2004_Plan_Federal_Salud - Natalia Zenovich

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BASES DEL PLAN
FEDERAL DE SALUD
2004-2007
PRESIDENCIA DE LA NACIÓN
MINISTERIO DE SALUD DE LA NACIÓN
CONSEJO FEDERAL DE SALUD
MAYO DE 2004
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Presidente
Dr. Néstor Carlos KIRCHNER
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Alberto Ángel FERNÁNDEZ
Ministro de Salud de la Nación
Dr. Ginés GONZÁLEZ GARCÍA
Secretaria de Políticas, Regulación y Relaciones Sanitarias
Dra. Graciela ROSSO
Secretario de Programas Sanitarios
Dr. Héctor Daniel CONTI
Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable
Dr. Atilio SAVINO
Subsecretario de Programas de Prevención y Promoción
Dr. Andrés LEIBOVICH
Subsecretario de Coordinación
Dr. Marcelo ONDARCUHU
Subsecretaria de Políticas, Regulación y Fiscalización
Dra. Claudia MADIES
Subsecretario de Relaciones Sanitarias e Investigación en Salud
Dr. Carlos VIZZOTTI
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GOBERNADORES
Provincia de Buenos Aires
Ing. Felipe SOLÁ
Provincia de Catamarca
Ing. Eduardo BRIZUELA del MORAL
Provincia de Córdoba
Dr. José Manuel DE La SOTA
Provincia de Corrientes
Dr. Horacio Ricardo COLOMBI
Provincia de Chaco
Dr. Abelardo ROY NIKISCH
Provincia de Chubut
Sr. Mario DAS NEVES
Provincia de Entre Ríos
Dr. Jorge Pedro BUSTI
Provincia de Formosa
Dr. Gildo INSFRAN
Provincia de Jujuy
Dr. Eduardo Alfredo FELLNER
Provincia de La Pampa
Dr. Carlos Alberto VERNA
Provincia de La Rioja
Dr. Angel Eduardo MAZA
Provincia de Mendoza
Ing. Julio Cesar COBOS
Provincia de Misiones
Ing. Carlos Eduardo ROVIRA
Provincia de Neuquén
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Don Jorge Omar SOBISCH
Provincia de Río Negro
Dr. Miguel Angel SAIZ
Provincia de Salta
Dr. Juan Carlos ROMERO
Provincia de San Juan
Ing. José Luis GIOJA
Provincia de San Luis
Dr. Alberto RODRIGUEZ SAA
Provincia de Santa Cruz
Dr. Sergio ACEVEDO
Provincia de Santa Fe
Ing. Jorge OBEID
Provincia de Santiago del Estero
Dr. Pablo Jorge LANUSSE (Interventor)
Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur
Sr. Mario Jorge COLLAZO
Provincia de Tucumán
Cdor. José Jorge ALPEROVICH
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Dr. Aníbal IBARRA
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Autoridades de Salud
Provincia de Buenos Aires
Ministerio de Salud
Dr. Ismael PASSAGLIA
Provincia de Catamarca
Ministerio de Salud
Dr. Ramón Arturo AGUIRRE
Provincia de Córdoba
Ministerio de Salud
Dr. Roberto CHUIT
Provincia de Corrientes
Ministerio de Salud Pública
Dr. David R. DOS SANTOS
Provincia de Chaco
Ministerio de Salud Pública
Dr. Ricardo MAYOL
Provincia de Chubut
Secretaría de Salud
Dra. Graciela DI PERNA
Provincia de Entre Ríos
Ministerio de Salud y Acción Social
Dra. Graciela DEGANI
Provincia de Formosa
Ministerio de Desarrollo Humano
Dr. Aníbal GÓMEZ
Provincia de Jujuy
Ministerio de Bienestar Social
Cdor. Héctor Olindo TENTOR
Provincia de La Pampa
Ministerio de Bienestar Social
Dr. Rodolfo GAZIA
Provincia de La Rioja
Ministerio de Salud
Cdor. Alejandro Enrique BUSO
Provincia de Mendoza
Ministerio de Desarrollo Social y Salud
Lic. Ana María GOTUSSO
Provincia de Misiones
Ministerio de Salud Pública
Dr. José Daniel GUCCIONE
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Provincia de Neuquén
Ministerio de Salud y Seguridad Social
Sr. Jorge Antonio LARA
Provincia de Río Negro
Ministerio de Salud
Dr. Francisco BUZZO ROZES
Provincia de Salta
Ministerio de Salud Pública
Dr. Carlos Alberto UBEIRA
Provincia de San Juan
Secretaría de Estado de Salud Pública
Dr. Roberto CORREA
Provincia de San Luis
Ministerio de la Cultura del Trabajo
Lic. Eduardo Jorge GOMINA
Provincia de Santa Cruz
Ministerio de Asuntos Sociales
Sra. Nélida ALVAREZ de CAMPOS
Provincia de Santa Fe
Ministerio de Salud
Dra. Claudia PEROUCH
Provincia de Santiago del Estero
Ministerio de Salud y Acción Social
Dr. Donato SPACCAVENTO
Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur
Ministerio de Salud
Dr. Daniel Humberto NOVOA
Provincia de Tucumán
Ministerio de Salud Pública
Dr. Juan Luis MANZUR
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Secretaría de Salud
Dr. Alfredo STERN
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PROLOGO
La mundialización de la ideología antiestado y el individualismo no solidario
han afectado en todas las naciones a la política y a la economía, pero también a
la salud y a otras áreas de la gestión de gobierno. La Argentina, que no fue ajena
a estos procesos iniciados hace ya veinte años, hoy está recuperando y
reconstruyendo el Estado, no en su antigua estructura burocrática, sino en sus
funciones de producir bien común, equilibrar recursos entre débiles y poderosos,
y promover el desarrollo humano armónico y sustentable de todas las personas.
De manera paradójica, las presentes Bases del Plan Federal de Salud son el
producto de la más fenomenal crisis que el país y el sector atravesaron en las
últimas décadas. Son también el corolario del esfuerzo que durante los últimos
dos años, los responsables de la salud en las provincias y en la Nación,
realizamos para evitar males mayores a las dificultades que tuvimos que superar.
Este tiempo transcurrido debe medirse más por lo que se evitó que
sucediese en términos de lesiones al sistema, que por los problemas que se
vivieron: basta recordar la situación en diciembre de 2001 y en las primeras
semanas de 2002, con un país desmembrado y una Nación que se diluía, en
cesación de pagos, con una ordenación institucional seriamente amenazada y un
profundo cuestionamiento del principio de autoridad. Así, iniciamos esta gestión
con una crisis fiscal que comprometía las finanzas del Estado Nacional y de las
provincias, impactando seriamente en los servicios públicos y privados; y lo
hicimos poniéndonos como objetivo de base el de impedir que el sistema
sucumbiese.
Para ello, el Ministerio de Salud de la Nación inició un importante trabajo de
consensos sectoriales y transversales en el marco del Diálogo Argentino, sector
Salud. Organizaciones profesionales y de trabajadores, cámaras empresarias,
universidades, organizaciones de la sociedad civil y un sinnúmero de otros
actores acompañaron este proceso, asistiendo directamente al Ministro, a través
de un Comité de Crisis. Lo hicieron mediante su presencia y participación en la
toma de decisiones y en los actos de gobierno tendientes a superar los
acontecimientos que la crisis provocaba.
Simultáneamente, todos los ministros y secretarios de salud recreamos de
manera vigorosa el Consejo Federal de Salud (COFESA), lo que conformó una
clara señal de fortalecimiento institucional, devolviendo visibilidad a la autoridad
del sector y posibilitando la adopción de rápidas medidas por consenso pleno
frente a la emergencia. Así se alcanzó el Acuerdo Sanitario Federal de San
Nicolás de los Arroyos, en marzo de 2003, que constituyó uno de los
antecedentes inmediatos de las presentes Bases. En el mismo sentido,
trabajamos en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) para
la operativización del Sistema Federal Ambiental, de manera de contribuir a la
promoción y protección de la salud mediante la implementación de políticas
adecuadas de ambiente y desarrollo sustentable.
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Sabemos que no podemos modificar el pasado, pero sí modelar nuestro
futuro. Esto es lo que pretenden las siguientes páginas: proponer para los
próximos años un sendero de reformas para la salud de los argentinos.
La salud es un bien jurídico colectivo. Su respeto se logra, por un lado, a
través de un accionar preventivo que el Estado debe desarrollar, y por el otro,
garantizando el derecho al acceso a las prestaciones y servicios necesarios. La
relación entre Nación y provincias, materializada en el seno del COFESA y,
simultáneamente, la vinculación de las provincias con los municipios,constituyen
el eje articulador por donde hoy transitan las reformas en nuestro país: un fiel
reflejo de la consagración constitucional de la autonomía provincial y municipal,
que promueve el protagonismo conjunto de todos los niveles de gobierno. Esta
articulación debe ser dinámica y flexible, y a la vez debe reconocer los grados de
libertad necesarios de cada uno de los actores que la componen.
Hoy trabajamos en el marco de proyecciones fiscales preestablecidas y con
un sistema de precios relativos para el sector, que seguramente no serán
permanentes. La calidad de nuestros servicios está fuertemente influida por este
tipo de variables. Esto significa reconocer que lo que hoy vemos como el futuro
de la salud puede no ser exactamente igual dentro de unos años, ya que las
condiciones pueden cambiar y por lo tanto debe también hacerlo la visión a la
que pretenderemos arribar. Por ello, las presentes Bases tienden a plantear un
proceso de reforma permanente, en búsqueda de la equidad y el bienestar de
nuestros compatriotas, adecuándonos a los indefectibles procesos de cambio.
