Como_elaborar_manuales_administrativos_Rodriguez_Valencia

Vista previa del material en texto

Joaquín Rodríguez Valencia
Cómo elaborar
y usar los manuales
administrativos
Cuarta edición
Joaquín Rodríguez Valencia
Cuarta edición
Argentina • Brasil • Corea • España • Estados Unidos • Japón • México • Reino Unido • Singapur
Cómo elaborar 
y usar los manuales 
administrativos
Cómo elaborar y usar los manuales 
 administrativos
Cuarta edición
Joaquín Rodríguez Valencia
© D.R. 2012 por Cengage Learning Editores, S. A. de C. V., 
una Compañía de Cengage Learning, Inc.
Corporativo Santa Fe
Av. Santa Fe núm. 505, piso 12
Col. Cruz Manca, Santa Fe
C.P. 05349, México, D.F.
Cengage Learning™ es una marca registrada 
usada bajo permiso.
DERECHOS RESERVADOS. Ninguna parte de 
este trabajo, amparado por la Ley Federal del 
Derecho de Autor, podrá ser reproducida, 
transmitida, almacenada o utilizada en 
cualquier forma o por cualquier medio, ya sea 
gráfico, electrónico o mecánico, incluyendo, 
pero sin limitarse, a lo siguiente: fotocopiado, 
reproducción, escaneo, digitalización, 
grabación en audio, distribución en internet, 
distribución en redes de información o 
almacenamiento y recopilación en sistemas
de información, a excepción de lo permitido
en el Capítulo III, Artículo 27 de la Ley Federal 
del Derecho de Autor, sin el consentimiento 
por escrito de la Editorial.
Datos para catalogación bibliográfica:
Cuarta edición
Rodríguez Valencia, Joaquín.
ISBN: 978-607-481-634-1
Visite nuestro sitio en:
http://latinoamerica.cengage.com
Impreso en México
1 2 3 4 5 6 7 14 13 12 11 
Director de producto y desarrollo 
Latinoamérica: 
Daniel Oti Yvonnet
Director editorial y de producción
Latinoamérica: 
Raúl D. Zendejas Espejel
Editor senior:
Javier Reyes Martínez
Coordinadora de producción editorial:
Abril Vega Orozco
Editor de producción: 
Omar A. Ramírez Rosas
Coordinador de manufactura: 
Rafael Pérez González
Diseño de portada: 
Mariana Sierra Enríquez
Imagen de portada: 
© Breakers/Dreamstime.com
© Editorial/Dreamstime.com
© Liangfeng/Dreamstime.com
© Johnkwan/Dreamstime.com
© Wavebreakmediamicro/Dreamstime.com
© smartview27/Dreamstime.com
© Feel2/Dreamstime.com
Composición tipográfica:
 
Mariana Sierra Enríquez
Cómo elaborar y usar los manuales
 administrativos
Contenido
Prefacio 
Agradecimientos 
Capítulo 1 Estructura y organización de las empresas 1
Modelos teóricos para el estudio de las organizaciones 2
La estructura como elemento de la organización 5
Funciones, actividades, deberes, responsabilidades y autoridad en la organización 12
La división del trabajo, base de la organización 14
Concepto de unidad administrativa 19
Relaciones en las organizaciones 23
Capítulo 2 Configuración del diseño organizacional 31
Bases de la estructura organizacional 32
Las estructuras de acuerdo con Henry Mintzberg 32
Estructura y estrategia 34
Percepción moderna de la estructura 38
Capítulo 3 Diseño de las organizaciones 40
Introducción 41
Elementos esenciales de la organización 41
La acción de organizar 43
Estructuración de la organización 44
Gráficas de organización 47
La reorganización 53
Preguntas de análisis 57
Capítulo 4 Manuales administrativos 58
Introducción 59
Antecedentes históricos 59
Definición de manual 60
¿Por qué emplear los manuales? 61
Objetivos de los manuales administrativos 64
El manual como medio de comunicación 65
Posibilidades y limitaciones de los manuales administrativos 66
Manuales administrativos en las empresas pequeñas y medianas 67
Clasificación de los manuales 68
Planeación y elaboración de los manuales 72
El proceso de elaboración 77
Proceso de actualización 82
Investigación en el campo de sistemas y procedimientos 86
Resumen 86
Preguntas de análisis 87
Capítulo 5 Técnicas para elaborar manuales administrativos 88
Introducción 89
Técnicas de obtención de información 90
Análisis administrativo 94
Capítulo 6 El manual de organización 103
Introducción 104
Objetivos del manual de organización 104
Importancia del manual de organización 104
Tipos de manuales de organización 105
Preparación del manual 105
Contenido del manual de organización 106
Resumen 112
Preguntas de análisis 113
Capítulo 7 El manual de procedimientos 114
Introducción 115
Objetivos del manual de procedimientos 115
Importancia del manual de procedimientos 115
Tipos de manuales de procedimientos 116
Cómo elaborar un manual de procedimientos 116
Contenido de un manual de procedimientos 117
Preparación del manual 128
Resumen 132
Preguntas de análisis 134
Capítulo 8 Manual de políticas 135
Introducción 136
Objetivos del manual de políticas 136
Importancia del manual de políticas 137
Ventajas de los manuales de políticas 137
Tipos de manuales de políticas 137
Contenido del manual de políticas 138
Preparación del manual 143
Distribución y control del manual 145
Resumen 147
Preguntas de análisis 149
Capítulo 9 Manuales por función específica 150
Introducción 151
Objetivos de los manuales por función específica 151
Importancia de los manuales por función específica 151
Tipos de manual por función específica 152
Cómo elaborar el manual por función específica 152
Contenido de los manuales por función específica 153
Manual de reclutamiento y selección 153
Manual específico de auditoría y sistemas 156
Resumen 160
Preguntas de análisis 161
Capítulo 10 El manual de manuales 162
Introducción 163
¿Qué es un manual de manuales? 163
Contenido y formato del manual de manuales 164
Resumen 173
Preguntas de análisis 174
Apéndice Casos de aplicación 175
Investigación bibliográfica 175
¿Quién tiene el mando aquí? 176
Electrónica Azteca 177
Organización para el éxito 177
Herdez 178
Productos Aries 178
Pegaso 179
Elaboración de un manual de organización en la empresa ____________ 179
Elaboración de un manual de procedimientos en la empresa ____________ 180
Elaboración de un manual de políticas en la empresa _____________ 181
Bibliografía 183
Estructura y organización 
de las empresas
Capítulo 1
Introducción
La presencia de múltiples y variadas organizaciones en nuestro medio se percibe como algo coti-
diano en todo momento y en todo lugar. Esto se debe a que el proceso de modernización que inició 
con la Revolución Industrial, entre otros acontecimientos y como parte del desarrollo económico, 
incluye la creación de grandes y complejos organismos sociales en los cuales la gente trabaja de 
manera muy diferente a como lo hacía cincuenta años atrás.
Las organizaciones (fábricas, comercios, hoteles, hospitales, universidades, bancos, dependen-
cias de gobierno, etc.), grandes, medianas y pequeñas, en las que se producen bienes o servicios, se 
caracterizan de manera muy general por establecer estructuras organizacionales y de procedimien-
tos con cierto grado de complejidad social y tecnológica. Reconocer el fenómeno organizacional 
como problema humano y social es nuestro punto de partida para estudiar, comprender o influir en 
este campo de nuestra realidad.
Las sociedades modernas han creado organizaciones con el propósito de enfrentar problemas 
y circunstancias que exigen la integración y coordinación de recursos y esfuerzos humanos muy 
diversos, lo cual sólo es posible lograr por medio del trabajo humano organizado y tecnificado. Esta 
concepción práctica no es reciente, pues se sabe que en civilizaciones antiguas ya se utilizaba. Sin 
embargo, la difusión y aplicación sistemática y generalizada de la organización del trabajo humano 
es un fenómeno administrativo relativamente moderno.
Otro aspecto a tomar en cuenta es que el sentido fundamental de todo organismo social se basa 
en el conjunto de objetivos para los cuales se constituye. Los objetivos organizacionales, que pueden 
ser de tipo económico, social o de servicio, son la razón de ser de estos organismos, por consiguiente, 
cumplirlos permite satisfacer determinadas necesidades de personas y grupos de nuestra sociedad.
En este sentido, las organizaciones modernas y la tecnología al servicio del trabajo con la que 
cuentan son una respuesta alas necesidades económicas y sociales del hombre actual. Las orga-
nizaciones son parte y producto de los sistemas socioeconómicos modernos.1
Modelos teóricos para el estudio de las organizaciones
Se han creado diversos modelos teóricos para estudiar las organizaciones modernas, ya sea desde 
el punto de vista administrativo, social o psicológico, o con base en las variables que se consideren 
relevantes. Entre los diversos modelos se encuentra el sociotécnico, el cual describiremos enseguida, 
pues constituye un esfuerzo conceptual que integra varios tipos de variables.
Modelo sociotécnico. Este modelo se debe a E. L. Trist y colaboradores, y a A. K. Rice, quienes en 
1963 publicaron sus obras basadas en las investigaciones del Instituto Tavistock de Gran Bretaña.
El modelo en cuestión se caracteriza porque considera a la organización como resultado de la 
compleja interacción de sus elementos tecnológicos (como características de las tareas, ambiente de 
trabajo, maquinaria y equipo), con sus aspectos sociales (por ejemplo, relaciones interpersonales, 
grupos, liderazgo), de tal manera que al estudiarla se debe considerar ante todo las relaciones entre 
ambas variables o factores (lo tecnológico y lo social), y tratar de comprender que se influyen entre sí. 
