1-DERECHO ADMINISTRATIVO-1 - Thalia Zq (2)

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CONTENIDO TEMÁTICO 
DERECHO ADMINISTRATIVO N° I 
 
1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO 
2. ETIMOLOGÍA – DEFINICIÓN – EVOLUCIÓN 
3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE POLICÍA 
4. LA ADMINISTRACION PÚBLICA 
5. VINCULACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA 
6. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA 
7. TIPOLOGÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
8. EL GOBIERNO 
9. EL CAMBIO SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
10. LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA 
11. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN 
12. EL SERVICIO PÚBLICO 
13. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 
14. OBJETO, REGIMEN INTERNACIONAL, DIVISIÓN DE PODERES Y 
15. POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
16. OBJETO DE ESTUDIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
17. EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL 
18. DIVISIÓN DE PODERES Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO 
19. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS 
20. FUENTES Y SISTEMA JURÍDICO PERUANO 
21. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
22. EL SISTEMA JURÍDICO PERUANO 
 
Hojas de texto reproducidas con fines de Capacitación 
EL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
1. ETIMOLOGÍA 
 
AD: A 
MINISTRARE: SERVIR 
MANUS TRAHERE: TENER A MANO, TENER LISTO. 
 
Administración “Acción del Gobierno para dictar y aplicar las disposiciones 
necesarias para el cumplimiento de las funciones públicas, respeto de los 
intereses públicos y resolver las reclamaciones a que den lugar lo mandado”. 
 
El Derecho Administrativo necesariamente surge desde que se forja el concepto 
de DERECHO, sin embargo, la independencia del Derecho Administrativo del 
concepto totalitario del derecho parece ubicarse (Otto Mayer, Derecho 
Administrativo Alemán) con la desaparición del Estado feudal y el nacimiento 
del absolutismo. Es decir que dejan de coexistir las funciones clásicas 
(administración, legislación y justicia). 
 
La teoría de la separación de poderes de Montesquieu tiende a acantonar cada 
función desde el punto de vista formal y material en un órgano distinto de 
manera de distribuir el poder, de detener el poder con el poder, para evitar su 
abuso. Sin embargo, ni los gobiernos que siguen de manera estricta la 
separación de poderes pueden decir que sus actos de gobierno no tienen 
ribetes legislativos cuando emiten reglamentos, porque ni el origen del Derecho 
Administrativo nos ayuda a definir de manera estricta al Derecho 
Administrativo. 
 
Pensando de una manera formal debiéramos decir que mientras la Constitución 
de un Estado pregone la separación de poderes, el Derecho Administrativo no 
puede estar ni un milímetro más ni uno menos, que en manos de poder 
Ejecutivo y que los miembros del Poder Legislativo y Judicial no debieran 
efectuar actos de administración sino solamente de legislación y justicia. 
 
Con ello, los actuales actos administrativos de impugnación estarían viciados 
por la inconstitucionalidad de su permisión ya que la impugnación tiene en 
parte un sentido jurisdiccional, aunque sea impartido por una autoridad 
administrativa. 
 
2. DEFINICIÓN 
 
La definición del Derecho Administrativo comúnmente adoptada es la siguiente: 
es parte del derecho público interno e internacional. Derecho público porque 
engloba a la Administración Pública, interno porque rige en el espacio soberano 
de la nación e internacional porque como Estado puede recurrir a una institución 
supranacional por ejemplo la ONU, OEA, BID, FMI, etc.; de igual modo es el 
derecho propio, común, específico de la Administración Pública que tiene por 
objeto su organización, los medios y la actividad de ésta, también las relaciones 
con terceros; es común, porque es aplicable en todo el Estado, esto no es 
estricto porque también es aplicable fuera del territorio nacional (ejemplo: 
embajadas). Cualquier laguna en Derecho Administrativo ha de resolverse con 
los principios del propio Derecho Administrativo y sólo subsidiariamente a éstas, 
a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y 
finalidad. 
 
Para la coexistencia entre lo administrativo y jurídico, tiene que existir normas 
que son utilizados por la Administración Pública y los interesados 
(administrados). Las relaciones administrativo jurídicos pueden ser: 
 
• Entidad Pública (autoridad administrativa) con Entidad Pública 
(administrado). 
• Entidad Pública (autoridad administrativa) con ciudadano (administrado). 
• Entidad Pública consigo mismo en lo que se refiere a actos de 
administración interna. 
 
Para Zanobini (Citado por Ramón Parada en su obra Derecho Administrativo 
Parte General) “El Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho Público 
que tiene por objeto la organización, los medios y la forma de la actividad de las 
administraciones públicas y las consiguientes relaciones entre aquellas y otros 
sujetos”. En cambio para Rafael Bielsa es el “Conjunto de normas positivas y 
principios del derecho público de aplicación concreta a la institución y 
funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor jurisdiccional 
de la Administración Pública.” 
 
Sin embargo, la definición anterior se complementa como “la rama del derecho 
público que se encarga de regular el ejercicio de la función administrativa, es 
decir es el régimen jurídico de la administración pública que ante la 
insatisfacción del administrado, éste puede hacer uso de los recursos 
administrativos y/o judiciales a fin de reclamar sus derechos.” 
 
- Rama del derecho público: o sea, que es una rama del conocimiento o 
una disciplina científica; dentro de la distinción entre derecho público y 
privado, forma parte del primero. 
- Que regula el ejercicio de la función administrativa: debe recordarse que 
la función administrativa, es toda la actividad que realizan los órganos 
administrativos y la actividad que realizan los órganos legislativos y 
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los actos y hechos 
materialmente LEGISLATIVOS y JURISDICCIONALES, de igual modo se 
excluyen las funciones de poder jurídico o económico ejercidas por 
particulares a una potestad conferida por el Estado. 
 
Por lo tanto, el Derecho Administrativo regula el comportamiento de toda la 
actividad que realizan órganos estructurados jerárquicamente o dependientes 
de un poder superior, de la misma manera regula la actividad de los órganos y 
entidades administrativas independientes, tales como los entes reguladores, el 
Defensor del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura, etc. Corresponde 
al Derecho Administrativo estructurar el comportamiento en el ejercicio de la 
función administrativa, cuando ésta aparece otorgada a entidades o 
instituciones privadas o públicas no estatales; en tales casos, la aplicación del 
Derecho Administrativo se limita a los aspectos de prestación de servicios 
públicos o aquellos que ejercen función administrativa. 
 
En tales supuestos aparece el régimen jurídico administrativo y los órganos 
propios de éste a través de la intervención de los entes reguladores; los 
remedios jurisdiccionales otorgados a los usuarios y consumidores establecidos 
en el Código del Consumidor, el contencioso administrativo, las garantías 
constitucionales, la tutela del derecho subjetivo a un medio ambiente, la 
protección de los intereses económicos de los usuarios frente a los monopolios 
naturales o legales, el derecho a la elección y a la información, etc. 
 
Al analizar el ejercicio de la función administrativa, se estudia no sólo la 
actividad administrativa en sí misma, sino también quién la ejerce (organización 
administrativa, agentes públicos, entidades estatales, etc.), qué formas reviste 
(actos administrativos, reglamentos, contratos, etc.), el procedimiento que 
utiliza, de qué medios se sirve (dominio público y privado del Estado), en qué 
atribuciones se fundamenta (“poder de policía,” facultades regladas y 
discrecionales de la administración, etc.) y qué controles y límites tiene 
(recursosadministrativos y judiciales, otros órganos y medios de control, 
responsabilidad del Estado, sus agentes y concesionarios o licenciatarios, etc.) 
por fin, en esta época en que la administración concede o da licencia para el 
ejercicio de importantes actividades monopólicas que antes eran servicios 
públicos prestados por el Estado, el Derecho Administrativo pone parámetros a 
fin de dar protección al usuario o administrado frente a dicho poder del Estado. 
 