Queremos modificar nuestro modelo de atención. Deseamos que esté más
orientado a la prevención, que coincida con políticas saludables para todos, de
cuidado real de nuestro cuerpo y de promoción de ambientes saludables. Y si
tenemos que llegar al tratamiento de la enfermedad, que el sistema de atención
sea lo más universal posible, dentro de las naturales restricciones en la materia.
Así, nuestra misión es garantizar a todos y cada uno de nuestros compatriotas el
acceso a niveles de prestación de salud básicos y a los medicamentos esenciales
por ellos requeridos.
Nuestra experiencia de gestión ha sido trabajar cerca de la gente y con la
gente. Sólo construiremos un sistema de salud sólido y justo si perseveramos y
profundizamos la participación ciudadana y su real protagonismo en la
construcción colectiva.
El recambio institucional que se vive en la Argentina no es producto de una
coyuntura; es el resultado de una evolución social en la que la política y el
Gobierno dejan de ser concebidos como fines en sí mismos, para convertirse en
instrumentos destinados al logro de objetivos comunes. Mejorar nuestro sistema
de salud es uno de esos objetivos: por un lado, es el reclamo de una sociedad
cada vez más madura, en la cual la cohesión social y el concepto del bien
colectivo se acrecientan día a día; por otra parte, es una responsabilidad cívica
de los gobernantes que, como emergentes sociales, tienen el deber de
interpretar y canalizar ese reclamo, conscientes de que defendiendo la salud se
afianza y consolida la democracia y el desarrollo de las personas.
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1. LA SITUACIÓN ACTUAL DE SALUD
Argentina enfrenta dos fuertes desafíos en salud: en lo inmediato, es
preciso superar la aún vigente emergencia sanitaria, protegiendo el terreno
ganado en los últimos veinte años y al mismo tiempo garantizando el acceso de
toda la población a servicios y medicamentos esenciales. A largo plazo, el
objetivo consiste en cerrar aquellas brechas que suelen esconder los promedios
estadísticos y que delimitan los márgenes de la inequidad: de un lado los
sectores más ricos y del otro los que menos tienen.
Sin embargo, hay datos de la realidad que obligan a ser precavidos. Desde
1998, la economía se encontraba en una situación de profundo estancamiento y
recesión, y las condiciones de vida de la población empezaron a deteriorarse. En
los últimos meses de 2001 y la primera mitad de 2002, la situación derivó en una
crisis política, institucional y socioeconómica sin precedentes. Como resultado de
este proceso, se ha registrado una formidable caída de los ingresos reales y un
aumento considerable de la desocupación y la pobreza. Aún cuando los índices de
empleo y pobreza se encuentran en franca mejoría, continúan siendo elevados en
relación a lo evidenciado en la década pasada.
Por otra parte, el decil de población más pobre tiene una participación del
2,2% en el total de ingresos, mientras que dicha partición asciende al 30,8% en
el decil más rico. Esto supone una brecha de 33,7 veces más ingreso, brecha que
ha venido creciendo significativamente en los últimos 5 años.
La incidencia de la pobreza en la población total del país aumentó del 26%
al 47,8% desde Octubre de 1998 a Octubre de 2003. El incremento de la
indigencia fue aún mayor: del 6,9% de la población en Octubre de 1998 al 27,7%
en Octubre de 2003. Si observamos el problema por regiones, la región del
Noreste presenta las tasas más altas de pobreza e indigencia y las provincias de
Corrientes y Chaco son las que presentan los índices más elevados de todo el
país (68,7% y 65,5% respectivamente). De este modo, 17 de las 24 provincias
argentinas presentan tasas de pobreza superiores al promedio nacional. Como
existe una relación directa entre estas circunstancias y la salud de la población, la
amenaza al patrimonio sanitario de los argentinos es contundente.
Las desigualdades que los ingresos insuficientes generan en las condiciones
de vida dan lugar a diferencias injustas. La distribución de la población pobre en
regiones con distinto grado de desarrollo económico exige la implementación de
políticas diferenciales en materia alimentaria, sanitaria, educativa y de la
seguridad social y de promoción de la sustentabilidad ambiental. Dicho de otro
modo: no es lo mismo satisfacer las necesidades de la población en situación de
pobreza de Tucumán o Jujuy, que las de los pobres de la provincia de Buenos
Aires.
Revertir la inequidad equivale a brindar acceso. De nada vale aumentar la
inversión en salud si una madre que vive en una zona carenciada no puede llegar
a un centro de vacunación, no tiene un adecuado control perinatal para su bebé,
o no puede hacer consultas preventivas para sus hijos.
Las tasas de mortalidad materna e infantil descendieron entre 1990 y 2001,
y la mortalidad materna se estabilizó, desde 1994, en torno a las 4 muertes por
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cada 10.000 nacidos vivos. Sin embargo, las asimetrías son pronunciadas: las
jurisdicciones con mayor ingreso per cápita tienen una tasa de mortalidad infantil
de 9,1 por mil nacidos vivos frente a los 26,7 de las jurisdicciones más pobres,
según los datos del 2002. Los niños argentinos siguen muriendo por trastornos
relacionados con la duración del embarazo, desnutrición, diarrea, dificultades
respiratorias del recién nacido y malformaciones congénitas del corazón. Dos
tercios de las muertes infantiles son neonatales. En la actualidad, 6 de cada 10
de muertes de recién nacidos pueden evitarse con un buen control del embarazo,
una atención adecuada del parto y diagnóstico y tratamiento precoz. En todas las
provincias argentinas, por lo menos 1 de cada 2 muertes de niños son evitables.
La presencia de enfermedades infecciosas emergentes y reemergentes nos
recuerda que Argentina no ha dejado atrás los riesgos sanitarios de los países en
vías de desarrollo, a pesar de su clara transición epidemiológica hacia un perfil
más desarrollado. Algunas de estas enfermedades, como el hantavirus, la
leishmaniasis e incluso el dengue, están relacionadas con el deterioro del medio
ambiente público y privado. Otras, como la triquinosis y el síndrome urémico
hemolítico, con el descuido en los hábitos alimentarios. Pero todas, en general,
hablan de una baja en la calidad de vida en ciertas regiones y en determinados
sectores de la población. El mosquito vector de dengue -Aedes aegypi- está
presente en 17 de las 24 provincias. A su vez, 117 municipios del Norte y
Noreste son considerados como zonas de alto y muy alto riesgo, tanto por su
población de vectores como por ser limítrofes con países donde se han producido
brotes de la enfermedad, como Brasil, Paraguay y Bolivia. Problemas como el
SIDA, Tuberculosis y Chagas no están ausentes, y a éstos se suma la transición
epidemiológica hacia las enfermedades no transmisibles que se debe, en parte,a
la mayor preponderancia de ciertos factores de riesgo entre los que se destaca el
tabaquismo, hábito que en los hombres de 16 a 64 años supera el 45%.
Sin embargo, y a pesar de lo mencionado, durante los últimos veinte años,
la salud de los argentinos mejoró notablemente. Ésta es una realidad que surge
de la mayoría de los indicadores aceptados en todo el mundo. En promedio,
vivimos más y mejor que antes. La tasa de mortalidad infantil descendió
sostenidamente de 25,8 por mil nacidos vivos en 1985 a 16,3 en 2001, con una
leve modificación al 16,8 durante el 2002; la tasa de mortalidad materna, por su
parte, decreció un 32% entre 1990 y 2002. También la incidencia de muertes por
enfermedades infectocontagiosas disminuyó en los últimos quince años. La
esperanza de vida también evolucionó favorablemente, pasando de 65,4 años
para los hombres y 72,1 años para las mujeres en el período 1975-1980, a 68,4
para los hombres y 75,6 para las mujeres en 2001. El promedio para toda la
población es hoy de 71,9 años.
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2. UN SISTEMA SANITARIO QUE SE DEBE MODIFICAR
Sabemos de las dificultades para abordar una solución integral y simultánea
para los problemas de cobertura, eficiencia y equidad que presenta el sistema de
salud en Argentina. El país comienza a emerger de lo que tal vez haya sido la
peor crisis de su historia y el sector de la salud debe procesar una creciente
variedad de demandas contenidas. Son muchos los problemas del sector que se
han agravado: basta con citar la gran cantidad de argentinos que han perdido
cobertura de las obras sociales o medicina prepaga como consecuencia de la
pérdida de empleo formal y caída de ingresos, o las dificultades ocasionadas por
la abrupta modificación de los precios relativos. Como restricciones impuestas
por esta particular situación, cabe mencionar la pasada y prolongada recesión, la
reactivación actual, la compleja situación de endeudamiento nacional y provincial
y la conflictividad, como norma entre las relaciones de la Nación y las provincias.
A lo largo de su historia, el sistema argentino fue adoptando una
conformación con problemas de eficiencia y equidad. La provisión de salud es
cubierta por tres subsectores: público, seguridad social y privado. La
heterogénea oferta de coberturas abarca 24 sistemas públicos provinciales, cerca
de 300 Obras Sociales Nacionales, 24 Obras Sociales Provinciales, varias decenas
de empresas medicina prepaga, seguros privados de salud y gran cantidad de
mutuales, amén del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados, habitualmente identificado bajo la sigla PAMI. La falta de
coordinación y articulación de este universo impide la conformación de un
"sistema" de salud y atenta contra el uso eficiente de recursos y el logro de
niveles aceptables de equidad en su cobertura.
