2 MINTZBER EL CAPITALISMO NECESITA DEL EQUIIBRIO

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necesita 
No es posible manejar al gobierno como a una empresa, 
por Henry Mintzberg 
"La creencia de que el capitalis-
mo ha triunfado está desequili-
brando hoy a las sociedades de 
Occidente, especialmente al Rei-
no Unido y a los Estados Unidos." 
La afirmación la hace nada me-
nos que Henry Mintzberg, consi-
derado, junto a Peter Drucker, 
uno de los pilares del manage-
ment moderno. 
Después de bastante tiempo sin 
escribir, este gran teórico reapa-
rece con este artículo publicado 
recientemente en la Harvard Busi-
ness Review y destinado a gene-
rar una amplia polémica. 
Luego de avanzar sobre concep-
tos que hoy parecerían irrefuta-
bles, Mintzberg niega que, como 
reclaman muchos expertos, el 
gobierno deba parecerse a una 
empresa. Y sostiene que, si de--
bemos aplicar el management al 
gobierno, tenemos que comen-
zar primero por gobernar el ma-
nagement. Rechaza que los ha-
bitantes de un país puedan ser-
considerados como clientes y, 
luego de realizar un profundo 
análisis sobre el tema, afirma 
que lo que necesitamos, por en-
cima de todo, es alcanzar un 
equilibrio entre los distintos sec-
tores de la sociedad. 
Níintzberg es actualmente profe-
sor de la Universidad McGili, de 
Montreal, Canadá. Está supervi-
sando un emprendimiento de cin-
co escuelas de Administración de 
Empi-esas de Canadá, Inglaterra, 
f rancia, India y Japón, que busca 
crear un programa destinado a la 
formación de gerentes para la 
próxima generación. 
Cohibida la reproducción parcial o total. Titulo publica-
do originalmente en inglés por Harvard Business 
Review y autorizada su traducción por Expansión S. de 
R.L de C.V., Sinaloa 149. p. 9* (06700) México, D.F. 
"El capitalismo ha triunfado." Esta 
fiie la firme conclusión a la que llegó 
Occidente a.medida que fueron ca-
yendo uno a uño los regímenes co-
munistas de Europa Oriental. 
El capitalismo no triunfó en absolu-
to; el que triunfó fiie el equilibrio. 
En Occidente vivimos en sociedades 
equilibradas^ con un sector privado 
fuerte, un sector público fuerte y un 
sector intermedio entre ambos, tam-
bién fuerte. Los países del régimen 
comunista estaban totalmente dese-
quilibrados. En ellos, el Estado con-
trolaba una enorme parte de toda la 
actividad organizada. Entonces, la 
fuerza de compensación era mínima 
o inexistente. En realidad, la primera 
ruptura del bloque del Este se dio en 
el lugar (Polonia) en'él'^ue esa fuer-
za había logrado sobrevivir (la Iglesia 
Católica). 
La creencia 3e que el capitalismo ha 
triunfado está desequiUbrando hoy a 
las sociedades de Occidente, espe-
cialmente al Reino Unido y a los Es-
tados Unidos. Que ese desequilibrio 
fevorezca a la propiedad privada y no 
a la propiedad estatal no va a ayudar 
a la sociedad. Me opongo al criterio 
de Milton Friedman, de la Universi-
dad de Chicago, cuando compara lo 
que él denomina "libre empresa" 
con el socialismo "subversivo". La no-
ción misma de que una institución, 
independientemente de la gente que 
la integre, pueda ser libre es en sí 
misma una noción subversiva en una 
sociedad democrática. Guando las 
empresas ; :>n realmente libres, las 
personas no lo son. 
De hecho, existe un rol a cumplir, 
dentro de nuestra sodedad, para los 
diferentes tipos de organizaciones y 
para los diferentes aportes que pue-
den hacer en áreas tales como la in-
vestigación, la educación y la salud. 
El capitalismo de las empresas de 
propiedad privada indudablemente 
nos ha atendido bien en lo que se re-
fiere a la distribución de los bienes y 
servicios adecuadamente controlados 
por las fuerzas del mercado abierto. 
Los libros publicados por Friedman y 
sus colegas constituyen bienes de este 
tipo. Pero, ¿lo son su trabajo de inves-
tigación o la atención médica que re-
cibe la gente pobre que vive cerca de 
las oficinas de estos profesores? 