- Y la protección judicial existente contra el administrado: una de las notas 
diferenciales entre el Derecho Administrativo totalitario y el del Estado de 
Derecho, consiste en que este último considera esencial la protección judicial 
del administrado frente al ejercicio ilegal o abusivo de la función administrativa, 
dando una especial protección al individuo para compensar así las amplias 
atribuciones que se otorgan a la administración y remarcando el necesario 
control sobre la actividad administrativa, sin dejar zonas o actos excluidos del 
mismo. 
 
3. EVOLUCIÓN 
 
Con el nacimiento del constitucionalismo en los EE. UU., con la Revolución 
Francesa y la Declaración de los Derechos del Hombre, se acelera a fines del 
siglo XVIII un proceso de cambio en la vida política ya iniciado anteriormente 
con la Carta Magna y continuado en los fueros juzgos, pero que ahora afectará 
más aun la relación entre el Estado y los habitantes. 
 
Es claro que no se debe hacer una simplificación excesiva de uno u otro suceso 
histórico ya que no son sino puntos de inflexión en una larga historia que no 
empieza ni termina allí; en realidad, cabe subdistinguir muchas etapas históricas 
del Derecho Administrativo en el pasado, pero de todos modos el valor 
demostrativo del comienzo del constitucionalismo moderno no puede ser 
desconocido. Del mismo modo, la versión inicial de la división de poderes o 
sistema de frenos y contrapesos se expresa hoy en día a través del concepto de 
creciente transferencia de competencias o incluso de fractura del poder, como 
modo de control. 
 
No fue ni es fácil, sin embargo, la evolución desde el “Estado de policía” al 
“Estado de Derecho,” en lo que respecta al Derecho Administrativo. El cambio 
institucional no se produjo de un día para otro y en todos los aspectos, ni está 
todavía terminado, no solamente quedan etapas por cumplir en el lento 
abandono de los principios de las monarquías absolutas u otros autoritarismos, 
sino que existen frecuentes retrocesos en el mundo en general y en nuestro país 
en particular. 
 
El reconocimiento formal y universal de los derechos del hombre frente al 
Estado no hace más que marcar uno de los grandes jalones de una evolución 
histórica que se remonta más atrás y que no termina tampoco allí y ni siquiera 
ha terminado ahora, sea por cuestiones imputables al legislador, a la 
jurisprudencia, la doctrina, a ambas, etc. De tal modo, algunas doctrinas y 
principios que habían comenzado a nacer con anterioridad ganaron mayor 
importancia y alcance, sin llegar sin embargo a sustituir del todo a las viejas 
concepciones. Aun sin considerar el importante retroceso de tantos gobiernos 
irresponsables que hemos tenido en el país. 
 
El Derecho Administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones 
liberales de los siglos XVIII y XIX. El paso del Antiguo Régimen al Estado liberal 
supone el tránsito de unas sistema de normas que se encontraban a disposición 
del monarca a un sistema caracterizado por: la existencia de unas normas 
jurídicas, aprobadas por asambleas representativas, con carácter abstracto, 
general y permanente que regulan cómo debe relacionarse el Estado con los 
ciudadanos; la existencia de un entramado institucional de controles, 
independiente del monarca; la aparición de una afirmación con carácter 
constitutivo y vinculante de los derechos individuales, tales como la Declaración 
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. 
 
Tras este proceso y sobre todo a partir de las revoluciones liberales surge lo que 
se conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se reconocía la 
igualdad de todos los hombres como principio jurídico; a partir de ellas, estos 
dejarán de ser súbditos para pasar a ser ciudadanos, con derechos y 
obligaciones iguales. 
 
Con posterioridad a la instalación del régimen administrativo, surge en Francia 
la pregunta de quién debe juzgar a la administración. Se cuestiona si, por una 
parte, debían ser los jueces ordinarios quienes juzgaran a la administración, o si, 
por otra parte, debía ser la propia Administración quien ejerciera esa función. La 
raíz del problema se encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del 
Antiguo Régimen, nobles que quedarían dotados de poder de anular las 
decisiones del Nuevo Régimen. Por tal razón, se desconfiaba sumamente. En 
Francia se resolvió el problema con la creación del Consejo de Estado, que será 
el órgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al mismo tiempo que 
será dependiente del Jefe de Gobierno. 
 
El Derecho Administrativo realmente propio de un Estado de Derecho o un 
conjunto de normas atadas al marco de un Estado de policía, el mundo no se 
detiene. Para dar algunos ejemplos aislados, aparecen preocupaciones 
renovadas como la preservación del medio ambiente, que consagra en la 
Constitución, o el desafío de la sociedad comunicada por una supercarretera 
informática. 
 
Por ello, aunque con optimismo pensáramos que pronto el Derecho 
Administrativo se liberara de sus viejas concepciones políticas, toca de todos 
modos considerar sus otros problemas actuales; aunque la disciplina jurídico-
administrativa no hubiere cambiado demasiado, la sociedad y la administración 
sí lo han hecho y lo seguirán haciendo en forma muy trascendente; toca, pues, 
referirse al futuro del Derecho Administrativo. 
 
4. EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL ESTADO DE POLICÍA 
 
El Derecho Administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las 
relaciones del Estado con los particulares, puede decirse que ha existido 
siempre, desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha sido suficiente ab 
origine para la creación de una disciplina. Es probable que no existiera 
aceptación de que se tratara de una relación entre sujetos diferenciados. Esta 
época es la de las monarquías absolutas, dando origen a principios jurídicos 
idénticos en distintos países y momentos históricos. 
 
En esos momentos el Derecho Administrativo se agota en un único precepto: un 
derecho ilimitado para administrar; no se reconocen derechos del individuo 
frente al soberano; el particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que 
se relaciona con él. 
 
Esta concepción ha sido denominada Estado de policía. En él, al reconocerse al 
soberano un poder ilimitado en cuanto a los fines que podía perseguir y los 
medios que podía emplear, mal podía desarrollarse un análisis metodológico de 
ese poder. 
 
No creemos que pueda afirmarse lisa y llanamente que no existía un derecho 
público, pues incluso ese principio del poder ilimitado y las normas que de él 
emanaran, constituyen un cierto ordenamiento positivo, aunque “no eran 
obligatorias para el gobierno en sus relaciones con los súbditos; no constituían, 
para éstos, ninguna garantía” en todo caso, es claro que no existía una rama del 
conocimiento en torno a él. Paralelamente o hacia el final de aquella época nace 
y se desarrolla el derecho canónico. 
 
En el Estado de policía se hablaba de un “poder de policía,” que era un poder 
estatal jurídicamente ilimitado de coaccionar y dictar órdenes para realizar lo 
que el soberano creyera conveniente; al pasarse al Estado de Derecho la noción 
fue recortada, excluyendo el empleo ilimitado de la coacción, pero de todos 
modos se mantiene como instrumento jurídico no fundado conceptualmente y 
que frecuentemente desemboca en abusos. 
 
 
 
 
LA ADMINISTRACIONPÚBLICA 
 
1. DEFINICIÓN 
 
Administración pública es un término de límites imprecisos que define al 
conjunto de organizaciones estatales que realizan la función administrativa del 
Estado. Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la 
ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma 
inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de 
forma mediata. 
 
Se encuentra integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos 
que están en contacto permanente con el ciudadano. 
 
La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores de la educación pública, 
así como a los profesionales de los centros estatales de salud, a la policía y a las 
fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la integran los servicios públicos 
prestados por organizaciones privadas con habilitación del Estado. El concepto 
no alcanza a las entidades estatales que realizan la función legislativa ni la 
función judicial del Estado. 
 
La Administración Pública, es una organización al servicio de algo, es gestión 
(gestionar es una de las competencias). En la Administración Pública rige el 
principio de JERARQUIA (esto viene desde Napoleón), una organización gestiona 
todo el ámbito del interés público con sometimiento pleno a la ley y al derecho. 
 