La falta de integración no sólo se verifica entre los distintos subsectores -
público, seguridad social, privado-, sino que hacia el interior de cada uno de ellos
también se observa un elevado grado de fragmentación.
El sector público aporta a este cuadro general su división según
jurisdicciones -nacional, provincial y municipal-, niveles entre los cuales, no
existe el grado necesario de coordinación.
La seguridad social se compone de un gran número de instituciones
sumamente heterogéneas en cuanto al tipo de población que agrupan, la
cobertura que brindan, los recursos financieros disponibles por afiliado y las
variadas modalidades de operación, generando incluso varias categorías de
instituciones que comprenden a un importante número de beneficiarios y que
manejan recursos considerables por fuera de la órbita del ente de fiscalización y
regulación. Los privados y los municipales, por último, también incluyen
organizaciones y servicios de características muy diversas.
No obstante, durante la década pasada había coincidencia en señalar que
los recursos que la sociedad argentina destina al financiamiento del sector eran
elevados, radicando el mayor de los problemas en su uso ineficiente. Antes de la
devaluación del peso (hacia fines de 2001) el gasto por habitante presentaba
valores más que aceptables en comparación con otros países que han alcanzado
un nivel de cobertura casi universal. Por otro lado, es necesario tener en cuenta,
que en la organización del sistema argentino conviven instituciones que
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obedecían y siguen obedeciendo a lógicas y motivaciones diversas. Buena parte
del gasto es privado directo; se orienta según las preferencias y, sobre todo, las
posibilidades de cada individuo. Adicionalmente, se debe considerar que del
monto total de gasto por habitante (alrededor de 650 dólares al año entre el
2000 y 2001), la porción privada del gasto no se integraba al financiamiento de
los objetivos de la política de salud ni cumplía funciones redistributivas.
Descontada esta parte, el gasto por habitante se reducía a 335 dólares anuales.
Finalmente, más de la mitad de ese monto quedaba en manos de instituciones
"sin fines de lucro", pero con motivaciones diferentes y difícilmente reguladas
(obras sociales y mutuales).
En definitiva, el gasto por persona en el sistema público de atención de la
salud (incluyendo todos los niveles de gobierno), alcanzaba apenas $150 por
año.
Como resultado de la espectacular devaluación de la moneda doméstica, -y
la consiguiente modificación de la estructura de precios relativos,- ya no es
posible mantener el diagnóstico que establecía una cierta suficiencia del gasto en
salud por habitante. Aún cuando pueda mantenerse un elevado nivel de gasto
medido como porcentaje del producto, la nueva relación cambiaria define un
nivel exiguo en términos de insumos importados, medicamentos y otro tipo de
tecnología cuyos costos estén asociados al tipo de cambio.
Sin duda esta crisis afecta con mayor fuerza a la seguridad social y al sector
público. La primera por tener sus ingresos asociados al salario y el segundo por
la fuerte restricción fiscal.
Por su parte, el total de población sin seguro había pasado del 36 al 48 por
ciento entre 1997 y 2001, aunque con situaciones de profunda desigualdad).Hoy,
luego de la crisis, es probable que este porcentaje sin cobertura de seguros haya
aumentado unos puntos más. A ello se agrega que una parte importante de esta
población no usa los servicios o lo hace de manera parcial (por opción o dificultad
en el acceso). Esta porción incluye a los habitantes más pobres de las zonas
urbanas marginales y de las áreas rurales de nuestras provincias más atrasadas.
Por otro lado, debe señalarse la fuerte heterogeneidad de los recursos
destinados a la salud pública por las distintas jurisdicciones provinciales (medido
tanto en términos de la participación en el gasto total, el gasto en salud por
habitante, como en términos de su PBG): mientras que la Ciudad de Buenos
Aires destina más de un cuarto de su presupuesto a la atención de la salud,
provincias tan distintas ente sí como Santa Fe, Misiones, Córdoba, Corrientes y
Catamarca se ubican en torno al 8% sobre el presupuesto total. En términos per
capita, las jurisdicciones de Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, Tierra del Fuego
y Neuquén gastan más de los $270 por habitante al año, y, en Buenos Aires,
Santa Fe, Misiones, Córdoba, Corrientes y Tucumán el gasto por habitante no
supera los $80 anuales.
Estas pronunciadas asimetrías son observables también en el caso de las
Obras Sociales Provinciales (OSP). Estas instituciones constituyen un actor
relevante en el funcionamiento del sistema, sobre todo a partir del proceso de
descentralización del subsector público de salud. Según estimaciones provisorias
para el año 2001, las OSP manejaron recursos por un total de casi $2.200
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millones (alrededor del 10% del gasto total del Sector Salud), para un total
aproximado de 5,2 millones de beneficiarios (poco más del 14% de la población
del paísy más de la cuarta parte de la población con cobertura explícita de
salud).
La cobertura poblacional en las OSP es muy diversa, y se encuentra en
relación directa con la participación del empleo público respecto de la población
total. La disparidad de la estructura de aportes y bandas salariales medias
genera a su vez una muy amplia gama de niveles de gasto prestacional per
cápita. Las coberturas brindadas son también variables, y no se ajustan a un
paquete de referencia como el establecido por el Programa Médico Obligatorio.
A diferencia de las Obras Sociales Nacionales, que poseen un marco legal
homogéneo con las leyes 23.660 y 23.661, las OSP carecen de una regulación de
conjunto: cada una cuenta con legislación propia que les asigna funciones y
características particulares. Es posible sin embargo, identificar un denominador
común entre todas ellas: su situación de precariedad financiera. En efecto, al ser
financiadas con fondos provenientes del tesoro provincial, la economía de estas
instituciones sigue la suerte de las cuentas locales. Esta situación,
intrínsecamente aleatoria, no permite a las OSP hacer frente a sus obligaciones
de manera adecuada, y mucho menos elaborar programas y proyecciones a
futuro.
Por su parte, el sistema de Obras Sociales Nacionales, está integrado por
276 entidades de distinta naturaleza jurídica, reguladas en sus actividades por la
Superintendencia de Servicios de Salud que es un organismo estatal de derecho
público, con personalidad jurídica y autarquía individual, administrativa y
financiera, que funciona en el ámbito del Ministerio de Salud. Son beneficiarios de
este sistema unas 14 millones de personas, 10,5 millones de las cuales se hallan
nucleadas en las Obras Sociales Sindicales y de Personal de Dirección y las
restantes en el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados (INSSJyP).
Este sector cumple una actividad predominantemente aseguradora,
administrando los beneficios a que tienen derecho los usuarios y realizando los
pagos por los servicios médicos que éstos efectúen, constituyendo lo que se
denomina “tercer pagador”.
Las entidades se han conformado en torno a la actividad productiva,
generándose así fuertes diferencias en el tamaño de las mismas, dando lugar a
algunas tan pequeñas que desde el punto de vista de la teoría del seguro, se
verían imposibilitadas de conformar un pool de riesgos adecuado.
El modelo de financiamiento adoptado corresponde al de un sistema de
reparto, pero limitado al interior de cada obra social nacional (los recursos de
cada entidad se destinan a la provisión de los servicios en algunos casos
diferenciados para todos sus beneficiarios). Los aportes al Fondo Solidario de
Redistribución (FSR) establecen otro marco de solidaridad, entre todas las
entidades del sistema, canalizado a través del subsidio automático y el pago de
prestaciones de alto costo. Sin embargo, persisten aún fuertes diferencias entre
las distintas Obras Sociales en los recursos disponibles per cápita.
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Como consecuencia de lo anterior, y sumado a la crisis económica ya citada,
desregulación, problemas de management, estructuras administrativas
sobredimensionadas, modelos prestacionales mal diseñados, etc., el resultado ha
sido un deterioro en la calidad de los servicios o un nivel de cobertura que a
menudo suele ser menor que la esperable. Uno de los resultados de esta
situación es la demora en el pago de los servicios a los prestadores -a veces por
períodos prolongados-, quienes a su vez en muchos casos difieren o directamente
suspenden la provisión de la atención a los beneficiarios.
Actualmente el sector privado se encuentra presionado en sus posibilidades
dadas las fuertes acreencias que posee con todo el sector financiador nacional y
provincial. Así, el ajuste del sistema se produce vía la reducción desordenada de
las prestaciones, la recomposición financiera (persistencia de los ingresos y
disminución de los gastos) y/o la consolidación de una deuda prestacional
permanente.
La provisión descentralizada en un país desigual
La transferencia de 20 hospitales e institutos que estaban a cargo de la
Nación a comienzos de los años noventa, fue el último paso de la política
descentralizadora en la provisión pública de servicios de salud. Este proceso
estuvo marcado por una serie de avances y retrocesos que fueron transformando
las bases equitativas que dieron origen al sistema público de atención de la salud
en la Argentina. En esta oportunidad, predominaron los objetivos financieros por
sobre los requerimientos del sector en materia de mejoras en la eficiencia y la
equidad. La ausencia de un diseño institucional y financiero que acompañara al
proceso de descentralización, sin los imprescindibles consensos sociales y
políticos, llevó a la acentuación de las disparidades preexistentes y originó una
gran heterogeneidad de respuestas tanto a nivel microeconómico como
provincial.