Este modelo se ocupa también del estudio de la interacción del medio con la organización a partir del 
concepto de sistema abierto.
Otra variable que este modelo considera es la estructura (estructura organizacional y estructura 
procedimental, por dar unos ejemplos). De esta manera, las organizaciones se representan como 
1 D. A. Castaño, Crisis y desarrollo de la organización, UNAM, 1984, p. 16.
sistemas abiertos formados por tres subsistemas abiertos, que se conforman a su vez por tres subsis-
temas básicos. En el cuadro 1.1 se muestra el modelo sociotécnico de la organización.
Modelo sistémico. Concibe a las organizaciones como un sistema integrado por varios elementos 
que interactúan constantemente y cuya presencia, características y comportamiento están encami-
nados al logro de objetivos concretos. Con base en esto, las organizaciones son sistemas dinámicos 
que reciben influencias del medio e influyen a su vez en él. Con este modelo es posible diseñar cam-
bios con propósitos prácticos en cualquier tipo de organización.
Los elementos que integran la organización son de muy diversa índole, por ejemplo, recursos 
organizacionales, grupos sociales, estructuras, procesos de comunicación y de decisión, etcétera. 
Estos elementos son interdependientes, de manera que si alguno de ellos se modifica los demás 
serán afectados en mayor o menor grado. En el cuadro 1.2 se muestra el modelo sistémico.
Con base en el cuadro anterior, al modelo sistémico lo integran tres partes básicas: flujo de 
entrada, transformación y resultados. A continuación se explica cada una de ellas.
a) Flujo de entrada. Se refiere a la introducción de recursos organizacionales que son activos dis-
ponibles para que un gerente o administrador genere productos. La importancia de esta parte es 
fácil de observar ya que para mantener funcionando con eficacia a la organización, la gerencia 
nunca debe perder de vista el estatus y uso de los recursos organizacionales, es decir, recursos 
humanos, dinero, materias primas, maquinaria y equipo.
b) Transformación. Se trata del conjunto de pasos necesarios para convertir los recursos organiza-
cionales en productos. En esta parte se incluyen tres tipos de procesos del sistema: tecnológicos, 
administrativos y sociales.
Los procesos tecnológicos en las organizaciones modernas constituyen una unidad. El esfuerzo 
humano, intelectual y manual se unen en el desempeño de las diversas tareas utilizando tecnología 
tanto conceptual como material, de esta manera se producen bienes o servicios terminados.
Los procesos administrativos son los que permiten a la organización encauzarse de manera 
efectiva hacia el logro de sus planes y objetivos. Lo que nos interesa resaltar es, en todo caso, que 
la función administrativa es la que pone y mantiene en operación a cualquier organización. La 
función de administración incluye diversas variables de proceso, planeación, organización, inte-
gración de recursos, dirección, control y coordinación, fundamentales y necesarias para dirigir 
técnicamente a cualquier grupo de personas que tienen objetivos comunes y disponen de ciertos 
recursos. En la práctica cotidiana, el administrador se convierte en un analista y solucionador 
de problemas, y un tomador de decisiones que además requiere ejercer autoridad, comunicar 
instrucciones y coordinar múltiples acciones de personas y grupos.
Los procesos sociales, como parte eminentemente dinámica y cambiante de la transformación, 
se refieren al conjunto de interacciones que se presentan entre los individuos y los grupos que 
integran la organización y las interacciones de ésta con el ambiente. Como tales procesos implican 
diversos grados de influencia entre personas y grupos, condicionan de manera constante la vida 
de la organización. Algunos de los procesos sociales más importantes de una organización son: 
comunicación, liderazgo, análisis y solución de problemas, manejo de conflictos y adaptación a 
los cambios organizacionales.
Podemos, por tanto, concluir que los procesos sociales de la organización son determinantes 
para comprender de manera sistemática su funcionamiento.
c) Resultados. Esta parte del modelo se refiere a los diversos productos (bienes o servicios termina-
dos) que tienen como finalidad satisfacer necesidades humanas. Podemos decir que una orga-
nización recibe insumos (o entradas), y con su estructura y procesos los transforma en varios 
tipos de resultados (o salidas), los cuales, en condiciones óptimas, se traducirían en el logro de 
los objetivos previstos en la planeación.
En el cuadro 1.2 se observa en primer lugar la eficacia y la eficiencia; la primera se define en 
términos del mayor o menor grado en que se logran los objetivos organizacionales, la segunda 
se define en términos del mayor o menor grado en que los recursos se utilizan enfocados al 
logro de esos objetivos.
Otras variables que se incluyen en la parte de resultados (o salidas) son la producción y la pro-
ductividad, las cuales pueden aumentar o disminuir.
Existen también otros bienes o servicios terminados que se derivan del funcionamiento de cier-
tas organizaciones que hay que considerar debido a que afectan el crecimiento y la imagen de la 
organización ante la comunidad, y ayudan a determinar los cambios organizacionales necesarios.
Las organizaciones existen para propósitos diversos, por tanto, tienen varios tipos de objetivos 
organizacionales (económicos, de servicio, sociales). El objetivo general de un hospital estatal, 
por ejemplo, puede ser el de proporcionar asistencia médica de alta calidad a la comunidad, y el 
objetivo principal, el de proveer esta asistencia. En contraste, el objetivo principal de un hospi-
tal particular, es el de crear utilidades, así, el objetivo general de las empresas privadas es el de 
obtener utilidades.
En conclusión, el modelo sistémico incluye todas, o casi todas las variables relevantes para el 
estudio de las organizaciones modernas, ya sea en el funcionamiento cotidiano, en la planeación 
del mejoramiento administrativo o bien en la actividad de consultoría en administración.
La estructura como elemento de la organización
Los problemas de estructura y organización afectan a todos los tipos de organizaciones públicas y 
privadas (empresas industriales, centros comerciales, hospitales, universidades, entidades y depen-
dencias públicas).
Es necesario buscar la adaptación de los medios a los planes y objetivos, y establecer restric-
ciones internas y externas (éstas señalan las fronteras del sistema, es decir, indican al diseñador las 
condiciones en las que se pueden lograr objetivos y las limitaciones para alcanzarlos).
La organización realiza procesos encaminados a obtener unobjetivo, propósito que fue previa-
mente definido y fijado durante la etapa de planeación. Organizar consiste en efectuar una serie de 
actividades humanas y coordinarlas de tal manera que el conjunto de las mismas actúe como una 
sola para lograr un propósito común.
La organización es un proceso del ser humano y, como tal, nunca será perfecta, pero sí perfec-
tible.2 Todo organismo social, para que pueda subsistir, requiere de ciertos elementos, los cuales se 
muestran en el cuadro 1.3.
Aunque los términos estructura y organización son bastante explícitos, conviene definirlos de 
manera más precisa, igual que a las relaciones entre ellos.
La estructura indica relación, disposición orgánica, arreglo, estratificación jerárquica; es decir, 
denota la forma en que se ordenan y disponen las partes de un todo.
La organización consiste en dotar de una estructura, un plan o un modo de funcionamiento con 
el fin de suministrar los medios para que el personal desempeñe sus funciones.
Con base en lo anterior concluimos que entre organización y estructura existen lazos estrechos, 
hasta el punto en que ambos términos se unen en la expresión estructura organizacional.
Lógica de la estructura de la organización. Ya que hay que trabajar, lo principal es saber en qué 
consiste ese trabajo. Por supuesto, siempre es posible hacer el trabajo que nos salga al paso sin preo- 
cuparnos por el resultado final, especialmente si la responsabilidad recae sobre una persona o un 
2 Gómez Ceja, Planeación y organización de empresas, EDICOL, México, p. 161.
pequeño grupo. Sin embargo, cuando se trata de un grupo más extenso, hay que determinar de ante-
mano quiénes se encargarán de las tareas más importantes para evitar repeticiones de cualquier índole.
La estructura organizacional representa la descripción ordenada de unidades administrativas de 
una empresa en función de sus relaciones de jerarquía. Esta descripción de la estructura organiza-
cional debe corresponder a la representación gráfica del organigrama, tanto en lo que se refiere al 
título de las unidades orgánicas como de su nivel jerárquico.
Por otro lado, el concepto de organización rebasa al de estructura. La función de organización 
es muy amplia, se puede estar interesado en la organización científica del trabajo, en la organiza-
ción del servicio de asesoría, etc., pero el aspecto de la organización que aquí nos interesa es el 
que se refiere a la estructura de las empresas: organización del trabajo, sistema de organización, 
descripción de funciones y estudio de actividades, entre otras.
Por consiguiente, nos ocuparemos de las nociones de estructura y organización, aunque reser-
varemos el término estructura a la descripción de funciones; es decir, las relaciones que existen entre 
los puestos y los niveles jerárquicos correspondientes. Al abordar el concepto de organización deter-
minaremos los factores que permiten el funcionamiento de la empresa; es decir, la división y espe-
cialización del trabajo, la delegación de autoridad, el tramo de control y la coordinación del trabajo.
Con base en esta perspectiva, el interés por el estudio de las estructuras organizacionales 
se debe principalmente a que la eficacia de una empresa en el cumplimiento de sus objetivos 
depende de su organización, ya que ésta es uno de los medios para alcanzarlos.
