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 DERECHO ADMINISTRATIVO 1 
 
UNIDAD 1. 
1.- El Derecho Administrativo. 
El derecho administrativo en cuanto conjunto de normas que regula las relaciones del Estado con los 
particulares, puede decirse que ha existido siempre, desde el nacimiento del Estado. Pero ello no ha 
sido suficiente para la creación de una disciplina. Es probable que no existiera aceptación de que se 
tratara de una relación entre sujetos diferenciados. Esta época es la de las monarquías absolutas, 
dando origen a principios jurídicos idénticos en distintos países y momentos históricos: En esos 
momentos el derecho administrativo se agota en un único precepto: un derecho ilimitado para 
administrar; no se reconocen derechos del individuo frente al soberano; el particular es un objeto del 
poder estatal, no un sujeto que se relaciona con él. 
Esta concepción ha sido denominada Estado de policía. En él, al reconocerse al soberano un poder 
ilimitado en cuanto a los fines que podía perseguir y los medios que podía emplear. 
 
Origen. Evolución. 
El derecho administración como conjunto de normas positivas que regulan las relaciones del Estado 
con los administrados, para algunos ha existido desde el mismo nacimiento del Estado, aunque no 
ha sido suficiente para crear el derecho administrativo porque no existía conciencia de que se tratara 
de una relación entre sujetos diferenciados. En las monarquías absolutas, el individuo era 
contemplado como un objeto del poder estatal y no como sujeto en relación con el Estado. 
 
COMENTARIOS EN CLASE: 
 
El régimen exorbitante como nota peculiar del derecho público. 
La preeminencia del interés general sobre el interés privado, la situación del sujeto estatal y sus fines, 
las relaciones interorgánicas e interadministrativas trae como efecto o consecuencia (no como causa), 
la existencia y descripción de régimen exorbitante del derecho privado. 
No hay una relación conmutativa (o de coordinación) entre la Administración y los particulares, sino 
distributiva (o de subordinación) en orden a los efectos de la relación jurídica. 
El sistema del derecho administrativo posee una compleja gama de poderes o potestades jurídicas 
que componen lo que se ha llamado régimen exorbitante, que se determina y modula en los 
distintos países de un modo diferente. La existencia de esa peculiaridad no agota totalmente el 
contenido del derecho administrativo que se integra también con instituciones y normas donde las 
técnicas de actuación no traducen necesariamente prerrogativas de poder público ni el uso de la 
coacción, sino de facultades que amplían el ámbito o esfera de derechos de los particulares, tales 
como acontece con el fomento. 
El régimen exorbitante no implica en todos los casos una situación de desborde o conflicto con el 
derecho privado. Si bien su origen obedece a una situación de exorbitancia donde el derecho 
administrativo era una suerte de derecho especial o de excepción, modelado en torno del núcleo de 
técnicas que se separaron del tronco común del derecho, el crecimiento progresivo de sus 
instituciones ha contribuido a generar una autonomía que hoy en día resulta indiscutible. 
La denominación de régimen exorbitante se mantiene sólo en un sentido convencional que ya no 
responde a su significado originario, pues su contenido se integra, además de las prerrogativas de 
poder público, con las garantías que el ordenamiento jurídico instituye a favor de los particulares 
para compensar el poder estatal y armonizar los derechos individuales con los intereses públicos que 
persigue el Estado, cuya concreción está a cargo de la Administración Pública. De este modo, el 
régimen exorbitante se configura como el sistema propio y típico del derecho administrativo. 
 
Las funciones del Estado y la teoría de la separación de los órganos que ejercen el poder 
estatal. 
 
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La concepción doctrinaria de la separación de poderes aparece por primera vez en la historia con 
Montesquieu y su célebre "El espíritu de las leyes", publicada en 1748. 
La teoría constituye un alegato contra la concentración del poder y la defensa de los derechos 
individuales, y está fundamentalmente orientada a la clásica división tripartita del poder en Ejecutivo, 
Legilativo y Judicial. Parte del reconocimiento que todo órgano que detenta poder tiende 
naturalmente a instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de 
porciones del poder estatal (ejecutiva, legislativo y judicial), suponiendo que el equilibrio resultante 
debe asegurar la libertad del hombre. 
En realidad la separación de poderes no es estricta en la actualidad. En el orden de la realidad lo que 
ocurre es que cada órgano en quien se distribuye el poder estatal tiene asignada una de las 
funciones señaladas como competencia predominante, sin que esa prevalencia obste a la 
acumulación (en forma entremezcalda) de funciones materialmente distintas. 
El valor actual de la tesis de Montesquieu consiste fundamentalmente en los principios de 
coordinación, equilibrio y especialización que la nutren. Según Bidart Campos se quiebra el principio 
divisorio, entendido a la manera clásica, a raíz de que no pueden ya identificarse de una manera 
estricta los aspectos substanciales, orgánico y formal de los actos estatales. 
 
 
b.- Momento Histórico del Estado de Policía y del Absolutismo. 
En el Estado moderno originario (Francia monárquica), gran parte de la actividad legislativo se 
hallaba en manos del Rey, como también la justicia. Esta concepción de Estado y de sus relaciones 
con los administrados se denominó Estado de Policía. 
En el estado de policía, al reconocer al soberano poder ilimitado respecto a los fines que perseguía y 
los medios a utilizar, no se podía desarrollar una opinión crítica de ese poder. Mayer dice que no 
existía un derecho público dado el poder ilimitado y arbitrario. 
 
Con el nacimiento del constitucionalismo en los EE.UU., Revolución Francesa y la Declaración de Derechos 
del Hombre, a fines del siglo XVIII se opera un cambio en la vida política (ya iniciado anteriormente 
con la Carta Magna y continuado en los fueros juzgos) que afecta la relación del Estado y sus 
habitantes. Ya el Estado no puede hacer lo que le plazca, considerar que no produce daño, sino que 
existen una serie de derechos que debe respetar porque son superiores y preexistentes a él. 
Es en este momento que se inicia el derecho administrativo, se da el germen del moderno derecho 
administrativo, se toma conciencia que existen derechos de los individuos frente al Estado y que aquel 
es un sujeto y no objeto y surge la necesidad de analizar el contenido de la relación de ese sujeto y de 
construir los principios por los que se rige. Así, algunos principios nacientes, ganan importancia sin 
dejar de lado totalmente las viejas concepciones, a saber: 
 
Los principios del pasado 
1. La indemandabilidad del soberano 
El soberano no podía en el Estado de policía ser llevado ante los tribunales como un litigante común 
y tampoco pudo serlo el Estado moderno durante mucho tiempo, exigiéndose en nuestro país hasta 
1900 contar con una venia especial del Congreso; de todas maneras, aun superado ese aspecto del 
problema, todavía cuesta entre nosotros demandar al Estado y hay escasísimos jueces ante quienes 
hacerlo, con lo cual la denegación de justicia se produce materialmente. En algunas jurisdicciones 
locales hay lisa y llana denegación de justicia. 
 
2. La irresponsabilidad del soberano 
El Rey “no podía dañar,” esto es, no cometía daños desde el punto de vista jurídico y por lo tanto era 
irresponsable por los daños materiales que causara; en Argentina, también el Estado constitucional 
fue durante mucho tiempo irresponsable por los perjuicios que ocasionara y recién en 1933 la Corte 
Suprema (Caso Devoto) aceptó su responsabilidad extracontractual; pero ella todavía hoy dista 
bastante de ser satisfactoria. En Inglaterra, este principio recién se abandona en 1947. 
 
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Estado de Derecho significaque a todo principio de derecho, acompaña la seguridad que el Estado 
se obliga a sí mismo a cumplirlo, o sea, el derecho sujeta tanto a gobernantes como gobernados, 
diferenciándose así de la administración del estado de policía que se caracterizaba por su poder 
ilimitado donde el administrado carecía de acción para oponerse a las resoluciones de la autoridad. En 
cambio, en el Estado de derecho, el individuo administrado posee acción para respetar su derecho. 
 
 
3. Los actos del príncipe 
Correlativamente con lo antes recordado, el acto del príncipe era como un acto de Dios, por encima 
del orden jurídico; su versión en el Estado constitucional fue la teoría de los “actos de imperio,” 
primero y de los “actos de gobierno” o “institucionales,” después. Todavía hoy existen autores que 
sostienen una o ambas teorías, a pesar de su obvia desubicación histórica y jurídica. 
 
4. La doble personalidad del Estado 
En la época de las monarquías absolutas, en que el rey era indemandable, irresponsable, etc., se ideó la 
Teoría del Fisco, que venía a constituir una especie de manifestación “privada” del soberano, colocada 
en un plano de igualdad con los particulares; de este modo se atemperaba en parte el rigor de la 
concepción soberana del rey. Suprimido el Estado de policía, abandonada la monarquía absoluta como 
forma de gobierno, no cabía sino llegar a la conclusión de que toda la personalidad del Estado era la 
misma y no precisamente igual que la del rey, sino que la del “Fisco.” Sin embargo, casi todos los 
autores hablaron también de una “doble personalidad” del Estado, como poder soberano y como 
sujeto de derecho; recién en los últimos años los autores argentinos han abandonado la distinción, 
pero todavía resta algún sostenedor de la concepción antigua. 
 