El proceso de descentralización fiscal tiene como contrapartida, en el campo
sanitario, una multiplicidad de respuestas locales, tanto en lo referido a la forma
en que adopta el proceso como a sus resultados en términos de equidad y
eficiencia. La ausencia de coordinación desde el nivel central permitió una gran
heterogeneidad de conductas a nivel provincial y municipal que responde, a
grandes rasgos, a dos conjuntos de razones: por un lado, la configuración previa
de cada sistema de salud, y, por el otro, la política sectorial adoptada en cada
lugar como respuesta al propio proceso descentralizador.
Desde una perspectiva nacional, estas razones implicaron distintos grados
de avances y resultados en términos de equidad y eficiencia. A nivel
microeconómico, se puede afirmar que coexisten, con distintas intensidades,
diversas modalidades de organización. La complejidad de cada proceso de
descentralización deriva en la existencia de significativas diferencias, donde se
combinan diferentes grados de autonomía hospitalaria, niveles dispares de
integración de sus redes de atención, políticas de recursos humanos
heterogéneas, diversos programas médicos obligatorios y otras variables
relevantes.
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Esta diversidad de situaciones a nivel jurisdiccional y microeconómico deriva
en la inexistencia de un nivel único básico de cobertura asegurada por la atención
pública de la salud a todos los habitantes. Adicionalmente, la localización
geográfica de cada individuo dentro de cada jurisdicción lo coloca en una posición
diferencial frente al acceso a cada unidad pública proveedora de servicios de
salud.
Por otro lado, el estado de salud de la población no depende exclusivamente
del patrón de acceso a los servicios de salud, ni del modelo de atención de las
enfermedades, ni de su forma de financiamiento. Existen numerosos factores
extrasectoriales que tienen gran incidencia sobre la salud y que deben ser
considerados al diseñar políticas orientadas al sector. Entre ellos se cuentan los
aspectos relacionados con la vivienda, educación, nutrición, empleo y estilo de
vida y calidad ambiental. La experiencia internacional ha demostrado que aún en
países con sistemas de provisión universal uniforme se presentan importantes
diferencias en los resultados, que se vinculan con este tipo de factores.
De esta forma, las limitaciones económico-productivas de ciertas
jurisdicciones y la ausencia de políticas federales que enfrenten y limiten los
efectos negativos de la dinámica económica general, fueron conformando un
mapa territorial caracterizado por la sustancial falta de equidad, que se pone de
manifiesto tanto en las condiciones de vida como en los niveles de desarrollo
humano.
La brecha entre algunos de los indicadores de las diferentes regiones es
excesivamente amplia. Tal es así que la tasa de mortalidad infantil de la
Argentina es inferior a la de América Latina en su conjunto, pero surge de un
promedio de provincias que cubren un extenso rangodesde, algunas con una
tasa similar a Portugal o República Checa (Ciudad de Buenos Aires, Tierra del
Fuego, La Pampa) hasta otras comparables con Túnez, Ecuador, Argelia,
Paraguay o Tailandia (Formosa, Chaco).
En síntesis, es posible enunciar una serie de problemas característicos de
nuestro sistema; su grado de asociación es variable según las distintas zonas, de
acuerdo a las características económicas, sociales, culturales y políticas de cada
una.
En este sentido, se destacan de manera manifiesta los siguientes:
• Cobertura desigual
Tanto el subsector público como el privado presentan importantes
desigualdades de cobertura. Es más, no existe un mínimo homogéneo de
coberturas obligatorias, por fuera de las obras sociales nacionales y las empresas
de medicina prepaga.
No sólo los seguros privados, sino aún numerosas obras sociales presentan
planes diferenciados para distintas categorías de beneficiarios.
Existen también importantes diferencias entre las obras sociales provinciales
en cuanto a coberturas y participación de los usuarios en el pago de los servicios,
con las consiguientes inequidades.
Disponible en CIMEFF: http://www.femeba.org.ar/fundacion/ 10
• Indefinición del modelo prestacional
Pasados 25 años de la Declaración de Alma-Ata, y a pesar de su presencia
permanente en el enunciado de las políticas, aún no se ha consolidado la
estrategia de Atención Primaria de la Salud como base de organización del
sistema sanitario, más aún, el modelo informal prevalente privilegió la
especialización, derivando la mayoría de los recursos disponibles hacia la alta
complejidad.
• Fragmentación e ineficiencia en el uso de los recursos
La fragmentación del sistema en subsectores, jurisdicciones y niveles,
genera ineficiencias en el uso de los recursos existentes, duplicando
innecesariamente ofertas y servicios, y en consecuencia el gasto.
Asimismo se observa que tales ineficiencias, en el ámbito de la articulación
de la red de servicios, pueden redundar en un deterioro de la calidad de atención
generando resultados sanitarios insatisfactorios.
• Escasos recursos asignados a prevención
Aún cuando se conoce la ventajosa relación de costo-efectividad de las
intervenciones en prevención y promoción, sigue siendo muy bajo el porcentaje
de recursos asignados a esta función.
En particular, son escasas las acciones y recursos asignados a la
implementación de políticas saludables.
Por otra parte, también constituye prevención la existencia de programas
que apunten a los factores extrasectoriales que impactan en el nivel de salud de
la población. Programas de cuidado del ambiente, mejora de la calidad de la
vivienda, de educación, agua potable, seguridad alimentaria y otros, coordinados
de manera adecuada con planes sanitarios, contribuyen a fomentar
comportamientos y costumbres de prevención y promoción de la salud.
• Desigualdad en el acceso
La población argentina tiene importantes desigualdades de acceso y
utilización de los servicios: existe diversidad en las variables que inciden en este
problema, pero sin dudas el nivel de ingresos es el principal factor de asimetrías.
También la ubicación geográfica del paciente incide de manera considerable, así
como su nivel socio-cultural.
• Mortalidad y morbilidad evitable
A pesar de la tendencia decreciente, existen todavía, como ya hemos visto,
amplias diferencias en las tasas de mortalidad materna e infantil, según
jurisdicciones. En todas ellas, más de la mitad de las muertes son prevenibles
con acciones oportunas, tales, como el control periódico del embarazo y una
atención ambulatoria eficiente.
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Lo expresado es válido para gran parte de las patologías que generan altos
grados de demanda de servicios (ginecología, gastroenterología, oftalmología,
odontología, etc.)
• Variabilidad en la calidad
Tecnologías y equipamientos desiguales, sin planificación ni concepto de
redes sanitarias; ausencia o deficiencia de mantenimiento edilicio y de
aparatología; mala organización de servicios provocan calidades diferentes ante
quienes lo necesitan.
No debemos tampoco dejar de computar los incrementos de gastos por las
demandas de mala praxis. Los amparos judiciales para la provisión de servicios
(a veces servicios innecesarios, ineficaces o de dudosa eficacia), así como la
medicina defensiva, generan importantes ineficiencias y producen diferencias al
momento de brindar las prestaciones.
• Falta de planificación de recursos humanos
La falta de metas y la indefinición de necesidades en la formación de grado
y especialización de postgrado en el área de la salud, determinan saturación de
oferta y oferta innecesaria desde la perspectiva sanitaria. La concentración de los
recursos en torno a los centros de alto desarrollo tecnológico, el exceso de
especialidades y subespecialidades, no consensuadas a nivel nacional, genera
falta de recursos humanos en atención primaria con las consecuentes
ineficiencias e incrementos del gasto por la demanda inducida.
• Falta de regulación de tecnologías
Está prácticamente ausente la regulación de tecnologías sanitarias, tanto en
lo referente a la oferta como al control de calidad, con consecuencias similares de
gasto ineficiente.
• Inequidades entre jurisdicciones e intraprovinciales
A las desigualdades sociales y sanitarias existentes a nivel territorial
(provincial y local), se suman las inequidades en la asignación de recursos.
La fragmentación del sistema en jurisdicciones y las dificultades de
sustentar políticas a mediano y largo plazo de carácter nacional, generan
pequeños sistemas cuasi autónomos, débiles, desiguales en la oferta y
fuertemente inequitativos, con respuestas diferentes en calidad y acceso entre
jurisdicciones y hacia el interior de ellas.
• Baja capacidad de rectoría
Durante muchos años, la ausencia de una visión compartida del sistema de
salud y de orientaciones estratégicas globales, las debilidades institucionales para
liderar el sector y la falta de información estratégica para la gestión integrada del
sistema, constituyeron manifestaciones de una débil capacidad de rectoría que
debe ser desarrollada en cada una de las jurisdicciones, al tiempo que fortalecer
esta función en el Ministerio Nacional. De este modo puede lograrse el grado de
sinergia necesario en la programación y ejecución de políticas multisectoriales.
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• Crisis del sector privado
El sector privado, compuesto por múltiples instituciones y servicios,
numerosos puestos de trabajo e importantes inversiones, se maneja al compás
de los aciertos y deficiencias de todo el sector salud, especialmente por su fuerte
dependencia del financiamiento de las obras sociales, incluido el instituto de
jubilados y pensionados. El mercado no actuó como ordenador y el Estado no
asumió este rol con las previsibles consecuencias.
Hoy, el sector financiador provincial, el de obras sociales nacionales y el
PAMI tienen importantes deudas con los prestadores privados. Este sector ha
sufrido una caída del 25% de su oferta en los últimos años y el sistema público
de atención no resistiría una mayor demanda provocada por más cierres de
efectores del sector privado.