La importancia de la organización se refleja en el análisis microeconómico de la empresa. Si 
bien los teóricos de la economía saben que las curvas de costo a corto plazo (un factor fijo) reflejan 
la ley de los rendimientos no proporcionales y, por consiguiente, tienen una rama decreciente, no 
están tan seguros de lo que refleja el aspecto de la curva a largo plazo (que incluye a todos los fac-
tores variables, incluido el capital).
¿La curva a largo plazo contiene un mínimo y una parte creciente? Quienes se inclinan por la 
respuesta afirmativa evocan en particular la pesadez de los costos administrativos de las empre-
sas. Sin embargo, una adecuada administración puede reducir tales costos y, por tanto, retrasar el 
momento en que la curva empieza a subir: el punto M se desplazaría hacia la derecha M’; e incluso 
podría bajar más si las economías técnicas a gran escala hicieran algo más que compensar las “dese-
conomías” administrativas, como se muestra en la figura 1.1.
Por consiguiente, no es de sorprender que los primeros gerentes o administradores hayan apa-
recido hasta un poco después del desarrollo de las grandes empresas (al final del siglo XIX, especial-
mente en Estados Unidos).
Por otra parte, la manera en que una disciplina (en este caso, la administración) ha de ser 
organizada, si depende de sus objetivos y de una preocupación por la eficacia y la eficiencia admi-
nistrativa, también depende de cierta filosofía (de la administración), ya que no sólo se trata de 
maquinaria, equipo y técnicas, sino también de personas que hacen administración. De modo que 
es importante estudiar tanto las doctrinas como las técnicas de la administración.
Comenzaremos por examinar la estructura (en lo que a la organización se refiere) en forma 
técnica, como actúa en la actividad concreta y práctica. Por supuesto, lo anterior no excluye la posi-
bilidad de que se aborden, de forma muy general, los aspectos teóricos concernientes a la estructura 
organizacional.
La importancia de organizar
Muchas personas han sido miembros de entidades bien o mal organizadas. Esa estructura de la orga-
nización es un armazón, una integración particular, especial y armónica de unidades orgánicas, las 
cuales mantienen una disposición de interdependencia.
La estructura de la organización se crea para realizar las funciones y las actividades, y con el 
fin de cumplir los deberes y las responsabilidades de los componentes sociales de la organización. 
Mediante esa estructura se delega la autoridad, se asignan las responsabilidades y, en función de 
éstas, se establecen los distintos niveles jerárquicos.
Para realizar las funciones y alcanzar los fines es necesario un trabajo, el cual se fragmenta 
(por medio de la división del trabajo) y de esta manera se crean las distintas unidades orgánicas. 
Tales unidades expresan la naturaleza del trabajo y de las labores, lo cual permite la creación de 
unidades prácticas.
La estructura organizacional es un instrumento de gran importancia para realizar los procesos 
de la dirección y el control, por ejemplo los de comunicación, de decisión, de comparación, de 
corrección, etc., así como para canalizar los esfuerzos con base en los planes y objetivos organi-
zacionales.
Se ha destacado la importancia de la organización para una empresa. Por tanto, se justifica 
plenamente la necesidad de diseñar e implantar una adecuada estructura organizacional y de siste-
matizar de manera teórica las interrelaciones de las partes que la integran. La falta de una adecuada 
estructura organizacional crea problemas y dificultades como: conflictos de autoridad, duplicidad 
de mando, falta de orden, indisciplina, improductividad del trabajo, conflictos de jerarquía, dupli-
cidad de funciones, superposición de autoridad y responsabilidad, entre otras, que no permiten que 
la dirección se desenvuelva de manera racional.
Existen innumerables organizaciones concebidas en forma empírica, con una estructura orga-
nizacional deficiente, lo cual provoca una permanente actitud irracional. Éstas se caracterizan por 
tener estructuras organizacionales caprichosas que la mayoría de las veces no responden ni a los 
fines ni a las necesidades inherentes para las que fueron creadas y tampoco se ajustan a los medios 
de los que disponen. Estas organizaciones (que se califican de irracionales) en su oportunidad se 
expanden, pero no por razones determinantes, como las de orden económico o las de orden social, 
sino por otras razones que inciden sobre su crecimiento.
Las dificultades indicadas constituyen un factor de perturbación para el desarrollo adecuado de 
las fuerzas productivas y presuponen una insuficienciaintrínseca de éstas, lo cual afecta la produc-
tividad y la racionalidad de la producción.
Éste es el caso de muchas organizaciones públicas y privadas de los países en vías de desarro-
llo. Ahora bien, para superar esta condición desventajosa de las fuerzas productivas no basta con 
mejorarlas cuantitativa y cualitativamente, que los cambios favorables que se realicen en ellas sí 
influyen en el mejoramiento de las condiciones de la productividad social.
De esto se concluye la necesidad de que las organizaciones pongan mayor empeño en supe-
rarse, en especial las que están destinadas a la producción de bienes y servicios.
Aportaciones de la estructura
En ocasiones, los organismos sociales pequeños sólo requieren de la especialización suficiente para 
distinguir el trabajo de un empleado en relación con otro. Pero conforme las organizaciones se vuel-
ven más grandes y realizan actividades más diversas se hace necesario dividir las funciones básicas 
que son responsabilidades de los departamentos.
Dividir el trabajo de una empresa en responsabilidades departamentales básicas (compras, 
comercialización, administración y finanzas) contribuye a una buena administración de diversas 
maneras, de acuerdo con D. Hampton,3 son los siguientes:
• Ayuda a definir la responsabilidad y la autoridad al especificar qué grupo hará determinado tra-
bajo y la cadena de mando o los niveles jerárquicos.
• Facilita la comunicación y el control al agrupar a los empleados que tienen obligaciones de tra-
bajo afines.
• Permite asignar diferente importancia a las tareas y asignarles un rango también diferente, al 
situarlas en diversos niveles jerárquicos.
Sin embargo, no debemos olvidar que todas estas contribuciones no son más que posibilidades. 
Para lograrlas en la práctica habrá que realizar el diseño organizacional adecuado. Pero éste es 
un objetivo muy alusivo si la frecuencia de la “reorganización” se toma como una prueba de ello, 
comenta Daniel D.4
Las organizaciones pequeñas y en desarrollo están por lo general propensas a reestructurarse, 
pero hasta las grandes empresas, conforme a una estimación, realizan una reorganización cada tres 
o cuatro años.
La función administrativa organización tiende también a la “acción de reorganizar”. Por consi-
guiente, hay que recordar que la organización no es una acción que se realiza una sola vez. Diseñar 
y rediseñar las estructuras organizacionales son una actividad continua, o por lo menos recurrente, 
ya que los administradoress tratarán siempre de adaptar a la empresa ante su situación cambiante.
Consideraciones primordiales
De lo expuesto antes surgen diversas consideraciones primordiales que deben estudiar los adminis-
tradores al encarar la cuestión de la estructura y organización de las empresas. Se han puesto de 
relieve tres consideraciones: la estrategia, la tecnología y el entorno.
• Estrategia. En arquitectura, se aplica la frase: “La forma depende de la función”, ésta sinte-
tiza un principio básico en el diseño de estructuras de las casas. Hemos vivido incomodidades 
que se producen en una casa cuando la forma no depende de la función. La administración 
tiene un principio parecido, que es: “un sistema estructural depende de la estrategia”, su cum-
plimiento ayuda a un desempeño organizacional; pero su inobservancia debilita la producti-
vidad.
3 Daniel D., Hampton Administración, McGraw-Hill, México, 1989, p. 304.
4 ”Reorganizing for results”, Harvard Business Review, nov-dic, 1966, pp. 96-104.
Por ejemplo, una estrategia de la empresa ARIES, S. A. de C. V., sería “brindar un servicio 
eficiente a los clientes”. Por tanto, el sistema estructural (estructura organizacional y la estructura 
procedimental) debe interferir para lograr los objetivos organizacionales de dicha empresa. Por 
ejemplo: la “provisión de un flujo ininterrumpido de bienes para satisfacer las necesidades de los 
consumidores” se logrará aplicando la estrategia señalada.
Si en la práctica una estructura organizacional original interfiere con la capacidad para lograr 
objetivos organizacionales y con las estrategias, realizar una reorganización es un intento de 
diseñar una estructura que facilite más la realización de la estrategia empresarial.
Hacer de la estructura un fiel ejecutor de la estrategia empresarial supone que desde el prin-
cipio haya una estrategia congruente. Si no la hay, los administradoress no pueden determinar las 
estructuras que requiere la empresa.
Con frecuencia los directores generales de las empresas se encuentran en la misma situación 
descrita en Alicia en el país de las Maravillas, cuando Alicia consulta al gato de Cheshire, diciendo: 
—¿Podrías decirme, por favor, qué camino he de tomar para salir de aquí?
—Depende mucho del punto donde quieras ir—, contestó el gato.
—Me da casi igual dónde—, dijo Alicia.
—Entonces no importa qué camino sigas—, dijo el gato.
• Tecnología. El trabajo y la tecnología son factores importantes que han de tenerse presentes al 
seleccionar las estructuras de una empresa. Por ejemplo, las estructuras planas facilitan mucho 
la comunicación cotidiana. En todo tipo y tamaño de empresas, el sistema de trabajo se com-
prende mejor si se diseñan e implantan “manuales de procedimientos” en todos los departamen-
tos; lo anterior nos muestra lo importante que es para las empresas la búsqueda e implantación 
de estructuras apropiadas por parte de la dirección general.