Todas las administraciones públicas están sujetas al principio de legalidad, al 
ordenamiento jurídico, a la jerarquía de normas (ejemplo: El reglamento está 
subordinado a la ley), son las normas las que atribuyen a la Administración 
Pública sus potestades y las que determinan la capacidad de obrar. Así se ha 
entendido a la Administración Pública con criterios objetivos, subjetivos y 
mixtos: 
 
a) Criterio subjetivo: Parte del órgano estatal del cual se emana un acto de 
administración priorizando al Poder Ejecutivo como su principal fuente, 
sin dejar de reconocer que, para mandar, el gobierno debe normar (sin 
que ello signifique un rol legislativo, sino que sería un rol administrativo). 
 
La versión moderna de este postulado subjetivista, no solo y reconoce al órgano 
ejecutivo como rector de la Administración, sino que reconoce a cualquier 
órgano que tenga la característica de ser público (Es decir que sea consecuencia 
de una organización pagada por el Estado). 
 
Problema: Los poderes legislativo y judicial, también tienen actividades propias 
de la administración, como ser las contrataciones de sus funcionarios para dar 
un servicio público (secretarias, actuarios, relacionadores públicos, etc.). 
 
b) Criterio Objetivo: Parte de la finalidad del acto, es decir que, si la finalidad 
del acto es de gobierno para satisfacer las necesidades públicas o dar 
bien común, esta será Administración Pública, independientemente del 
órgano que emita el acto. Problema: Legislar y providenciar justicia, 
también son una actividad que busca el bienestar de los ciudadanos, pero 
no por ello el juez emite actos administrativos. 
 
c) Criterio Mixto: La regla es que todos los actos emitidos por la 
administración pública son actos administrativos, excepto a momento de 
verse materialmente actos puramente legislativos o jurisdiccionales. 
 
Por tanto, ni el objeto del Derecho Administrativo que es comúnmente 
aceptada como la Administración Pública, ni la función administrativa, que 
materialmente resulta ser todo acto de la administración pública que no sea 
legislar ni impartir justicia, sirven para definir al Derecho Administrativo por sus 
imprecisiones anotadas. 
 
2. VINCULACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA 
 
2.1. VINCULACIÓN POSITIVA: La Administración Pública solo puede actuar 
cuando una norma se lo reconoce. 
 
2.2. VINCULACIÓN NEGATIVA: siempre que la ley no prohíba 
expresamente a la Administración Pública, ésta puede actuar. 
 
La vinculación negativa no es aplicable para el Derecho Administrativo. 
 
La Administración Pública SIEMPRE ES DE VINCULACION POSITIVA, porque debe 
gozar de previa POTESTAD. 
3. POTESTADES DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA 
 
3.1. REGLADAS: Cuando la Administración Pública tiene la potestad 
reglada, esto supone que tendrá que tomar su decisión de acuerdo 
con lo que establece la norma. La norma ya le dice cuál ha de ser su 
decisión. 
 
3.2. DISCRECIONALES: Son supuestos en que una norma le otorga una 
potestad a la Administración Pública. Con las potestades 
discrecionales caben diferentes soluciones y todas ellas son válidas en 
Derecho Administrativo. 
 
Para que exista una potestad discrecional ésta tiene que estar concedida, así 
siempre tendrá que motivar su decisión. Las normas también establecen cual es 
el procedimiento que tiene que seguir una Administración Pública para tomar su 
decisión. 
 
4. TIPOLOGÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
4.1. ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL 
 
a) El territorio es un elemento fundamental porque define cual es el 
contexto de actuación de la Administración Pública. 
b) Toda administración territorial tiene capacidad para definir los intereses 
públicos que tiene que servir. 
c) A través de sus gobernantes tiene la posibilidad de funcionar, gracias a 
las potestades establecidas en ley, pudiendo ser éstas: reglamentarias, 
de expropiación, de revisar sus actos, de autoorganización y 
sancionadora. 
 
4.2. ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA 
 
Es el grupo de personas que se auto organizan para defender sus propios 
intereses, los mismos que establecen sus objetivos y ellos se dotan de medios 
para lograrlos. Todas tienen su propia ley y normas que regulan su 
administración, además de estatutos generales y particulares, y un reglamento 
de régimen interno. Todas estas administraciones corporativas están creadas 
por una norma de derecho público porque ejercen determinadas funciones 
públicas (ejemplo: colegios de abogados encargados de habilitar al abogado 
para que puede ejercer su profesión ante los tribunales) art. I del Título 
Preliminar de la Ley 27444 del Procedimiento Administrativo General (LPAG). 
 
4.3. ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONALES 
 
Son aquellas creadas por el Estado, quien establece los fines y otorga los medios 
suficientes para su funcionamiento. Su característica es que la responsabilidad 
se le es encargado a una sola persona, denominada comúnmente administrador 
matriz (por ejemplo: El Ministerio de Trabajo tiene a ESSALUD como una de sus 
instituciones integrantes, estas tienen funciones distintas entre sí, pero sin 
embargo el responsable de velar por el funcionamiento de ambos es el Ministro 
de Trabajo; por tanto, la administración matriz es el Ministerio de Trabajo). 
 
Surgen por la necesidad de gestionar servicios públicos y que se haga en un 
régimen de descentralización, algunas pueden tener personalidad jurídica, pero 
aun así todas dependen de una administración matriz, su régimen jurídico 
puede variar, puede ser Derecho Administrativo público o derecho privado 
dependiendo de cada circunstancia y a qué tipo de norma está sujeta. 
 
Dentro de la Administración institucional vamos a distinguir 3 grupos 
fundamentales: 
 
A) SOCIEDADES MERCANTILES 
 
Las sociedades mercantiles son sociedades privadas y no son parte de la 
Administración Pública porque su régimen jurídico es de derecho privado. Una 
cosa es de quien dependen y otra lo que son. 
 
B) ORGANISMOS AUTÓNOMOS 
 
Organismos autónomos (ejemplo: El Ministerio Público) tienen como 
características: 
 
• Creados por ley que contendrá normas de derecho público, sobre todo 
Derecho Administrativo. Se les aplica la normativa de Derecho 
Administrativo, esa autonomía le da la misma Constitución Política. 
• Se rigen por el Derecho Administrativo. 
4.4. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES 
 
Entidades públicas empresariales (ejemplo: otorgamiento de buena pro a las 
empresas encargadas de pasar revisiones técnicas de los vehículos motorizados 
del parqueautomotor peruano), tienen como características: 
 
• Son organismos públicos. porque mediante la concesión, delegación o 
autorización del Estado prestan servicios públicos susceptibles de 
contraprestación. 
• Su régimen jurídico es de derecho privado, excepto en el ejercicio de las 
potestades administrativas conferidas. 
 
5. EL GOBIERNO 
 
Órgano administrativo principal, órgano constitucional y también órgano 
administrativo, primero de todos los órganos de la administración central. 
 
A) OPINION DEL DERECHO POSITIVO. Ha hecho suya una tesis doctrinal 
Garrido Falla que defiende que el gobierno no es administración porque 
es un órgano que dirige la administración, pero desde fuera, y que la 
administración está compuesta por los departamentos ministeriales, los 
ministros son el enlace entre el gobierno y la administración y éstos sólo 
forman parte de la administración cuando actúan como jefes de su 
ministerio, pero no cuando actúan en el seno del gobierno. 
 
Los ministros sin cartera, presidente y ministros no forman parte de la 
administración, porque son miembros del Gobierno. 
 
B) CRITICA AL DERECHO POSITIVO. Mantiene que el gobierno dirige la 
administración, pero desde dentro de éste -el gobierno ante la cabeza de 
la administración-, la repercusión principal de esta postura se refiere a 
que el gobierno realiza una función típicamente administrativa sujeta al 
Derecho Administrativo, si las funciones son administrativas este órgano 
administrativo lo será "desde dentro". 
 