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3. VISIÓN
3.1. Visión de largo plazo para el sector salud de Argentina
En los procesos de reforma del sector salud existe una constante verificable
en la mayoría de los países del mundo: al tratarse de un mercado imperfecto,
que responde a lógicas particulares, la presencia del Estado resulta necesaria y
deseable. Una administración eficiente y pro activa en la programación,
regulación, monitoreo y fiscalización del sector puede contribuir en gran medida a
un proceso sano y sostenible de reconversión del sector, corrigiendo las
asimetrías potenciales de un sistema desregulado de manera total.
Partiendo de la base de que en Argentina hay niveles razonables, aunque
insuficientes, de recursos comopara garantizar mejores y mayores posibilidades
de salud para todos, lo que se plantea a largo plazo es un sistema de salud
equitativo e integrado, con un rol activo de un “Estado garante” del bienestar de
la población. El sistema posibilitará el acceso a una canasta de bienes y servicios
esenciales en salud a través del aseguramiento que brinde cobertura universal
básica a toda la población, con un fuerte componente preventivo y que responda
a la resolución de patologías de una manera eficiente y eficaz.
La visión incluye un sostenido impulso, aplicación y evaluación de políticas
saludables con amplia participación de la sociedad. La Nación, las Provincias, los
Municipios, las sociedades científicas, los colegios profesionales, las asociaciones
gremiales, las casas de estudio e investigación y las instituciones de la sociedad
civil, acuerdan periódicamente compromisos de políticas saludables,
estableciendo prioridades, definiendo metas y evaluando su cumplimiento.
El sistema en su conjunto participa regularmente en acciones de promoción
de la salud a través de esquemas fuertemente participativos. Las instituciones del
sector salud articulan sus recursos con otros sectores y con las organizaciones de
la comunidad.
En esta mirada, el país se ha organizado en regiones compuestas por
grupos de provincias, que comparten prioridades, metas y estrategias comunes y
articulan una coordinación y desarrollo conjunto de políticas sociales nacionales,
regionales y provinciales.
Las regiones están organizadas de modo de favorecer el mejor
aprovechamiento de los recursos disponibles, coincidiendo o no con los límites
jurisdiccionales. Cada una ha establecido metas saludables dentro de la
estrategia nacional, acordadas entre los distintos actores más arriba
mencionados, que dan sustento a las acciones a seguir para el logro de tales
metas.
Existe un adecuado sistema de vigilancia a escala nacional que permite la
evaluación periódica de los objetivos de políticas saludables consensuados.
El sistema de salud está organizado en redes regionales de servicios, de
gestión pública y privada, que responden a las necesidades de la población a su
cargo. Las personas acceden a una red, y no a servicios aislados, donde sus
distintos componentes son instituciones organizadas por niveles de atención y
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localizadas con criterios de necesidad regional, actuando en función de las
demandas de los destinatarios.
La red atiende una población definida, con beneficiarios identificados y
asignados a su responsabilidad, manteniendo la libre elección del prestador
dentro de la oferta disponible en la propia red. La asignación de
responsabilidades de la red sigue criterios de riesgo de beneficiarios, de modo de
cubrir con eficiencia las distintas necesidades.
La oferta de servicios se halla regulada por organismos mixtos y federales
que categorizan y acreditan servicios según estándares de calidad nacionales e
internacionales. La acreditación es parte de un proceso de mejora de calidad, con
criterios comunes para todos los subsectores y jurisdicciones. La acreditación
incluye criterios de resultados.
El sistema nacional de salud contempla esquemas de incentivos que
premian resultados y que se encuentran vinculados a parámetros de calidad y de
eficiencia. Estos esquemas resultan fundamentales para una correcta gestión de
los recursos humanos como eje imprescindible de la organización de los servicios.
En esta visión imaginamos nuevos roles y responsabilidades de los distintos
actores, entre ellos:
• Afianzamiento del Ministerio de Salud de la Nación y los ministerios
provinciales en su rol de rectoría.
• Garantía por parte de las regiones del aseguramiento de la cobertura
básica universal.
• Desarrollo por parte de provincias y municipios de programas de
promoción y prevención, poniendo el acento en la atención primaria y
respetando los mecanismos crecientes de derivación dentro de la red de
atención.
• Protección del financiamiento de los programas establecidos.
• Organización de la sociedad civil para fomentar su participación en el
diseño e implementación del modelo.
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4. LA PROPUESTA. 2004-2007
Habiendo descripto la visión del sistema a largo plazo, corresponde entonces
proponer un programa de actividades para los próximos cuatro años.
4.1. Marco Lógico
El marco lógico de diseño pretende trazar las líneas directrices que
encuadran el programa de trabajo. No se trata de opciones rígidas: dentro de él
pueden existir alternativas diferenciadas, caminos parecidos no excluyentes,
acciones concurrentes no similares; todo ello a condición de que este abanico de
posibilidades contribuya a la sustentabilidad y la integridad del plan. A tal fin
hemos definido las siguientes dimensiones:
4.2. Establecimiento de prioridades y metas de salud.
No hay políticas de salud allí donde no hay objetivos claros, concretos y
donde el estado de salud de la población no mejora. Por ello la formulación de
políticas de salud debe orientarse a la obtención concreta de resultados objetivos
y mensurables, estableciendo prioridades y definiendo metas cuantificables.
4.3. Una estrategia adecuada.
Asumiendo una estrategia de reforma progresiva y sustentable que
garantice un aumento de la vida saludable, universalidad y equidad en la
cobertura, satisfacción de los usuarios, calidad de los servicios, solidaridad en el
financiamiento y eficiencia en el uso de los recursos.
Para ello la estrategia consiste en partir del diagnóstico de las necesidades
de salud para definir prioridades y establecer metas. A partir de ellas desplegar
las alternativas posibles y seleccionar las más adecuadas en términos de los
propósitos y principios mencionados. La estrategia se completa con una
evaluación permanente que permita revisar y actualizar el diagnóstico.
4.4. Mejorando la salud desde adentro y desde afuera del sistema.
Esto requiere fortalecer las funciones básicas del Estado en salud y en el
resto de las políticas sociales y de infraestructura básica de servicios. Para ello es
preciso restablecer su rol tanto en la definición como en la puesta en marcha de
políticas en estas áreas, así como en las cuestiones ambientales y de desarrollo
sustentable.
Por un lado, a partir de acciones intersectoriales, el Estado actuará como
facilitador: dentro y fuera del sistema y articulará todos los esfuerzos posibles
para brindar a la población acceso a la salud, educación, vivienda digna y
servicios esenciales. El Estado argentino, tanto a nivel nacional como provincial y
municipal deberá asumir un rol central en la conducción del sistema y las
políticas de salud profundizando y fortaleciendo su función de rectoría en salud.
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4.5. Construyendo el consenso social y la viabilidad política de las
acciones.
Para mejorar la salud de los argentinos la reforma debe dejar de ser un
tema técnico o de negocios exclusivo de los expertos y empresarios. La salud
debe ser un tema del Estado y la sociedad, ni siquiera de eventuales gobiernos.
Una construcción permanente, una tarea siempre inconclusa. Un modelo para
armar y desarrollar entre todos y para todos. Los partidos políticos y todos los
actores sociales deben comprometerse por fuera de cualquier polarización
electoral en el tema de fondo y en el debate responsable acerca de cómo
producir más y mejor salud, debate que en la Argentina hoy es débil. La salud de
un pueblo es un indicador de su organización social y comunitaria. Instrumentos
de política y gestión modernos que no contemplen la participación, que no
generen consenso, pueden ser técnicamente factibles pero terminan siendo
políticamente inviables.
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5. EL OBJETIVO PARA EL PERIODO 2004-2007.
Las reformas en la salud pública de nuestro país deben simultáneamente
encarar los problemas en las dimensiones de la equidady la eficiencia, en un
enfoque centrado en la búsqueda de la salud de toda la población. Debemos
perseguir y modificar los más importantes factores determinantes de ella,
mediante el compromiso de todos los actores de la comunidad, con acciones que
mejoren la calidad de vida y promuevan condiciones y hábitos saludables de
todos los argentinos.
Queremos y necesitamos un sistema más justo, que iguale las
oportunidades de acceso a toda la población, tendiente a equilibrar las hoy,
grandes diferencias sociales que tenemos y que se reflejan en las condiciones
sanitarias.
Un nuevo rol de Gobierno supone un proceso de consenso entre los
diferentes actores del sector acerca de la dirección de las reformas que
contemple las características y problemáticas de cada provincia. De este modo
sería factible tender paulatinamente a una modalidad flexible de organización
federal de la salud.
El nuestro, es un país con una organización federal muy acentuada en
materia de autonomía provincial pero muy débil en la definición de prioridades
federales de las políticas sectoriales y en instancias coordinadoras. Se hace
evidente, de esta manera, la necesidad de una urgente revisión de las
responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno en materia de atención
pública y la adopción de profundas reformas.
Dentro de esta lógica, una política de reforma primordial se traduce en el
diseño de un nuevo modelo sanitario basado en la construcción de redes de
atención y reconociendo su base primordial en la estrategia de atención primaria:
éste es el tipo de enfoque considerado como el más efectivo en el mejoramiento
de la salud de la población y en el logro de una cobertura más uniforme. De esta
forma, la estrategia a seguir es apuntar a asegurar la cobertura efectiva de
atención primaria para la población de cada territorio, propiciando su
participación responsable y comprometida en el nuevo modelo, privilegiando las
acciones en salud.