Con el tiempo, la dirección general de una empresa tomará la decisión de reorganizarla, refle-
jando un juicio de que la estructura organizacional y procedimental originales, con el tiempo, se 
volvieron inadecuadas para su operación y para satisfacer a los clientes.
• Entorno. Las influencias del entorno (económico, social, cultural, político, ambiental, laboral) 
donde opera una empresa es otra consideración en el diseño de una estructura organizacional 
y procedimental, sobre todo la estabilidad relativa del entorno. Cuando más estable y predecible 
sea el entorno, más fácil será para los administradores organizar con un criterio que favorezca una 
rápida percepción de los cambios importantes “fuera” de la empresa y que también facilite una res-
puesta apropiada.
Podemos concluir que un correcto diseño organizacional exige identificar las consideracio-
nes estratégicas, tecnológicas y del entorno en el que opera una empresa y seleccionar el “sistema 
estructural” que favorezca el desempeño óptimo en tales condiciones.
Organismos sociales complejos y estructuras organizacionales formales
En el desarrollo de los organismos sociales, medianos, grandes y muy grandes, se observan dos razo-
nes que las impulsan a estructurar y organizar:
• El tamaño del organismo social, es decir, el número de personas que lo integran.
• La diferenciación de actividades, es decir, la cantidad de tareas que en él se realizan.
El tamaño del organismo social. Las organizaciones poco numerosas (micro y pequeñas empresas) 
pueden sobrevivir sin estructuración. En materia de producción, la actividad artesanal no plantea 
ningún problema de estructura. El único problema del artesano es el de la organización de su tra-
bajo personal. En una empresa industrial, por el contrario, existe siempre una organización desti-
nada a facilitar el trabajo del conjunto.
Podemos afirmar que, en un mismo tipo de actividad, cuanto menos personas intervengan es 
menos necesario organizar. Una microempresa, como un comercio pequeño, una pequeña asocia-
ción de profesionales, etc., pueden arreglárselas sin una estructura orgánica, incluso es más conve-
niente que no la tengan, ya que la falta de formalismo da como resultado la agilización del trabajo.
En contraste, si pensamos en empresas medianas o grandes, por ejemplo, cadenas de tiendas, 
fábricas de tractores, bancos, etc., nos damos cuenta de que, aunque los objetivos y las acciones de 
ambos tipos de empresa son idénticos, el tamaño cambia la naturaleza del problema, y de que la 
ausencia de organización formal conduciría siemprea un desorden, al caos, a veces a la dictadura 
de pequeños grupos, a conflictos personales y al fracaso de los planes y objetivos.
De lo anterior podemos concluir que a medida que un grupo crece debe organizarse para per-
manecer congruente.
Diferenciación de actividades. Al respecto no hay más que evocar la diversidad de tareas en una 
organización para que comprendamos la importancia del problema.
Imaginemos una tienda en la que se vende ropa para hombres, mujeres y niños al menudeo. 
El papel central de tal empresa es proporcionar un servicio de distribución. Las actividades princi-
pales serán:
• Ventas
• Personal
• Caja
• Contabilidad
• Disposición de departamentos
• Publicidad
• Compras
• Crédito y cobranza
• Almacén
Las actividades son muy diversas y requieren competencias distintas. Esto plantea una serie de 
problemas:
1. Se deben hacer elecciones:
• ¿Se tiene que considerar un departamento de compras?
• ¿Hay que programar las compras?
2. Deben considerarse áreas de responsabilidad:
• ¿Se necesitarán vendedores especializados?
• ¿Cuántos vendedores se necesitarán?
3. Deben crearse flujos de comunicación:
• Se tiene que dar órdenes, entregar informes, convocar a reuniones.
La solución de tales problemas depende de los objetivos generales y particulares, los cuales 
aparecen como medios e implican elecciones concretas, por ejemplo:
a) Tener una amplia línea de productos.
b) Especializarse en cierto tipo de productos.
c) Buscar la venta en gran volumen.
La elección entre b) y c), por ejemplo, conducirá a tomar decisiones sobre los medios de com-
pra (centralizada, descentralizada) marca, volumen, condiciones, descuentos, etcétera.
La organización consiste en distribuir las responsabilidades en función de los objetivos, de 
manera que todas las tareas funcionen de manera congruente.
Interdependencia. Cuando las tareas son especializadas, pueden realizarse de manera relativamente 
autónoma. Así, en una fábrica de muebles para el hogar, el proceso productivo puede abarcar tres 
talleres que fabrican comedores, distribuidos de la manera en que se muestra en el cuadro 1.4.
Los talleres reciben materias primas y suministran producto terminado al almacén, pero son 
autónomos unos respecto de los otros. Uno puede estar avanzado y otro atrasado en la entrega de 
pedido, sin que exista interacción entre ellos.
Si se aplica una división del trabajo más avanzada se puede obtener un proceso productivo 
interdependiente, como se muestra en el cuadro 1.5; sin embargo, aunque esto tiene ventajas desde 
el punto de vista de la productividad, e incluso quizá de la calidad, la interdependencia de los talle-
res no lo es tanto: si el taller 1 se retrasa en su trabajo, bloquea al taller 3, incluso si está avanzado 
en su producción, lo mismo sucede si el que se atrasa es el taller 3.
Para evitar ese inconveniente se requiere una organización incrementada que quizá se concrete 
con la aplicación de planes, procedimientos, programas y organización del trabajo.
Este ejemplo simple, tomado a nivel técnico, permite imaginar la complejidad de las relaciones 
que deben ser organizadas entre las funciones de compras, producción y almacén.
Funciones, actividades, deberes, responsabilidades 
y autoridad en la organización
En esta sección analizaremos las diferencias conceptuales y las interrelaciones que existen entre los 
términos: funciones, actividades, labores y deberes, ya que poder distinguirlos es de gran utilidad 
teórica y práctica. Por esta vía indagaremos su verdadero significado, sus ámbitos, sus alcances, etc., 
lo cual facilitará aplicarlos en la práctica. En este sentido decimos que al dividir el trabajo se facilita 
la asignación de la autoridad y la responsabilidad; en consecuencia, la división del trabajo es una 
variable dependiente de la variable deberes. En otras palabras, la cantidad y la calidad de los debe-
res de una unidad o de un puesto determinan el grado de responsabilidad y de autoridad correspon-
diente. La autoridad y la responsabilidad se expresan en un conjunto de atribuciones que señalan 
los objetivos generales de la organización o de una unidad orgánica.
Hechas estas consideraciones, pasamos a explicar los términos mencionados.
Las funciones
Constituyen la acción innata de la empresa en general, representan los fines esenciales y básicos que 
se deben realizar para que la organización exista y permanezca vigente.
Podemos definir función como un agrupamiento de las principales unidades de trabajo; es decir, 
la reunión lógica y armónica de las actividades afines.
Los organismos sociales requieren que se realice un conjunto de actividades principales: pro-
ducción, comercialización, finanzas y administración de recursos humanos para concretar sus pla-
nes. La última actividad incluye el establecimiento de relaciones jerárquicas.
En el cuadro 1.6 se muestra un ejemplo de descripción de funciones de la unidad de organiza-
ción y métodos de una universidad.
Como se observa en el cuadro, las funciones expresan la acción genérica de la unidad de 
organización y métodos. La acción genérica se descompone, particulariza (proceso de acción) y 
manifiesta de manera concreta en subfunciones y operaciones detalladas. Es mediante las funciones 
como los organismos sociales pueden realizar sus planes y lograr sus objetivos.
Las actividades
Es necesario recabar todos los factores y actividades necesarios para realizar un trabajo de la mejor 
manera.
El término actividades puede definirse como cantidad de trabajo específico que debe realizar 
una unidad o una persona para que se puedan realizar funciones.
De esta manera se pueden realizar los planes y lograr los objetivos de la empresa; por ejemplo, 
para cumplir la función de compras en una organización es necesario llevar a cabo un conjunto de 
actividades, ejecutadas por las subunidades de un departamento de compras, como el área de abas-
tecimiento, que suministra materiales a otros departamentos para que operen en forma adecuada. 
En resumen, un proceso de desintegración orgánica incluye desde la división de la función para 
concretarla en actividades hasta la división de éstas en tareas más pequeñas.
Las obligaciones o deberes
Las actividades de un puesto se expresan y especifican en forma de obligaciones. Las personas que 
ocupan una unidad orgánica están obligadas a efectuar esas actividades, que a su vez están condi-
cionadas por deberes.
Ahora bien, las obligaciones se definen como las actividades que debe realizar un individuo con 
base en el puesto que ocupa en la organización.
Las obligaciones recaen en el subordinado que tiene que obedecer órdenes o seguir instruccio-
nes (una obligación es y se ordena como un trabajo, una tarea que hay que realizar). De ahí que la 
ejecución de un conjunto de tareas, labores y trabajos sea la realización coordinada y orgánica de 
las actividades y, en consecuencia, de las funciones.
Con base en lo anterior, podemos establecer una relación de implicación que contiene las gradacio-
nes de los términos trabajo, labor y tarea. Podríamos decir que se realiza un proceso de lo general a lo 
particular: se comienza con el trabajo y se termina con la tarea. Es decir, el concepto más general y, por 
tanto, más importante será el trabajo, y enseguida estará la labor, con lo cual concluirá la tarea. Ramón 
V. Melinkoff5 propone la siguiente relación orgánica:
5 Ramón V. Melinkoff, La estructura de la organización, Contexto Editores, p. 60.
Las responsabilidades
La responsabilidad se relaciona con el flujo de autoridad y obligaciones, y el subordinado tiene la obli-
gación de cumplir con su responsabilidad y ejerce la autoridad en los términos de las políticas fijadas.