5. La “jurisdicción administrativa” 
En la vieja época monárquica existía la llamada “justicia retenida”: el soberano decidía por sí las 
contiendas entre partes; luego se pasa a la “justicia delegada,” en que el rey “delega” la decisión a un 
consejo que sigue dependiendo de él, sin tener verdadera independencia como un tribunal de 
justicia. En el Estado moderno existen tribunales, como también existieron en algunas monarquías, 
pero la legislación o los autores tratan a veces de otorgar a la administración, contra toda lógica, 
alguna parte del ejercicio de la jurisdicción, produciéndose así la contradicción de la llamada 
“jurisdicción administrativa;” es obvio que al abandonarse el absolutismo y pasarse a un sistema de 
división de poderes, es inconcebible que la administración ejerza atribuciones que le corresponden al 
otro poder. La doctrina argentina está bastante dividida al respecto, si no en el aspecto teórico, por 
lo menos en el práctico. 
A su vez, la cantidad de jueces es tan exigua en materia administrativa como para cuestionarse si en 
verdad existe jurisdicción a la cual acudir en procura de justicia contra la administración pública. 
 
6. Poder de policía 
En el Estado de policía se hablaba de un “poder de policía,” que era un poder estatal jurídicamente 
ilimitado de coaccionar y dictar órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente; al 
pasarse al Estado de Derecho la noción fue recortada, excluyendo el empleo ilimitado de la coacción, 
pero de todos modos se mantiene como instrumento jurídico no fundado conceptualmente y que 
frecuentemente desemboca en abusos. 
 
 
Teoría del Fisco. 
En Roma, el fisco aparecía como una persona moral junto al Emperador, al cual pertenecían los 
bienes que el Estado usaba para sus fines y a la cual correspondían ciertos privilegios de derecho 
civil y de procedimiento. Esta noción fue reflotada y tuvo gran importancia en el Régimen de Policía, 
estableciendo que el Estado podía ser demandado como fisco ante tribunales civiles si el litigio fuese 
patrimonial. 
El fisco por su naturaleza, es como un hombre común administrando sus bienes, sometido a la 
jurisdicción civil. El fisco tenía bienes pero carecía de imperium y el Estado carecía de bienes pero 
 
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poseía imperium, así, se hizo posible otorgar efectos del derecho civil a los actos del poder público y 
lograr protección para el súbdito frente al soberano. 
Suprimido el Estado de Policía y abandonada la Monarquía Absoluta, se llega ala conclusión que la 
personalidad del Estado era toda la misma, con lo que la teoría no tenía más sentido, aunque 
quedan ciertos resabios, como llamar fisco para designar al Estado considerado como sujeto de 
derechos patrimoniales. 
 
 
c) Surgimiento del Constitucionalismo: la Separación de Poderes y de los Derechos Públicos Subjetivos. 
La Doctrina de la Separación de Poderes y su Interpretación en el Derecho Francés. 
Montesquieu, partiendo de la hipótesis de que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de él, 
concibió su teoría de la separación de los poderes: que el poder contenga al poder, lo que se 
lograría dividiendo el poder estatal y oponiendo las partes respectivas para que se refrenen 
recíprocamente; ello a su vez se consigue distribuyendo las funciones estatales entre diferentes 
órganos constituidos por personas físicas distintas. 
 
Para la distribución de funciones, en general la mayoría ha introducido el principio de la separación 
de los poderes tratando de seguir en lo más importante la triple premisa a que dio lugar la teoría de 
Montesquieu: 
- que el que hace las leyes no sea el encargado de aplicarlas ni de ejecutarlas; 
- que el que las ejecute no pueda hacerlas ni juzgar de su aplicación; 
- que el que juzgue no las haga ni las ejecute. 
Surge así el germen de los conceptos de Legislación, Administración y Justicia. 
 
Ahora se habla más de separación de funciones, antes que de separación de poderes ya que el 
poder es uno solo, pero se mantiene el principio de que ella tiene por finalidad coordinar el ejercicio 
del poder público y evitar que pueda ser fuente de despotismo o arbitrariedad. 
Es de cierta importancia recordar que en el pasado a veces se incurría en el error de suponer que la 
división de poderes significaba que cada uno de los tres poderes era “soberano en su esfera,” es 
decir que cada poder legislaba, administraba y juzgaba en lo relativo a su propia actividad. Tal 
concepción es completamente errada, pues lo esencial de la teoría analizada es la división de 
funciones y no sólo la división en órganos: una división en órganos no acompañada de una división 
de funciones no es verdaderamente garantía de libertad ni responde a la finalidad buscada. 
 
De tal modo, la división de poderes significa que cada poder, cada órgano del Estado, tenga a su 
cargo una sola función del Estado; Se sienta entonces el principio de que para que el poder 
contenga al poder, para que no exista absolutismo ni la suma del poder público, es imprescindible 
que el poder estatal sea ejercido por órganos diferenciados, cuantos más mejor. 
 
 
2.- Sistemas Jurídicos Comparados. 
Sistema Francés. 
Surge en la Revolución Francesa como la emancipación política de la burguesía, con un sentido 
eminentemente económico, afirmando la propiedad y declarando los derechos universales del 
ciudadano y del hombre como derecho naturales. De esto surge el Estado Liberal de Derecho, 
Se crea una poderosa administración, que sobrepasa a la del régimen monárquico, tratando de hacer 
una administración racional, tecnocrática, concebida con espíritu de sistema. 
Una característica del sistema francés, es la separación de poderes, la justicia no podía juzgar los actos 
de la administración, pero, como estos actos no podían quedan sin ser juzgados, se estableció un 
órgano jurisdiccional que se desenvolvía dentro del Poder Ejecutivo: el Consejo de Estado. 
 
 
Interpretación Crítica de Dicey del Modelo Francés. 
Respecto ambos sistema, anglosajón y francés, hubo una discusión doctrinaria de relieve entre Dicey 
(inglés) y Haurieu. La polémica comienza con una obra de Dicey: 
 
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Dicey consideraba que en el sistema francés 
1º. El gobiernoy sus funcionarios gozaban de ciertas prerrogativas de las que no gozan los ciudadanos. 
Ataca al sistema francés y dice que la administración del Estado está por fuera del derecho. 
2º. Que la separación de poderes del modo francés, es diferente a lo que el ingles entiende por 
independencia de los jueces, que el sistema francés ponía al Estado fuera de la ley y creía que en 
Inglaterra no podría existir un régimen similar al “Droit administratif”: 
Luego con el correr del tiempo cambia su postura diciendo que Inglaterra se va acercando al sistema 
francés al reconocer algunas prerrogativas a la administración. 
 
Haurieu le contesta comparando ambos sistema. Dice que el régimen francés es altamente 
centralizado y el ingles gran descentralizado, siendo muy fuertes los gobiernos locales en Inglaterra. 
Que el régimen francés da a la administración ciertas prerrogativa de autotutela, como por ej. poder 
ejecutar actos sin la intervención de un juez, pero paralelamente se le otorgaban garantías a los 
administrados para protegerlos de eventuales abusos de la administración y que existen tribunales 
especiales para juzgar la administración, lo que no existe en Inglaterra. 
En Francia la administración está sometida a un régimen especial, ajena al derecho, en cambio en 
Inglaterra se somete al derecho común. 
 
Tanto en el sistema francés como el anglosajón, el estado está sometido al derecho, en el segundo, 
al derecho común, en el primero a sistemas especiales. 
La raíz francesa es la que rige en Argentina, Italia, España y Alemania. 
 
 
3.- Bases Políticas, Constitucionales y Sociales del Derecho Administrativo. 
 
a.- Bases Políticas. 
La historia registra primero el despotismo estatal sobre los individuos; luego y como reacción, la 
exacerbación de los derechos del individuo frente a la sociedad; por fin y como anhelo, el equilibrio 
entre individuo y Estado. Pero ese equilibrio que se anhela es inasible, lo que para unos representa la 
solución de la tensión es para otros una sumisión o un atropello; esa incertidumbre tiende a 
resolverse en un autoritarismo revivido. Es necesario, así, buscar el equilibrio del propio criterio en 
base al cual se analizarán las tensiones y contraposiciones del individuo y el Estado. 
La división de los poderes, fue concebida como “garantía de la libertad,” para que “el poder 
contenga al poder” a través del mutuo control e interacción de los viejos tres grandes órganos del 
Estado: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial. Hoy en día se busca la fractura del poder, 
para que nadie lo pueda volver a reunir en una única mano; por ello se agregan más órganos 
constitucionales independientes. 
 
Equilibrio teórico de los poderes 
El sistema de la división de poderes de nuestras Constitución está en principio contemplando un 
determinado equilibrio. En ese equilibrio —que no es necesariamente igualdad— la jerarquía relativa 
de los poderes puede ubicarse con referencia a lo dispuesto en la Constitución, de la siguiente 
manera: el Poder Ejecutivo está supeditado al Poder Legislativo y el Poder Legislativo al Poder 
Judicial. 
Ello es así por diferentes razones: 
 
La supremacía constitucional del Legislativo sobre el Ejecutivo se evidencia por lo menos a través 
de una triple preeminencia del Poder Legislativo: 
a) Dispone qué es lo que el Poder Ejecutivo puede o no gastar, en la ley de presupuesto; 
b) dispone qué es lo que debe hacer o no, en el marco de toda la legislación que le puede dictar 
para regir la vida administrativa; 
c) si no está satisfecho con su gestión lo puede remover mediante el juicio político; 
d) aunque el Poder Ejecutivo puede vetar una ley del Congreso, éste puede de todas maneras insistir 
en su sanción con una mayoría. 
 