El gobierno nacional y los gobiernos provinciales deben definir y consensuar
un eje articulador de reformas, que apunte a mejorar la situación de los
ciudadanos sin cobertura explícita, hacer más eficiente la prestación de salud y
mejorar la equidad del sistema. Sin embargo, no debe buscarse un paquete único
y predeterminado de políticas a ser impulsadas con igual énfasis en todas las
regiones, sino que, por el contrario, debe reconocerse la necesidad de articular
sistemas diferentes y de brindar soluciones reconociendo una estructura federal
difícil de modificar a través del aprovechamiento de las fortalezas de cada
jurisdicción.
Se trata de comprender las dificultades de cada provincia, sus capacidades y
sus preferencias con la idea de construir un grupo de instancias en las cuales se
pueda estructurar paulatinamente una modalidad flexible de organización federal
de la salud. Es a partir del reconocimiento explícito de las diferencias que se
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podrá desarrollar un debate más franco tendiente a la adopción de las mejores
soluciones para atender los problemas de cada región.
En toda organización federal, la Nación, a través de las diferentes
instituciones federales, tiene a su cargo las responsabilidades de coordinación y
armonización de los sistemas y la compensación de las diferencias regionales. El
Gobierno Nacional y las provincias -por intermedio del Consejo Federal de Salud-
deben encontrar los instrumentos para continuar trabajando en pos de una
mejora en la cobertura y equidad del sistema en su conjunto. En este difícil
período, el papel de los diferentes niveles de gobierno debe ser consensuado.
Pero, como en toda federación, estos consensos son producto de una
construcción lenta y persistente que incluye de manera central la gestión
cotidiana de los sistemas.
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6. METODOLOGÍA
En estas Bases del Plan Federal de Salud, se propone, en términos de
manejo de los tiempos, un método de logro a logro, de ritmo constante y
sostenido, en el marco de la permanente articulación Nación y provincias.
Ponderamos, una vez más, la estrategia de atención primaria como
organizador del sistema, desarrollando instrumentos que incrementen la equidad
en el acceso y el financiamiento de la salud, que definan la evaluación de
desempeño e implementen mecanismos que permitan una fuerte participación
comunitaria en todos sus niveles.
6.1. Un sendero de reformas
En el pasado, muchas políticas de reforma en el sector han fracasado al
pretender dar solución instantánea a los múltiples problemas que lo afectan.
Considerando la evolución histórica del sistema de salud, las características
del federalismo argentino y los antecedentes en materia de aseguramiento
provincial, se entiende aquí que la solución a las debilidades actuales del sistema
de atención pública de la salud, no surgirá de una creación mágica destinada a
resolver los serios problemas que la afectan.
Se propone, en cambio, seguir un sendero de reformas que tiendan a la
paulatina integración de los subsectores. Este sendero se podrá consolidar
trabajando, por un lado, sobre la afirmación de un sistema federal de salud que
mejore la equidad regional, y por el otro, en la integración y articulación del
sector alrededor de la reforma de la atención pública y promoción de la atención
primaria.
Es fundamental avanzar en la definición paulatina de un esquema que
comprenda a la totalidad del sistema, incluido el ordenamiento y desarrollo del
subsector privado, y contenga una clara determinación de las responsabilidades a
cargo de los distintos niveles de gobierno y del resto de los actores. Asimismo,
deberá poner el acento sobre la definición de mecanismos de redistribución que
compensen las fuertes disparidades regionales respecto de la capacidad de
financiamiento.
Para avanzar efectivamente en las reformas será imprescindible contar con
instituciones federales con adecuado soporte técnico e instrumentos financieros
que apoyen las políticas acordadas. Asimismo, deberán constituirse incentivos
efectivos a la participación de los gobiernos subnacionales en las iniciativas. Ello
permitirá trabajar cuidadosamente en el logro de consensos sobre las soluciones
a los problemas de gestión sectorial con los diferentes gobiernos provinciales y
municipales.
El Ministerio Nacional tomará parte activa en la organización general del
sector armonizando el sistema en su conjunto e impulsando la participación de
las diferentes jurisdicciones en la discusión y definición de las reformas. Debe ser
acompañado por un esquema de transferencias financieras que premie a aquellos
que adhieran a las políticas allí consensuadas poniéndolas en práctica de manera
efectiva.
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La viabilidad de estas políticas dependerá, asimismo, de la formulación de
un mecanismo financiero claro que las sustente. Lamentablemente, esto es parte
de una problemática más amplia que se relaciona con el funcionamiento del
federalismo fiscal en nuestro país y que se relaciona con la sanción de una nueva
ley de coparticipación federal de impuestos. El régimen vigente, entre otras
debilidades, distribuye fondos sin criterios explícitos y, por lo tanto, no tiene en
cuenta indicadores relativos a las actividades que tienen a su cargo los gobiernos
provinciales.
El tratamiento de la salud, al igual que el de la educación, debe ocupar un
lugar central de este debate.
6.2. La estrategia de atención primaria de la salud como organizador
del sistema
La Atención Primaria de la Salud es una estrategia que concibe
integralmente los problemas de salud - enfermedad - atención de las personas y
del conjunto social, a través de la integración de la asistencia, la prevención de
enfermedades, la promoción de la salud y la rehabilitación.
Tiene como misión extender el sistema sanitario a la intimidad de los
hogares permitiendo conocer la realidad social y sanitaria de la población,
mejorando la comunicación del individuo(y su familia, sus saberes y cultura) con
la medicina científica.
La atención primaria será la prioridad absoluta y las acciones de promoción
y prevención obtendrán una asignación creciente de recursos. La estrategia
avanzará progresivamente hacia la descentralización de estas acciones de forma
sistemática y organizada.
De esta manera, se conseguirá que sean los gobiernos locales (primero las
provincias y luego también los municipios) quienes concentren sus esfuerzos en
desplegar una estrategia de Atención Primaria de la Salud, así como en acciones
de promoción y prevención, desarrollando políticas saludables, informando y
modelando conductas.
Se buscará que la imagen objetivo de los gobiernos municipales no se limite
a garantizar acceso sino a alcanzar progresivamente las metas de un municipio
saludable, integrando las áreas de salud con las de ambiente y desarrollo
sustentable.
Esta integración surge de la necesidad de asociar el diagnóstico del paciente
a las condiciones sanitarias de la comunidad en que vive, sus hábitos personales,
sus actividades ocupacionales y las características del ecosistema. De esta
manera, es posible trabajar sobre los factores de vulnerabilidad y riesgo
socioambiental, tales como las condiciones sanitarias inadecuadas, la falta de
acceso a agua potable, la deforestación, la pérdida de diversidad biológica, el
deterioro de la calidad de aire en ciudades y en el interior de las viviendas, la
exposición a sustancias químicas.
Es evidente que la estrategia de atención primaria es altamente positiva en
su costo-efectividad y también que su implementación adecuada debe ser
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planteada a nivel local. Sin embargo, hay dos obstáculos históricos para ello. Por
un lado, el carácter hospitalocéntrico del sistema que se refleja en que aún los
centros de mayor complejidad, destinan gran parte de sus recursos y servicios al
primer nivel de atención. Por otro lado, los altos costos en que se debe incurrir
para diseñar, implementar y evaluar un sistema de APS, costos que muchas
veces los gobiernos locales no consiguen sustentar. Para superar estos
obstáculos el Ministerio nacional desarrollará una estrategia que permita asistir a
los Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS) que se comprometan con
implementar un adecuado modelo de APS.
La asistencia desde Nación consistirá, en primer lugar, en el diseño de un
modelo de atención adecuado para la APS en centros locales. En segundo lugar,
el Ministerio nacional se ocupará de la provisión de medicamentos para
garantizar el acceso a los mismos de la población de bajos recursos. Para esto ha
implementado el Programa Remediar. También se continuará con la provisión de
leche, vacunas, anticonceptivos, etc. Esto implica incorporar un incentivo directo
sobre la población para conducir la demanda por servicios de salud hacia los
CAPS en lugar de hacia los hospitales. Además Nación y provincias acreditarán y
clasificarán los CAPS, realizará capacitación e introducirá incentivos a los
profesionales responsables.
6.3. Priorizando todo aquello que fortalezca la equidad en el acceso y el
financiamiento de la salud
Elegir en cada decisión, en cada acción, el sendero que más contribuya a
equilibrar las grandes diferencias sociales que tenemos los argentinos y que se
reflejan en las condiciones sanitarias y en el acceso a la atención de la salud.
Nos proponemos un sistema más justo, que iguale las oportunidades de
toda la población, actuando con responsabilidad y sensibilidad frente a las
necesidades de todos y en especial de los que tienen mayor riesgo.
El principio solidario que caracteriza nuestro sistema de salud y seguridad
social, y que permite que todos contribuyamos para la salud de todos, se vuelve
injusto cuando los pobres aportan un mayor esfuerzo económico que los no
pobres, o cuando los enfermos deben acudir a sus exiguos bolsillos para costear
su atención.
Un sistema más equitativo en el financiamiento y más igualitario en el
acceso es un desafío que entre todos debemos construir, logrando la resolución
de estos problemas de atención de la salud lo más próximo a la residencia de los
ciudadanos.