La actuación del gobierno está sujeta al control judicial (fiscalizable por los 
jueces de lo contencioso-administrativo). La Ley N° 27444 del Procedimiento 
Administrativo General no hace mención del “GOBIERNO COMO ORGANO DE LA 
ADMINISTRACION PÚBLICA” sino hace un listado de quienes son considerados 
como tal. 
 
6. EL CAMBIO SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
Se ha ido poco a poco creando conciencia de que hay numerosos problemas 
sociales que tienen directa relación con la forma en que funcionan los poderes 
públicos y en especial la Administración Pública, que tienen adecuado 
encuadramiento por medio de reformas en el Derecho Administrativo. Ya no 
basta el imperio de la autoridad de quien ejerce ocasionalmente el poder; ya no 
satisface la voz de mando, sea quien fuere el que manda y mucho menos si no 
es una autoridad electiva. 
 
Ahora se intenta conseguir una sociedad cada vez más participativa. Los 
esquemas clásicos de la democracia representativa no se rechazan, pero se 
postulan como insuficientes: hay que crear nuevas y adicionales formas de 
participación del pueblo en el poder, de modo tal que su influencia en él no se 
limite a la elección de candidatos electorales. Aparecen así múltiples canales de 
participación política, no todos los cuales se han aceptado ni introducido en los 
sistemas políticos y administrativos vigentes, pero que necesariamente habrán 
de serlo con el correr del tiempo. 
 
7. LA PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA 
 
La administración no puede ni debe administrarse sola, el pueblo administrativo 
debe participar en la decisión administrativa misma. “El control social 
permanente, su organización y difusión a nuevos ámbitos podrán asegurar una 
mayor democratización y una más efectiva satisfacción de las aspiraciones 
sociales. 
 
Si la Administración Pública es un instrumento para tales objetivos, debe 
constituir una de las primeras áreas de acción donde la participación se 
institucionalice.” Aparece así la multiplicación de las técnicas consultivas, tanto 
a los sectores interesados como al público en general (las audiencias públicas 
previas a la emisión de una nueva norma reglamentaria o a la adopción de un 
proyecto importante) y la gestión participativa de los diversos servicios públicos. 
 
 
8. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN NUESTRA LEGISLACIÓN 
 
 
Por administración pública se entiende al conjunto de entidades que componen 
el Estado. El artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento 
Administrativo General (Ley Nº 27444) señala cuáles son las entidades 
integrantes de la administración pública: 
 
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos 
Descentralizados; 
2. El Poder Legislativo; 
3. El Poder Judicial; 
4. Los Gobiernos Regionales; 
5. Los Gobiernos Locales; 
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes 
confieren autonomía. 
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, 
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, 
por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho 
público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y 
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios 
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, 
delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la 
materia. 
 
De manera general, podemos decir que la administración pública es la 
encargada de cumplir con la función administrativa del Estado. Para ello, la 
administración pública desarrolla las siguientes actividades: 
 
a) Actividad de policía: Consiste en la obligación de establecer y mantener la 
seguridad y el orden. Para tal efecto, la administración pública puede 
establecer limitaciones y otorgar licencias o autorizaciones para el 
desarrollo de determinadas actividades. 
 
b) Actividad Prestacional: Consiste en la administración de los servicios 
públicos, entendidos como servicios de carácter esencial para la 
población. Esta función no significa que la administración pública 
prestará de manera directa los servicios pues puede recurrir a entidades 
del sector privado para tal efecto. En estos casos deberá desarrollar una 
actividad de fiscalización y control encaminada a asegurar la satisfacción 
de las necesidades de la colectividad. 
 
c) Actividad de fomento: Esta función se refiere a la promoción de la 
realización de determinadas actividades que son de interés público, por 
parte de las entidades de la administración pública. 
 
d) Actividad normativa: La Administración emite continuamente normas 
jurídicas. Parte de ellas constituyen una expresión de su función de 
reglamentar las leyes emitidas por el Congreso. Asimismo, emite normas 
de distinto nivel o rango para establecer sus propios procedimientos y 
reglas de actuación, así como para establecer obligaciones y derechos de 
los administrados en el marco de la Constitución y de las leyes. 
 
e) Actividad de sanción: La administración se encuentra facultada para 
aplicar sanciones a los particulares en el caso de la comisión de 
infracciones. 
 
9. EL SERVICIO PÚBLICO 
 
El Tribunal Constitucional ha establecido que los principales rasgos del servicio 
público son los siguientes: 
 
a) Su naturaleza esencial para la comunidad. 
b) La necesaria continuidad de su prestación en el tiempo. 
c) Su naturaleza regular, es decir, que debe mantener un estándar mínimo 
de calidad. 
d) La necesidad de que su acceso se dé en condiciones de igualdad. 
 
A partir de ello podemos señalar que el servicio público constituye una 
prestación de naturaleza esencial para la comunidad que debe presentarse de 
manera continua y regular, garantizando que su acceso se dé en condiciones de 
igualdad. La naturaleza esencial del servicio público se encuentra en el 
fundamento de la disposición contenida en el artículo 58º de la Constitución 
que señala que una de las funciones del Estado es actuar en el área de los 
servicios públicos. 
Ello no significa que la prestación de los servicios públicos deba estar a cargo del 
propio Estado, toda vez que éste puede optar por encargar su prestación a 
entidades particulares, sino que el Estado tiene la obligación de garantizar su 
prestación. De este modo, aun cuando el Estado haya decidido que la prestacióndel servicio esté a cargo de un particular, tiene la obligación de intervenir a 
través de la supervisión y de la regulación. 
 
10. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 
 
La administración pública desarrolla sus actividades por medio de los 
funcionarios públicos, empleados de confianza y servidores públicos. Los 
funcionarios públicos son aquellos que desarrollan funciones 
predominantemente políticas, reconocidas por norma expresa, que representan 
al Estado o a un sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o 
dirigen organismos o entidades públicas. Pueden ser: de elección popular 
directa y universal, de nombramiento o remoción regulados y de libre 
nombramiento y remoción. 
 
Los empleados de confianza son aquellos que desempeñan cargos de confianza 
técnicos o políticos distintos a los del funcionario público. Se encuentran en el 
entorno de quien los designa o remueve. Los servidores públicos desarrollan 
distintas funciones en la administración pública, pudiendo ser: 
 
a. Directivos superiores, si desarrollan funciones administrativas 
relativas a la dirección de un órgano, programa o proyecto, la 
supervisión de empleados públicos, la elaboración de políticas de 
actuación administrativa y la colaboración en la formulación de 
políticas de gobierno. 
b. Ejecutivos, si desarrollan funciones administrativas, entendiéndose 
por ellas el ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas, 
asesoría legal, supervisión, fiscalización, entre otras que requieran 
la garantía de actuación administrativa objetiva, imparcial e 
independiente. 
c. Especialistas, quienes desempeñan labores de ejecución de 
servicios públicos, sin ejercer función administrativa. 
d. De apoyo, quienes desempeñan labores auxiliares de apoyo y/o 
complemento. 
 
La responsabilidad de la función pública implica el cumplimiento de las 
obligaciones del cargo y el resarcimiento de los daños que pudieran causarse. 
Puede ser de dos clases: 
 
a. Política: Este tipo de responsabilidad se relaciona con la trasgresión de 
deberes políticos propios de un cargo. Sólo recae en el caso de 
empleados públicos de carácter político como podría ser el Presidente de 
la República o los Ministros. 
b. Jurídica: Este tipo de responsabilidad admite tres modalidades: 
 
Administrativa: Es consecuencia de la infracción respecto de algún precepto 
que guía la gestión del funcionario o servidor público. Se presenta por ejemplo 
en casos de negligencia en la tramitación de procedimientos administrativos. La 
responsabilidad administrativa tendrá como consecuencia una sanción aplicada 
por la propia administración luego de un procedimiento administrativo de 
carácter disciplinario. La sanción puede ser amonestación, suspensión, cese 
temporal o destitución. 
 