La responsabilidad puede definirse como la obligación de responder por la ejecución de los 
deberes asignados.
Con base en la definición anterior, la responsabilidad tiene un carácter personal, por consi-
guiente, no se puede delegar.
Para aclarar cómo funciona la responsabilidad y los compromisos finalesque se derivan de ella, 
citamos el ejemplo siguiente: un director de auditoría interna es responsable de que se cumplan las 
actividades de su unidad orgánica y las funciones, pero no puede realizar ambas por sí mismo; en 
consecuencia, tiene que delegar autoridad a cada persona de su unidad para que ésta cumpla con 
sus respectivas responsabilidades.
Las responsabilidades son identificables (en los manuales de organización). Éstas se deben defi-
nir, hasta donde sea posible, por escrito; los propios directivos deben contribuir a ello comenzando 
por formular sus propias responsabilidades. De esta manera ayudan a mantener la jerarquía, la 
autoridad y la disciplina, al tiempo que se identifican con la organización y con la naturaleza de las 
responsabilidades que cada quien tiene asignadas.
La autoridad
La autoridad puede definirse como el derecho que tiene una persona de exigir a otra que cumpla 
ciertos deberes.
H. Fayol, por su parte, la define como:
El derecho de mandar y el poder de hacerse obedecer.
Ambas definiciones expresan con exactitud el concepto de autoridad. Se trata del derecho de 
mandar a actuar y de tomar decisiones y hacer que se cumplan.
En una organización se detecta la fuente de la autoridad desplazándose por los niveles jerár-
quicos, partiendo de los niveles inferiores hasta llegar a la unidad jerárquica máxima, la cual se 
conoce como autoridad formal y sólo puede adquirir vigencia si es aceptada por los subordinados. 
Esto último es de gran importancia para el funcionamiento de la organización.
Existe una autoridad derivada de la competencia, capacidad y atributos personales del jefe o 
del subordinado que difiere de la formal, pero es susceptible de complementarse con ella. En cual-
quier organización sería ideal que ambos tipos de autoridad se conjugaran en una sola persona.
En conclusión, la autoridad formal es el derecho basado en el puesto de exigir a los subordi-
nados que cumplan ciertos deberes; por tanto, es impersonal ya que no depende en absoluto del 
individuo. En contraste, la autoridad informal proviene de la capacidad y los atributos personales 
de ciertos individuos (por ejemplo, asesores, líderes, etcétera).
La división del trabajo, base de la organización
La creación de una organización responde a la necesidad de alcanzar algún propósito que los indi-
viduos no pueden lograr trabajando de manera independiente, pero que sí pueden lograr formando 
grupos que trabajen en forma participativa y coordinada. A esta segunda forma de trabajar se le 
denomina sinergia, y se produce como resultado de la división del trabajo, que es la piedra angu-
lar de la acción de organizar.
La evolución de la división del trabajo indica que ésta ya se practicaba desde la antigüedad. 
Arranca con el surgimiento de la familia y después con la tribu, instituciones en las que la división 
del trabajo aparece basándose en las diferencias de edad y sexo. Sin embargo, en ninguna actividad 
humana aparece de forma más evidente que en la guerra.
Pero las organizaciones van más allá de la dimensión de la unidad familiar. Las labores se 
multiplican, la tecnología y los productos se tornan cada vez más sofisticados. La organización 
se desarrolla y la división del trabajo se intensifica debido a que, en la compleja época industrial, 
comercial y tecnológica, el hombre busca constantemente el mejor camino para lograr sus obje-
tivos con mayor eficacia y eficiencia.
La división del trabajo puede definirse como la separación y delimitación de las actividades, a 
fin de realizar una función con la mayor precisión, eficiencia y el mínimo esfuerzo, lo cual da lugar 
a la especialización y al perfeccionamiento en el trabajo.
La división del trabajo, en sentido estricto, significa para la organización la base que permite 
determinar las distintas actividades que se realizarán, así como los deberes y las relaciones que 
existen entre ellas.
Esa división y asignación de actividades y tareas resulta de dividir el trabajo total que realizará la 
empresa , con base en sus objetivos, y conduce al surgimiento de las unidades orgánicas, las cuales 
se presentan en los organigramas. Una vez dividido el trabajo, se hacen las asignaciones al personal 
correspondiente.
Las unidades tienen diversas denominaciones genéricas y particulares, por ejemplo: gerencia 
general, gerencia de área, subgerencia, departamento, sección, oficina. La naturaleza de las fun-
ciones que realizan determinan su denominación particular, por ejemplo, gerencia de personal. 
Como se puede observar, la división se establece para racionalizar las actividades de la orga-
nización que son indispensables para la consecución de los planes y objetivos, así como para 
la productividad.
Causas de la división del trabajo
La división del trabajo (desde el punto de vista social) es resultado de procesos sociales, y en una 
empresa es el resultado de:
• Las diferentes funciones orgánicas de una organización y de la necesidad de agrupar las distin-
tas actividades.
• La decisión de aprovechar las ventajas de la especialización, la cual tiene efectos positivos sobre 
la productividad.
• La necesidad de circunscribir los conocimientos de las personas hacia áreas específicas de espe-
cialización.
• La necesidad de definir tipos de trabajo para zonas particulares, impuesta por factores geográficos.
• La necesidad de hacer más productivos los factores de la producción, que surge de la dinámica 
del proceso productivo por influencia del desarrollo social e involucra la competitividad.
Debido a los fuertes vínculos entre la autoridad y la división del trabajo, para estudiarlas es 
necesario abordar lo relacionado con la delegación de autoridad y con sus propias dimensiones.
Las unidades orgánicas, que surgen en el proceso de organización y son consecuencia de la 
división del trabajo y la agrupación de las actividades, requieren de un elemento esencial y básico 
para que tengan expresión, significado y puedan adquirir funcionalidad. Tal elemento es la auto-
ridad, por consiguiente, es indispensable que esté presente en las relaciones y actuación de las 
unidades orgánicas.
División del trabajo vertical y horizontal
En la práctica es posible dividir el trabajo en dos formas: vertical y horizontal.
La división del trabajo vertical se basa en el establecimiento de líneas de autoridad que definen 
los niveles que forman la estructura organizacional vertical. Además de establecer autoridad, esta 
división del trabajo facilita el flujo de comunicación dentro de la organización.
La división del trabajo horizontal se basa en la especialización del trabajo. La suposición básica 
que caracteriza esta forma de división del trabajo es que, al hacer cada trabajador su tarea espe-
cializada, se incrementa la eficacia y la eficiencia y se puede producir más con el mismo esfuerzo.
Sin embargo, la división del trabajo no siempre es eficiente ni deseable. Para que lo sea debe 
cumplir por lo menos los siguientes dos requisitos básicos:
1. Producir un volumen de trabajo relativamente grande, suficiente para permitir la especialización 
y también para mantener a cada trabajador ocupado.
2. Tener estabilidad en el volumen de trabajo, asistencia del trabajo, calidad de la materia prima, 
diseño del producto y tecnología de producción.
Con base en lo expuesto, la delegación de autoridad es el complemento básico y necesario de la 
división del trabajo. La naturaleza y las condiciones de los directivos, subalternos y la organización 
son las que darán pautas a seguir para la autoridad y las formas en que debe llevarse a la práctica.
Por esta razón y otras de orden geográfico, institucional, político, etc., encontramos organizacio-
nes en forma centralizada o descentralizada. En otras palabras, organizaciones en que la autoridad 
y el poder de decisión están centralizados en pocas personas y en un nivel jerárquico determinado, 
o que, por el contrario, están descentralizados por toda la estructura organizacional.
Centralización y descentralizaciónRelacionada con el problema de los niveles jerárquicos, sobre todo en razón de la delegación de 
autoridad y responsabilidad que éstas suponen, se plantea el importante problema de la centraliza-
ción y descentralización administrativa.
El grado de centralización o descentralización es otro factor de importancia que conduce a una 
organización efectiva. El concepto de centralización, como el concepto de delegación, tiene que ver 
con el grado al cual la autoridad está concentrada o dispersa.
Los términos centralización y descentralización describen el grado general de delegación que 
existe dentro de un organismo social. Estos términos se pueden visualizar en los extremos opuestos 
de un continuo de delegación. En el cuadro 1.7, Samuel Certo6 muestra ese continuo de delegación 
e indica la posición relativa de la centralización completa y la descentralización.
Según el cuadro, la centralización implica que un número mínimo de actividades laborales y 
una cantidad mínima de autoridad han sido delegadas por la administración en los subordinados, 
mientras que la descentralización implica lo opuesto.
La centralización se define como la concentración del proceder y la autoridad en los altos direc-
tivos de una organización.
Esto significa que en una organización centralizada casi todas las decisiones se toman en el 
nivel jerárquico más alto.
La administración centralizada delega poco y conserva el máximo control en los altos jefes, es 
decir, asigna a éstos el mayor número posible de decisiones.
¿Qué se debe centralizar? La experiencia indica que debe haber centralización a los niveles 
más altos en lo referente a planeación y control organizacional, de otra manera cada unidad 
orgánica o cada subordinado tendería a seguir sus propias inclinaciones y preferencias, sin tener 
en cuenta los intereses ajenos. El resultado sería entonces una gran confusión y la desintegración 
de la empresa, por consiguiente, si se persiguen objetivos comunes, la dirección debe centrarse 
en una persona.