 
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La subordinación del Poder Legislativo al Poder Judicial deriva de que el segundo tiene la 
atribución de declarar antijurídicas, por inconstitucionales, las leyes del Congreso, mientras que éste 
no tiene atribución alguna para rever las decisiones de aquél. Tanto es ello así que existe un aforismo 
de acuerdo al cual “La Constitución es lo que la Corte Suprema dice que es”: estando en manos del 
Poder Judicial en el orden interno la interpretación final, indiscutible, del sentido y alcance de las 
normas constitucionales, es obvio que es el Poder Judicial el que tiene, en el sistema constitucional, 
primacía sobre el Poder Legislativo. 
 
Sin embargo hay un Desequilibrio real, ese equilibrio previsto en la Constitución no es el que 
funciona en la práctica ni tal vez haya funcionado nunca realmente así. Por una serie de 
circunstancias sociales y políticas, el Poder Ejecutivo no está sometido al Poder Legislativo sino que 
éste depende de aquél: 
a) Ya que los nombramientos de funcionarios públicos los hace el Poder Ejecutivo y que parte 
importante del éxito político de los parlamentarios la hace su habilidad para obtener retribuciones y 
puestos para sus afiliados y sostenedores, cada parlamentario está por lo general solicitando del 
Ejecutivo el nombramiento de algún amigo o correligionario, en la administración pública, con lo 
cual el legislador se coloca en posición de peticionante más o menos sumiso al Ejecutivo de quien 
solicita el favor graciable del caso. 
b) Puesto que el Presidente de la República suele ser, salvo pocas excepciones, cabeza visible del 
partido gobernante, los diputados y senadores no pueden tampoco tomar una actitud muy firme de 
control, con el temor de perjudicar su carrera política. 
c) El Ejecutivo, que cuenta con medios de publicidad que no están en igual grado al alcance de los 
legisladores, logra usualmente crearse una imagen más popular en la opinión pública que la de los 
legisladores individualmente o del Parlamento en conjunto, lo que presiona en favor del Ejecutivo y 
sus obras reales o presuntas y en contra del Congreso, destacando siempre más los errores y 
deficiencias del segundo que los del primero. 
 
Además, la posición del Poder Judicial se halla por lo general bastante deteriorada por su propia 
culpa: los jueces suelen entender, con desacierto, que tienen una cierta responsabilidad política en la 
conducción del gobierno y bajo esa impresión juzgan muy benévolamente los actos del mismo, 
entendiendo así cooperar con él. De este modo dejan de ejercer su función, que no es gobernar sino 
juzgar de la aplicación del derecho a los casos concretos. 
El Ejecutivo, lejos de agradecerle esa supuesta colaboración, pasa entonces a suponer que no está 
sino haciendo lo que debe y se llega así a que en los pocos casos en que el Poder Judicial se decide 
finalmente a sentar su criterio jurídico, esto es poco menos que motivo de escándalo público y el 
Ejecutivo será el primero en protestar por una supuesta “invasión” de sus “atribuciones,” que desde 
luego no es tal. 
Por si esto fuera poco, el Poder Judicial también limita su propio control de constitucionalidad de las 
leyes, inventando principios tales como los de que no puede juzgar en general dicha 
constitucionalidad, sino sólo en los casos concretos y con efectos restringidos a esos casos; de que sólo 
declarará la inconstitucionalidad cuando ésta sea “clara y manifiesta,” como si no fuera su deber 
declararla cuando existe, sea o no manifiesta, etc. 
 
Como resultado de todo esto, el equilibrio originariamente contenido en la Constitución para los tres 
poderes se halla profundamente alterado, incluso dentro de un gobierno de jure y se pasa de una 
jerarquía: Poder Judicial – Poder Legislativo – Poder Ejecutivo, que sería la correcta, a una exacta inversión; 
el orden de prelación relativa será ahora Poder Ejecutivo – Poder Legislativo – Poder Judicial. 
 
El Criterio a adoptarse según Gordillo: 
Sin división de poderes y libertad no sólo no habrá Estado de Derecho, sino que tampoco habrá 
Estado de Bienestar o Estado Social de Derecho alguno. Por ello, si queremos llegar al Estado de 
Bienestar debemos hacerlo a través del Estado de Derecho y si encontramos que en éstefunciona 
mal uno de los poderes que lo condiciona, lo que debemos hacer es corregir sus defectos para que 
 
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funcione bien y no acentuarlo aun más. Si no lo hiciéramos así, llevaríamos el desequilibrio a su 
punto máximo. Es nuestro deber tratar de mejorar el equilibrio institucional y solucionar la crisis del 
Congreso o de la justicia fortaleciéndolos y a la inversa, parcelando el poder administrativo en entes 
reguladores independientes. Debemos independizar más y más funciones para asegurar la 
continuidad democrática y quitarle traumatismo al cambio de la figura presidencial. 
 
En la teoría de Montesquieu, el control del poder se logra por su división entre distintos órganos, no 
para aumentar la eficacia del Estado, sino para limitarla poniendo límites a su accionar: “que el poder 
detenga al poder”. 
En el mundo actual, es el sistema de frenos y contrapesos, que nuestra nueva Constitución ahora 
profundiza creando diversos órganos nuevos de control, redistribuyendo poder entre órganos 
existentes y creando mecanismos nuevos que también importan formas de control en uno u otro 
tipo de órgano. La clave de la democracia norteamericana es la fractura del poder: que nadie pueda 
controlarlo todo. De allí la necesidad de traspasar el poder regulador en sede administrativa a 
entidades o autoridades regulatorias independientes, con procedimientos públicos de selección de 
sus directorios que garanticen idoneidad y con estabilidad, imparcialidad, participación de los 
usuarios y las Provincias, procedimientos de audiencia pública, etc 
Así, aparecen nuevos mecanismos de control como la tutela de los derechos de usuarios y 
consumidores frente a monopolios naturales o legales (art. 42), de los vecinos respecto al medio 
ambiente (art. 41) y demás derechos de incidencia colectiva (art. 43): mecanismos de control no solo 
del poder político sino también del poder económico. 
Se ha producido también una importante transferencia de poderes hacia nuevas autoridades 
independientes, de rango constitucional: el Defensor del Pueblo de la Nación, la Auditoría General 
de la Nación, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento, el Ministerio Público y los 
entes reguladores de servicios privatizados, etc. 
 
b.- Bases Constitucionales. 
Las bases constitucionales del derecho administrativo están vinculadas a la soberanía del pueblo, 
surgiendo la relación entre soberanía y poder, A nivel internacional, hay 2 sistemas posibles de 
reconocimiento de soberanía: 
1) Sistema de Soberanía Única. 
2) Sistema de Doble Soberanía. 
 
1) Sistema de Soberanía Única. 
Soberanía del Pueblo: basado en el sistema francés, propiciado por Sièyes antes de la Revolución. 
Reconoce la soberanía del pueblo, es el pueblo quien tiene el poder constituyente. 
La Soberanía está en la cabeza del pueblo, por lo que a través del poder constituyente se da una 
Constitución, base de la organización estatal y la puede modificar. El pueblo es el único titular de la 
soberanía, es quien se da la Constitución a través de un orden jerárquico superior, el Poder 
Constituyente. Este es el sistema que prefiere Gordillo, aunque reconoce que hoy es tan fuerte la 
influencia de la comunidad internacional, que si un pueblo no quiere quedar afuera, debe tener en 
cuenta esa influencia. 
 
2) Sistema de Doble Soberanía. 
Del pueblo y del Estado. Originalmente el pueblo da una Constitución, pero luego será el Estado quien 
la modifica. En este sistema es bastante frecuente la salida del Estado del Principio de legalidad, 
nada impide al Estado modificar la Constitución las veces que quiera para adaptarla a sus 
necesidades, que no siempre son las del pueblo. 
Los Estados han evolucionado en el desarrollo de la primigenia división de poderes hacia un mayor 
control del poder, tendiendo a fracturar ese poder. Dentro de esa fractura del Poder, se han creado 
numerosas reparticiones: los órganos extra poder o agencias independientes o entes reguladores de 
servicios públicos, como así, la Auditoría General de la Nación, Oficina Anticorrupción, etc. que 
sustraen cierta parte de poder de la actividad del Estado, en especial la administrativa. 
 
 
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Soberanía del Estado: es el Estado quien dicta la Constitución, no el pueblo. Considera al Estado 
como preexistente. El Estado está por encima de cualquier norma y se da su propia Constitución y 
puede reformarla a través de los órganos comunes, lo que es peligroso porque el Estado está por 
encima de la ley. La administración puede no someterse a la Constitución o a las Leyes porque el 
Estado las creó. En este sistema, hay una doble personalidad del Estado: 
a. Como Poder Soberano. 
b. Como Persona que se somete a las normas que crea. 
Para Gordillo, este sistema, es resabio del pasado, el mejor sistema es el que reconoce una única 
soberanía y que recae en el pueblo. La soberanía exclusiva del pueblo, puede quebrarse con las 
normas de derecho supranacional. 
 
c.- Bases Sociales. 
1.- Los derechos individuales en el Estado de Derecho 
Estos principios integran así uno de los más trascendentales avances en la organización política y 
jurídica de los pueblos: el Estado de Derecho cuyo concepto ha sufrido una evolución que lo ha ido 
perfeccionando: 
� En un primer tiempo se pudo decir que lo fundamental era el respeto a la ley por parte del Poder 
Ejecutivo; esto era y es el todavía vigente principio de la legalidad de la administración. 
� Luego los límites que el Estado de Derecho impone son extendidos a la propia ley: la ley debe 
respetar principios superiores; es el otro principio fundamental del respeto a la Constitución por 
parte de las leyes, manifestado a través del control judicial de dicha constitucionalidad. 
� Se llega por fin a la etapa de un orden jurídico supranacional de garantías individuales, que opera 
también como derecho interno, sin perjuicio del control ulterior en el plano internacional en caso de 
no remediar los jueces locales la trasgresión a los derechos individuales. El individuo aparece así 
protegido contra los avances injustos de los poderes públicos en una doble faz: por un lado, que la 
administración respete a la ley y por el otro, que el legislador respete la Constitución, la Convención y 
demás pactos supranacionales. El centro de la cuestión radica siempre, en que los derechos 
individuales no sean transgredidos por parte de los poderes públicos. 
 