6.4. Favoreciendo la participación comunitaria en todos los niveles
El cuidado de la salud desde una perspectiva intersectorial requiere de
instituciones y personas que tengan como objetivo lograr el más alto nivel de
salud posible para la población, especialmente para los grupos vulnerables,
definiendo acciones y destinando recursos.
En este contexto se debe permitir al pueblo ser protagonista de su
proceso de salud. La salud, como derecho, requiere ciudadanos que puedan y
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quieran ejercer su ciudadanía, que las personas dejen de ser receptores pasivos
de actividades puntuales prestadas por servicios institucionalizados de atención
médica reparativa, orientada a enfermedades específicas.
Una estrategia ineludible, en este sentido, es la implementación de
acciones de comunicación social –tanto en medios masivos como en actividades a
nivel local- destinadas a informar y emponderar a la población, incrementando la
conciencia respecto de sus derechos y promoviendo conductas saludables.
Una externalidad a esta participación, que se debe favorecer y facilitar, es
generar ámbitos y mecanismos de monitoreo y control social, necesarios para un
adecuado funcionamiento del sistema.
Si el mercado ordena mal, el Estado es lento y poco transparente y la
sociedad civil desordenada y altamente demandante, sólo una participación plena
de todos potenciará los aciertos de cada uno y neutralizará las falencias.
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7. INSTRUMENTOS
Toda sociedad elige el modelo de salud que considera más conveniente
según sus características. En el punto anterior hemos expresado nuestros
criterios respecto al “sendero de reformas” que los cambios que proponemos
deben recorrer. También se hizo especial hincapié en la libertad con que cada
provincia (y en el futuro cada región) debe transitar dichos senderos, puesto que
se trata de un "sistema federal y flexible de salud"; esto supone que cada
jurisdicción tiene sus necesarios grados de libertad, y por otra parte que, al ser
un sistema, contiene a todos los actores. En este tiempo se deberá avanzar hacia
la integración plena del sistema público (provincias y municipios) y el
cuasipúblico, como obras sociales provinciales, mutuales, servicios para jubilados
y pensionados (PAMI), acotando la dispersión y la fragmentación.
Los instrumentos de política que enunciamos a continuación pretenden dar
respuesta a los desafíos planteados y a colaborar en la solución de los problemas
definidos al comienzo de estas páginas. No pretenden ser de carácter
permanente y aunque si lo fuesen, necesitan de una constante revisión y
evaluación. Los hemos dividido a los fines prácticos desde la perspectiva de
atención, gestión y financiamiento, y con una breve enunciación de cada uno,
dejando abierto al intercambio de ideas y aportes.
7.1. Modelo de atención
7.1.1. Jerarquización y acreditación de las acciones de promoción y
prevención
La promoción de la salud y la prevención de las dolencias constituyen
estrategias de acción que suelen tener alto impacto sanitario y beneficios
económicos en el mediano y largo plazo. Por lo tanto, representan aspectos
impostergables de la acción de gobierno para el beneficio presente y futuro de
nuestro pueblo.
Esperamos para el año 2007 haber consolidado una estrategia de acción
multisectorial para la salud de la población, impulsada y sostenida por el
conjunto de la sociedad, y que produzca cambios significativos en los principales
indicadores de la misma.
La actual situación social y sanitaria hace necesario articular como objetivos
de la promoción de la salud dos desafíos que representan la heterogénea realidad
de nuestro país, y que no pueden desprenderse uno del otro sin afectar el
resultado global:
1.Por una parte, producir cambios que promuevan mejores
oportunidades de vida sana, para la población en su conjunto.
2. Por la otra, reducir las desigualdades más marcadas en el acceso a
recursos de salud y en los resultados sanitarios, en cuanto a los
principales problemas evitables.
Disponible en CIMEFF: http://www.femeba.org.ar/fundacion/ 24
Lograr el fortalecimiento de la Atención Primaria de la Salud se ha impuesto
como una de las políticas de Estado de este Ministerio, para lo cual se comenzó a
trabajar en varias líneas de acción gracias al consenso logrado entre las
jurisdicciones del país.
La movilización producida por los Encuentros Regionales de APS, no sólo
contribuyeron a lograr la sensibilización y la definición de compromisos de
gestión y acción para alcanzar los objetivos propuestos, sino que generaron
diagnósticos que nos permitieron establecer prioridades y programar acciones
más cercanas a las realidades locales.
Desde este punto de vista el Ministerio nacional está desarrollando, por un
lado, acciones de articulación y redireccionamiento de los programas vigentes, y
por otro lado, ultimando los detalles para la implementación del fortalecimiento
institucional interviniendo activamente en adecuar los sistemas de salud
provincial, municipal y local a la estrategia planteada.
Concretar la regionalización y descentralización, brindar asistencia técnica a
los niveles de decisión, constituir y capacitar a los equipos de salud, favorecer la
intersectorialidad, garantizar el acceso a medicamentos y estimular la
participación social, son las acciones elegidas para lograr el cambio de modelo
que consolide a la APS como estrategia y en este sentido se han logrado
consensuar metas y cursos de acción en algunas temáticas.
Asimismo, completará el proceso, ya en marcha, de consultas para
consensuar la Agenda Ambiental Nacional para el periodo 2004-2007. A través de
la misma, se establecen los lineamientos estratégicos que permitirán optimizar
la respuesta institucional posible a los conflictos ambientales de índole crónica,
mejorando al mismo tiempo el nivel de coordinación y respuesta
interjurisdiccional; lo propio para aquellos impactos de corta data originados por
actividades potenciadas por el nuevo contexto macroeconómico que comienzan a
afectar la calidad de vida de las poblaciones y el uso sostenible de los recursos
naturales.
Propuesta:
a) Salud del niño y del adolescente
• Lograr en 4 años que las tasas de mortalidad neonatal e infantil del
país disminuyan en un 25% respecto del año 2002 y que, ambas
tasas, no superen en ninguna jurisdicción los respectivos valores de
los promedios nacionales del año 2002.
• Lograr en 4 años que la tasa de mortalidad neonatal e infantil de la
jurisdicción con el valor más alto no sea mayor al doble de la tasa de
la jurisdicción con el valor más bajo (equidad).
• Lograr en 4 años que la tasa de mortalidad de niños menores de 5
años del país disminuya en un 25% respecto del año 2002.
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• Eliminar en 4 años el tétanos neonatal y la sífilis congénita en todas
las jurisdicciones.
• Disminuir en 4 años en el país las muertes ocurridas en el período
postneonatal por causas reducibles, en un 50% respecto del 2002.
• Disminuir en 4 años la tasa de fecundidad en adolescentes del país
en al menos un 10% respecto del año 2002.
• Lograr en 4 años el mantenimiento de la lactancia materna hasta el
6to. mes en un 35% de los niños y en forma exclusiva hasta el 4to
mes en un 45%.
• Reducir en 4 años un 40% la prevalencia de anemia por déficit de
hierro en los menores de 2 años.
• Lograr en 4 años coberturas de inmunizaciones mayores al 95% en
niños menores de 2 años.
• Lograr en 4 años la reducción al 35% de los egresos hospitalarios de
menores de 5 años por enfermedades prevalentes (Infección
Respiratoria Aguda, Diarrea y Desnutrición).
• Lograr en 4 años que al menos el 75% de los niños menores de 5
años tengan por lo menos un control de salud anual (cobertura).
• Lograr en 4 años que al menos el 50% de los niños menores de 1
año bajo programa cumplan con el calendario de controles según
norma.
b) Salud materna
• Lograr en 4 años que al menos el 60% de las mujeres embarazadas
haya tenido un primer control precoz (durante el primer trimestre).
• Lograr en 4 años que la tasa de mortalidad materna del país
disminuya en un 20% en relación con el valor del año 2002.
• Lograr en 4 años que la tasa de mortalidad materna de las
jurisdicciones por encima del doble de la tasa nacional del año 2002
disminuya en un 50%.
• Lograr en 4 años que las jurisdicciones con una tasa de mortalidad
materna no mayor al doble de la tasa nacional del año 2002 se
acerquen a dicho valor.
• Lograr en 4 años que las jurisdicciones con una tasa de mortalidad
materna por debajo de la media nacional del año 2002 reduzcan en
un 50% su diferencia respecto a la jurisdicción con la tasa más baja.
• Reducir en 4 años un 30% la prevalencia de anemia por déficit de
hierro en la mujer embarazada.
Disponible en CIMEFF: http://www.femeba.org.ar/fundacion/ 26
c) Acciones sobre salud sexual y procreación responsable
• Implementar programas de salud sexual y procreación responsable
en todas las jurisdicciones del país para el 2007; en este período
lograr que al menos el 60% de los efectores de cada provincia se
haya incorporado al programa y que al menos el 80% de los
anteriores cuente con disponibilidad regular de insumos.
• Lograr en 4 años reducir en al menos un 20% el número de
hospitalizaciones por aborto respecto a los valores del año
2000/2001.
• Lograr al 2007 que al menos el 60% de las mujeres en situación de
post parto y post aborto sean referidas a los programas de salud
sexual y procreación responsable de cada jurisdicción provincial.
• Lograr en 4 años que en todas las jurisdicciones se apliquen las
normas, en estudio, para el tratamiento post aborto y violencia.
• Asegurar al 2007 que todas las mujeres, bajo programa provincial,
hayan realizado al menos un PAP en los últimos 3 años.
d) Acciones orientadas a las personas con discapacidad
• Implementar la rehabilitación médica como un componente de
atención primaria de la salud.