Civil: Es aquella responsabilidad referida a la afectación a los bienes o derechos 
del Estado o de terceros como consecuencia de la acción u omisión del 
empleado público. Tiene como consecuencia la obligación de indemnizar por los 
daños causados. 
 
Penal: Es la que se genera como consecuencia de la comisión de delitos. En 
estos casos corresponde al Poder Judicial la aplicación de la sanción pertinente. 
 
Una misma acción del funcionario o servidor público puede generar los tres 
tipos de responsabilidad jurídica, tal como sucedería en caso de apropiación de 
los recursos del Estado. En este supuesto, la apropiación constituirá un delito, 
generando responsabilidad penal; además acarreará responsabilidad civil por el 
daño económico causado al Estado y, por último, responsabilidad administrativa 
por la violación de los procedimientos administrativos que debieron seguirse en 
el manejo de los fondos públicos. 
 
Si las acciones de la administración pública generan perjuicios a los bienes o 
derechos de los administrados, la entidad está obligada a indemnizarlos, salvo 
que el daño se derive de fuerza mayor. Para generar una indemnización el daño 
debe ser efectivo, valuable económicamente e individualizado con relación a un 
administrado o grupo de ellos. El monto de la indemnización incluirá los 
intereses legales y se calculará con referencia al día en que el daño se produjo. 
 
En caso de que la entidad indemnice a los administrados, podrá solicitar 
judicialmente el reembolso de lo pagado, actuando contra las autoridades y 
demás personal a su servicio por la responsabilidad en que hubieran incurrido. 
 
Para ello se tendrá en cuenta la existencia o no de intencionalidad, la 
responsabilidad profesional del personal involucrado y su relación con la 
producción del perjuicio. 
 
OBJETO, REGIMEN INTERNACIONAL, DIVISIÓN DE PODERES Y 
POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
1. OBJETO DE ESTUDIO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
Su objeto es el estudio es el “ejercicio de la función administrativa.” Esta 
perspectiva de síntesis abarca: El estudio del sujeto que ejerce dicha función o 
sea la administración pública centralizada y descentralizada, a través de sus 
órganos jurídicos (con los consiguientes principios de competencia, jerarquía, 
delegación, etc.), de los agentes que se desempeñan en esos órganos y 
estructurada en forma de administración central (centralizada o 
desconcentrada), o descentralizada (entes autárquicos, empresas del Estado, 
sociedades anónimas con participación parcial o total del Estado, etc.), con más 
la figura del ente independiente regulador de servicios públicos que menciona la 
Constitución. 
 
También puede a veces la función pública ser delegada o atribuida a personas 
no estatales y aparece en ese caso el fenómeno de las personas públicas no 
estatales (algunas sociedades de economía mixta, corporaciones profesionales, 
etc.), o a personas que ejercen un monopolio o privilegio para la explotación de 
un servicio público, aspectos que entran también dentro del objeto del estudio 
del Derecho Administrativo. Forman parte del ejercicio de la función 
administrativa el estudio de las formas jurídicas que dicho ejercicio presenta, es 
decir, los hechos, actos, contratos y reglamentos administrativos, el 
procedimiento administrativo, la licitación pública, las audiencias públicas, los 
servicios públicos; el análisis de algunas falsas facultades, “potestades,” o seudo 
“poderes” que se le atribuyen por parte de la doctrina: “potestad jurisdiccional 
de la administración,” “poder de policía,” “zona de reserva de la 
administración,” “actos de gobierno,” etc. 
 
Es indispensable el estudio de los límites sustantivos y adjetivos de tales 
facultades, como contrapartida necesaria al ejercicio del poder en un Estado de 
Derecho. Entre los límites sustantivos cabe mencionar los principios jurídicos 
superiores del orden constitucional y supraconstitucional: razonabilidad, no 
desviación de poder, imparcialidad, buena fe, no autocontradicción, adecuación 
de medio a fin, sustento fáctico suficiente, motivación adecuada, procedimiento 
regular previo a la emisión del acto, etc. 
 
Entre los límites adjetivos o procedimentales encontramos los recursos y 
remedios del procedimiento administrativo (recursos de reconsideración, 
apelación o revisión) y las acciones y recursos del proceso judicial (proceso 
contencioso administrativo, proceso de amparo, habeas data, etc.); por último, 
la sanción por el agravio causado, a través de la responsabilidad de los 
funcionarios públicos (civil, penal, administrativa, política) y del Estado 
(responsabilidad extracontractual por hechos y actos ilícitos de sus agentes). 
 
A ello cabe agregar la intervención que pueda tomar el Defensor del Pueblo en 
virtud de la legitimación constitucional que la constitución le otorga, sin 
perjuicio de sus funciones como mediador o persuasor ante las autoridades 
públicas y los particulares que ejercen funciones administrativas públicas. 
 
Es también de interés el estudio de los medios materiales puestos a disposiciónde esa actividad, a través del crédito público, el dominio público y privado del 
Estado: en general, el estudio de la propiedad en su relación con la función 
administrativa, sea a través de la propiedad pública, sea a través de las 
limitaciones que el Estado impone a la propiedad privada (meras restricciones, 
servidumbres administrativas, ocupación temporánea, expropiación, etc.), sea a 
través de vinculaciones contractuales de contenido económico (los contratos 
administrativos). 
 
En suma, el estudio del “ejercicio de la función administrativa” es comprensivo 
no sólo del quién ejerce la función, sino también del cómo y con qué 
fundamento, con qué medios y fundamentalmente hasta dónde, con qué 
limitaciones se la ejerce. 
 
2. EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL 
 
Cabe señalar la organización de los organismos internacionales: 
 
A) ONU, OEA, BID, FMI, etc., en todos los cuales hay un régimen 
administrativo del personal, de las contrataciones, etc., con organismos y 
jurisdicciones internacionales de resolución de diferendos de carácter 
administrativo. Si bien en el ámbito externo de aquellos entes se aplica el 
derecho internacional público, su régimen de Derecho Administrativo no 
es interno a ninguno de los países contratantes y tampoco integra el 
derecho internacional público. 
 
Los principios de competencia, jerarquía, deber de obediencia de sus 
agentes, estabilidad en sus empleos, derechos y deberes del cargo, 
carrera administrativa, sistemas de retiro, requisitos de validez y 
competencia de los actos, límites a la discrecionalidad administrativa 
(sustento fáctico suficiente, adecuación de medio a fin, proporcionalidad, 
buena fe, etc.) y otras formas del debido proceso adjetivo y sustantivo, 
control administrativo y jurisdiccional, etc., son todos propios del 
Derecho Administrativo y no del derecho internacional. 
 
B) Los acuerdos de integración, tales como el MERCOSUR, NAFTA, ALCA, la 
Unión Europea, etc., en mayor o menor medida dan nacimiento a un 
derecho comunitario (con normas que en gran parte son de Derecho 
Administrativo) y tribunales supranacionales. 
 
C) A ello cabe agregar el progresivo dictado de normas supranacionales que 
contienen elementos de Derecho Administrativo, p. ej. en materia de 
tutela del medio ambiente, derecho comunitario, derecho del mar, etc. 
 