2.- La vieja superación del liberalismo clásico 
Pero, si bien ello es necesario, parecía no ser suficiente. El tiempo había demostrado que el solo 
cumplimiento de los postulados de libertad e igualdad con la protección del Estado podía resultar en 
paradojas, pues la sociedad presenta a menudo diferencias económicas y sociales entre sus 
componentes que no hacen sino acentuarse en un régimen puramente negativo de organización 
política, es decir, en un régimen que se contentaba con proteger los derechos de propiedad, libertad, 
etc., tal y como los encontraba, sin preocuparse de mejorarlos cuando de hecho eran insuficientes. 
De nada serviría reconocer a “todos” los individuos un derecho a la propiedad, o libertad de trabajo, 
o de enseñar y aprender, si las condiciones socioeconómicas imperantes (miseria, enfermedades, 
accidentes, ignorancia, vejez) excluyeran permanentemente a algunos individuos de toda 
oportunidad de ser propietarios, trabajar libremente, o aprender y enseñar. 
 
 
3.- Las respuestas autoritarias: la negación de los derechos individuales 
Ante esa paradoja surgieron en determinado momento doctrinas que volvían al punto de partida: 
para lograr condiciones sociales y económicas justas para todos, no encontraban otro camino que la 
destrucción del Estado de Derecho, la negación de los derechos individuales y la postulación del 
autoritarismo: era la “dictadura del proletariado,” o cualquiera de las otras corrientes negatorias de 
los derechos. 
 
4.- Una nueva solución: el Estado de Bienestar 
Apartándose de ambos extremos y buscando la uniónde lo fundamental en el Estado de Derecho 
(las garantías individuales de la libertad) y esto que ahora aparecía como indispensable (la gradual 
 
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superación del ahogo económico y social), se afirmó en el siglo XX la concepción del Estado de 
Bienestar o Estado Social de Derecho, Estado Social, etc. que se trata de una forma de Estado que 
interviene activamente a favor de los ciudadanos y especialmente de los menos pudientes, quienes 
más necesitan de su ayuda. La idea central es que el Derecho se inspira no es la idea de la igualdad 
de las personas, sino la de la nivelación de las desigualdades que entre ellas existan; la igualdad deja 
de ser, así, punto de partida del Derecho, para convertirse en meta o aspiración del orden jurídico. 
Sin embargo hacia fines del siglo el énfasis ya se concentró en lo social, no en el intervencionismo 
económico, salvo en materia de control de monopolios, defensa de la competencia, etc. Ejemplos de 
este tipo de acción del Estado en materia social son no solamente sus obligaciones clásicas en 
materia de salud, educación, justicia para todos, seguridad igualitaria y no discriminatoria, sino 
también seguro de desempleo, sistemas de previsión y seguridad social, etc. 
 
5.- Garantías individuales y garantías sociales 
Dentro de la temática del Estado de Bienestar se habló a veces de garantías sociales, que serían las 
manifestaciones concretas de sus postulados: el amparo del trabajador, la asistencia social, los 
seguros sociales, seguro de desempleo, protección de la niñez y la vejez, etc.; incluso algunas 
constituciones modernas incluyen entre los derechos de los individuos, al par de los clásicos, estos 
derechos sociales. 
La Convención Americana de Derechos Humanos, incluye los derechos económicos, sociales y 
culturales como pauta programática tendiente a su desarrollo progresivo. 
Por lo general, los derechos sociales requieren para su operatividad la implantación de todo un 
sistema normativo y un aparato administrativo dotado en la ley de presupuesto con recursos al 
efecto, por lo que no suele ser suficiente, a los efectos jurídicos concretos de la práctica judicial, la 
mera inserción en la Constitución de una “garantía social.” Algunos países en el último siglo 
modificaron la Constitución para incorporarlos. Es una tendencia superada, pues pueden ser 
introducidos por la legislación sin necesidad de una reforma constitucional; a su vez, sin esa 
legislación e instrumentación no existirán a pesar de que en la Constitución se los incluya como 
normas programáticas. 
 
 
UNIDAD 02 
1.- La Administración y las Funciones del Estado: Legislación, Justicia y Administración. 
Administración Pública. 
 
COMENTARIOS EN CLASE: 
A partir de las formulaciones doctrinarias originarias de Locke y Montesquieu, el fenómeno del 
Estado como organización jurídico- política creció separando conceptualmente las funciones 
del estado y respecto de las de Administración, que se convirtió en un órgano complejo que 
cumple con múltiples actividades. 
Aparte de la acepción estrictamente orgánica o subjetiva de la Administración Pública, es 
decir, del complejo de órganos y sujetos encuadrados en el Poder Ejecutivo, cabe referirse a 
ella también con un alcance y sentido funcional. Considerada como "actividad", resulta útil 
para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y caracterizar un tipo de actividad: el 
acto administrativo, sometido a un régimen de derecho público, exorbitante del derecho 
privado. 
Las distintas concepciones acerca de la función administrativa giran principalmente en 
torno a la actividad. 
 
Concepciones subjetivas u orgánicas: consideran a la función administrativa o Administración 
pública como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo. La 
Administración constituye un sector o zona de la actividad que despliega el Poder Ejecutivo. 
 
10 
 
El criterio objetivo o material: se funda en el reconocimiento de las actividades materialmente 
administrativas no sólo del Poder Ejecutivo, sino también de los órganos legislativo y judicial. 
Las notas que caracterizan a la Administración son fundamentalmente la concreción, 
inmediatez y continuidad. Algunos autores añaden una actividad práctica y normalmente 
espontánea (Marienhoff: actividad permanente, concreta y práctica del Estado, que tiende a la 
satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social). En el aspecto teleológico, debe 
orientarse en la 
realización del bien común. Deben excluirse de la noción de función administrativa en sentido 
material todas aquellas actividades reguladas tradicionalmente por el derecho privado, 
especialmente la actividad industrial o comercial. 
En consecuencia, la función administrativa en sentido material, puede ser definida como 
aquella actividad que en forma inmediata, permanente, concreta, práctica y normalmente 
espontánea desarrollan los órganos estatales para alcanzar el bien común, conforme a 
regímenes jurídicos de derecho público. 
Concepción residual o mixta: existen otras posturas, como la llamada concepción residual, la 
Administración era toda aquella actividad que restaba luego de excluir la legislativa y la 
función jurisdiccional. Es también una definición negativa de la Administración, la de Linares 
que la caracteriza como todo lo que no es jurisdicción, dentro de la ejecución por actos 
individuales, de la Constitución y la ley, fuera de situaciones contenciosas. 
(Ver la formulación de Agustín Gordillo.) 
 
Las funciones legislativa y jurisdiccional de Administración Pública 
La función legislativa es aquella que traduce el dictado de normas jurídicas que tienen como 
característica propia de su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situación 
impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van destinadas. Es así que 
los diversos Reglamentos (de distintos tipos) que se emiten en el ámbito del PE, constituyen el 
ejercicio de funciones, que desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes 
generales que sanciona el Congreso. El PJ, en menor medida, tiene también esta potestad. 
La función jurisdiccional se puede definir como la actividad estatal que decide controversias 
con fuerzas de verdad legal, que pueden ser cumplidas, en determinadas circunstancias, por 
órganos que se hallan encuadrados en el Poder Ejecutivo, como por ejemplo el Tribunal Fiscal 
de la Nación. La atribución de funciones judiciales a órganos administrativos tiene un 
profundo arraigo en el derecho continental europeo. La adopción del modelo constitucional 
norteamericano no pudo sustraerse en forma total de la influencia de la realidad cotidiana. 
 
La ecuación entre la Administración Pública y derecho administrativo. 
La injerencia progresiva del derecho administrativo contemporáneo sobre esferas de actuación 
reservadas anteriormente con exclusividad al derecho privado, unida a la necesidad de regular 
nuevas conductas y situaciones carentes de normatividad, ha provocado la ruptura de la 
clásica ecuación entre Administración Pública y Derecho Administrativo. 
Si bien el derecho administrativo alcanzó a tener el contenido de distintas concepciones que 
sobre la Administración Pública se han reseñado, la noción de esta última, no sirve para 
delimitar actualmente el contorno y contenido de la materia. El criterio material u objetivo 
explica bastante bien todas las funciones del Estado (en sus tres órganos), pero no puede 
pretenderse que esta formulación doctrinaria sirva para agotar el contenido del derecho 
administrativo, ya que quedaría fuera la actividad reglamentaria, ya que materialmente es de 
naturaleza normativa o legislativa. 
El derecho administrativo interviene también en la regulación y el control de la actividad de las 
personas públicas no estatales, al fiscalizar las decisiones de tal tipo de sociedades. 
La ruptura de la ecuación tradicional entre Administración Pública y Derecho Administrativo 
responde a una ampliación del contenidode éste como producto de circunstancias históricas. 
 