Ninguna organización está centralizada o descentralizada por completo. El grado de centraliza-
ción varía a lo largo de un continuo desde muy alta hasta muy baja, en donde el organismo se puede 
considerar ya descentralizado.
Factores que afectan el grado de centralización. El grado de centralización en una organización 
depende de la interrelación de los siguientes factores:
1. Filosofía de la administración.
2. Evolución del crecimiento de la organización.
3. Dispersión geográfica de la organización.
4. Disponibilidad de controles efectivos.
5. Calidad de los administradores en diferentes niveles.
6. Diversidad de los productos o servicios ofrecidos.
6 Op. cit., p. 238.
Manuales administrativos
Capítulo 4
Introducción
La imposibilidad práctica de utilizar los mismos procedimientos en la administración de grandes 
grupos como son los organismos actuales (empresas y dependencias públicas) hace imprescindible 
la sistematización de las relaciones entre los componentes que las integran, a efecto de cumplir con 
eficiencia los objetivos para los cuales fueron creados.
La ciencia administrativa ha desarrollado un gran número de técnicas que coadyuvan a lograr 
una adecuada sistematización de los niveles estratégico, administrativo y operativo. En este caso nos 
interesa estudiar lo referente a los manuales administrativos, ya que son importantes instrumentos de 
comunicación en todo organismo moderno, administrado de manera racional.
Un manual es un documento elaborado sistemáticamente que indicará las actividades a reali-
zarse por los miembros de un organismo y la forma en que lo harán, ya sea conjunta o separada-
mente.
El principal propósito de los manuales administrativos es el de instruir al personal acerca de 
aspectos como funciones, relaciones, procedimientos, políticas, objetivos, normas, etc., para lograr 
una mayor eficiencia en el trabajo.
Los manuales administrativos deben reservarse para información de carácter estable, respecto a 
la estructura funcional, la estructura procedimental, aspectos técnicos, etcétera.
Antecedentes históricos
Los antecedentes históricos de los manuales como herramienta en la administración son relativa-
mente recientes. Fue durante el periodo de la Segunda Guerra Mundial, aunque se tiene cono-
cimiento de que ya existían algunas publicaciones en las que se proporcionaba información e 
instrucciones al personal sobre ciertas maneras de operar una organización, por ejemplo circulares, 
memorandos, instrucciones internas, reglamentos, etcétera.
La necesidad de personal capacitado durante la guerra generó la necesidad de que se elabora-
ran manuales detallados, ante la escasez y la urgencia de personal capacitado. Podría decirse que 
cada individuo que trabajaba en las oficinas del ejército estaba familiarizado con manuales. Esta 
herramienta resolvía problemas de adiestramiento, especialmente a larga distancia, así como de 
supervisión. Se lograba al mismo tiempo la uniformidad en la ejecución de tareas de manera óptima, 
tan importantes en el ejército. Es innegable que los manuales fueron de gran utilidad en el adiestra-
miento de nuevo personal cuyo trabajo se habría realizado de otra manera, estancado por la escasez 
de supervisores preparados, que prevalecía en aquel tiempo, según M. G. Kellog.1
Los manuales administrativos comenzaron a utilizarse en las empresas en la década de los cin-
cuenta. Aunque se tiene conocimiento sobre empresas donde se aplicaban algunas publicaciones 
en las que se proporcionaba información e instrucciones sobre ciertas formas de operar de una 
empresa, por ejemplo organización, instrucciones internas, operaciones.
Durante la década de los sesenta con el diseño e implantación de estas herramientas adminis-
trativas fue posible en las empresas llevar a cabo un control tanto del personal como de la estructura 
orgánica, los procedimientos, las políticas y otras prácticas de un organismo social de manera sencilla, 
directa, uniforme y autorizada.
En su inicio los manuales elaborados contenían defectos, esto se debía a una falta de sistemati-
zación y de técnica para su elaboración, pero es innegable que fueron de gran utilidad en la capaci-
1 M. G. Kellog, Preparación del manual de oficina, Reverté, México, 1962, p. 1.
tación de personal recientemente contratado y por la escasez de jefes de área bien preparados, que 
prevalecía en aquella época.
Con el transcurrir del tiempo, en la década de los setenta se fueron elaborando manuales admi-
nistrativos más técnicos, claros, concisos, prácticos y sobre todo aplicando cierta metodología. 
Además, con el desarrollo de instrumentos técnicos fue posible llevar a cabo un control tanto de 
personal que labora en una empresa, como la estructura organizacional, la estructura procedimen-
tal, las políticas y otras prácticas de una manera sencilla, directa, uniforme y autorizada por la 
gerencia general.
En la década de los ochenta se desarrollaron aún más los instrumentos metodológicos y la 
preparación de manuales administrativos se adaptaron para ser más técnicos y prácticos. Además 
comenzaron a aplicarse los manuales a diversas áreas funcionales (producción, comercialización, 
finanzas, personal, etc.), en todo tipo y tamaño de empresas.
Durante la década de los noventa, con la llegada de la cultura de la calidad se incrementó la 
cantidad de manuales administrativos de calidad en las organizaciones (públicas y privadas) y su 
preparación se ha multiplicado con rapidez.
En la primera década del siglo XXI, se observó en las organizaciones la necesidad de contar 
con manuales administrativos, lo que se ha vuelto un imperativo para todo tipo y tamaño de 
empresas por diversas causas: el volumen de las operaciones, el incremento de personal, la adop-
ción de técnicas modernas y la complejidad misma de las estructuras (organizacional y procedi-
mental). Esto hace imprescindible el uso de medios administrativos que faciliten el cumplimiento 
de las funciones, la descentralización,la mejor participación del recurso humano y el logro de 
objetivos organizacionales.
Definición de manual
En México, los manuales son una técnica relativamente nueva, todavía no se sabe a ciencia cierta 
qué es un manual administrativo, cuántos tipos hay, para qué pueden servir, cómo se elaboran, 
cómo se usan, etcétera.
A continuación se dan algunas definiciones sobre lo que es un manual.
Según Miguel A. Duhalt Kraus, un manual es:
Un documento que contiene, en una forma ordenada y sistemática, información y/o ins-
trucciones sobre historia, organización, política y procedimiento de una empresa, que se 
consideran necesarios para la mejor ejecución del trabajo.
Para G. R. Terry, un manual es:
Un registro inscrito de información e instrucciones que conciernen al empleado y pueden 
ser utilizados para orientar los esfuerzos de un empleado en una empresa.
G. Continolo define al manual como:
Una expresión formal de todas las informaciones e instrucciones necesarias para operar 
en un determinado sector; es una guía que permite encaminar en la dirección adecuada 
los esfuerzos del personal operativo.
Para mí, un manual es un documento en el que se encuentran de manera sistemática las instruc-
ciones, bases o procedimientos para ejecutar una actividad.
Con base en las anteriores definiciones, un manual es un instrumento de control sobre la actua-
ción del personal, pero también es algo más, ya que ofrece la posibilidad de dar una forma más defi-
nida a la estructura organizacional de la empresa, que de esta manera pierde su carácter nebuloso 
y abstracto para convertirse en una serie de normas definidas.
Según plantea G. Continolo:2
Un manual correctamente redactado puede ser un valioso instrumento administrativo. Se 
puede comprobar esto si consideramos que, aun siendo unos simples puntos de llegada, 
los manuales vienen a ser las rutas por las cuales opera todo el aparato organizacional; es 
decir, son la manifestación concreta de una mentalidad directiva orientada hacia la rela-
ción sistemática de las diversas funciones y actividades.
El manual como herramienta de comunicación. Los manuales representan un medio de comunica-
ción de las decisiones de la administración, concernientes a objetivos, funciones, relaciones, políti-
cas, procedimientos etc. En la actualidad, el volumen y la frecuencia de dichas decisiones continúa 
incrementándose. Los organismos progresistas han llegado a considerar que determinados medios 
administrativos pueden y deben cambiar tan seguido como sea necesario para capitalizar oportuni-
dades y enfrentar a la competencia. Deben, además, coadyuvar a normalizar y controlar los trámi-
tes de procedimientos y a resolver conflictos jerárquicos, así como otros problemas administrativos 
que surgen cuando el sistema de comunicación tiende a ser rígido. Este concepto de administra-
ción ha incrementado la necesidad de los manuales administrativos y también ha modificado el 
papel que éstos desempeñan.
¿Por qué emplear los manuales?
En esencia, los manuales administrativos son un recurso para ayudar a la orientación de los 
empleados en la ejecución de sus tareas. Es una gran ayuda para el personal que las instrucciones 
sean definidas, para aclarar funciones y responsabilidades, definir procedimientos, fijar políticas, 
proporcionar soluciones rápidas a los malentendidos y mostrar el modo en que puede contri-
buir el personal en el logro de los objetivos organizacionales, así como sus relaciones con otros 
empleados.
Los manuales administrativos liberan a los administradores o gerentes de tener que repetir expli-
caciones o instrucciones similares. La uniformidad, la accesibilidad y la reflexión están entre las 
ventajas de los manuales.
Obligatoriedad en el uso de manuales. En la práctica se observa que existe una minoría de empresas 
(20 a 25 por ciento) en la que los gerentes generales considera una obligación el uso de manuales 
administrativos. Entre las críticas adversas más generalizadas están: los manuales cuestan dema-
siado, su elaboración es muy técnica, obstaculizan la iniciativa del personal, no son absolutamente 
indispensables.