3. DIVISIÓN DE PODERES Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
3.1. EQUILIBRIO TEÓRICO DE LOS PODERES 
 
Pues bien, el sistema de la división de poderes previsto en nuestra Constitución 
está en principio contemplando un determinado equilibrio. En ese equilibrio -
que no es necesariamente igualdad- la jerarquía relativa de los poderes puede 
ubicarse a nuestro juicio y siempre con referencia a lo dispuesto en la 
Constitución, de la siguiente manera: el Poder Ejecutivo está supeditado al 
Poder Legislativo y el Poder Legislativo al Poder Judicial y como también al 
Tribunal Constitucional que es una institución autónoma. Ello es así por 
diferentes razones: en primer lugar, la supremacía constitucional del Legislativo 
sobre el Ejecutivo se evidencia por lo menos a través de una triple preeminencia 
del Poder Legislativo: 
 
A) Dispone qué es lo que el Poder Ejecutivo puede o no gastar, en la ley de 
presupuesto; 
B) Dispone qué es lo que debe hacer o no, en el marco de toda la legislación 
que le puede dictar para regir la vida administrativa; 
C) Si no está satisfecho con su gestión lo puede remover mediante el juicio 
político 
D) Aunque el Poder Ejecutivo puede vetar una ley del Congreso, éste puede 
de todas maneras insistir en su sanción con una mayoría determinada y 
en tal caso la facultad de veto del Poder Ejecutivo cesa. La última 
decisión en esta relación Parlamento – Ejecutivo la tiene siempre, en el 
marco de la Constitución, el Poder Legislativo. 
 
A su vez la subordinación del Poder Legislativo al Poder Judicial y de la 
institución autónoma que es el Tribunal Constitucional deriva de que los 
segundos tienen la atribución de declarar antijurídicas, por inconstitucionales, 
las leyes del Congreso. Tanto es ello así que existe un aforismo de acuerdo al 
cual “La Constitución es lo que el Tribunal Constitucional dice que es”: estando 
en manos del Tribunal Constitucional en el orden interno la interpretación final, 
indiscutible, del sentido y alcance de las normas constitucionales, es obvio que 
es el Poder Judicial aplicando el control difuso de la constitución, pues de alguna 
manera tiene primacía sobre el Poder Legislativo. 
 
3.2. DESEQUILIBRIO REAL 
 
Sin embargo, ese equilibrio previsto en la Constitución no es el que funciona en 
la práctica ni tal vez haya funcionado nunca realmente así. Por una serie de 
circunstancias sociales y políticas, el Poder Ejecutivo no está sometido al Poder 
Legislativo sino que éste depende de aquél, por las siguientes conclusiones: 
 
A) Dado que los nombramientos de funcionarios públicos los hace el Poder 
Ejecutivo y que una parte lamentablemente importante del éxito político 
de los parlamentarios la hace su habilidad para obtener retribuciones y 
puestos para sus afiliados y sostenedores, resulta que cada 
parlamentario está por lo general solicitando del Ejecutivo el 
nombramiento de algún amigo o correligionario, en la administración 
pública, con lo cual el legislador se coloca en posición de peticionante 
más o menos sumiso al Ejecutivo de quien solicita el favor graciable del 
caso. 
 
B) Puesto que el Presidente de la República suele ser, formal o 
informalmente y salvo pocas excepciones, la cabeza visible del partido 
gobernante, los congresistas no pueden tampoco tomar una actitud muy 
firme de control, con el temor de perjudicar su carrera política. 
 
C) El Ejecutivo, que cuenta con medios de publicidad que no están en igual 
grado al alcance de los legisladores, logra usualmente crearse una 
imagen más popular en la opinión pública que la de los legisladores 
individualmente o del Parlamento en conjunto. Esta imagen popular 
presiona a su vez en favor del Ejecutivo y sus obras reales o presuntas y 
en contra del Congreso, destacando siempre más los errores y 
deficiencias del segundo que los del primero. 
 
4. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS 
 
Son aquellos poderes de acción atribuidos a la administración para la 
satisfacción de los intereses generales y que le imponen una determinada 
sujeción jurídica para los ciudadanos destinatarios de los actos, se clasifican en: 
 
• Potestad reglamentaria. Distinta a la potestad normativa. Dota a la 
administración para producir normas y colaborar en el proceso de 
creación de normas incidiendo en el sistema de fuentes y que están por 
debajo de las normas legales. 
• Potestad de planificación 
• Potestad expropiatoria. Capacidad reconocida por el ordenamiento a la 
administración para privar coactivamente de bienes, derechos e 
intereses con contenido patrimonial siempre que esté justificado en 
causa de utilidad pública o interés social. 
• Potestad tributaria. Capacidad para establecer, imponer, recaudar, 
inspeccionar ingresos públicos de naturaleza tributaria como son los 
impuestos, tasas, etc. 
• Potestad sancionadora. Poder de acción otorgado por el ordenamiento a 
la administración para tipificar conductas reprochables e imponer 
sanciones por la comisión de conductas ilícitas. 
• Potestad organizativa. Llamada también doméstica, reconocida por el 
ordenamiento para organizar sus servicios y planificar su personal, todo 
ello con el fin de satisfacer el interés general. 
• Potestad ejecutiva. Ejecutividad. Capacidad reconocida por el 
ordenamiento jurídico a la administración para crear, modificar, 
reformar, suprimir o extinguir situaciones jurídicas de forma unilateral y 
con carácter obligatorio. 
• Potestad ejecutoria o ejecutoriedad. Capacidad con la que el 
ordenamiento jurídico faculta a la administración para imponer 
coactivamenteun acto previamente adoptado sin necesidad de 
intervención de los Tribunales de Justicia. 
• Potestad de coacción. de investigación, deslinde y recuperación de oficio 
de sus bienes, de revisión de oficio de los actos administrativos. 
 
 
FUENTES Y SISTEMA JURÍDICO PERUANO 
 
1. LAS FUENTES DEL DERECHO EN GENERAL 
 
La noción de fuente del derecho nos remite al origen del derecho, a su proceso 
de formación y a su expresión final. 
 
CLASIFICACIÓN 
 
a. FUENTES MATERIALES: Son los hechos del hombre o de la naturaleza que 
inciden en la generación de normas jurídicas. Una fuente material del 
derecho puede ser un desastre natural, una protesta social o un acuerdo 
político, para citar algunos ejemplos. Estos hechos, de distinta naturaleza 
cada uno de ellos, han motivado que se ponga en movimiento el 
procedimiento de generación de la norma jurídica, tenemos dos clases: 
 
 
1. LA COSTUMBRE 
 
Es sin duda la más antigua fuente material del derecho. Está constituida por 
actos que se repiten en el tiempo de manera uniforme en circunstancias 
similares. La costumbre es jurídica cuando reúne las siguientes características: 
 
• Uso generalizado entre los integrantes de un grupo social. 
• Conciencia de su obligatoriedad por el grupo social. 
• Repetición a lo largo del tiempo. 
 
La importancia de la costumbre como fuente del derecho deriva no solamente 
de su carácter histórico, sino de su aplicación continua en las relaciones 
cotidianas. Por ejemplo, actualmente encuentra su expresión en materia de 
contratos cuando se hace referencia a la buena fe o a la diligencia ordinaria de 
los contratantes. En qué consiste la buena fe o la diligencia ordinaria dependerá 
de las costumbres predominantes en un momento y en un lugar determinado. 
Asimismo, cabe destacar que en muchos casos la costumbre deviene en ley 
cuando el Estado considera que debe tener carácter general y que debe ser 
puesta en práctica con su respaldo y con una clara definición de sus límites y de 
su forma de aplicación. 
 
2. LA DOCTRINA 
 
La doctrina está compuesta por las opiniones, criterios, teorías y explicaciones 
aportadas al mundo del derecho a través de escritos, conferencias, clases o por 
cualquier otro medio. Mediante la doctrina se pretende sistematizar, formular 
críticas y establecer propuestas sobre temas jurídicos. 
 