11 
 
El derecho administrativo, en algunos casos, se extiende más allá de la esfera o estructura 
estatal, mediante la atribución de prerrogativas o potestades a sujetos no estatales (públicos o 
privados). Es lo que algún autor (Rodolfo Barra) ha dado en llamar “delegación 
transestructural de cometidos”. Además, las regulaciones de policía en actividades de interés 
general también crecen y se diversifican, siendo objeto preferente de estudio del Derecho 
Administrativo. 
Se dice que el Derecho Administrativo enfrenta en la actualidad una auténtica crisis de 
crecimiento, que hace necesario que su definición tenga la flexibilidad y el dinamismo 
suficientes para captar la realidad histórica de cada país. 
La evolución del Estado, y el correlativo abandono del principio de no injerencia han originado 
el nacimiento de un conjunto de instituciones y técnicas que han ido modelándose en un 
proceso de alejamiento progresivo de los principios del derecho privado, que en un primer 
momento constituyeron el basamento para su desarrollo. La intervención del Estado debe 
regirse siempre por el principio de la suplencia o subsidiariedad. 
Resulta prácticamente imposible definir al Derecho Administrativo sobre la base exclusiva de 
la noción de Administración Pública. No puede considerárselo como el derecho de la 
Administración (en sentido órgano). La realidad admite la transferencia de funciones estatales 
a entes que, aunque no revistan formas jurídicas privadas, no integran la administración. 
La idea de Derecho Administrativo es preexistente a la de la Administración, y debe ser 
definido como una rama sustantiva del derecho, en función de la materia. La amplitud y 
complejidad del derecho administrativo en nuestros días hace necesaria una explicación a la 
luz de un conjunto de notas o principios que conforman las bases de su sistema. 
 
El Estado de Derecho y el Principio de Subsidiariedad. La intervención estatal. 
Modernamente Estado de Derecho significa un régimen en el cual el derecho preexiste a la 
actuación de la Administración y la actividad de ésta se subordina al ordenamiento jurídico; 
los derechos fundamentales de las personas se hallan plenamente garantidos y existen 
tribunales independientes para juzgar las contiendas. 
Dentro de esta concepción surge el derecho público subjetivo que atribuye al particular la 
facultad de exigir una determinada conducta (positiva o negativa) de parte de la 
Administración. Pero esta concepción del Estado sufrió a partir de la 1º GM una importante 
transformación, a raíz del intervencionismo estatal cada vez mayor y el intento de borrar la 
dualidad Estado Sociedad. El Estado debía corregir y borrar las desigualdades existentes en la 
sociedad actuando como aportadora de prestaciones. La quiebra de ese modelo, que instauró 
la intervención estatal creciente en el campo económico social, ha originado un amplio 
movimiento tendiente a delimitar las funciones de la Administración, a desregular y 
desmonopolizar actividades antes prestadas por el Estado. 
Este sistema, que puede calificarse como "Estado Subsidiario", mantiene las reglas del Estado 
de Derecho, poniéndo énfasis en la protección de la iniciativa privada y la libre competencia y, 
al propio tiempo, que limita la intervención del Estado, como productor o comerciante, no 
deja de hacerlo en determinados ámbitos de interés social (salud pública, previsión social, 
etc.), no cubiertos por la actividad privada. 
El principio de subsidiariedad es un principio rector en el proceso de justificación o no del 
intervencionismo estatal, o de la no injerencia frente a este. Se trata de la justificación de la 
intervención estatal en aquellos casos de ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada, 
cuando fuere necesario para la satisfacción del bien común. La función del Estado no se agota 
en el "dejar hacer", sino que a veces requiere decisiones positivas en aquellos campos en que 
el bien común reclama su intervención. Se ha operado una suerte de intervención del derecho 
de libertad. 
 
DEL PROGRAMA: 
 
12 
 
Marienhoff: actividad permanente, concreta y práctica del Estado que tiende a la satisfacción inmediata 
de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran. Esta actividad que consiste en 
realizar los fines públicos (objeto del derecho administrativo), es continua y se ocupa del presente 
(mientras que la legislación se ocupa del futuro, la justicia del pasado y ambas son discontinuas). La 
administración pública está compuesta por órganos y entes estatales. 
 
Teoría de la Separación de Poderes del Estado. 
Montesquieu: propone dividir el poder en 3 partes o funciones, evitando su concentración en un solo 
órgano. El poder es uno solo que se reparte en diferentes órganos. No debe hablarse de separación 
de poderes, sino de distribución de funciones. Al dividirlo, logra el equilibrio mediante controles 
recíprocos. El Legislativo tiene como función primordial sancionar leyes; el Ejecutivo, ejecutar o poner 
en vigencia las leyes y el Judicial, administrar justicia. 
El Poder Ejecutivo tiene una doble actividad: Política (como declarar el estado de sitio, nombrar 
funcionarios, intervención en provincias) y Administrativa. 
 
Funciones del Estado. 
El Estado es dinámico y ejerce su poder para alcanzar los fines determinados en el Preámbulo: 
bienestar general, bien común, unión nacional, paz interior, justicia, etc. esta actividad del Estado 
para cumplir sus fines es lo que se llama funciones del Estado y son básicamente 3: 
1) Ejecutivo: función continua, rápida e inmediata que se ocupa que se cumpla la ley y de 
satisfacer los intereses comunitarios. La función está a cargo del Presidente de la Nación e 
incluye la función administrativa. 
2) Legislativa: se ocupa de dictar, alterar o suspender leyes. Integrado por el Congreso. 
3) Judicial: se ocupa de interpretar y aplicar la ley al caso concreto para resolver controversias 
jurídicas entre partes con intereses contrapuestos, imponiendo una decisión con fuerza de 
verdad legal. Integrado por la Corte Suprema de justicia y Tribunales. 
 
Las 3 funciones persiguen el bien común y además, cada una puede ejercer además actividades de 
los otros 2: 
- Poder Legislativo: también realiza funciones ejecutivas cuando autoriza al Ejecutivo a declarar 
guerra o paz, aprueba o no tratados, acuerdo para nombramientos de jueces y funciones 
judiciales como juicio político. 
- Poder Ejecutivo: cumple funciones legislativas cuando dicta decretos, reglamentos y participa en 
funciones judiciales cuando indulta o conmuta penas o arresta en el estado de sitio. 
- Poder Judicial: cumple funciones legislativa cuando declara la inconstitucionalidad de normas del 
Congreso o decretos del Ejecutivo y ejecutivo cuando nombra o remueve funcionarios. 
 
 
Concepto Objetivo de la Administración como expresión positiva de la Función Administrativa. La 
Jurisdicción Administrativa. 
Criterios para Clasificar las Funciones del Estado. 
•••• Subjetivo u Orgánico: toma en cuenta el órgano que realiza la función. Así, sólo habría 
actividad administrativa en el Poder Ejecutivo, legislativa en el Poder Legislativo, etc. 
•••• Objetivo Funcional o Material: considera el contenido del acto sin reparar en el órgano que lo 
cumple. Es el que debe aplicarse al derecho administrativo, ya que hay actividad materialmente 
administrativa en el Poder Legislativo, Poder Judicial y en los entes públicos no estatales que 
tienen potestades por delegación del Estado, como Consejos profesionales, al aplicar sanciones a 
profesionales. 
 
En base a estos criterios, se puede definir la Función Administrativa: 
���� Criterio Subjetivo: casi toda la actividad realizada por el Poder Ejecutivo y dependientes. 
���� Criterio Objetivo: la actividad administrativa es aquella actividad materialmente administrativa 
realizada por cualquiera de los 3 poderes y su fin es el interés público,es según la naturaleza jurídica de 
la actividad. Criterio aceptado por la mayoría. La función administrativa es la actividad de cualquiera de 
 
13 
 
los 3 órganos estatales, siempre que la naturaleza jurídica de esa actividad es administrativa. La 
administración no es un poder del Estado, sino que el poder del Estado tiene diferentes funciones y una 
de ellas es la administrativa. La tarea administrativa incluye: 
a. Actividad Ejecutiva: hacer que se ejecute, cumpla y observe la ley. 
b. Discrecional: celebrar contratos y demás actividades en donde no hay una ley que impone 
una obligación. 
 
La actividad de administración se exterioriza a través de: 
1) Acto Administrativo: declaración unilateral que produce efectos jurídicos individuales en forma 
directa. 
2) Reglamento Administrativo: declaración unilateral que causa efectos jurídicos generales en 
forma directa. 
3) Simple Acto de Administración: declaración unilateral interna o entre órganos que causa 
efectos jurídicos individuales en forma indirecta. 
4) Contrato Administrativo: declaración bilateral que causa efectos jurídicos entre 2 o más 
personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa. 
5) Hechos Administrativos: comportamiento físico que realiza la administración para ejecutar el 
acto administrativo (hacer lo que dice el acto). 
 
