración de voluntad de una autoridad 
administrativa (sujeto) proferida en la forma determinada por la ley 
o el reglamento que est~tuya sobre relaciones de derecho público 
(contenido), en consideración a determinados motivos, con el fin de 
producir un efecto jurídico para satisfacción de un interés 
administrativo y que tenga por objeto crem; modificar o extinguir 
una situación jurídica subjetiva"'. 
Y a renglón seguido aclara que lo anterior no obsta para que el objeto 
también sea dictar una norma creadora de una situación general y abstracta, 
sujeta al control contencioso administrativo, y pone como ejemplo el 
reglamento4. 
En una sentencia posterior los califica simultáneamente de esenciales, 
validez y eficacia, al dejar consignado: 
"Como se ve, ese concepto (el de acto administrativo antes 
descrito) incluye los elementos que la mayoría de los autores han 
señalado como esenciales en la integración del acto administrativo 
y que, por consiguiente, son indispensables para la plena validez 
y eficacia del mismo. De manera que el acto administrativo se 
Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 3 de diciembre de 1975, consejero ponente 
doctor Álvaro Pérez Vives, Anales del Consejo de Estado, año L, Tomo LXXXIX, números 447 y 
448, segundo semestre, 1975, págs. 322 y 324. 
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---------------LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
perfecciona cuando, cumplido el ciclo de formación, contiene tales 
elementos sujeto-voluntad, objeto-motivo, fin-forma, pero puede 
aparecer afectado en su validez por contrariedad de cualquiera 
de ellos con los ordenamientos jurídicos positivos "5 (Negrillas 
no son del texto). 
Queda visto en ese aparte jurisprudencia! que lo que tradicionalmente se 
ha identificado como elementos del acto administrativo se tiende a confundir 
con elementos esenciales y con los requisitos de validez y eficacia, ya bajo 
la denominación de requisitos sustanciales, esenciales, o directamente 
denominados como requisitos de validez. En cuanto a la primera confusión, 
además de las providencias y obras antes citadas, es el caso de la Sentencia 
C-069 de 1995, de la Corte Constitucional en la cual se lee: 
"(...) Cuando falta un requisito sustancial o un elemento que 
forma parte de la esencia del acto, necesariamente éste no puede 
existir". 
1.2. AFECTACIÓN DE LA IDENTIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CON DICHA 
CARACTERIZACIÓN DE LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
'· Consideramos que este tema de los elementos del acto administrativo t)S 
medular, por ende es determinante para hacer claridad sobre la delimitación 
conceptual y correcta individualización del mismo. 
La situación equívoca planteada en el punto anterior, surgida posibleme,hte 
de la estrecha relación lógica y de la inmanencia que hay entre las calidades 
anotadas que generan una especie de espejismo en el cual aparecen como si 
se fundieran en una misma categoría conceptual, afecta ese papel clarificador 
que está llamado a tener dicho tema, pues tratándose de los elementos del 
acto administrativo, hay quienes confunden la esencia con la existencia, con 
la validez y con la eficacia, pese a que esas son categorías distintas e incluso, 
5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 1' de febrero de 1979, consejero ponente 
doctor Jorge Dangond Flórez. Ver también Sentencias de 17 de febrero de 2000, expedientcnúmero 
5694, de la Sección Primera, consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero; y de 7 de 
septiembre de 2000, Sección Tercera, expediente número 12.244, consejero ponente doctor Germán 
Rodríguez Villamizar. 
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LUIS ENRIQUE BERROCAL GUilRRERO., _________________ _ 
las dos primeras, contrapuestas, según aparece en la acepción que de ambas 
trae el Diccionario de la Real Academia Española, en el sentido de que 
existencia es "Acto de existir ... 3 . .f Fil. Por oposición a esencia, realidad 
concreta de un ente cualquiera", en tanto que esencia es "J. .f Aquello que 
constituye la naturaleza de las cosas, lo permanente e invariable de ellas. 2 . 
.f Lo más importante y característico de una cosa". 
En conformidad con la cita anterior, cabe anotar que lo esencial es lo que 
hace que una cosa sea esa y no otra cosa, lo cual puede ser un atrib¡Ito o un 
conjunto de atributos que determina su especificidad o mismidad y permite 
diferenciarla o distinguirla de otra u otras, de allí que ese atributo si es uno o 
su conjunto, si son varios, sólo se dan en esa cosa; por lo cual si llegare a 
faltar aquél o siquiera uno de los otros, la cosa de la que se predican no se da, 
sino otra. Siempre que la cosa adquiera existencia concreta tendrá esos 
atributos y únicamente ella los tendrá6. 
La anterior situación no se cumple en lo que se identifica como elementos 
-o requisitos, en palabras GARCÍA-TREVJJANO Fos-, del acto si se les toma 
como sus elementos esenciales, puesto que todos ellos, en su conjunto 
(órgano, declaración-o voluntad para algunos tratadistas-, objeto, motivos 
-y/o cansa-, formas y fin), aparecen en actos distintos del acto administrativo, 
como que incluso aparecen en todos los actos jurídicos del Estado: 
Constituyentes, ley, sentencia, contrato, etc.; por lo tanto, de ser cierto que 
esos sean los elementos esenciales del acto administrativo, entonces la ley, la 
sentencia o el contrato no serían talessino también actos administrativos, lo 
que de suyo no tiene cabida en el mundo jurídico. 
Lo que ocurre es que esos son elementos presentes en todos los actos 
jurídicos del Estado, actos que en el contexto del tema aquí analizado vienen 
a ser el género, por ende los mencionados elementos también han de estarlo 
en el acto administrativo en razón a que éste constituye una especie del acto 
jurídico, como igualmente lo están en las demás especies de éste: la ley, la 
sentencia y el contrato; y es sabido que si bien lo que distingue el género está 
presente en sus especies, ello solo distingue el género de otros géneros, pero 
6 Para ahondar en los conceptos de existencia y esencia, puede consultarse "Diccionario de 
Filosofia", FERRATER MORA JOSÉ, Editorial Buenos Aires,' 1975, tomo l. 
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---------------- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRAf!VO 
no las especies entre sí. Estas sólo se diferencian unas de otras en virtud de 
notas o atributos adicionales a las del género y exclusivas de cada una. 
De allí que cuando GASTÓN JEZE, en su obra aquí citada, se refirió a ese 
aspecto de los elementos, no lo hizo catalogándolos como elementos esenciales 
del acto administrativo, sino del acto jurídico' en general, en cuyo análisis 
por cierto no hizo mención expresa del acto administrativo, sino a formas del 
acto jurídico en las que lo mezcla y engloba con los actos privados, de manera 
genérica, como "ACTOS INDIVIDUALES" -en los que incluyó los "unilaterales" 
y los "contratos"-, "CONDICIÓN" y" CREADORES DE SITUACIONES GENERALES", 
de todos los cuales analizó lo que denominó "CARACTERES ESENCIALES". 
La doctrina y la jurisprudencia finalmente, abandonando en este punto el 
espíritu analítico y crítico que les son propios, no hace más que transponer o 
extender al acto administrativo meramente lo que se predicaba como esencial 
del género, esto es, de los aCtos jurídicos, como si las especies no se 
diferenciaran entre sí mismas, con su propia identidad dentro del género y 
frente a las demás especies; como si el acto administrativo no tuviera su 
identidad o esencia en el mundo jurídico. Esa extensión además de mecánica, 
se hizo inexacta, por cuanto JEZE, si bien también denominó esencial lo que 
en realidad trató en su obra como de existencia, alcanzó a plantear la necesidad 
de distinguir entre supuestos que generan inexistencia y los que inciden en la 
validez o legalidad del acto jurídico al advertir que "Si la manifestación de 
voluntad o el poder legal existen, pero están irregularmente expresados o 
ejercidos, entonces nos hallamos ante un acto jurídico irregular"8 
Leyendo a SANTO TOMÁS, se encuentra que sólo en Dios se confunden la 
esencia y la existencia, porrazones que explica en la Suma Teológica9, razones 
)ÉZE GASTÓN, Op. cit., págs. JO y 31, en las que señala que hay dos ideas comunes a todos los 
actos jurídicos, los cuales califica como sus "elementos esenciales": 1") Todo acto jurídico es siempre 
una manifestación de voluntad, y 2") todo acto jurídico constituye el ejercicio de un poder legal, que 
en los particulares está en la capacidad y en los funcionmios públicos, en la competencia, y sostiene 
que de llegar a faltar uno de esos elementos esenciales "hay inexistencia de acto jurídico". En el 
alcance que les da a esos dos elementos están implícitos el órgano, el fin y el contenido u objeto. 
8 )ÉZE GASTÓN, Op. cit., pág. 31. 
En efecto, SANTO TOMÁS DE AQUINO concluye en resumen que "Dios no es sólo su esencia, como 
quedó demostrado (a.J), sino también su eüstencia". Lo cual dice que se puede demostrar de muchas 
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LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO 
que sólo se pueden predicilr de Dios en el monoteísmo que enmarca la metafísica 
Tomista, de suerte que en ese tratamiento de las categorías en cuestión en relación 
con el acto administrativo subyace una visión metafísica del tema. 