Mientras no negamos alguna validez a las dos primeras objeciones, disentimos decididamente 
del hecho de manifestar que los manuales administrativos no son absolutamente indispensables, ya 
que en la actualidad resulta evidente la utilidad de los manuales en todo tipo y tamaño de organi-
zación.
2 G. Continolo, Dirección y organización del trabajo administrativo, Deusto, España, 1984, p. 432.
Desafíos actuales. Los desafíos que enfrentan las organizaciones en los inicios del siglo XXI son 
bastante diferentes de los retos de las décadas de los ochenta y noventa, por lo que el concepto 
de teoría de la organización se halla en evolución. Algunos desafíos específicos que enfrentan las 
organizaciones son: competencia global, necesidad de un rediseño organizacional, ubicar su ven-
taja estratégica, manejo de relaciones nuevas con los empleados, apoyo de la diversidad y mante-
nimiento de la ética y la responsabilidad social.
De los desafíos indicados, es de nuestro interés en esta obra abundar sobre el “rediseño organi-
zacional”. Los patrones de comportamiento y actitud que alguna vez fueron exitosos ya no funcio-
nan y, sin embargo, apenas comienzan a surgir nuevos patrones.
Una de las tendencias más novedosas en años recientes es el rediseño organizacional, que 
puede conducir a grandes resultados. La estructura organizacional de las empresas es más plana, se 
eliminan los mandos medios y se faculta a equipos de trabajo en la toma de decisiones. El concepto 
de trabajo en equipo es un cambio básico en la manera en que el trabajo se organiza, a medida que 
los gerentes generales de las empresas reconocen que la mejor manera de enfrentar los desafíos de 
mayor calidad, servicio más rápido y satisfacción total del cliente se da mediante un esfuerzo bien 
dirigido y coordinado por empleados motivados.
El trabajo en equipo y el otorgamiento de facultades a los empleados (empowerment) son ele-
mentos clave en empresas que están cambiando hacia lo que ha recibido la denominación de 
organización de aprendizaje, una organización en que el personal participa en la solución de pro-
blemas. El comportamiento y las actitudes cambiantes de los empleados son una clave para la 
renovación continua de la empresa.
De acuerdo con G. R. Terry3 habrá que considerar una lista de requisitos básicos para el éxito 
en la práctica de manuales administrativos. A continuación, en el cuadro 4.1 se muestra una adap-
tación de la lista de requisitos básicos para el éxito de los manuales administrativos.
La finalidad de la estructura organizacional de una empresa es señalar los puestos de trabajo y la 
relación que existe entre ellos para el logro de objetivos organizacionales. Por consiguiente, es 
necesario explicar la división del trabajo, la jerarquía y los grados de autoridad y responsabilidad.
3 G. R. Terry, Administración y control de oficinas, CECSA, México, 1982, pp. 645-646.
Asimismo, la finalidad de un procedimiento consiste en indicar cómo hacer el trabajo, de modo que 
las operaciones de naturaleza repetitiva se realicen siempre de la misma manera y en los puestos de 
trabajo que intervengan en un procedimiento determinado. Este generalmente contiene un texto que 
señala los pasos a seguir, con ilustraciones basadas en diagramas de flujo.
Por otra parte, la finalidad de las políticas es prescribir los límites generales dentro de los cuales 
han de realizarse las actividades. Conocer las políticas en una empresa proporciona el marco de 
referencia principal sobre el cual se basan todas sus acciones.
Estas actitudes (políticas) deben ser comunicadas de manera continua a lo largo de la línea jerár-
quica de la empresa si se desea que la operaciones se desarrollen conforme a los planes de acción.
De lo expuesto antes, los manuales administrativos adquieren la figura de instrumento de pla-
neación y control sobre la actuaciónde cada uno de los empleados en todos los departamentos de 
una empresa.
Pero además ofrecen la posibilidad de proporcionar una fisonomía más definida tanto a la 
estructura organizacional como a la procedimental de determinada organización. Un manual 
administrativo correctamente elaborado e implantado puede ser una valiosa herramienta admi-
nistrativa. Se podrá comprobar esto si consideramos que los manuales administrativos son los 
medios que guían el funcionamiento de todo tipo y tamaño de empresa. Es decir, son una mani-
festación concreta de la gerencia general orientada hacia la realización sistemática de las diver-
sas actividades.
Esta última afirmación resultará más clara si tenemos presente que la redacción de un manual 
requiere de un conocimiento detallado sobre el tema tratado (organización, procedimientos, polí-
ticas, calidad total, etc.). Por consiguiente debe ir precedido de un minucioso trabajo de análisis 
que conduzca a la identificación de cada fase del proceso de elaboración. El resultado de este 
trabajo es la identificación de todos los errores e inconsistencias que afectan el proceso mismo.4
Razones que justifican el uso de manuales administrativos
La necesidad de garantizar una correcta uniformidad en el tratamiento de las operaciones cotidia-
nas tiene en diversos motivos fundamentales su razón de ser.
De acuerdo con Continolo5, existen las razones siguientes:
• Asegurarse de que sea constantemente respetada la estructura orgánica de la empresa.
• Asegurarse de que se apliquen los procedimientos de manera correcta.
• Percatarse de que se apliquen las políticas fijadas en la empresa.
• Reducir los errores operativos.
• Facilitar el proceso de inducción de los nuevos empleados.
• Apoyar la capacitación del personal.
• Evitar que los cambios del sistema estructural sean resultado de decisiones apresuradas.
• Facilitar un sostenido y correcto nivel de organización.
Por su parte, S. Z. Diamond6 plantea las razones siguientes:
• Proporcionar al usuario un marco de referencia general y estandarizado.
• Servir como un medio de archivo portátil y fácil de usar.
4 G. Continolo, op. cit.
5 Ibid, p. 432.
6 S. Z. Diamond, Cómo preparar manuales administrativos, Interamericana, México, 1983, p. 2.
• Ahorrar tiempo y asegurar respuestas exactas.
• Servir como instrumento de capacitación para nuevos empleados.
• Tienen una influencia definitiva en la actitud de los empleados.
Se tiene la garantía de una constante aplicación de las razones citadas no sólo cuando hayan 
sido definidos con exactitud los procedimientos, sino también perpetuados en los manuales admi-
nistrativos, donde se puede hacer referencia cada vez que se presenten dudas o consultas.
Objetivos de los manuales administrativos
En la actualidad, una de las estrategias para el desarrollo de organizaciones de todo tipo y tamaño es 
la formalización. Ésta se refiere al grado en que un organismo social establece por escrito la estruc-
tura organizacional, la estructura procedimental, las políticas, etc., que guiarán el comportamiento 
de los empleados. Es necesario elaborar guías sobre la actuación individual o por departamentos, 
para llevar a cabo un control adecuado dentro de la diversidad de actividades que en la empresa se 
llevan a cabo.
Por lo general, en la administración pública y la privada se observa que la aplicación de la 
estructura orgánica, los procedimientos y la declaración de políticas están diseñados y elaborados 
de manera muy confusa y dispersa.
Los manuales administrativos son instrumentos que contienen información sistemática sobre 
historia, objetivos, políticas, estructura orgánica, procedimientos de un organismo social o de un 
área funcional básica, que dados a conocer al personal sirven para normar su actuación y a coadyu-
var al logro de los objetivos organizacionales.7
Por uno u otro motivo, la mayoría de los manuales administrativos parecen estar diseñados de 
manera predeterminada para alcanzar diversos fines: manuales de bienvenida, de organización, 
de procedimientos, de políticas, etcétera.
En opinión de A. F. Bortz,8 los manuales básicos (de organización, reprocedimientos y de polí-
ticas) están interrelacionados entre sí. Sin embargo, hay dos requisitos indispensables para asegurar 
su éxito. El primero es una manifestación clara de los objetivos y planes generales de la empresa, y 
el segundo, una comprensión total de la estructura de la empresa.
Ahora es necesario tratar lo referente a los objetivos que se pueden lograr con la preparación 
de manuales administrativos. Existen diversos objetivos en éstos, entre los más sobresalientes se 
encuentran los siguientes:9
• Estimular la uniformidad.
• Eliminar la confusión.
• Reducir la incertidumbre y la duplicación de funciones.
• Disminuir la carga de supervisión.
• Servir de base para la capacitación del personal.
• Evitar la implantación de procedimientos incorrectos.
• Presentar de manera clara y concisa el trabajo que se está haciendo en cada departamento.
7 Gómez C., Planeación y organización de empresas, op. cit., p. 378.
8 A. F. Bortz, The Organization and Evaluation of a Procedures Manual Program, AMA, Nueva York, 1956, p. 15.
9 Drecher P., “A Report on Office Manuals”, The Controller, Nueva York, junio de 1953, p. 26.
Con base en su clasificación y grado de detalle, con la elaboración e implantación de manuales 
administrativos se pretenden lograr los objetivos siguientes:
• Instruir al personal acerca de aspectos básicos como: objetivos, funciones, relaciones de trabajo, 
procedimientos, políticas, etc., para lograr una estandarización.
• Precisar la estructura orgánica de toda la empresa, de un área funcional para deslindar responsa-
bilidades, evitar la duplicidad de funciones y detectar omisiones.
• Coadyuvar al personal de la empresa para la ejecución correcta de las tareas asignadas y propi-
ciar uniformidad en el trabajo.