Clasificación de la Actividad Administrativa. 
 
a.- Según la Naturaleza de la Actividad: 
� Activa: actividad propiamente dicha porque decide y ejecuta lo que decide. 
� Jurisdiccional: actividad excepcional que se encarga de resolver recursos, reclamos, etc., 
presentados por los administrados. La jurisdicción es el poder de componer intereses 
contrapuestos y puede ser ejecutada por: 
o La Administración: función jurisdiccional del órgano administrativo a través del 
procedimiento 
o El Poder Judicial: función jurisdiccional del órgano judicial a través del proceso. El 
órgano judicial puede excepcionalmente emitir actos administrativos y el órgano 
administrativo puede excepcionalmente realizar actos jurisdiccionales. 
o Acto Jurisdiccional: es la decisión expresa y fundada que se dicta cuando un 
administrado presenta un reclamo, en donde se reconoce o deniega el derecho 
invocado y sin importar el órgano que actúa. 
� Interna: es la actividad que la administración se da a sí misma para su organización interna, 
en donde no intervienen terceros ajenos. Es una actividad no jurídica y su fin es que el ente 
funcione mejor. 
� Externa: es la actividad en donde la administración se relaciona con terceros, siendo su 
finalidad satisfacer el interés público. 
� Consultiva: colabora con la administración activa, que, con los conocimientos técnicos que se tiene, 
se tome una decisión administrativa más acertada. El órgano consultivo emite un dictamen (acto 
interno) que contiene una opinión técnica, un consejo que no decide nada, sólo asesora a través de 
esos dictámenes (no tiene fuerza ejecutoria ni obliga al órgano ejecutivo). 
� Reglada: cuando la conducta está predeterminada concretamente por normas legales que el 
órgano debe seguir. 
� Discrecional: la conducta no está predeterminada por norma jurídica, sino que está determinada 
por la finalidad legal a cumplir. Su fin es darle al órgano libertad para que elija 
� Contralor: verificar la legitimidad, oportunidad o conveniencia de actos de administración, 
sea sobre la actividad interna o externa. 
 
b.- Según la Estructura del Órgano. 
� Burocrática: se asignan las funciones a personas físicas que trabajan individualmente. 
� Colegiada: se asignan las funciones a varias personas físicas que trabajan simultáneamente, 
tomando decisiones en conjunto. 
 
14 
 
� Autárquica: administración que realiza el Estado mediante órganos que tienen personalidad 
jurídica, es decir libertad funcional y que cumplen con los fines públicos. 
� Inter-orgánica: son las relaciones entre organismos o reparticiones de la administración 
centralizada y también las relaciones entre órgano de una misma persona público estatal. 
Los actos que surgen de estas relaciones interorgánicas son de la actividad interna de la 
administración. 
� Inter-administrativa: relaciones entre órganos con personalidad (como personas o 
entidades autárquicas) y relaciones entre la administración centralizada y una entidad 
autárquica. Los actos que surgen de estas relaciones son de al actividad externa de la 
administración. 
 
Función Administrativa. 
Se puede considerar desde 2 puntos de vista: 
- Subjetivo: tiene en cuenta los órganos a los que normalmente están asignadas las funciones 
administrativas. Así la función administrativa sería la desarrollada por el Ejecutivo y 
dependencias. 
- Objetiva: considera a la administración teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la actividad 
desarrollada, con prescindencia del órgano productor de la misma. Un acto no es legislativo 
porque lo realice el Congreso, sino por el contenido legislativo. 
Puede haber actividad administrativa no sólo en el Ejecutivo, sino también en las actividades 
aparte de las específicas, realicen Judicial y Legislativo. 
 
 
2.- Noción de Derecho Administrativo. Diversos Criterios. 
• Marianhoff: “Conjunto de normas y principios del derecho público interno que tiene como 
objeto la organización y funcionalidad de la administración pública (en sentido amplio, no sólo 
del Poder Ejecutivo), como así también regulación de las relaciones interorgánicas, 
interadministrativas y las de las entidades administrativas con los administrados. 
• Bielsa: “Conjunto de normas positivas y de principios del derecho público que se aplican de 
modo concreto (es decir, no sólo creación de normas, sino actuación del Estado) a la institución y 
funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente control de la legalidad de la 
administración pública, en defensa de los administrados” (Se controla que la actividad estatal sea 
justa y legal). Es el conjunto de leyes que determinan la relación de la administración con los 
administrados y de los órganos de la administración entre sí. En el final sale del derecho 
administrativo todo el contencioso – administrativo por los órganos de contralor. El contencioso 
– administrativo, no tiene nada que ver con el derecho civil. En el derecho administrativo, no hay 
igualdad de partes, sino que tiene prerrogativas una de las partes. La administración pública, 
tiene prerrogativas y las hace valer. 
 
• Gordillo: “Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa y la 
protección judicial existente contra ella”. “Debe definirse el Derecho administrativo como el Derecho 
que se refiere a las limitaciones puestas a los poderes de los funcionarios y corporaciones 
administrativas.” “Esta rama del Derecho tiene como misión salvaguardar los derechos de los 
individuos y grupos frente a invasiones indebidas por parte de los órganos administrativos. La 
administración es una función, son 3 los poderes que conforman la función. 
 
• Savage: parte del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la 
administración y del ejercicio de la función administrativa. 
 
• Zanovilli: parte del derecho público que tiene por objeto la organización de los medios y las 
formas de la actividad de la administración pública y las consiguientes relaciones jurídicas con 
ellas y los hombres. 
 
 
15 
 
• Diez: el Derecho Administrativo es el conjunto de principios y normas de derecho público 
interno que regula la organización y la actividad de la administración pública y su control. 
 
 
Características del Derecho Administrativo. 
Es un derecho nuevo: nacido como consecuencia de la aparición del Estado de Derecho. La 
administración existía desde mucho antes, pero se analizaba bajo un estudio no jurídico realizado 
por la Ciencia de la administración. En Plena Formación, Mutable que se encuentra en continua 
transformación, ya que la administración para satisfacer el interéspúblico, debe seguir la evolución 
de la vida social y los intereses colectivos. 
 
El Derecho Administrativo Argentino no está codificado, son un conjunto de normas administrativas que 
se reducen a una unidad orgánica, homogénea y sistemática con una técnica uniforme. 
Hay distintas razones para oponerse a la codificación: 
- Movilidad excesiva del Derecho Administrativo. 
- Multiplicidad de normas administrativas. 
- Falta de orden de las ley administrativas. 
- Distinta duración a que se sujetan las leyes administrativas. 
- Desnivel jerárquico. 
- Existencia de 3 niveles institucionales con facultades administrativas: Nacional, Provincial y 
Municipal. 
 
 
 
3.- El Método del Derecho Administrativo: Sociológico, Realista, Jurídico: Crítica. 
El método es el conjunto de reglas que disciplina la razón orientándola para el conocimiento de la 
verdad. El método investiga primero el objeto de la disciplina y luego el fin que se persigue. 
- Método Exegético: estudia el derecho a partir del texto legal. Se desarrolla en Francia a 
principios del Siglo XIX y su objeto fundamental era el comentario del Código Napoleón. Para 
esta escuela, el derecho es la ley, la interpretación de la ley es la determinación de la voluntad 
real del legislador. Declina en 1899. 
 
- Método Sociológico: alemán, sigue el positivismo sociológico de Comte; entiende al derecho 
administrativo como la exposición total del Estado en su contenido sociológico. 
 
- Método Realista: concebido por Duguit. Consiste en desprender de la legislación positiva los 
principios jurídicos que dominan en conjunto instituciones del derecho administrativo, medias 
de técnica jurídica, teoría general de la función pública, medios jurídicos, para asegurar la 
creación, organización y funcionamiento regular de los servicios públicos. El jurista debe aplicar 
estos principios, clasificarlos y darles forma precisa. A diferencia de los anterior, que se basan en 
la deducción, aquí se aplica la inducción ascendiendo de lo particular a los principios generales. 
 
- Método jurídico: depuración del método realista originado en Francia. Tiene una primera fase 
analítica que busca extraer principios generales del ordenamiento jurídico y luego la deducción 
para aplicar al caso concreto los principios puestos de manifiesto con la inducción. Esta segunda 
operación permite la comprobación al confrontar las consecuencias con el orden jurídico vigente y 
resuelve casos nuevos no previstos por textos expresos. 
 
La Ciencia de la Administración: sus Relaciones con el Derecho administrativo. 
Marafuschi: La ciencia de la Administración estudia el fenómeno de la administración y su 
organización y los aspectos humanos que lo integran, para traducirse en una planificación y 
programas a desarrollar en la gestión administrativa. 
 
La doctrina se encuentra dividida, así hay quienes consideran que: 
- No es ciencia autónoma ni es ciencia: es sólo un examen técnico de la acción administrativa y 
los principios que la conforman, no son autónomos. 
 
16 
 
- No es disciplina separada del derecho administrativo: la ciencia de la administración es el 
cimiento del derecho administrativo y deben estudiarse conjuntamente. 
- Es una disciplina autónoma: Diez y Bielsa. Es necesario que se haga un estudio no jurídico de la 
administración mediante la ciencia de la administración, que debe mantenerse autónoma, 
separada e independiente del derecho administrativo. 
 
 
UNIDAD 03 
 
1.- La Legalidad Administrativa: su carácter Objetivo. 
El Principio de Legalidad se basa en la exigencia que la actuación de la administración se realice 
conforme al ordenamiento positivo. 
La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de ésta como su consecuencia necesaria. La 
juridicidad no es lo mismo que legalidad, y ésta sólo puede existir como consecuencia de aquella. 
 