Por otra parte, la tendencia de identificar la existencia con la validez puede 
ser un reflejo, también mecánico, de uno de los alcances dados por KELSEN a 
esos conceptos referidos a las nonnas y a los sistemas jurídicos, en sus obras 
Teoría Pura del Derecho y Teoría General del Derecho y del Estado, en varios 
de cuyos apartes aparecen como equivalentes, lo cual analiza en detalle y 
respalda CARLOS SANTIAGO NINO, en su publicación "La Validez del 
Derecho", en la que aborda el tema a partir de la tesis de que" ... la teoría de 
Kelsen, como las tradicionales explicaciones filosóficas del derecho, equipara 
la validez de una norma con su fuerza vinculante y su existencia, y concibe la 
adscripción de validez como un juicio normativo"10 , lo que no es predicable 
del acto administrativo por las particularidades dinámicas o procesales que 
tiene frente a las normas, tal como se revela en este manuaL 
2. UNA PROPUESTA PARA LA PRECISIÓN DEL TEMA 
Al efecto se ha de considerar que el acto administrativo es una construcción 
humana e histórica, que hace parte del mundo jurídico y, por ende, participa 
tanto de los aspectos propios de la realidad, de lo ontológico, como de los 
inherentes al mundo jurídico, al deber ser normativo, a lo lógico-deóntico; 
maneras, en resumen: 1) Porque todo lo que se da en un ser y no pertenece a su esencia, tiene que ser 
causado: El calor del agua está causado por el fuego. Todo ser creado no es causa de su propio existir; 
por eso, siendo distintas en él esencia y existencia, la existencia tiene que ser causada por otro. Nada 
de esto se puede aplicar a Dios, pues Dios es la primera causa eficiente. Por lo tanto, es imposible que 
en Dios una cosa sea su existencia y otra su esencia. 2) Existir es la forma o naturaleza en acto. La 
humanidad no estaría en acto si no tuviera lo que nosotros entendemos por existir. Es necesario, pue!l, 
que entre la existencia y esencia en un ser veamos la misma relación que hay entre la potencia y el 
acto. Como quiera que en Dios nada es potencial, se deduce que en El no hay distinción entre su 
esencia y su existencia. Así, pues, su esencia es su existencia. 3) Así como lo que tiene fuego y no es 
fuego es fuego por participación, lo que tiene existencia y no es existencia, es ser por participación. 
Por su parte, Dios es su esencia. Si, en cambio, no fuera su propia existencia, sería ser por participación, 
no por esencia. Tampoco seria el primer ser; y sostener esto es absurdo. Por lo tanto, Dios es su propio 
existir y no sólo su esencia" (Suma Teológica, Primera Parte, Cuestión Tercera, Artículo 4). 
10 NINO CARLOS SANTIAGO, "La Validez del Derecho", Editorial Astrea, 1" edición, 2" reimpresión, 
Buenos Aires, 2003, pág. 8. 
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-------------·-LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
"no está dado 'a priori' o por el derecho natural, sino que ha sido desarrollado 
por la literatura y la jurisprudencia", en palabras de HARTMUT MAURER11 . 
Por ende, es procedente predicar de él, como distintos entre sí, los aspectos 
de existencia, esencia, validez y eficacia; que por lo mismo han de tener sus 
propios contenidos y supuestos que los determinen, como consideramos que 
efectivamente los hay y que incluso se asoman insistentemente en la doctrina y 
la jurisprudencia, de suerte que lo que nos corresponde es extraer, encontrar e 
identificar esos supuestos, para lo cual se les puede denominar elementos de 
existencia, elementos esenciales, requisitos de validez y requisitos de eficacia. 
Como antecedentes normativos para ello tenemos que en nuestro derecho 
civil se utilizan las categorías de elementos de existencia del acto jurídico, 
como son, capacidad, voluntad, objeto y causa; todos sin adjetivo alguno, y 
que en el lenguaje natural o común el vocablo "elemento" significa 
constitución o estructura, según las acepciones del mismo12 . 
Igualmente, las de requisitos de validez del acto jurídico, señalados en el 
artículo 1502 del C. C., que implican un juicio o valoración normativa de los 
anteriores, como quiera que ellos, los elementos de existencia, pero con una 
calificación o condicionamiento determinado,a saber: 1 °) que la persona sea 
legalmente capaz (capacidad plena), 2°) voluntad o consentimiento libre de 
vicio, 3°) objeto lícito, y 4°) causa lícita. 
De igual forma, se hace uso del concepto de cosas de la esencia de los 
contratos, recogida en el artículo 1501 ibídem, definidas como aquellas sin 
las cuales, o no produce efecto alguno, o degenera en otro contrato diferente. 
Por ejemplo, en el contrato de compraventa son cosas de su esencia el precio 
en dinero que el comprador se obliga a pagar y la cosa que el vendedor se 
obliga a dar. Si falta el precio, el contrato puede devenir en donación, y si 
falta la cosa, puede devenir en mutuo. 
Lo útil de esos antecedentes jurídicos es que es claro que el legislador 
colombiano ha utilizado esas categorías con connotaciones diferentes entre 
sí, específicas de cada una, como categorías distintas. 
11 MAURER HARTMUT, Op. cit., pág. 78. 
12 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, "Diccionario de la Lengua Española", 21" edición, 1992, pág. 563. 
83 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO •• ,---------------, 
Por ser el acto administrativo también acto jurídico, es apenas lógico que 
no escape a tales categorías; pero respecto de él, claro está, tienen 
manifestaciones distintas o especiales, como se puede observar en el estudio 
de cada una de ellas, Por lo tanto, no se trata de un traslado mecánico de las 
mismas, desde el derecho civil al administrativo, 
Desde una perspectiva filosófica, la esencia se da con las características 
necesarias para que el acto administrativo sea distinguible de los demás 
actos jurídicos, lo cual se deberá al conjunto de notas que sólo se predican o 
se dan en él y únicamente en él, esto es, a sus elementos esenciales. 
Los requisitos de validez hablan de las condiciones o supuestos necesarios 
para que sea aceptado o tenido como obligatorio, como disposición o expresión 
del ordenamiento jurídico, como constitutiva del mismo; en tanto que los de 
eficacia aluden a las condiciones necesarias para que el acto administrativo 
que ha nacido a la vida jurídica pueda ser idóneo para que se agote o realice 
lo que en él se dispone o decida, 
A continuación nos detendremos en cada uno de ellos, procurando 
delimitarlos en su contenido, características, función que cumplen respecto 
del acto administrativo y las relaciones entre ellos, y demás aspectos que 
conduzcan a su mejor comprensión, no sin antes resaltar que se concatenan e 
intenelacionan, pues todos concurren a/ o confluyen en un mismo fenómeno, 
Son aristas de una misma cosa, 
1 ELEMENTOS DE EXISTENCIA 
Con el concepto de elementos de existencia del acto administrativo se 
entra en el aspecto del ser (ontológico o fenomenológico) del acto 
administrativo, o sea, en los supuestos subjetivos y objetivos necesarios para 
que adquiera realidad o expresión concreta, esto es, para que un acto 
administrativo aparezca en la vida real, en el mundo objetivo, para que nazca 
como situación tangible, perceptible y observable (como la resoluciónX, el 
acuerdo municipal Y, la ordenanza Z, etc.), 
Son supuestos que determinan su vida jurídica y penniten entonces que se 
tenga como un resultado o producto completo, como algo que ya tiene un 
espacio y efectos determinados en las relaciones jurídicas del Estado con 
otros sujetos de derecho. 
84 
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
En ese orden se observa que para el nacimiento de un acto administrativo 
se necesita siempre el órgano o sujeto que lo profiera, declaración emanada 
de ese sujeto, objeto o asunto sobre el cual recae la declaración, motivo por 
el cual se hace la declaración, forma que en el caso específico tiene aquélla y 
fin que la misma debe lograr, los cuales reiteramos que son comunes a todos 
los actos jurídicos del Estado. 
Con ese alcance están implícitamente señalados en la obra de GASTÓN 
JEZE, según atrás lo anotamos, toda vez que al explicar las "dos ideas comunes 
a todos los actos administrativos" (la, manifestación de voluntad y 2', poder 
legal) subyacen en sus planteamientos el sujeto u órgano que hace la 
manifestación de voluntad, que es el titular del poder legal para hacerla; el 
objeto o contenido de la misma, la forma que ha de seguirse y el fin de dicha 
manifestación. La relación entre ellos y la existencia del acto jurídico y, por 
ende, del acto administrativo la establece al explicar que "Si X e Y careciesen 
de dicho poder legal, su manifestación de voluntad estaría, en principio, 
desprovista de valor jurídico. No habría aquí acto jurídico: Este sería inexistente, 
y no meramente irregular. Es muy importante subrayar esto". Para ilustrar esa 
afirmación sostiene que "El reglamento dictado por un prefecto o un alcalde, 
después de haber cesado en sus fimciones (por dimisión, aceptada, destitución, 
etc.) será inexistente como actojurídico"13 (lo destacado es del texto original). 
Igualmente, en la de MANUEL MARÍA DÍEZ, pese a que los califica como 
"esenciales", pues el énfasis lo pone en la existencia del acto administrativo 
al afirmar que "para que un acto sea considerado mal puede contener los 
elementos que hacen a la existencia o inexistencia del mismo. Tales son el 
sujeto, el objeto y la forma. La falta de cualquiera de estos elementos 
esenciales trae aparejada la ausencia del mismo acto. En estos supuestos el 
acto no ha nacido, precisamente porfalta de los elementos esenciales (léase 
elementos de existencia). Distinta es la situación de que hubiera vicios, 
defectos de forma, etc. En estos casos el acto habría nacido aunque afectado 
por un vicio que podría dar lugar a su invalidez"14 
Vistos en detalle, los elementos de existencia en mención tienen las 
siguientes significaciones y particularidades: 
13 lÉZE GASTÓN, Op. cit., pags. JO y JI. 