Es una fuente sumamente útil para la aplicación del derecho, en tanto provee 
de fundamentos para la interpretación de las normas o para la emisión de 
nuevas normas. En ese sentido, lo que expresan los autores sobre un 
determinado tema jurídico puede ser utilizado por el legislador para analizar un 
problema y luego emitir una norma. Asimismo, el juez recurrirá a la doctrina 
para encontrar criterios de interpretación aplicables al caso que debe resolver. 
 
b. FUENTES FORMALES: Son los procedimientos a través de los cuales se 
genera la norma jurídica, así como la forma como se manifiesta. Pueden 
ser de dos clases: 
1. LA LEY O LEGISLACIÓN 
 
La ley, en tanto sea fuente formal del derecho, debe ser entendida en su sentido 
amplio de legislación. Es decir, se trata del conjunto de normas legales emitidas 
por el Estado a través de sus órganos competentes. 
 
La ley es la principal fuente formal del derecho contemporáneo. Su importancia 
radica en que el Estado emite continuamente normas legales a través de sus 
órganos, para establecer deberes, derechos y regular todo tipo de conductas. En 
ese sentido, es el Estado quien a través de su actividad normativa constituye y 
renueva continuamente el derecho. 
 
La legislación está constituida por normas de distinto tipo, emitidas por las 
entidades de la administración pública según las competencias de cada una de 
ellas. Un análisis más detallado de estas normas lo veremos más adelante al 
analizar al sistema jurídico peruano. 
 
2. LA JURISPRUDENCIA 
 
La jurisprudencia está constituida por los fallos expedidos por los magistrados 
judiciales o por funcionarios que integran tribunales administrativos, al 
momento de resolver los procesos a su cargo. El valor de fuente del derecho de 
estas decisiones está dado por la originalidad de la interpretación que hace el 
magistrado o funcionario de lo que señala la ley. 
 
De este modo, lo expresado a través de la legislación puede ser desarrollado en 
su aplicación a casos concretos. En su sentido estricto, el término jurisprudencia 
se refiere a las decisiones expedidas por las máximas instancias, tales como la 
Corte Suprema, el Tribunal Constitucional o los Tribunales Administrativos. A 
través de estos fallos es posible establecer criterios de interpretación que 
podrán ser aplicados a muchos otros casos similares. 
 
La jurisprudencia puede ser dividida en dos clases: 
 
a) Jurisprudencia en sentido estricto: La emitida por los tribunales de 
justicia. 
b) Jurisprudencia administrativa: Aquella expedida por los tribunales 
administrativos. Esta última, a diferencia de la anterior, no 
necesariamente es definitiva, toda vez que puede ser impugnada ante el 
Poder Judicial. 
 
3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
Distinguimos pues al Derecho Administrativo en cuanto rama del conocimiento 
y al Derecho Administrativo como parte del orden jurídico positivo, como 
conjunto de normas jurídicas. Así como al hablar del derecho civil podemos 
referirnos tanto al Código Civil y leyes complementarias, como a la disciplina 
que estudia las normas y principios de ese código y esas leyes, así también al 
hablar de Derecho Administrativo podemos pensar tanto en el conjunto de 
normas y principios constitucionales y supraconstitucionales, tratados, leyes 
administrativas y demás reglas que integran la normatividad positiva, el régimen 
jurídico positivo de la función administrativa, como en la disciplina que los 
estudia. 
 
Dado que el conjunto de normas y principios que integran el régimen jurídico 
positivo del caso llega a nuestro conocimiento y valoración a través de su 
estudio y análisis y que, por lo tanto, nuestro primer contacto cognoscitivo se 
realiza con la disciplina que efectúa tal investigación, damos preferencia al 
concepto de rama del conocimiento antes que al de conjunto de normas 
positivas. 
 
El Derecho Administrativo se define pues, en primer lugar, como una disciplina 
o una rama de la ciencia del derecho. No creemos convenientes, en 
consecuencia, las definiciones que conceptúan al Derecho Administrativo como 
un “conjunto de normas y de principios de derecho público,” pues hacen 
prevalecer el carácter normativo antes que el aspecto cognoscitivo. Definir al 
Derecho Administrativo como rama del conocimiento no significa que deje de 
usarse la segunda acepción como “conjunto de normas positivas,” pues la 
noción de “derecho” recibe casi siempre esa doble significación; ello no quita 
que al darse la definición metodológica deba efectuarse una opción semántica. 
 
Así como nadie definiría al derecho civil como “el conjunto del Código Civil y sus 
leyes complementarias,” así tampoco es adecuado definir al Derecho 
Administrativo como un “conjunto de normas y de principios de derecho 
público.” 
 
2.1. FUENTES SUPRANACIONALES 
 
La pregunta inmediata es ¿por qué supranacionalidad? ¿No es acaso la 
Constitución la primera y más importante de las fuentes, la cúspide del 
ordenamiento jurídico? Es una pregunta que se responde de a poco y satisfará 
solamente con el correr del tiempo. De acuerdo con la Constitución, la sola 
aprobación de los tratados internacionales, de acuerdo con el procedimiento 
que establece la misma Constitución, incorpora a éstos al derecho interno de la 
Nación.” 
 
Lo relativo a determinar si el contenido normativo del tratado pasaba a ser, sin 
otro requisito que el de la aprobación por el Congreso, legislación interna, había 
dado lugar a soluciones diversas según las particularidades que presentara la 
convencióne incluso la ley de aprobación. Cuando una ley ratifica un tratado 
por el cual se establecen reglas de derecho que se refieren exclusivamente a 
seres humanos individuales (derechos humanos) carecía de asidero pretender 
que la ratificación valía sólo frente a los demás Estados y no para los habitantes 
del país respectivo; la ley de ratificación transforma a esas proposiciones en 
normas jurídicas que también son internas. 
 
Pero es más, a partir de allí son ya derecho supranacional o aun orden público 
internacional, cuyo ámbito de aplicación y contenido se va extendiendo con el 
correr del tiempo y puede algún día llegar a cubrir el narcotráfico, el crimen 
organizado, el lavado de dinero y la corrupción, delitos estos que se hallan 
intervinculados según el preámbulo de la Convención Interamericana contra la 
Corrupción. Es el ius cogens superveniens, in statu nascendi. 
 
Nuestro país se halla sometido a dos grandes tipos de órdenes jurídicos 
supranacionales, en razón de su exigibilidad: 
 
A) JURISDICCIÓN SUPRANACIONAL, INTERNACIONAL O EXTRANJERA 
 
Por un lado están los tratados que tienen un órgano judicial supranacional de 
aplicación, como es el Pacto de San José de Costa Rica, o que sin tener órgano 
judicial tienen al menos órganos de aplicación. En parecida situación se 
encuentran los tratados y convenios que admiten expresamente la jurisdicción 
extranjera, como la Convención Interamericana contra la Corrupción; el tratado 
contra la Tortura; los crímenes de lesa humanidad. Lo mismo los casos 
sometidos a una jurisdicción extranjera que el país decide transar. 
 
B) SIN OTRA JURISDICCIÓN —PARA LOS INDIVIDUOS— QUE LA INTERNA 
 
Un segundo grupo lo integran los demás tratados incorporados por el mismo 
texto a la Constitución pero que carecen de tribunal supranacional, 
internacional o extranjero. Es posible que con el correr del tiempo los tratados 
de integración tengan tales tribunales, como ya ocurre en Europa, con lo cual 
podrán ser clasificados junto al de San José como un derecho comunitario más 
efectivo por la existencia de tribunales de aplicación; esos tribunales 
seguramente extenderán su competencia en el siglo XXI. 
 
2.2. FUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
El orden normativo administrativo integra un sistema orgánico que tiene 
autonomía respecto de otras ramas del Derecho. Por ello existen fuentes que 
son particulares a este sistema y que deben ser aplicadas con preferencia a 
otras fuentes. Al momento de resolver los temas de su competencia, las 
autoridades administrativas deben aplicar estas fuentes y, en caso de existir 
vacíos o deficiencias en las fuentes, podrán recurrir a los principios del 
procedimiento administrativo y, en su defecto, a otras fuentes supletorias del 
Derecho Administrativo, y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas de otros 
ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad. 
 