La sujeción de la administración a la ley, constituye uno de los principios fundamentales del Estado 
de Derecho, postulado nacido con la revolución Francesa que estableció que la administración 
pública no deriva del soberano, es una creación del derecho, encontrándose sometida a una 
legalidad objetiva que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de recursos y 
acciones que se transforman en derecho subjetivo público. 
Antes limitado al ordenamiento jurídico, hoy se amplió con leyes, reglamentos, principios generales, 
etc. Coincidentemente con esto, se abandonó el concepto que la ley era un límite al obrar 
administrativo, siendo el presupuesto mismo de dicha actividad, lográndose así el principio de 
vinculación positiva de la administración a la ley, defendido por parte de la doctrina, que sostiene la 
validez en cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referírsela a un 
principio jurídico o que partiendo de un principio jurídico, se derive de él la actuación administrativa. 
 
APUNTES DE CLASE: 
 
La legalidad administrativa es un principio que surge con la revolución francesa y es propio de un 
Estado de Derecho, consiste en la primacía de la ley. Se postula la sumisión de la actuación 
administrativa a la ley. Grecco plantea que esta sumisión no solo comprende a la ley formal, ley 
dictada por el legislativo, sino también a las normas cuya producción es autorizada al ejecutivo, pues 
ambas conforman “el bloque de legalidad”. 
 
El principio de legalidad traducirá la obligación de la administración de no violar la ley y de contar 
con una legitimación específica para los actos de agresión a la esfera de libertad del ciudadano que 
únicamente podrá habilitarse con el respaldo de la ley formal. 
 
Grecco afirma que no es correcto decir que toda la actividad administrativa, en todo momento, se 
encuentre sometida a la ley formal, sino que solo se encuentra en la ley su cauce de habitación a 
aquellas actividades que inciden en los derechos de terceros. Por tanto, distingue dos ámbitos en 
la actuación administrativa: un ámbito interno y otro externo. El primero aparece dominado por el 
ejercicio de la potestad domestica y adquiere plena vigencia el principio “debe entenderse 
permitido todo aquello que no se encuentre prohibido”. El segundo imbrica el ejercicio de la 
potestad relacional que al incidir en la esfera individual de sujetos ajenos a la administración provoca 
que la acción administrativa únicamente se habilite con la cobertura de la ley formal. Se aplica el 
principio contrario “debe entenderse prohibido todo aquello que no este permitido”. 
 
Coviello distingue entre principio de legalidad y principio de legalidad administrativa. El primero 
posee la nota de la generalidad, por cuya razón es extensible a todo el obrar estatal, se puede aplicar 
al ámbito del derecho penal, del derecho tributario o a la actuación del órgano parlamentario, el 
segundo se ciñe exclusivamente a la actuación administrativa. 
 
17 
 
 
Duguit concibe de esta forma el principio: “no hay un órgano del estado que pueda adoptar una 
decisión individual que no sea conforme a una disposición general dictada con anterioridad”. O de 
otra forma “una decisión individual no puede jamás ser tomada por fuera de los limites 
determinados por una ley material anterior”. Este es el principio protector del individuo. Una 
sociedad que no lo reconozca, o le agregue reservas o excepciones, no vive verdaderamente bajo un 
régimen de Estado de derecho. 
 
 
El Ordenamiento jurídico Administrativo. Tesis de Kelsen y Santi Romano. 
Vinculado al concepto de legalidad, se habla el Principio de Jerarquía Normativa, que se basa en la 
estructura piramidal del derecho, lo que determina la prevalencia de unas normas sobre otras. 
- Kelsen: el orden jurídico es un conjunto de normas cuya validez reposa sobre la norma 
fundamental única, que al ser fuente de validez de todas las normas derivadas, les da unidad. 
Seta norma fundamental establece como han de ser creadas las normas del orden jurídico y por 
eso es formal y dinámico. Este método de producciónde normas es lógico – formal, basado en 
la subordinación normativa. 
- Santi Romano: introduce la Doctrina Institucionalista, dice que el derecho no es sólo norma, 
es un error de la teoría positivista reducir a simples normas e intentar concretar en ellos, todos 
los caracteres del sistema jurídico. Antes de ser normas, el ordenamiento es organización, 
estructura, institución y por ello en todo cuerpo organizado se verifica su existencia. O sea, todo 
orden jurídico es institución y viceversa. Por ello, la norma no es tal por ningún cualidad 
abstracta, sino por su inserción en el orden jurídico concreto que le precede y se ha definido 
como fuente. Entendido así el orden jurídico, se puede comprender los cambios que en él se 
producen; las normas cambian, pero el ordenamiento jurídico permanece en cuanto permanecen 
sus principios; cuando estos cambian, también lo hace el ordenamiento jurídico, aunque no se 
realice directamente ninguna operación sobre las normas. 
 
EL ORDEN JURIDICO ADMINISTRATIVO 
 
El derecho administrativo, a diferencia de otras ramas del derecho, no se halla completamente 
legislado y por ello debe recurrirse frecuentemente a elaboraciones jurisprudenciales o a principios 
constitucionales o de derecho supranacional. Esto lo torna bastante impreciso, muy librado a 
disquisiciones, contradicciones y oscuridades doctrinarias. 
El derecho administrativo es un derecho en formación o, como también se ha dicho un derecho 
joven o reciente. 
El ordenamiento jurídico administrativo no se integra solo con normas positivas, habida cuenta de 
las frecuencia con que aparecen las llamadas lagunas o vacíos del ordenamiento jurídico positivo. 
Gordillo se encarga de refutar determinadas afirmaciones: 
• “el derecho administrativo no es solamente derecho interno”: Gordillo dice que no es adecuado expresar que 
constituye una rama de derecho interno, por cuanto existe hoy en día un régimen administrativo 
internacional. Cabe señalar la organización administrativa de los organismos internacionales: ONU, OEA, FMI, 
etc. Están también los acuerdos de integración, como el MERCOSUR, NAFTA, UE, etc. Que dan en mayor o 
menor medida nacimiento a un derecho comunitario con normas que en gran parte son de derecho 
administrativo. 
• “el derecho administrativo no se refiere exclusivamente a la administración publica”: Algunas definiciones 
antiguas, y otras modernas, consideran que el derecho administrativo estudia la actividad de la 
administración publica, o lo que es lo mismo, del poder ejecutivo y sus órganos dependientes. Sin embargo, 
la mayor parte de la doctrina amplia el campo del derecho administrativo al estudio objetivo de toda la 
actividad administrativa, sea o no realizada por órganos administrativos. 
La cuestión esta supeditada al criterio que se adopte al definir que es la función administrativa, si se 
interpreta que solo el poder ejecutivo y sus órganos dependientes realizan actividad regida por el 
 
18 
 
derecho administrativo, entonces es coherente definir a este ultimo de ese modo. En cambio, si se 
acepta que también los poderes legislativo y judicial realizan actividad administrativa, la conclusión 
contraria es inevitable. 
• “el derecho administrativo no solo estudia las relaciones de la administración publica”: No 
 Será suficiente con indicar que el derecho administrativo estudia las relaciones entre los 
 Entes públicos y los particulares o entre aquellos entre si, porque también estudia la 
 Organización interna de la administración, su estructura orgánica y funcional. 
• “ el derecho administrativo no se refiere principalmente a los servicios públicos”: El 
 Derecho administrativo abarca todo la función administrativa, trátese o no de servicios 
 Públicos. 
 
LA TESIS KELSIANA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE SANTI ROMANO SOBRE EL 
ORDENAMIENTO JURIDICO 
 
Según la teoría kelseniana la validez de cada norma vendría sustentada por la existencia de otra 
norma de rango superior y, así, sucesivamente. Este proceso no puede ser infinito y para ello debe 
existir una norma hipotética fundamental. Cualquier norma no podría considerarse aisladamente sino 
como parte de un marco normativo complejo y unitario. 
Respetando el orden jerárquico de las normas se formaría así un ordenamiento jurídico coherente. La 
validez de la norma, por tanto, vendría dada por el modo de producción de la misma y no por su 
contenido. Este modelo significaba que el derecho se intentaba comprender y justificar solo desde el 
propio derecho; seria una especie de “autismo jurídico” donde se evitarían las impurezas que 
provienen del mundo económico, moral, cultural o político. 
 
Santi Romano afirmaba que en un mismo Estado, confluyen una pluralidad de ordenamientos 
jurídicos (en contraposición con lo que defendía Kelsen) que se interrelacionan entre sí en base a los 
principios de competencia, preclusión, supletoriedad, prevalencia y el de primacía de un 
ordenamiento sobre otro. Éste último implica la aplicación preferente de un ordenamiento y la 
consecuente inaplicación del otro, mediante la técnica del desplazamiento. 
 
FUENTES SUPRANACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA PRIMACIA DE LOS 
TRATADOS. 
 
El Art. 31 de la CN dice “Esta constitución, las leyes de la nación que en su consecuencia se 
dicten y los tratados con las potencias extranjeras son ley suprema de la nación”. Gordillo 
afirma que como consecuencia de este Art. los tratados que son ratificados por nuestro país de 
acuerdo al procedimiento que fija la constitución se convierten en derecho interno, pero a su vez en 
derecho supranacional: Derecho con jerarquía superior al derecho interno, no solo a las leyes sino 
también a la propia constitución. Es decir, se modifica el orden de prelación de las fuentes, primero 
están los tratados supranacionales, después la constitución y las demás normas locales. 
En 1983 el país suscribió la Convención Americana de Derechos Humanos y se sometió a la 
jurisdicción supranacional de la Corte Interamericana. En 1990 ya precedimos a la Constitución, en el 
orden de prelación de las fuentes, por la Convención Americana. 
En 1994 la CN incorpora tratados con jerarquía constitucional (Art. 75 Inc. 22). Admite así, según 
Gordillo, el carácter supranacional de los tratados. 
Gordillo afirma que nuestro país se ha sometido a dos tipos de órdenes jurídicos supranacionales, en 
razón de su exigibilidad: 
1. Con jurisdicción supranacional, internacional o Extranjera: Tratados que tienen un órgano judicial supranacional 
de aplicaron, como es la Convención Americana que tiene como órgano judicial supranacional a la Corte 
Interamericana, o que sin tener órgano judicial tiene al menos órgano de aplicación. 
 