14 DiEZ MANUEL MARÍA, "El Acto Administrativo", Buenos Aires, 1956, pág. JI!. 
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LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO _____ _ 
3.1. EL ÓRGANO 
Es el sujeto emisor o productor del acto administrativo. Puede ser uno o 
varios sujetos que actúan en representación de una entidad estatal, o un cuerpo 
o institución colegiada, pública o privada investida de autoridad estatal. Por 
lo tanto, se está hablando de por lo menos una entidad estatal, que actúa a 
través de alguien que por lo mismo tiene la investidura o condición de 
funcionario público, o de entidad privada autorizada por la ley para ejercer 
determinada función propia del Estado. 
En consecuencia, para que un específico acto administrativo pueda tenerse 
comúnmente como dado o creado, es necesario que quien lo expida sea conocido 
como autoridad, como representante de una entidad estatal, y se encuentra 
investido de poder público, es decir, que está legitimado para hacer 
pronunciamientos que obliguen. Es lo que GASTÓN JÉZE señala como segundo 
elemento del acto jurídico, esto es, "ejercicio de un poder legaf'. Es pues la 
mínima condición que está implícita en el desarrollo doctrinario y jurisprudencia! 
de este elemento para que sea viable la existencia de un acto administrativo 15 • 
Así las cosas, si una persona que se sabe no tiene esta mínima condición, 
como sería un candidato a la alcaldía municipal, o incluso alguien que fue 
alcalde y cesó en sus funciones, o el obispo de la región, dicta un "decreto" 
estableciendo la ley seca en determinado municipio, es de esperarse que la 
comunidad no lo tome como tal. 
En lugar del órgano, se suele señalar la competencia16 , de suerte que para 
quienes así lo asumen, no basta que el emisor del acto sea funcionario, sino 
que debe, además, ser competente. 
Frente a ese planteamiento se ha de precisar que en nuestro ordenamiento 
jurídico, la competencia corresponde al ámbito de la validez del acto, es decir, 
15 El filósofo del Derecho CARLOS SANTIAGO NINO encuadra en la "inexistencia" las situaciones 
en las que quien lo profiere no tiene poder o autoridad alguna para hacerlo, a propósito de los casos 
mencionados a título de ejemplo por KELSEN, en el sentido de que "determinado acto, que se 
presenta con la pretensiónsubJ.etiva de crear una norma jurídica, como el de un loco que pretenda 
dictar una "'ley'" desde el manicomio, puede ser rechazado por cualquiera, sin necesidad de que 
el derecho lo acttorice a hacerlo". (Op. cit., págs. 32 y 34). 
16 Por ejemplo, AGUSTÍN GORDILLO, en su obra ya citada, pág. VIII-!, y lOSÉ ROBERTO DROMI, 
ídem, pág. 114. 
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---------------LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
de sus requisitos de validez o legalidad. Se trata, entonces, de una situación 
que está más allá de la mera existencia del acto administrativo, por cuanto en 
casos de actos proferidos por órganos incompetentes, no se les considera 
inexistentes, sino que se reconocen como nacidos a la vida jurídica, bajo la 
presunción de legalidad, y lo que se da es la posibilidad de que se declare su 
anulación, que en Colombia sólo es judicial, por la causal de incompetencia. 
Por lo tanto, comideramos que lo que se debe tomar como elemento de 
existencia es el órgano, independientemente de que sea competente o no, 
puesto que este último aspecto cae en el campo de la legalidad, del deber ser 
o de la regularidad y no de la sola existencia real o concreta de un acto 
administrativo, aunque puede repercutir en ella, pero después de su nacimiento, 
por virtud de su anulación. 
Claro está que el órgano debe, por lo menos, parecer competente, para que 
el acto exista, ser expedido por alg¡¡ien que siquiera tenga atribuciones 
relacionadas o que estén dentro del área o de la función a la que corresponde 
el asunto de que trata el acto, es decir, que si realmente no es competente, la 
falta de competencia no sea notoria, que no se observe de bulto. 
De lo contrario, si esa falta de competencia brilla al ojo, es tan de bulto 
que incluso la percibe el común de las personas, no cabe duda de que no hay 
acto administrativo que considerar, como, por ejemplo, cuando un alcalde 
municipal expide un decreto mediante el cual destituye de su cargo a un juez 
de la República. Ese tipo de decisiones usualmente caen en la categoría de 
vías de hecho si se llegaren a ejecutar. 
La Corte Constitucional caracteriza el órgano emisor de un acto 
administrativo, por contraste con el del acto jurisdiccional, como carente de 
independencia, estabilidad e imparcialidad, por estar sujeto a instrucciones 
de sus superiores, de donde infiere la necesidad o justificación del control 
jurisdiccional del primero de tales actos17, lo cual no es del todo cierto, por 
cuanto hay principios, normas y reglas que le imponen imparcialidad en sus 
decisiones, más si son regladas y afectan a particulares, según se expone en 
la segunda parte de esta obra. 
11 Corte Constitucional, Sentencia C-189, de 6 de mayo .de 1998, magistrado ponente doctor 
Alejandro Martínez Caballero. 
DI LAM GAMEZ QI.JDADA 
DERECHO 
u fi,p 1!. 
87 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO ________________ _ 
3.2. LA DECLARACIÓN 
3.2.1. Delimitación conceptual 
La declaración es una manifestación formal, es la expresión o 
exteriorización de ideas, conceptos, conclusiones o inferencias; es poner en 
el mundo objetivo lo que se tiene en la conciencia como resultado de procesos 
cognitivos o mentales. Por lo tanto, se da en el plano teórico o formal. Es 
hacer percibible lo subjetivo mediante signos o palabras, en contraposición 
con la actividad física, que es igualmente manifestación, pero mediante 
acciones materiales. 
Hay tratadistas que no hacen mención de este elemento, o que en lugar de 
la declaración incluyen la voluntad (ZANOBINI, GORDILLO, CASSAGNE, entre 
otros). GARCÍA-TREVJJANO Fos la sustituye por la voluntariedad (Op. cit., 
pág. 116). 
3.2.2. Clases de declaración 
3.2.2.1. Declaración de voluntad 
Tradicionalmente, y por la subsunción del acto administrativo en el acto 
jurídico, este elemento se ha presentado como declaración de voluntad que 
hace el órgano estatal, traducida en decisión, producto de la actividad 
consciente, intelectivo e intencional de dicho órgano, o sea, de un proceso 
psicovolitivo18 ; de modo que para que se constituya en acto administrativo, 
· debe darse una "manifestación o declaración de voluntnd de la Administración 
capaz de producir efectos jurídicos", al decir del Consejo de Estado19 . 
Según se ha venido comentando, esta específica clase de declaración 
corresponde a dos escuelas doctrinarias concernientes al acto administrativo, 
a la del negocio jurídico y a la francesa, para las cuales este acto es básicamente 
18 Como "l.f. Facultad de decidir y ordenar la propia conducta; 2.[ acto con que la potencia 
volitiva admite o rehúye una cosa, queriéndola, o aborreciéndola y repugnándola", define la Real 
Academia de la Lengua Española la palabra voluntad, en la 21" edición del Diccionario de esa 
Lengua. 
19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 7 de jdio de 1995, expediente número 7084, 
consejera ponente doctora Consuelo Sarria. 
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--------------~LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMlNlSTRATIVO 
una declaración de voluntad, o en palabras de JÉZE, manifestación de voluntad, 
para quien ésta es una de las dos ideas comunes a todo acto jurídico. 
Ese encuadramiento de este elemento en la declaración o manifestación 
de voluntad, obedece a la asimilación del acto administrativo a un negocio 
jurídico, en el ámbito de la primera escuela mencionada, o en todo caso a un 
acto jurídico, el cual como institución del derecho civil ciertamente es una 
sustancial declaración de voluntad de personas determinadas con intenciones 
jurídicas específicas. 
Sin embargo, esa transposición -Del negocio jurídico, la cual se tiene ya 
como superada o en desuso, o del acto jurídico, que sí está vigente en buena 
parte de la doctrina y de la jurisprudencia-, al derecho público y, 
particularmente, al acto administrativo, es problemática por la evidente 
diferencia entre los ámbitos del derecho privado y del derecho público, 
dándose así situaciones de incompatibilidad en el trasplante de dichas 
figuras de origen netamente de derecho privado, al ámbito de lo público, 
llegándose a situaciones donde hay actos administrativos que en realidad no 
son actos jurídicos en el sentido lato o de declaración de voluntad, como es el 
caso de los que simplemente son certificaciones públicas. 