Las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo son las siguientes: 
 
a. FUENTES FORMALES 
 
1. Las disposiciones constitucionales. 
2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento 
jurídico nacional. 
3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente. 
4. Los decretos supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes 
del Estado. 
5. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos 
de las entidades de la administración pública, así como los de alcance 
institucional o provenientes de los sistemas administrativos. 
6. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores. 
7. Los principios del Derecho Administrativo y en general los del derecho 
que sean compatible. 
8. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que 
interpreten disposiciones administrativas. 
9. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales 
o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios 
interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. 
10. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultades 
expresamente para absolver consultas sobre la interpretación de normas 
administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas. 
 
b. FUENTES MATERIALES 
 
La aplicación de las normas jurídicas a casos particulares requiere una actividad 
interpretativa. Aun cuando lo definimos e identificamos algunas veces es 
materia de debate, podemos concebirlos como las ideas o enunciados básicos o 
fundamentales sobre los que se edifica el Derecho Administrativo, éstas son: 
 
1. La doctrina. 
2. La costumbre. 
 
3. EL SISTEMA JURÍDICO PERUANO 
 
Las normas jurídicas no existen ni se aplican de manera aislada; por el contrario, 
se encuentran relacionadas entre sí. Por ello, la aplicación del derecho requiere 
concebir al conjunto de las normas jurídicas como un sistema jurídico, es decir 
como un conjunto organizado y coherente. Bajo esta premisa, las normas 
jurídicas no deben contraponerse o contradecirse entre sí. 
 
No obstante, es posible encontrar ocasionalmente normas jurídicas que se 
encuentran en esa situación. En estos casos, las reglas que rigen el sistema 
jurídico permitirán resolver los conflictos mediante la aplicación de principios y 
de métodos de interpretación. Uno de los principales criterios para organizar las 
normas legales es su jerarquía, es decir la relación de superioridad e inferioridad 
en la que se encuentra una norma respecto de otra. Esta relación permite 
establecer cuál de ellas debe prevalecer en caso de existir algún conflicto o 
contradicción. Las normas legales son emitidas por entidades del Estado en tres 
planos distintos: el gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno local. 
Cada uno de ellos emite distintas normas que se organizan jerárquicamente, de 
modo que en caso de existir conflictos entre ellas las normas de mayor jerarquía 
priman sobre las de rango inferior. 
 
A continuación, analizaremos brevemente las principales normas del gobierno 
nacional, colocándolas en niveles jerárquicos, de mayor a menor importancia: 
 
a. La Constitución Política del Estado: Es la norma fundamental sobre la cual 
descansa todo el sistema jurídico. En la Constitución se señalan las 
normas básicas que rigen a la sociedad y los límites que el Estado y los 
particulares deben respetar en su actuación. La Constitución trata 
diversas materias, entre las cuales podemos resaltar las siguientes: 
 
1. El Estado, su estructura y organización. 
2. Los derechos fundamentales de las personas. 
3. El régimen económico constitucional. 
 
b. La Ley y las normas con rango de ley: Se trata de normas expedidas en 
ejercicio de la potestad legislativa del Estado. En principio esta potestad 
es ejercida solamente por el Congreso de la República, sin embargo, se 
admite que bajo distintas circunstancias otros órganos del Estado puedan 
expedir normas del mismo nivel. 
 
c. La Ley: El Congreso de la República es el Poder del Estado encargado de 
emitir leyes. Estas normas son las de más alto nivel y se encuentran 
únicamente por debajo de la Constitución. A través de ellas se puede 
normar sobre cualquier materia que se considere de importancia. 
 
d. Los Decretos Legislativos: Son normas expedidas por el Poder Ejecutivo 
en virtud a una delegación de funciones del Congreso. La delegación se 
realiza mediante una ley, por un período determinado y para que se 
legisle sobre temas específicos. El fundamento de los decretos 
legislativos es agilizar la emisión de normas en caso de que se requiera la 
realización de reformas con rapidez y oportunidad. 
 
e. Decretos de Urgencia: Son normas expedidas por el Presidente de la 
República en situaciones extraordinarias. Sólo pueden tratar sobre 
materias económicas o financieras, aun cuando no pueden contener 
normas tributarias. Se emiten con cargo a dar cuenta al Congreso, quien 
los puede modificaro derogar. 
 
f. Los Decretos-Leyes: Se trata de normas expedidas por gobiernos de facto 
durante períodos en los cuales no ha funcionado el Poder Legislativo. En 
estas circunstancias el gobernante asume de hecho funciones legislativas 
y emite estas normas en lugar de las leyes. 
 
g. Los Tratados: Los tratados son acuerdos del Perú con otros Estados o con 
organismos internacionales. Forman parte del derecho nacional. De 
acuerdo a las disposiciones de la Constitución, pueden tener distintos 
rangos: 
 
• Tratados con rango constitucional: Son aquellos que afectan 
disposiciones constitucionales, por lo que su aprobación requiere seguir 
el mismo procedimiento aplicable para reformar la Constitución. 
 
• Tratados con rango de ley: Son aquellos que requieren aprobación por el 
Congreso de la República. Según lo establece la Constitución son los que 
versan sobre derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del 
Estado; defensa nacional; obligaciones financieras del Estado; los que 
crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o 
derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su 
ejecución. 
 
• Tratados con rango de decreto supremo: Son todos aquellos que no 
requieren ser aprobados por el Congreso de la República. Estos tratados 
pueden celebrarse o ratificase mediante los decretos supremos que 
expide el Presidente de la República, luego de lo cual debe darse cuenta 
al Congreso de la República. 
 
h. Los Decretos Supremos: Son normas que emite el Presidente de la 
República. Son las normas de más alto rango en el Poder Ejecutivo. Su 
contenido normalmente es de carácter general, por ejemplo cuando se 
emplean para reglamentar leyes. 
 
i. Otras normas del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo a través de sus 
diversas instancias puede emitir distintas normas. Podemos mencionar 
las siguientes en orden jerárquico: 
 
• Resoluciones Supremas 
• Resoluciones Ministeriales 
• Resoluciones Vice Ministeriales 
• Resoluciones Directorales 
• Otras resoluciones 
 
j. Mención especial requieren las normas emitidas por distintas entidades 
de la administración pública: Estas normas pueden tener diverso rango y 
su contenido se relaciona con las competencias de cada entidad. Entre 
ellas podemos mencionar las resoluciones expedidas por los organismos 
reguladores o por entidades públicas descentralizadas. 
 
En el plano de los Gobiernos Regionales también encontramos normas, 
organizadas según la siguiente jerarquía: 
 
• Ordenanzas Regionales expedidas por el Consejo Regional; 
• Decretos Regionales expedidos por la Presidencia Regional. 
 
Por su parte, los Gobiernos Locales emiten las siguientes normas: 
 
• Ordenanzas. 
• Decretos de Alcaldía. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CUESTIONARIO DE EXAMEN 
DERECHO ADMINISTRATIVO N° I 
 
 
1. De la definición de Derecho Administrativo, redacte su apreciación 
2. Mencione al menos tres diferencias entre Administración Pública y 
Derecho Administrativo. 
3. Un funcionario público ante el incumplimiento de una norma de 
carácter administrativa puede estar inmerso hasta en tres tipos de 
responsabilidades. Explicar con un caso o ejemplo. 
4. Si el objeto del Derecho Administrativo es el ejercicio de la función 
administrativa entonces ¿Cuál es su objetivo y finalidad? 
5. ¿Qué aspectos del Derecho Administrativo regula la Constitución 
Política del Perú? 
6. Se habla de “resoluciones administrativas” mencione y explique 
cada una de sus partes.