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En parecida situación se encuentran los tratados y convenciones que admiten expresamente la 
jurisdicción extranjera, como la Convención Interamericana con la Corrupción (Art. V) y el Tratado 
contra la Tortura (Art. 5). 
2. Sin otra jurisdicción, para los individuos, que la interna: Tratados incorporados al texto constitucional que carecen 
de tribunal supranacional, internacional o extranjero. Cabe incluir aquí los tratados de integración del Art. 75 Inc. 
24 de la CN. 
 
 
LA CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCION 
Luego de la caída del estado de bienestar producida por las condiciones económicas y financieras, y 
ante los excesos de la potestad reglamentaria, como así también la vinculación del crimen 
organizado y el narcotráfico que ya no solo son una amenaza a los derechos humanos sino al Estado 
mismo, es casi un silogismo el que lleva a la necesidad de atacar la corrupción y otros fenómenos 
que se vinculan a ella. Allí aparece la CICC con carácter supranacional. 
Sin perjuicio de la importancia penal que tiene la CICC, contiene también una suerte de 
revolucionario corte transversal de las instituciones de derecho administrativo. 
Hay una cuestión que debe analizarsey es si la convención cabe ubicarla dentro de los tratados de 
integración previstos en el Art. 75 Inc. 24 de la CN, o si en cambio, corresponde emparentarla con los 
del Inc. 22 del mismo Art. 75. Gordillo dice que en la CICC no parecería encontrarse nada propio de 
los tratados de integración, porque el objetivo no es la integración económica. Hay en cambio 
mucho de conexidad con los tratados de derechos humanos: la CICC tiene una cláusula de desarrollo 
progresivo como también lo tiene la Convención Americana: la cláusula que admite la jurisdicción 
extranjera. 
Los propósitos que busca la convención son promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos 
necesarios para prevenir y sancionar la corrupción y también promover, facilitar y regular la 
cooperación entre los estados partes para prevenir y sancionar los actos de corrupción en el ejercicio 
de las funciones públicas. 
La CICC se aplica siempre que el acto imputado haya sido cometido o produzca sus efectos en los 
estados partes, con lo cual los delitos originados en nuestro país cuyo resultado económico sea 
llevado a cualquier otro estado parte caen bajo la jurisdicción extranjera. 
 
Fuentes Supranacionales del Derecho Administrativo. Primacía de los Tratados. Convención 
Interamericana contra la Corrupción. 
Surge de la Constitución, pero el derecho administrativo es un derecho local, no hay convenios 
administrativos internacionales. El derecho administrativo es derecho público local. 
La Convención Interamericana contra la Corrupción, es una especie de expresión de deseos, no tiene 
normas sancionatorias, y si no las hay, no sirve. 
 
3.- La Ley. Concepto. Características. Régimen Jurídico. Las Leyes del Derecho Administrativo. 
La Reserva de Ley en la Constitución. 
Gordillo dice que la ley es todo acto sancionado por el poder ejecutivo de acuerdo con el 
procedimiento previsto en la constitución. Gordillo toma en cuenta el aspecto formal de la ley. De 
este modo, se excluyen los actos emanados del senado o de la cámara de diputados que no cumplen 
con el procedimiento previsto en la constitución. En cambio, quedan incluidos los actos legislativos 
de contenido general, como también de contenido particular Ej.; ley de presupuesto, o toda ley que 
se refiera a un caso concreto. 
Gordillo clasifica a las leyes según emanen del congreso nacional o de las legislaturas provinciales. 
Dentro de las primeras se puede hacer una subdivisión en leyes locales y leyes nacionales. Las leyes 
locales son aquellas que podía dictar, antes de la reforma del 94, el congreso nacional para la capital 
federal. A partir de la reforma constitucional del 94 la cuidad de Bs. As. Tiene autonomía, por tanto 
se limitan las facultades del congreso nacional: solo puede dictar leyes en lugares donde operan 
establecimientos de utilidad pública. Las leyes nacionales son de aplicación en todo el territorio 
 
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nacional. Se subclasifican en leyes de derecho común y leyes de derecho federal. Las 1º son las 
previstas, por Ej., en el Art. 75 Inc. 12 de la CN: el código civil, penal, de comercio, etc... Se 
caracterizan porque son aplicadas por jueces locales, por jueces de la respectiva jurisdicción en que 
la cuestión se produzca. Las 2º hacen a la existencia de los poderes del estado nacional, tales como 
la ley de ciudadanía, servicio militar, elecciones nacionales, etc... Estas leyes son aplicadas por los 
jueces federales, sin importar que el hecho se produzca en territorio de la provincia. 
Los caracteres esenciales de las leyes son la generalidad y la obligatoriedad. La generalidad consiste 
en regular mediante normas jurídicas situaciones abstractas, impersonales y objetivas, que se aplican 
o pueden aplicarse a toda la comunidad. La falta de generalidad no constituye un obstáculo para 
calificar al acto administrativo como ley. Por tanto, si bien la generalidad es un carácter natural de las 
leyes, no hace a su esencia. La obligatoriedad consiste en que el Estado tiene el poder de asegurar 
que ellas se cumplan, incluso mediante la coacción. 
 
Los 2 elementos que la caracterizan según Fiorini, son la representación y la deliberación. 
La administración debe estar totalmente subordinada a la ley. Las leyes de derecho administrativo 
son innumerables, hay 4 o 5 principales, la ley de obras públicas, contabilidad estatal, empleado 
público, regímenes particulares (policía, sanitaria), etc. son leyes administrativas porque tienen un 
contenido administrativo. 
Los entes autárquicos están desapareciendo, quedan pocos (IOMA, IPS); son persona jurídica distinta 
de la Provincia y tienen un patrimonio de afectación, son entes recaudadores. La autarquía tiene esas 
2 características: persona jurídica distinta del Estado y patrimonio propio. 
 
LAS LEYES DE DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
Gordillo dice que no es fácil ubicar dentro del contexto de las leyes argentinas a las leyes de 
derecho administrativo. Como principio se señala que el derecho administrativo es local, por tanto 
las leyes administrativas de la Nación solo rigen para ella misma. Cada provincia puede dictar sus 
propias leyes sobre obra pública, sobre procedimiento administrativo, sobre organización 
administrativa, etc. 
Sin embargo, no debe olvidarse que no todo el derecho administrativo es de orden local, de 
aplicación solo para las provincias o la Nación: hay algunas leyes que entran dentro del ámbito del 
derecho federal y, en consecuencia, escapan al ámbito de las provincias. Por Ej. La ley de aduanas, 
servicio militar, etc. Además, existen facultades concurrentes del congreso nacional y de las 
legislaturas provinciales, como ser las referentes al bienestar. Pero como es obvio, esa concurrencia 
fáctica muy a menudo se resuelve en una cierta supremacía de la ley nacional. Si bien de acuerdo 
con el Art. 31 de la CN las leyes nacionales son “supremas”, ello debe entenderse solo en tanto y en 
cuando hayan sido dictadas dentro de las atribuciones que la constitución le otorga al congreso 
nacional. Por lo demás, si no hay absoluta incompatibilidad entre la ley provincial y la ley nacional 
deben mantener ambas su plena vigencia. La ley provincial debe ceder ante la ley nacional cuando 
exista esa incompatibilidad, o cuando el ejercicio de la atribución le este expresamente prohibido a 
las provincias, o haya sido conferido por la constitución en forma exclusiva al gobierno nacional. 
 
 
 
La Llamada Zona de Reserva de la Administración. 
Es una teoría de Marienhoff. No existe para éste tal zona de reserva. La administración ejerce su 
competencia dentro del marco de la ley. El ejecutivo no puede reglamentar su propia competencia, 
es la ley la que tiene que fijar los límites. Puede existir alguna zona en que la administración 
reglamente sobre algo que no está reglamentado en su competencia, pero no es la regla. 
La doctrina de la zona de reserva de la administración la expuso el profesor Marienhoff en su obra 
al tratar los reglamentos autónomos y su fundamento constitucional. Sostuvo que el poder ejecutivo 
tiene competencia exclusiva en las materias que integran la reserva de la administración por 
 
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oposición a la reserva de la ley, que contempla un ámbito reservado al legislador. Destaco que 
también existe una zona de reserva de la justicia o reserva del juez, cuyo ámbito esta reservado al 
órgano judicial en el que esta vedada la penetración de los otros dos poderes, so pena de violar la 
división de funciones estatales. 
Marienhoff expuso que cada poder solo puede actuar validamente en la esfera de su respectiva 
competencia establecida por la Constitución. De allí que sostuviera que la reserva de la 
administración es un corolario de la separación de poderes, que apareja la adjudicación de 
competencias propias y exclusivas a cada uno de los tres poderes. 
Enfatizo en que no siempre la ley tendrá preeminencia respecto a un reglamento administrativo, 
todo depende de que la materia regulada sea propia del ejecutivo o del legislativo. El congreso