En efecto, por la realidad jurídica del derecho público, en el contexto de 
éste la voluntad no tiene el alcance ni la fonna de manifestarse que la voluntad 
de los particulares ya que las autoridades estatales no tienen libertad en estricto 
sentido, es decir, no pueden hacer lo que a bien tengan: sólo lo que la 
Constitución, la ley o el reglamento les permite, y en los términos que en 
tales dispositivos normativos se les señale (¡trts. 4 y 6 de la Constitución). Es 
lo que DROMI denomina voluntad objetiva dellegislador20 
Además, por las circunstancias anotadas, se dan actos en los que el 
funcionario no puede decidir o manifestarse sino en el sentido, por los motivos 
y en la oportunidad que le señale la normatividad pertinente, es decir, no 
cuenta su voluntad propiamente dicha, sino que el ordenamiento lo compele 
a que actúe sólo de determinada manera o sentido y cuando lo prescribe la 
ley, so pena de incurrir en falta o conducta sancionable. 
20 DROMI JOSÉ ROBERTO, Op. cit., pág. 124. 
89 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO 
De allí que en nuestro ordenamiento jurídico no se aluda expresamente a 
los vicios de la voluntad o del consentimiento en las causales de nulidad del 
acto administrativo (art. 84 del C.C.A.), aunque ello no significa que de 
presentarse alguno de ellos no tenga la virtud de generar o servir de fundamento 
a la anulación del acto de que se trate, pero habría que encuadrarlo en alguna 
de tales causales, según las circunstancias, como por ejemplo, la de falsa 
motivación, desviación de las atribuciones propias del funcionario, o violación 
al debido proceso, etc. 
Asimismo, que GORDILLO, en la pág. IX-1 de su obra aquí comentada, 
sostenga que el concepto de voluntad en el acto administrativo no tiene sino 
una lejana relacióncon el mismo concepto en el derecho privado, y que 
FoRSTHOFF califique su uso como antropomorfismo, igual que el de las 
expresiones "opinión'', "pensamiento" o "deseo de la Administración", y que 
explica diciendo que obedece a "la costumbre de considerar todas las 
manifestaciones del poder estatal y, de modo particular, la ley, como expresión 
de una voluntad, de fa del Estado o de la de/legislador", y por el sentido 
intencional o teleológico que le atribuye a las manifestaciones de la 
Administración21 . 
Por lo anterior, se han abierto paso corrientes que han estructurado una 
superación de esa reducción a la declaración de voluntad, para hacer notar y 
reconocer que hay otros posibles contenidos de la declaración que configura 
los actos administ:ativos, y que atrás encuadramos en las escuelas ecléctica, 
hispanoamericana y española, según las cuales esa declaración puede ser también 
de juicio, de ciencia o cognición y de deseo ,y en ese enfoque, que denominamos 
plurideclarativo, se ha ubicado lanorrnatividad colombiana pertinente, y cuyos 
respectivos alcances conceptuales se exponen a continuación. 
3.2.2.2. Declaración de juicio 
Para el caso, 'se trata de juicio jurídico o normativo, de suerte que es la 
exteriorización de una inferencia o conclusión a que se llega después de un 
proceso de análisisy valoración de hechos o situaciones a partir de supuestos 
21 FORSTHOFF ERNST, "Tratado de Derecho Administrativo", Instituto de Estudios Políticos, 
Madrid, 1956, pág. 289. 
90 
--------------- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
o hipótesis normativas. Con ella se expresa o manifiesta la conclusión y 
convencimiento lógicos que produce el razonamiento que se hace con base 
en el ordenamiento jurídico sobre situaciones de hecho y/o de derecho que 
requieren una definición o solución. 
Es, por tanto, una declaración de juicio aquella mediante la cual se decide 
un procedimiento sancionatorio (disciplinario o policivo administrativo), toda 
vez que será el resultado del examen y valoración jurídicos que se haga de 
los hechos o conductas susceptibles de sanción; como igualmente lo es la 
que resuelve una petición de un derecho individual a cargo del Estado. En 
esos casos la declaración no debe ser en sentido distinto al que prevé la 
normatividad aplicable a ellos, y por tanto el que resulte del proceso de análisis, 
comprobación y razonamiento que a partir de dicha normatividad se realice 
sobre la situación objeto de la declaración. 
La autoridad no tiene opción distinta a la de reconocer los supuestos de 
hecho previstos en determinadas normas y proceder a hacer efectivas las 
consecuencias en ellas previstas. Por ejemplo, el reconocimiento de una 
pensión de jubilación a un ex servidor del Estado, así como la liquidación 
oficial de un tributo. Es la declaración propia de lo que en su oportunidad 
explicaremos como actos reglados. 
3.2.2.3. Declaración de ciencia o conocimiento 
Es la simple atestación o afirmación que se hace sobre la existencia y 
contenido de una específica situación, relación jurídica o acto. Hacer constar, 
usualmente mediante un escrito o documento, que se sabe o se tiene 
conocimiento oficial de la ocurrencia de cualquiera de esos eventos, como se 
da por ejemplo en los actos de registro y certificación, empadronamiento, 
etc. La declaración le da carácter de certeza a tales situaciones o actos. 
Obedecen a la función de certificación que está en cabeza del Estado. 
3.2.2.4. Declaración de deseo 
Con ella se manifiesta o exterioriza una intención de obtener algo, de querer 
algo. Se puede predicar de actos encaminados a procurar la satisfacción de 
un requerimiento material o de servicio de las entidades públicas. Mediante 
ellos el Estado hace saber su propósito o deseo de obtener un bien determinado 
o un serviCIO. 
91 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO~--
3.2.3. Alcance de esas clases de declaración en la legislación colombiana 
La legislación colombiana las ha reconocido a todas como declaraciones 
que pueden constituir un acto administrativo, por lo que en este aspecto, 
como hemos dicho, se ha encuadrado en la escuela hispanoamericana y ha 
adoptado un enfoque plurideclarativo. 
Por lo tanto, para estar en armonía con tal situación jurídica nacional del 
acto administrativo y la doctrina contemporánea, estimamos que puede ser 
más apropiado hablar simplemente de declaración, como el elemento 
subjetivo del mismo, consistente en la manifestación o exteriorización del 
resultado de un proceso subjetivo o intelectual del respectivo órgano, en 
relación con un asunto determinado, independientemente de que haya sido o 
no sn intención o deseo de producir dicha declaración. Aquí caben entonces, 
tanto las declaraciones de voluntad, con toda la relatividad que ella tiene en 
el derecho público, como las de simple constatación que se produce en los 
actos de registro y certificación, e incluso las de juicio. 
3.3. OBJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
3.3.1. Noción 
Corresponde al contenido del acto, al asunto de que trata y sobre el cual 
recae la declaración. Dicho de otra manera, es lo que se enuncia, dispone o 
resuelve en la declaración, sea de voluntad, de deseo, de juicio o de 
conocimiento. Es la situación jurídica que contiene. El componente material 
o el <<qué>> del acto administrativo. Así se asume mayoritariamente en la 
doctrina". 
3.3.2. Condiciones mínimas 
Para que el objeto pueda darle existencia al acto administrativo debe estar 
dentro de lo viable y razonable, es decir, ha de ser posible, lícito y determinado 
22 Sin embargo, GARCÍA-TREVIJANO Fos, con un enfoque de tinte civilista se aparta de esa noción, 
para sostener que el objeto es la cosa o bien sobre el cual recae la relación jurídica generada por el 
acto, aunque termina refiriéndose también a una actividad, una relación, un comportamiento, un 
hecho, una situación jurídica, un estatus, pero en todo caso distingue el objeto del contenido (Op. 
cit., pág. 140). 
92 
1 
--------~~-----~LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
o determinable; por lo tanto, no cumple este papel, el contenido de un acto 
que es imposible de cumplir, absurdo, irracional o ilícito. 
3.3.3. Clases de objeto o contenido 
Algunos tratadistas distinguen tres tipos de contenido del acto 
administrativo, un contenido natural, uno implícito y otro eventuaF3 . 
El contenido natural es el que de manera específica e inmediata aparece 
en el acto. Por ejemplo, el contenido natural del acto que le asigna una ruta a 
una empresa de transporte es la autorización que se le concede para que realice 
su actividad en dicha ruta. 
El contenido implícito son las disposiciones que se entienden incluidas en 
el acto por mandato del ordenamiento jurídico. Por ejemplo, si su regulación 
establece que la asignación de ruta es en todo caso por el término de cinco 
años, aunque el acto no lo diga, se supone que en él está incluido este término. 
El contenido eventual, o accesorio, es el que está dado en las 
disposiciones que según las circunstancias se le deben adicionar 
expresamente, y que pueden aludir a condición, modo y término. En el 
caso de las licencias ambientales, corrientemente se le imponen a sus 
beneficiarios ciertas cargas u obligaciones, que vienen a ser una especie 
de modo, para preservar su vigencia, así como las especificaciones técnicas 
y el plazo para el cumplimiento de las mismas. Estas previsiones pasan a 
ser un contenido eventual (accesorio) del respectivo acto. 
3.4. LOS MOTIVOS 
Es aquello que origina y le sirve de fundamento a la declaración que 
contiene el acto administrativo. Se trata de las circunstancias o razones de 
hecho y/o de derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o 
sentido de su respectiva declaración24 Por lo tanto, se trata de un elemento 
complejo, que comprende dos dimensiones: Una pasiva y objetiva, que está 
23 Ver GARRIDO FALLA FERNANDO, Op. cit., pág. 457 y DROMI JOSÉ ROBERTO, Üp. cit., pág. 123. 
24 BOQUERA JOSÉ MARÍA dice quela causa del acto administrativo no son los hechos, sino la 
apreciación de los mismos por parte del sujeto que lo expide. Ver su obra "Estudios sobre ei acto 
administrativo", Editorial Civitas, S.A., 5" edición, 1988, pág. 71. 