• Implementar y difundir la estrategia de la rehabilitación con base
comunitaria.
• Desarrollar una red de servicios, que incluya por lo menos una
unidad de rehabilitación cada cien mil habitantes, de tercer nivel de
atención.
• Transferir a las familias los conocimientos asistenciales que
promuevan la atención y el apoyo familiar.
• Propiciar la coordinación entre los niveles asistenciales y la
articulación de éstos con los servicios sociales y el sector educativo.
e) Control del tabaco
• Disminuir la prevalencia del consumo de tabaco un 10% a fin del
2007.
f) Otras acciones
Esperamos continuar e intensificar las acciones que se vienen realizando,
con el objetivo de establecer estrategias nacionales de intervención en áreas
claves tales como:
Disponible en CIMEFF: http://www.femeba.org.ar/fundacion/ 27
• Prevención y control del consumo de alcohol
• Salud mental
• Prevención de enfermedades cardiovasculares
• Prevención de cáncer (detección precoz)
• Prevención de trastornos de alimentación y nutrición
• Prevención de lesiones intencionales y no intencionales
• Salud sexual y reproductiva
• Control de vectores y enfermedades infecciosas
• Prevención de la contaminación
• Mejoramiento de la calidad del agua para consumo humano
• Gestión y disposición de Residuos
• Protección ante Sustancias Químicas
• Promoción de patrones sustentables de producción y consumo
• Protección y uso sustentable de los recursos naturales
• Información, difusión y educación ambientales
Dada la ausencia de información para establecer líneas de base en algunos
de los principales problemas de salud y factores de riesgo en la Argentina, dichas
líneas de bases y el establecimiento de metas serán construidas durante los años
2004 y 2005.
7.1.2. Compromiso Federalsobre cobertura y acceso
Las provincias y la Nación asumirán un compromiso para alcanzar la
equidad en la cobertura y el acceso de su población a los programas de
promoción, prevención y servicios de cuidados y tratamientos médicos. A través
de este compromiso, toda la población argentina tendrá cobertura explícita de un
conjunto de prestaciones médicas adecuadas. Quienes cuentan con cobertura de
obras sociales nacionales o prepagas ya la tienen a través del PMO, pero quienes
dependen exclusivamente de los servicios públicos o de las obras sociales
provinciales, aún no.
Las acciones comprometidas permitirán que cada ciudadano del país
disponga de una cartilla que defina sus obligaciones y derechos en salud, los
tipos de cuidados que deberá recibir y asumir, las prestaciones y los prestadores
responsables por su provisión en cada localidad del país.
El Compromiso Federal de Cobertura y Acceso constituiría la máxima
instancia de acuerdo sanitario ya que:
Disponible en CIMEFF: http://www.femeba.org.ar/fundacion/ 28
a) Establecerá el nivel básico de prestaciones (NBP) que todas las
jurisdicciones deberán proveer a sus beneficiarios. Para garantizar la equidad en
salud resulta indispensable que todas las provincias, con decisión voluntaria,
junto al gobierno nacional se comprometan en garantizar a su población el
acceso a las prestaciones obligatorias. Este NBP debe ser revisado y redefinido de
forma periódica y sobre fundamentos:
• Epidemiológicos (incluir la cobertura de las principales
patologías prevalentes)
• Garantizando su sustentabilidad actuarial (evaluar los riesgos
que involucra cada prestación para cada grupo etáreo)
• Estableciendo prioridades de inclusión a través de criterios de
Medicina Basada en la Evidencia y costo - efectividad (medir el
impacto de la inclusión de cada prestación en términos de
carga de morbilidad y costos para luego establecer un ranking)
b) Involucrará las transferencias de recursos desde Nación hacia las
provincias y todos o parte de los programas verticales.
c) Redefinirá prioridades en la asignación de los recursos provinciales. Las
prestaciones no involucradas dentro del listado de garantías explícitas en salud
no tendrán prioridad en la financiación. Por este motivo, no se crearán ni
fortalecerán servicios que no involucren dichas prestaciones.
d) Su prestación será monitoreada y evaluada por el gobierno nacional. Por
un lado involucrará la prioridad máxima en materia de sistemas de información y
estadísticas en salud. Por otro lado, el gobierno nacional dispondrá de
mecanismos de auditoría y sistemas de denuncias que permitan detectar desvíos
e incumplimientos de estas garantías explícitas en salud.
Propuesta:
• Para 2004 definición inicial de acciones de promoción y prevención
así como de prestaciones básicas a ser garantizadas en el
Compromiso y firma del mismo. Inicio por provincias.
• Para 2005 implementación del modelo de seguimiento y monitoreo
de las Acciones y prestaciones incluidas en el Compromiso Federal.
• Para el 2006 revisión del conjunto de acciones y prestaciones a ser
garantizadas con base en evaluaciones técnicas.
• Para el 2007 revisión del conjunto de acciones y prestaciones a ser
garantizadas con base en evaluaciones técnicas, performance de las
provincias y disponibilidad de recursos.
Disponible en CIMEFF: http://www.femeba.org.ar/fundacion/ 29
7.1.3. Redes de servicios
El modelo que se persigue es el de un sistema en el cual las personas
pueden acceder a una red y no a servicios aislados, bajo la estrategia de atención
primaria, en la que los distintos componentes actúen en función de las
necesidades de los destinatarios.
Los componentes de la red son, en primera instancia, instituciones de
gestión pública y complementariamente de gestión privada, organizadas por
niveles de atención y localizadas con criterios de necesidad regional. El sistema
tiene reglas comunes de participación de los efectores en el sistema.
La modalidad clásica de organización de los servicios de salud ha tenido una
configuración de tipo entrópica. Los hospitales que surgieron a fines del siglo XIX
y principios del siglo XX fueron creados con estructuras pabellonadas donde cada
una de ellas era capaz, sin recurrir a otras áreas, de satisfacer las demandas
propias. Era entendible esta organización en épocas de grandes epidemias,
donde el control de las infecciones residía más en el aislamiento que en
terapéuticas inexistentes para la época y donde los procesos involucrados en la
atención de los pacientes eran escasos. Estas unidades “aisladas y auto-válidas”
persistieron durante mucho tiempo (aún hoy muchos hospitales cuentan con este
modelo administrativo), no obstante el avance tecnológico farmacéutico y en
equipamiento, y se instalaron como un patrón cultural dominante.
La incorporación de tecnología, especialmente de la informática, introdujo el
concepto de sistema de redes entendiendo por ello la posibilidad de interconectar
distintos recursos disponibles de manera ordenada en sistemas de complejidad
creciente con una misma base lógica operativa consensuada y altos niveles de
eficiencia y efectividad.
Bajo el enfoque básico de articular una continuidad en los procesos
asistenciales, independientemente del lugar donde se presten y concentrando los
recursos necesarios para su mejor disponibilidad a los pacientes, es necesario
establecer un sistema que permita organizar la gestión de dichos recursos con las
mayores cuotas de eficiencia posibles.
Esa necesidad ha llevado a la aparición de las redes sanitarias como acuerdo
de colaboración entre los componentes de las organizaciones sanitarias -
hospitales, centros de atención primaria, emergencias, centros de diagnóstico,
laboratorios, farmacias, atención domiciliaria etc.-, todas bajo una misma
estructura ejecutiva para la promoción y aseguramiento de los cuidados
sanitarios en un adecuado marco de calidad.
Por las características del sistema de salud, los canales de comunicación
deben contemplar la inclusión de datos administrativos, socio-económicos y
sanitarios, los cuales pueden incorporarse de manera conjunta o secuencial,
según las prioridades y objetivos fijados.
La organización en red de los servicios de atención médica ha demostrado
hasta el momento, ser el recurso más adecuado para lograr la articulación de los
recursos sanitarios disponibles en su conjunto y mejorar la eficacia de la
inversión.
Disponible en CIMEFF: http://www.femeba.org.ar/fundacion/ 30
También esta estrategia permite eficientizar recursos y restringir las
inversiones a proyectos destinados a resolver problemas estratégicos sectoriales.
Las situaciones de emergencia y desastre son las que ponen en evidencia la
necesidad de contar con este tipo de organización y a su vez las que someten a
prueba su eficiencia organizativa.
Desde el punto de vista de la naturaleza de la provisión de servicios, las
redes serán públicas, privadas o mixtas. Por la desigual distribución de recursos,
nuestro país ha optado ya por las redes mixtas, teniendo algunas de nuestras
provincias larga experiencia en esta modalidad.
Otra taxonomía de las redes es según el nivel de complejidad, por ejemplo
redes de trauma; por el segmento al que están dirigidas, por ejemplo redes de
atención pediátrica y por su organización administrativa: provinciales, regionales,
nacionales.
Las clasificaciones anteriores suelen ser simplificaciones de naturaleza
académica, dado que todas las modalidades suelen hallarse presentes en las
redes asistenciales.
Propuesta:
• Para 2004 establecer criterios comunes de relevamiento,
categorización y soporte. Relevamiento y categorización de la oferta
prestacional.
• Para 2005 conformación de redes provinciales de tercer nivel. Piloto
de nodo regional.
• Para 2006 conformación de redes provinciales con inclusión de todos
los niveles.
• Para 2007 conformación de redes regionales.
7.1.4. Población bajo responsabilidad nominada.
La red tiene a su cargo una población definida, cuyos integrantes
individuales