• Servir como medio de integración a la empresa para el personal de nuevo ingreso.
• Proporcionar información básica para la planeación e implantación de un programa de reorga-
nización.
Por su parte, la Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repú-
blica de México10 indica que: los manuales administrativos proporcionan en forma ordenada infor-
mación necesaria a las entidades públicas y/o a las unidades que las integran, para el mejor desarrollo 
de las tareas administrativas. Los manuales permiten lograr los objetivos generales siguientes:
• Presentar una visión de conjunto de la entidad.
• Precisar las funciones encomendadas a cada unidad administrativa, para deslindar responsabi-
lidades.
• Coadyuvar a la ejecución correcta de las labores encomendadas al personal y proporcionar uni-
formidad.
• Permitir el ahorro de tiempo y esfuerzo en la ejecución del trabajo, evitando la repetición de ins-
trucciones.
• Facilitar el reclutamiento y la selección de empleados.
• Propiciar el mejor aprovechamiento de los recursos.
• Proporcionar información al público para su orientación.
De lo antes expuesto se puede concluir que el objetivo principal de los manuales administrati-
vos es: especificar en términos claros y concisos el “porqué” de las decisiones de la dirección supe-
rior y el “cómo se debe llevar a la práctica” en un organismo social.
El manual como medio de comunicación
Es preciso que la comunicación administrativa se produzca también mediante la expresión escrita, 
ya que a partir de palabras como objetivos, planes, políticas, procedimientos, estructuras, delega-
ción, funciones, etc., es posible establecer complejas normas de coordinación. La comunicación 
escrita puede transmitir decisiones (de niveles alto, medio y bajo), ordenamientos concretos sobre 
procedimientos o guías, o bien las políticas vigentes en el organismo. Gran parte de la comunica-
ción administrativa se realiza por escrito.
En cualquier puesto de la organización se tiene que dedicar algún tiempo de la gestión a pre-
parar comunicaciones. Existe una gran variedadde formas de comunicación administrativa escrita 
(informes, gráficas, memorandos, manuales, control de proyectos, etc.), aquí trataremos lo referente 
a manuales administrativos.
10 Manuales administrativos, Colección Guías técnicas, núm. 3, México, 1979, p. 13.
Los manuales son el medio que permite comunicar las decisiones referentes a organización, 
procedimientos, políticas, antecedentes y aspectos técnicos a la dirección. Las organizaciones 
modernas han considerado sus estructuras organizacionales, planteamiento de políticas, prác-
ticas de procedimientos, bienvenida al nuevo personal, así como elementos para la acción de 
administrar.
La comunicación administrativa escrita, los reglamentos, instrucciones, guías, instructivos y los 
manuales en forma de documento oficial pueden considerarse parte del control interno, el cual 
depende de la magnitud de la organización, de su dinámica o de su crecimiento. Los manuales son 
un medio que ayuda al personal a determinar por sí mismo lo que espera y cuándo y cómo espera 
lograrlo.
Actualmente se debe poner empeño en comunicar la información de naturaleza administra-
tiva mediante manuales administrativos. Un manual administrativo hace que las instrucciones sean 
definitivas, permite resolver rápidamente las malas interpretaciones, muestra a cada uno de los 
empleados cómo encaja su puesto en el total de la organización y les indica la manera en que 
pueden contribuir tanto al logro de los objetivos de la empresa como al establecimiento de buenas 
relaciones con los demás empleados. Esta información, así como las instrucciones y descripciones 
de procesos, también llegará a los jefes a través del manual. Más aún, esta herramienta facilita el 
entrenamiento del personal recién llegado, ya que proporciona en forma sistematizada la informa-
ción que necesitan.
Lo que se busca al elaborar manuales administrativos es mantener informado al personal clave 
de los deseos y cambios en las actitudes de la dirección superior, al delinear la estructura organiza-
cional y establecer por escrito y en forma permanente las políticas y procedimientos (documentos). 
Todo transmisor que utiliza los manuales administrativos al elaborarlos debe plantearse preguntas 
como las siguientes:
a) ¿Tendré que limitarme a aconsejar? ¿O debo orientar al usuario respecto a los detalles de lo que 
tiene que hacer?
b) ¿Qué relación tengo con los usuarios que van a leer el manual y cómo debo proceder con base 
en ésta?
c) ¿Seguiré tratando con los usuarios del manual?
d) ¿Quién va a ser el responsable del contenido del manual?
Como el manual es un documento que se ha difundido ampliamente en las últimas dos décadas 
en nuestro país, es necesario sistematizar su elaboración.
Posibilidades y limitaciones de los manuales administrativos
La importancia de los manuales administrativos radica en la serie de posibilidades que ofrecen; sin 
embargo, tienen ciertas limitaciones, las cuales de ninguna manera les restan importancia. Pablo 
A. Gaitán11 llama la atención acerca de ciertas características de los manuales que si se consideran 
debidamente permiten que éstos se utilicen en forma óptima.
En el cuadro 4.2 se muestran las posibilidades y limitaciones de los manuales.
11 Revista Administración de empresas, tomo II, pp. 338-339, P. A., 1976.
Manuales administrativos en las empresas pequeñas y medianas
Nos ocupamos en este apartado sobre cuáles son las posibilidades de usar los manuales administra-
tivos en las empresas pequeñas y medianas.
Mediante una investigación administrativa básica,12 se constató que, en la mayoría de este 
tipo de empresas (75 por ciento), no se considera necesario establecer por escrito la conexión y 
la sucesión de las operaciones que conforman un sistema de trabajo. Más aún, si pensamos que 
ésta es la única manera de establecer una norma, requisito necesario para alcanzar un correcto 
funcionamiento del sistema estructural de una empresa.
Con base en la investigación citada antes y la información obtenida, y partiendo de la interro-
gante: ¿qué tipo y tamaño de empresas usan manuales administrativos?, la información obtenida se 
muestra en el cuadro 4.3.
12 J. Rodríguez V., Aplicación y práctica de los manuales administrativos en las pequeñas y medianas empresas, Facultad de 
Administración de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, 2004.
Como se observa en el cuadro anterior, el número de empresas con orientación al empleo de 
manuales administrativos es ya, por sí mismo, muy bajo (9.7 por ciento) en lo que se refiere a empre-
sas pequeñas. Las empresas que realmente consideran la necesidad de emplear manuales son, en 
efecto, las grandes (60.4 por ciento).
La época actual se caracteriza por una concentración cada vez menor de capital en las grandes 
empresas, donde se presentan las más grandes contradicciones de tipo organizacional; pero también 
porque la mayor parte de la producción bruta total nacional en México, generada por las micro, 
pequeñas y medianas empresas industriales, comerciales, de servicios (2 913 048, que representa 
97.2 por ciento, según el INEGI, México, 2004), lo que funciona fuera de la formalización (documen-
tos por escrito) que representan los manuales administrativos.
Tal afirmación podrá parecer excesiva si se encuadra en un ámbito macroadministrativo. Pode-
mos decir que en México en un periodo de dos años quiebran o desaparecen 160 de 200 empre-
sas, lo cual representa 80 por ciento de micro, pequeñas y medianas empresas. La causa es “falta 
de habilidad administrativa”, es decir, operan sin aplicar una correcta administración (planeación, 
organización, dirección, control).
Lo anterior demuestra que la aplicación de la teoría administrativa no sólo es válida para gran-
des empresas, sino también para las pequeñas y medianas. Es por ello que los principios de admi-
nistración son amplios e internacionales. Su falta de aplicación conduce al caos, a la incongruencia 
y a la desaparición de un organismo social.
Por su parte, G. Continolo13 comenta todo lo que podrá discutirse sobre la extensión y aplica-
ción de los manuales administrativos en las pequeñas y medianas empresas. Las grandes empresas 
requerirán aplicación más especial e integral; las pequeñas y medianas realizarán aplicaciones más 
reducidas.
Podemos concluir que donde existan organismos sociales será necesario que se fijen objetivos, 
se analicen y diseñen las estructuras organizacionales y procedimentales, y se establezcan políticas; 
todo ello de manera formalizada y por escrito en manuales administrativos, y darse a conocer a 
todo el personal de las empresas, ya que éste es el único medio que permite consagrar de manera 
definitiva la completa aceptación del sistema estructural existente.
Clasificación de los manuales
Otros organismos (públicos o privados) necesitan elaborar manuales diferentes. El tipo de manual 
que se elaborará se determina respondiendo la siguiente pregunta:
¿Cuál es el propósito que se desea lograr?
En algunos casos sólo sirven a un objetivo y en otros se logran varios objetivos. En la actualidad 
un gran número de organismos han adoptado el uso de manuales administrativos como medio para 
satisfacer distintas necesidades. Los manuales pueden ser de diferentes tipos. En el cuadro 4.4 se 
muestra cómo se clasifican.
13 Op. cit., p. 434.
Enseguida resumiremos las características de cada uno de los manuales.
Clasificación de manuales por su contenido
• Manual de historia. Su objetivo es proporcionar información histórica sobre el organismo: comien-
zos, crecimiento, logros, administración y posición actual. Esto le da al empleado un panorama 
introspectivo de la tradición y filosofía del organismo. Bien elaborado y aplicado, contribuye a 
que el personal comprenda mejor a la organización y lo motiva a sentirse parte de ella.
• Manual de organización. Su propósito es exponer en forma detallada la estructura organizacio-
nal formal a través de la descripción de los objetivos, relaciones, funciones,