93 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO __ _ 
dada por una situación fáctica o jurídica, y otra activa, que es la valoración 
jurídica y/o de conveniencia, o la adecuación normativa que se haga de la 
misma para proferir la declaración que corresponda. 
"Causa o razón que mueve para algo", es la segunda acepción de motivo 
que se lee en el Diccionario de la Lengua Española. De allí que haya 
tratadistas que también lo denominen causa, pero el legislador colombiano 
optó por la denominación de motivos, sin que se refiera a la causa como 
algo diferente al mismo, como puede constatarse en los artículos 35 y 84 
del C. C.A., entre otros. 
Por cierto, el uso de la palabra causa ha dado lugar a equívocos y 
desacuerdos en la doctrina en relación con el tema, lo cual se debe al origen 
civilista del concepto jurídico respectivo, de allí que hay quienes encasillados 
en su estirpe civilista tiendan a confundirla con el fin25 , e incluso con el objeto 
del acto administrativo. En la legislación colombiana se ha obviado ese 
equívoco con conceptos propios del derecho administrativo, como los de 
motivos y fin del acto administrativo. 
Al punto, conviene tener en cuenta que la causa de los actos administrativos 
se diferencia de la causa de los actos jurídicos privados, por cuanto en aquéllos 
tiene un sentido dialéctico o funcional, y en los segundos ella consiste en lo 
que mueve, impulsa o anima a quienes los producen o intervienen en su 
creación, lo que persiguen con esos actos. De allí que vale decir que en los 
primeros la causa es un ingrediente o supuesto objetivo, externo y ajeno a los 
sujetos que emiten el acto administrativo; mientras que en los segundos (los 
actos privados), es subjetiva, o personalísima, al decir del Profesor EDUARDO 
ZULETA ÁNGEL. 
25 GARCÍA-TREVIJANO Fos sostiene que "La doctrina está dividida al respecto. Generalmente se 
piensa que sólo es aplicable la causa a los negocios jurídico-públicos. Cierto es que los que no lo 
son producen efectos jurídicos. pero no puede hablarse de causa. (. . .). Sin embargo otro sector 
doctrinal (ZANOBINI, MIELE) admite la posibilidad de que la causa concurra también en los meros 
actos administrativos porque son, a fin de cuentas. actos voluntarios. El autor de una declaración 
de conocimiento también se propone un fin especifico que constituye su causa jurídica; ... ", y 
como apreciación personal concluye que "En realidad, la idea de causa en este sentido adoptado. 
englobando motivos y fin. sólo es predicable de los actos negocia/es". (Op. cit., pág. 148). 
94 
--------------~ LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
Pese a que hay coincidencia mayoritaria en la doctrina comparada e incluso en 
el derecho comparado, en considerar este elemento tal como aquí se plantea, hay 
casos en los que se da la confusión antes anotada, en el sentido de equiparada con 
el fin del acto administrativo, lo cual en el desarrollo jurídico y jurisprudencia! 
colombiano no tiene cabida, toda vez que el propio legislador ha individualizado 
y reconocido los motivos o causa del acto administrativo como figura jurídica 
distinta a la del fm, como se aprecia en el artículo 84 del C.C.A. cuyo alcance se 
analiza en el Capítulo IV de la Tercera Parte de esta obra. 
Los motivos, o causa en sentido de dar origen a, vienen a consistir en el 
soporte fáctico y jurídico del sentido y alcance de la declaración o contenido 
del acto administrativo, así como lo que hace necesaria su expedición; y cuando 
por disposición de la ley deben ponerse de manifiesto, aparecen en la llamada 
parte motiva o considerativa del mismo. 
Por ello se supone que todo acto tiene unos motivos o causas, que cuando 
se hacen expresos se da la motivación del acto. Es, como se dijo, ante todo 
un problema de la realidad fáctica o jurídica del acto administrativo: los 
motivos están allí, presentes, en sus componentes fácticos y jurídicos, aunque 
no se mencionen, como cuando por disposición legal el acto no requiere 
motivación. Constituyen, por consiguiente, el por qué de la decisión que 
contiene el acto administrativo de que se trate. 
3.5. LA FORMA 
Se refiere a los requisitos y manera de plasmar y exteriorizar el acto 
administrativo. Es el cómo del acto administrativo, el cual, como hemos puesto 
de presente, difiere de uno a otro, toda vez que no hay una forma única del acto 
administrativo. Sin embargo, siempre deben tener una forma en sentido amplio, 
ya sea en relación con la manera como se crea o se produce el acto, esto es, los 
pasos y requisitos que deben cumplirse; o con su exteriorización, que comprende, 
además de requisitos como fecha, firma y otros, su apariencia y denominación, 
v.gr. decretos, resoluciones, acuerdos, órdenes administrativas, circulares, 
ordenanzas departamentales y acuerdos, entre ellos, los municipales, de juntas 
directivas, etc. 
El Consejo de Estado, siguiendo la doctrina, las discrimina, según su 
importancia o relevancia jurídica, entre formalidades sustanciales y no 
95 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO·--------·----------~ 
sustanciales26 , y ha señalado que hay situaciones en las que ciertas formas o 
denominaciones no siempre son indispensables para que una declaración de 
una autoridad pase a ser acto administrativo, como también las hay en que la 
instrumentación es necesaria para el mismo efecto. En relación con las 
primeras, sirve de ejemplo la que fue objeto del siguiente pronunciamiento 
suyo: 
"Es un hecho que los cuestionados oficios por los que se definió y 
confirmó la procedibilidad de la devolución impetrada, no observan 
la forma convencional de las 'resoluciones', ... , pero lo es también, 
que dichos actos se identifican por fechas, oficina de origen y 
funcionario que los suscribe, se sustenta y contienen decisiones 
congruentes con la motivación, luego es palmario que los mismos 
comportan el carácter y efecto de verdaderos actos administrativos, 
así no se enmarquen en la forma de las resoluciones que es cuestión 
a-ccesoria; ... "27 
Conviene poner de presente también que la mera forma no es suficiente 
para darle existencia a un acto administrativo, según se dejó consignado en la 
siguiente providencia de la misma corporación: 
"Por lo que concierne a la Resolución W 31.626 de 3 de septiembre 
de 1993, la Sala considera, en primer término, que no era procedente 
su expedición en la pretendida calidad de acto administrativo por 
cuanto la solicitud que le dio origen tendía a cuestionar la legalidad 
de conceptos que carecían de la naturaleza de actos administrativos 
y, por lo mismo la citada resolución, a pesar de su presentación 
formal, no constituye acto administrativo, pues se limita a acoger 
distintas opiniones expresadas por otras dependencias del Estado y 
por entidades particulares, como fúndamento para 'negar la 
revocatoria directa' del memorando y oficio (contentivos de los 
26 Consejo de Estado, Sentencia de 25 de mayo de 1968, Sección Primera, consejero ponente 
doctor Alfonso Meluk. En esta sentencia se dijo que " ... no toda omisión de ellas ~as formalidades) 
acarrea la nulidad del acto. Para distinguir entre las formas sustanciales y las accidentales, los 
Tribunales deben examinar cada caso, con base en que sólo las que constituyen una verdadera 
garantía y por ende, un derecho para los asociados, su incumplimiento induce a nulidad". 
27 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 9 de julio de 1993, expediente número 4596, 
consejera ponente doctora Consuelo Sarria Olcos. 
96 
--------------- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
conceptos antes citados) cuya nulidad se solicita, sin adoptar ninguna 
otra decisión que tenga la virtualidad de producir efectosvurídicos 
autónomos "28 
Las formas determinan la existencia del acto cuando están relacionadascon requerimientos sustanciales (o mejor, relevantes jurídicamente, para evitar 
la dicotomía entre sustancia y forma), según el tipo de acto. Por ejemplo, un 
documento que se pretenda hacer pasar como una ordenanza departamental, 
jamás podrá aceptarse como tal si no se le dio su trámite en la asamblea 
departamental respectiva; o si requiere la firma de miembros del Gobierno 
(Presidente, solo o con sus ministros), no podrá tomarse como acto 
administrativo, si no está plasmado y rubricado en un instrumento idóneo, 
sea en la forma de decreto, de resolución, circular, orden administrativa o 
nota diplomática. 
3.6. ELFIN 
Es el propósito o el resultado que se busca con los efectos o las situaciones 
jurídicas del acto administrativo expedido en cada caso. Es el efecto jurídico 
que se busca sobre el valor jurídico que se quiere proteger o realizar. En su 
expresión más genérica, son los señalados en el artículo 2° de la Constitución 
Política de 1991 como ':fines esenciales del Estado", esto es, servir a la 
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de 
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la 
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, 
política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia 
nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica 
y la vigencia de un orden justo. Proteger a todas las personas residentes en 
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, 
y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los 
particulares. Todo ello corresponde a lo que SAYAGUÉS LASSO denomina 
cometidos del Estado, y así acogidos en el artículo 2° del C. C.A. en tanto 
establece que "Los funcionarios tendrán en cuenta que la actuación 
28 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 17 de marzo de 1995, expediente número 
2667, consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez. 
97 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO ____ ,-------------
administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales 
como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los servicios públicos y 
la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos 
por la ley", 
En ese orden, cabe decir que todo acto tiene un fin inmediato, que es el 
resultado más directo y específico que se busca por disposición de la ley o el 
reglamento, atendiendo las circunstancias que le dan origen; un fin mediato, 
que, por lo tanto, tiene un alcance más general,y existe un fin último, al cual se 
presume que debe tender todo acto administrativo, y es el de satisfacer los 
referidos cometidos estatales, que confluyen en el interés social y en un orden 
justo, fines que le dan contenido a lo que originariamente es el interés generaL 
De esta manera, el fm está dado por una cadena de fines, en la que el inmediato 
debe tributar o estar ligado a la consecución del mediato, y ambos al fin último; 
y cuando no es fácilmente identificable o verificable el primero, a efectos del 
control del acto, cuentan el segundo y subsidiariamente el tercero, ya que un 
acto administrativo al menos debe tender a satisfacer el interés generaL 
El fin puede o no estar expresado en el acto administrativo, y cuando lo 
está, aparece usualmente en el encabezamiento o en la parte considerativa 
del mismo, sin que por ello quepa tomársele como parte de los motivos del 
acto, Cuando un alcalde municipal expide un decreto restringiendo el horario 
de funcionamiento de los establecimientos que expenden licor, hasta 
determinada hora de la noche, diciendo que es con el fin de disminuir los 
hechos de violencia ea la ciudad, debido a que el mayor número de tales 
hechos es causado por personas en estado de embriaguez, de una parte está 
señalando el fin inmediato del acto, (disminuir los hechos de violencia), que 
a su vez se supone conesponde al fin mediato de velar por la preservación de 
la vida de las personas, el cual a su vez contribuye a velar por el interés 
generaL Por otra parte, está indicando la causa o los motivos de la medida, 
que consiste en que los hechos violentos que vienen ocurriendo en la ciudad 
son originados en su mayoría por personas embriagadas, 
CONCLUSIÓN: CARÁCTER E IMPORTANCIA DE LOS ANTERIORES ELEMENTOS 
Los elementos antes relacionados, como lo venimos sosteniendo, en 
realidad no ofrecen nada específico o diferwciador del acto administrativo 
98 
---------------LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADM!NlSTRATlVO 
frente a otros actos jurídicos del Estado, puesto que nada dicen de su esencia 
o sustancia29, esto es, de lo característico y más importante del acto 
administrativo, y es así como también se encuentran presentes en los demás 
actos jurídicos unilaterales del Estado. Por ejemplo, una sentencia supone un 
órgano que la expide (que usualmente es judicial, y excepcionalmente 
administrativo o legislativo), un objeto (la decisión del conflicto jurídico) y 
una forma (el proceso y la sentencia), una declaración de voluntad (el sentido 
de la sentencia), una causa o motivo y un fin. De allí que como lo señala la 
Corte Constitucional en su Sentencia C-189 de 1998, amplios sectores de la 
doctrina moderna consideran que "es muy difícil encontrar elementos 
sustantivos que distingan un acto administrativo de uno jurisdiccional" (igual 
se puede decir respecto de uno con fuerza de ley, v.gr. un decreto con fuerza 
de ley), y que ello sólo es posible por elementos formales. 
De todas maneras, la importancia práctica de esos elementos de existencia 
del acto administrativo -además de determinar su nacimiento en el mundo 
jurídico, como lo pone de presente MANUEL MARÍA DiEZ-, radica en que 
sirven como referentes necesarios para ejercer su control jurisdiccional y 
verificar su validez o legalidad, en razón de que las causales de nulidad están 
remitidas a cada uno de tales elementos, atendiendo el cómo deben ser ellos 
para darle validez al acto administrativo. 
4. ELEMENTOS ESENCIALES 
La especificidad, llámese esencia o sustancia del acto administrativo, es 
lo que permite identificarlo dentro del conjunto de los actos estatales, o sea, 
aquello que hace que un acto estatal sea acto administrativo y no otra clase de 
acto jurídico, usando una expresión del derecho civil aplicada a los elementos 
esenciales del contrato. Ello, si bien guarda relación sustancial o inmanencia 
con los elementos atrás comentados, corresponde a supuestos que en conjunto 
son distintos al conjunto de los elementos de existencia, como quiera que son 
supuestos dentro de los cuales deben enmarcarse o darse dichos elementos 
para que el acto a que den nacimiento sea acto administrativo, y no otra clase 
29 Esencia. f. Lo que constituye la naturaleza de las cosas, lo permanente e invariable de ellas. 2. 
Lo más importante y característico de una cosa. Diccionario de la Real Academia, pág. 624. 
99 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO_.-~-
de fenómeno jurídico, pues si alguno de esos supuestos faltare, pueden darse 
todos los de existencia anotados, pero no configurarán un acto administrativo. 
Esos supuestos son los que constituyen realmente los elementos esenciales 
del acto administrativo. 
FORSTHOFF es de los pocos doctrinantes que después de un esfuerzo 
analítico han llegado a desentrañar o descubrir esos elementos, y asumirlos 
como lo verdaderamente específico y delimitador del acto administrativo en · 
el universo de la actividad del Estado y de los particulares, mediante un proceso 
de descarte y reducción gradual en lo que lo diferenciaba frente a todas las 
demás manifestaciones tanto del Estado como de los particulares, para llegar 
a su carácter de declaración, a su unilateralidad, al obrar administrativo y 
al efecto jurídico directo, con base en los cuales terminó definiéndolo como 
"una declaración soberana unilateral". Como "todos los actos unilaterales 
y soberanos de las autoridades de la Administración,de los que emana un 
efecto jurídico inmediato"30 . 
Ejercicios similares más recientes y que han resultado en una aproximación 
a esta identificación de lo específico del acto administrativo se encuentran en 
las obras de LUCIANO PAREJO ALFONSO y de HAR1MUT MAURER, claro está 
en el contexto del derecho de sus respectivos países, a cuyas conclusiones 
haremos referencia en el desarrollo del tema. 
La jmisprudencia colombiana, al definir el acto administrativo de suyo 
utiliza los elementos esenciales, pero sin que aparezca un claro reconocimiento 
de ellos como tales. Sin embargo, muestra ya una tendencia a reconocer esos 
supuestos como lo esencial del acto administrativo. Así aparece en sentencia 
de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que se señala que "El sistema 
colombiano no exige formalidades determinadas para la conformación del 
acto administrativo, de tal manera que puede ser verbal, escrito y hasta 
simbólico. Lo único importante es que reúna los requisitos esenciales que la 
doctrina y la jurisprudencia le han venido indicando, esto es que sea una 
declaración de la voluntad administrativa con consecuencias jurídicas3 1. 
1° FORSTilOFF ERNST, Op. cit., págs. 283 y 257. 
11 Sentencia de 25 de febrero de 1999, radicación 2074, consejero ponente doctor Roberto 
Medina López. 
100 
--------------- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
La Sección Primera de la misma Corporación tiene nn pronunciamiento 
más explícito sobre el tema, pues tiene señalado que "para que un acto jurídico 
constituya un acto administrativo debe consistir 'en i) una declaración 
unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la fímción administrativa, que lo 
puede ser por una autoridad estatal de cualquiera de sus ramas u organismos, 
o incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos 
que por norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaración, 
no siendo expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable 
en acción contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurídicos 
por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de 
que se trate y, por ende, vinculante' "32 • 
En esa misma línea jurisprudencia!, la Sección Tercera, refiriéndose a unas 
resoluciones del Ministerio de Minas y Energía, concluyó: 
"Para la Sala es claro que dichos documentos ciertamente contienen 
una declaración unilateral de una autoridad administrativa (el 
Ministerio de Minas y Energía), habida cuenta que emanan únicamente 
de él. Pero además de este elemento esencial, la Sala encuentra que 
la misma igualmente produce efectos jurídicos directos, al crear una 
situación jurídica, que por si misma y una vez en firme es vinculante 
tanto para el municipio como para la Administración y que fue 
expedida en ejercicio de la función administrativa33 . 
En efecto, en el caso sub lite, las liquidaciones que el actor aduce se 
apartaron de lo dispuesto por la ley 141 fi~eron expedidas en ejercicio 
de una jimción administrativa asignada al Ministerio y lo que en ellas 
se declara unilateralmente tiene efectos jurídicos sobre las entidades 
beneficiarias del porcentaje de regaifa que allí se liquida"34 • (Negrillas 
no son del texto). 
32 Sentencia de 31 de marzo de 2005, Rad. 11001 0324 000 1999 02477 01, Actor: José Noé! 
Ramírez Becerra, consejero ponente doctor Rafael E. Ostau De Lafont Pianetta. 
33 Sobre el alcance del concepto de acto administrativo, como declaración unilateral realizada en 
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos vid. DROMI ROBERTO, "El Acto 
Administrativo", Cap. 1, Apto. 2, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000, págs. 16 y ss. 
34 Sentencia de 5 de julio de 2006, radicación 19990048201 (21051), consejera ponente doctora 
Ruth Stella Correa Palacio. 
101 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO _____________ ----
Consideramos que respecto del acto administrativo se dan cuatro supuestos 
que reunidos o en su conjunto constituyen, entonces, la esencia del acto 
administrativo, es decir, los que hacen que en cuanto "acto jurídico" estatal 
sea diferenciable de las demás formas de actuación del Estado y las otras 
formas de la actividad administrativa, y que por lo tanto tenga el carácter de 
acto administrativo y no otra clase de manifestación estatal. Son supuestos 
que lo diferencian v.gr. de una sentencia, de un contrato, de una ley, de un 
acto de trámite, hablando de actos jurídicos; así como de una operación 
administrativa o una vía de hecho, tratándose de manifestaciones de la 
actividad administrativa. Son, en su orden, 1 °) declaración, 2°) unilateralidad, 
3°) ejercicio de función administrativa, y 4°) efecto jurídico directo sobre 
un asunto determinado. 
4.1. DECLARACIÓN 
El acto administrativo es siempre una declaración intelectual, cualquiera 
sea su formalización externa y, consecuentemente, tanto las que sean expresas 
como presuntas, dice categóricamente PAREJO ALFONS035, a lo que agregamos 
que ello obedece justamente a que el acto administrativo es una expresión 
formal, ideal o teórica de la actividad del Estado. Es una manifestación que 
se da en el ámbito jurídico o normativo. Como atrás se anotó, es la expresión 
o exteriorización de ideas, conceptos, conclusiones o inferencias, de lo que 
se tiene en la conciencia como resultado de procesos cognitivos o mentales. 
Por lo tanto, se da en el plano teórico o formal. Es hacer objetivo o percibible 
lo subjetivo mediante signos 'O palabras, en contraposición con la actividad 
física, que es igualmente manifestación, pero mediante acciones materiales. 
Declaración que hoy ya no se reduce a la de voluntad, sino que puede ser de 
juicio, cognición y deseo, como antes fue expuesto, y así lo pone de presente el 
precitado tratadista al sostener que "La declaración en cuestión puede tener 
cualquiera de los contenidos válidos de los actos jurídicos en general, entre 
otros, una manifestación de voluntad, de deseo, o de simple conocimiento"36 
55 PAREJO ALFONSO LUCIANO, "Lecciones de Derecho Administrativo", Editorial Tiran! Lo Blanch, 
Valencia, España, 2007, pág. 444. 
36 Ibídem. 
102 
---------------LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
Con este elemento, que además de constituir el enlace, encadenamiento o 
la inmanencia de que hemos hablado entre los elementos de existencia y 
esenciales, sirve para deslindar el acto administrativo de las formas de 
actuación del Estado, o atribuibles a éste, de carácter práctico, técnico, físico 
o material, por ejemplo de las operaciones administrativas -que en otros 
elementos se le asemeja-, de las vías de hecho y de los hechos administrativos, 
lo cual justamente advierte PAREJO ALFONSO, quien comenta que conforme 
a este elemento "no quedarían comprendidas en la noción de acto 
administrativo las actuaciones puramente materiales, reales o técnicas que 
normalmente sirven de apoyo, justamente, a la actividad administrativa 
procedimentalizada y que termina con la emisión de dicha declaración 
intelectuar'37 • 
4.2. UNILATERALIDAD 
La unilateralidad radica en que el acto administrativo se constituye o 
nace con la sola declaración de la autoridad u órgano que lo emite, en que 
esta declaración proviene de un solo extremo de la relación jurídica que 
con él se genere. Por lo tanto, los derechos y obligaciones que surjan de un 
acto administrativo no resujtan directamente del acuerdo de voluntades, o 
de convenios, sino del mero pronunciamiento o decisión del Estado, en uso 
de las atribuciones o competencias de sus respectivas autoridades. N o es 
necesario entonces que quienes resulten afectados positiva o negativamente 
por el acto den su asentimiento para que nazca a la vida jurídica, ni para su 
contenido. 
Ni siquiera en los eventos en que requieren petición de interesado, ya que 
en ellos la intervención del mismo no pasa de implicar la promoción o impulso 
de la actuación respectiva. La unilateralidad permite distinguir el acto 
administrativo frente a otrosactos jurídicos del Estado que como tales se 
conforman con declaraciones, pero en cuya formación se requiere acuerdo 
de voluntades, como es el caso de los contratos y convenios, tratados 
internacionales, etc. De allí que el acto administrativo pertenezca a la categoría 
de los actos jurídicos unilaterales de que habló GASTÓN JEZE. 
31 Ibídem. 
103 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO 
Esa unilateralidad se ubica en el origen del acto y no necesaria y 
exclusivamente en la relaciónjnrídica que genera, pues la relación jurídica 
resultante puede ser unilateral, como la imposición de una multa, o bilateral, 
como un nombramiento. Siguiendo a GARCÍA-TREVIJANO Fos, se trata de la 
unilateralidad en el momento del origen, el cual considera "el momento 
esenciaf' en relación con el acto administrativo, explicando al respecto que 
"La unilateralidad en el Derecho Administrativo hay que encontrarla en el. 
origen de la relación jurídica y de aquí la irrelevancia de la voluntad del 
administrado que, aunque ponga en marcha un procedimiento y el acto que 
se dicte al final de su petición, no tiene fuerza suficiente para generar un 
contrato"38 • 
Muchos autores la asocian al ejercicio del poder soberano del Estado, por 
ejemplo FORSTI!OFF, quien habla de "declaración soberana unilateral''; y 
MAURER, que en lugar de unilateralidad se refiere a lo "soberano" como una 
de las "características conceptuales" del acto administrativo que extracta de 
la definición de éste dada en la ley de procedimiento administrativo alemán 
de 1976, y de ello deduce su "carácter unilateral"39 • En realidad, la 
unilateralidad es más que la mera expresión soberana del Estado, o de 
imperium, en que aquella tradicionalmente se ha fincado, sino algo inherente 
a la formación del acto administrativo, aunque su expedición siempre implicará 
ejercicio del poder público, autoridad emanada del Estado y enmarcada por 
ello en el derecho público. 
4.3. EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 
El ejercicio de la función administrativa, de cuyo contenido y delimitación 
nos ocupamos antes en el estudio de los criterios para defmir el acto administrativo, 
es otro de los elementos que concurre a determinar la naturaleza o peculiaridad 
dr~ 1\Cto administrativo. PAREJO ALFONSO LUCIANO, en su obra citada, afirma 
que ;'J¡salmente, la declaración debe ser necesariamente el resuk:ado último, 
en el aaw concreto, del ejercicio por el órgano competente al efecto de una 
potestad administrativa atribuida por el ordenamiento" (pág. 4,¡.:} 
3" GARCÍA-TREVIJANO POS lOSÉ ANTONIO, Op. cit., págs. 97 y 98. 
39 MAURER HARTMUT, ()D. cit., págs. 80 y 81. 
104 
--------------- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
Con él, se excluyen del acto administrativo aquellos actos jurídicos que 
estando conformados por una declaración y siendo unihterales como él, no 
son expedidos en ejercicio de función administrativa, sino legislativa o 
jurisdiccional. Delimita, entonces, el acto administrativo de los actos con 
fuerza o carácter de ley, los jurisdiccionales y los constituyentes o reformadores 
de la Constitución Política, así como los de derecho privado, que de suyo no 
se enmarcan en el ejercicio de función pública o poder estatal alguno. 
Hay quienes en lugar de ejercicio de función administrativa se refieren al 
derecho público como fundamento del acto, por ejemplo, GARCÍA-TREVIJANO 
Fos, en cuya obra aquí citada identifica como uno de los supuestos del acto 
administrativo, el de su expedición "actuando en su faceta de Derecho 
Público", del cual dice que desplaza del campo de los actos administrativos 
los que se produzcan en el campo privado (pág. 99). 
Sin embargo, así planteado ese supuesto, no contribuye a delimitar 
conceptualmente el acto administrativo, por cuanto las leyes y las sentencias 
también y todas las actividades estatales o del poder público se profieren 
"actuando en su faceta de Derecho Público". Por ello consideramos que es 
más precisa y contribuye mejor a la especificidad del acto administrativo, el 
supuesto de que emane del "ejercicio de la función administrativa", o de una 
potestad administrativa como lo anotan otros autores, lo que tiene implícito 
que el derecho en que se produce es el público. 
A fin de distinguir la función administrativa, pese a la disparidad de criterio 
sobre su noción, sirve tener en cuenta sus potestades, atrás explicadas 
brevemente, así como sus características, a saber: efecto ejecutivo de la ley, 
de manera formal o de manera práctica y material, y su inmediatez en la 
satisfacción de las necesidades individuales o colectivas que al Estado le 
corresponde atender; continuidad e inmediatez que no tienen las funciones 
legislativas y jurisdiccionales, ya que casi siempre para el cumplimiento de 
los actos originados en ellas se requiere precisamente poner en marcha la 
función administrativa (la Administración) para lograr el cumplimiento 
práctico y real de una y otra. 
Así las cosas, la función administrativa viene a ser toda actividad estatal 
continua, permanente y con vocación práctica mediante la cual se ejecuta la 
ley y los cometidos del Estado, satisfaciendo de manera inmediata las 
105 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO'-----------------
necesidades públicas o individuales, sea mediante actuaciones meramente 
jurídicas o a través de actividades prácticas o concretas. Así se desprende 
tanto de la doctrina como de la realidad de la actividad estatal. 
Si un acto jurídico fue expedido en ejercicio de una función distinta de la 
administrativa no puede ser tenido como acto administrativo, a menos que sea de 
aquellos que siendo expedidos en ejercicio de función distinta a la administrativa, 
la jurisprudencia los trata como actos administrativos porque el Constituyente o · 
e !legislador taxativamente los pone bajo el control de la jurisdicción contencioso 
administrativa. En estos casos no hay necesidad de más consideraciones distintas 
a la de interpretar el texto normativo correspondiente. 
4.4. EFECTOS JURÍDICOS DIRECTOS 
Todo acto administrativo es un concepto jurídico, que tiene que cumplir 
una función dentro del Derecho. Por ello sólo puede comprender aquellos 
actos de los que emana directamente un efecto jurídico; sostiene FORSTHOFF, 
y explica que los efectos jurídicos han de emanar directamente del acto mismo, 
y que sólo entonces son inmediatos40. 
De modo que para que una declaración sea acto administrativo, además 
de darse de manera unilateral y en ejercicio de la función administrativa, 
debe ser la que defina jurídicamente el asunto de que se trate, sea general o 
individual, independientemente de que se profiera de plano o precedida de 
otras declaraciones, por lo tanto sus efectos jurídicos resultan ser directos e 
inmediatos sobre dicho asunto. 
Es, por consiguiente, la que define o pone fin a la cuestión que en ejercicio 
de la función administrativa tuvo a su conocimiento la autoridad que la emitió. 
El acto administrativo que se produce en aplicación de la potestad disciplinaria 
de la administración es el que contiene la decisión del procedimiento respectivo, 
imponiendo sanción o absolviendo de la correspondiente responsabilidad al 
investigado; de modo que si lo decidido es la imposición de una multa, la 
consecuente obligación de su pago por el sancionado está contenida en el 
correspondiente acto administrativo, ese efecto jurídico está en el mismo acto. 
" FORSTHOFF ERNST, Op. cit., págs. 282. 
106 
---------------LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
En relación con la facultad de vigilancia y control de una actividad 
económica dada, es, por ejemplo, el permiso o licencia solicitado para su 
desarrollo, o el que impone una sanción por infracción al régimen de la 
respectiva activjdad. De igual forma, es declaración con efecto jurídico directo 
la certificación de constitución y gerencia de una sociedad que da la Cámara 
de Comercio en ejercicio de la función de registro que le ha sido autorizada; 
o la aceptación de una renuncia aun cargopúblico. 
Efectos que a su vez, en términos del Consejo de Estado y de buena parte 
de la doctrina, tradicionalmente se identifican como los de crear, modificar 
o extinguir una situación jurídica determinada41 , siendo que también cabe 
el efecto de impedir o negar el surgimiento de una situación jurídica42 • 
Este elemento diferencia el acto administrativo de los que también son 
unilaterales y expedidos en ejercicio de la función administrativa -por lo cual 
se denominan equívocamente actos administrativos en sentido amplio, con lo 
que solo se genera confusión-, pero que sólo cumplen el papel de preparar o 
impulsar una declaración final sobre un asunto, como son los llamados actos 
preparatorios y de trámite, los cuales, por las dos primeras circunstancias 
(unilateralidad y ejercicio de la función administrativa) son considerados como 
actos administrativos,pero en sentido amplio; mientras que por lo tercero no lo 
son en sentido estricto, quedando reservado este sentido estricto para el acto 
administrativo propia~ ente dicho, es decir, el que es defmitivo o fmal en relación 
con un asunto relacionado con la función administrativa: 
Los actos preparatorios y de trámite, como se dijo, tienen efectos jurídicos, 
pero de manera indirecta sobre el comentado asunto, por cuanto se realizan o 
concretan a través del acto final. Un estudio más detallado de aquéllos y de 
su diferencia con el acto administrativo se ofrece en el capítulo X de esta 
primera parte de la obra. 
41 Ver entre otras tantas, Sentencia de 17 de marzo de 1995, expediente número 2667, consejero 
ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez. 
42 Así lo acota FORSTHOFF, al comentar que "No es preciso que los actos administrativos tengan 
únicamente la forma de una intervención de la Administración en una situación existente de hecho 
o de Derecho para modificarla, pues también lo contrario de esto, o sea, negarse a tal intervención 
puede constituir un acto administrativo. ( .. .), no sólo la revocación, sino también la negativa 
constituye un acto administrativo". Op. cit., pág. 288. 
107 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO _______________ _ 
CONCLUSIÓN: DEFINICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO 
Los elementos anteriores, en conjnnto, sólo se dan en el acto administrativo, 
y todo acto o pronunciamiento que los reúna o los tenga todos, será 
indefectiblemente un acto administrativo. Acto administrativo es siempre la 
concurrencia o unión de esos cuatro supuestos, luego se ha de definir el acto 
administrativo como TODA DECLARACIÓN DE VOLUNTAD, JUICIO, COGNICIÓN 
O DESEO QUE SE PROFIERE DE MANERA UNILATERAL, EN EJERCICIO DE LA 
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, Y PRODUCE EFECTOS JURÍDICOS DIRECTOS O 
DEFINITIVOS SOBRE UN ASUNTO DETERMINADO, lo cual representamos en el 
siguiente gráfico: 
Elementos esenciales del Acto Administratívo 
Gráfico 4 
108 
DECLARACIÓN 
ACTO 
ADMINISTRATIVO 
EJERCICIO FUNCIÓN 
ADMINISTRATIVA 
--------------- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
5. REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
Se trata aquí de la validez en el sentido de regularidad del acto 
administrativo, de su conformidad con el ordenamiento jurídico, como la 
plantea RoBÉRT ALEXIS al referirse a la validez jurídica en sentido estricto de 
la norma, quien identifica como requisitos de esa validez "el órgano 
competente, de acuerdo con el procedimiento previsto y no lesiona un derecho 
de rango superio1/o1. Por lo tanto hablar de requisitos de validez, es tratar de 
las condiciones necesarias para que el acto administrativo sea regular o 
conforme con el ordenamiento jurídico. 
De forma parecida se expresa DÍEZ, en tanto aclara que la falta de cualquiera 
de los elementos que atrás expusimos como de existencia trae aparejada la 
ausencia del mismo acto, que éste no ha nacido, y que "Distinta es la situación 
en el supuesto de que hubiera vicios, defectos de forma, etc. En estos casos el 
acto habría nacido aunque afectado por un vicio que podría dar lugar a su 
invalidez"44 . Como atrás anotamos, JJ'iZE se refiere a este tópico como lo 
concerniente a la expedición regular o irregular del acto administrativo. 
BREWER-CARÍAS lo plantea en igual sentido, pues sostiene que "La validez 
de un acto administrativo consiste en su conformidad con el ordenamiento 
jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las 
exigencias del de~echo. Por ello, el articulo 8 de la Ley del Perú señala 
sobre la 'validez del acto administrativo' que es válido el acto administrativo 
dictado conforme al ordenamiento jurídico "'45 
Si bien todos los requisitos se pueden subsumir en uno genérico como es 
el de legalidad, entendida en el más amplio sentido, atendiendo las 
particularidades técnico-jurídicas de los matices que tiene la legalidad respecto 
de los actos administrativos, tales requisitos son los siguientes, de acuerdo 
con la tendencia actual del derecho público y el desarrollo jurisprudencia! 
del tema: 
' 3 ALEXIS ROBERT, "El Concepto y la Validez del Derecho", Editorial Gedisa, 1" edición, 2" 
reimpresión, España, 2004, pág. 89. 
"' DÍEZ MANUEL MARÍA, Op. cit., pág. 311. 
" BRE\VER-CARÍAS ALLAN, Op. cit., pág. 228. 
109 
LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO _________________ _ 
5.1. CONFORMIDAD CON LA CONSTITUCIÓN 
Como resultado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con 
fundamento en el artículo 4° de la Constitución de 1991, la primera prueba de 
validez que un acto administrativo debe sortear es el de su conformidad o 
armonía con ésta, en tanto además de ser la norma fundamental es la norma 
de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos y autoridades 
del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación directa, según el · 
postulado esencial del Constitucionalismo, entendida como corriente de la 
teoría del derecho. 
De suerte que en determinados casos es factible dejar de lado las normas 
pertinentes, superiores al acto administrativo (legales y reglamentarias), que se 
interpongan entre él y la norma suprema, confrontar uno y otra de manera directa, 
y que de ello resulte la inaplicación, tanto en sede administrativa como 
jurisdiccional, cuando se trata de actos distintos de los actos administrativos 
particulares; o la nulidad, sólo en sede jurisdiccional, de dicho acto. 
De las sentencias de la Corte Constitucional que hanrubricado el carácter 
de norma primera y vinculante de la Constitución y la posibilidad de inaplicar 
en sede administrativa los actos administrativos, merece especial atención la 
C-069 de 1995, en la cual aparecen las siguientes consideraciones: 
110 
"La función de la Constitución como determinante del contenido de 
las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia 
lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de 
carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos 
constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más 
importante que aquellas que no tienen la misma categoría". 
( .. ) 
"Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son 
de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como 
para los particulares 'salvo norma en contrario' como lo señala la 
primera parte del artículo 66 del Decreto 01 de 1984, también lo es 
que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos 
constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, 
debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya 
citado, que ordena -se repite- que 'en todo caso de incompatibilidad 
---------------LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 
entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las 
disposiciones constitucionales', sin perjuicio de la responsabilidad 
correspondiente de que trata el artículo 6' de la misma, por infringir 
la Constitución y las leyes y por extralimitación, por parte de los 
servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones". 
En la misma providencia, y a renglón seguido, se aclara que: 
"lo anterior