Más allá de lo público y lo privado 
Desde siempre hemos estado sumer-
gidos en el debate sobre la asigna-
ción de los recursos enere los deno- * 
minados sector público y sector pri-' 
vado. Ya sea que el debate esté cen- -
trado entre capitalismo versus comu-
nismo, privatización versus nacionali-
zación o los mercadosjde las empre-
sas versus los controles áel gobierno, 
los argumentos siempre han enfren-
tado a las fuerzas independientes y 
privadas contra las fuerzas colectivas 
y públicas. Es hora de que reconoz-
camos lo limitada que es realmente 
esa dicotomía. 
Hablamos de organizaciones privadas, 
independientemente de que estén en 
manos de un grupo reducido de indi-
viduos o de un grupo grande que 
adopta la forma de acciones que se 
negocian en el mercado. Y también 
hay organizaciones públicas, a las que 
correctamente hablando deberíamos 
llamar estatales, porque el Estado ac-
túa en nombre del público. Nosotros, 
como ciudadanos, ya no controlamos 
en forma directa a las organizaciones 
públicas de la misma manera que co-
mo clientes (o como pequeños accio-
nistas) sí controlamos a las privadas. 
Pero existen otros dos tipos de organi-
zaciones que merecen igual atención. 
Gestión 4//ui¡o^gosío i 996 
Por encima de todp,. dicen muchos 
expertos, el gobierno debe comenzar 
a parecerse a una empresa. Y es 
especialmente este concepto el que 
deseo refutar. 
En primer lugar, están las organiza-
ciones cooperativas, independiente-
mente de que el control formal esté 
en manos de los proveedores (como 
es el caso de las cooperativas agríco-
las) , o de los clientes (como ocurre 
con las sociedades cooperativas de se-
gurois o algunas cadenas minoristas 
cooperativas), o de los empleados 
(como sucede con algunas empresas 
comerciales, como A^ós). De hecho, 
todos los países de Occidente, inclui-
do Estados Unidos, son en gran medi-
da sociedades de organizaciones coo-
peratiTr-as. De acuerdo con la Asocia-
ción Nacional de Sociedades Coope-
ran\-as, casi la rriitad de la población 
de Estados Unidos es directamente 
atendida por alguna forma-de organi-
zación cooperativa, y una de cada tres 
personas es soda de una cooperati\'a,_ 
Redentemente hice un trabajo para 
ima importante cooperativa de segu-
ros de Estados Unidos. La empresa es 
vigorosamente cornpeütiva a pesar de 
que se trata de una sodedad cooperar 
tiva. Sus ejecutivos se apuran per se-
ñalar lo importante que es no tener 
las presiones del mercado acdonario 
cuando se quiere adoptzir una pers-
pecD\ de largo plazo. 
En segundo lugar, tenemos oi^aniza-
ciones que, para mí, no tienen due-. 
Gestión 4/ ¡uBo^gosto 1996 
ño, que están controladas por un di-
rectorio muy diverso y de elecdón ^ 
propia. A estas organizadones sin fi-
nes de lucro se las conoce, con fre-
cuencia, con el nombre de organiza-
dones no gubernamentales (ONG), 
pero también son organizadones no 
empresariales .(la sigla en inglés es 
NBO) y no cooperativas (la sigla eii 
inglés es NCO). En definitiva, esta.-
mos rodeados de organizaciones.cié 
las que nadie es dueño. Entre ellas es-
tán muchas de nuestras universidades 
(incluyendo la Universidad de Chica-
go, a la que pertenece Friedman), los 
hospitales, las organizaciones de cari-
dad y las organizadones de volunta-
rios y activistas (como la Cruz Roja y 
Greenpeace, por ejemplo). 
Desde la perspectiva de la política 
convendonal, existe la tendencia a 
distribuir a estas cuatro formas de 
propiedad a lo largo de una hnea 
recta que va de izquierda (lo estatal) 
a derecha (lo privado) ^ y que tiene 
entre medio a las organizadones coo-
perativas y a las organizaciones sin fi-
nes de lucro. Pero creo que esta ten-
dencia es incorrecta porque aquí y 
en cualquier otro lado los extremos 
se tocan: son los fines los que se pa-
recen. Por ejemplo, desde el punto 
de vista de la estructura, tanto las or-
ganizadones privadas como las esta-
tales están directa y estrechamente 
controladas a través de jerarquías: 
ima emana de los propietarios y la 
otra de las autoridades del Estado. 
En otras palabras, deberíamos doblar 
la Unea^ porqué lo que aparenta ser 
una línea recta, en realidad se parecemás a una herradma. 
Tal como sugiere la representadón 
de las cuatro formas de propiedad co-
mo herradura, el salto entre lo estatal 
y lo privado es más fácil que el cam-
bio necesario para llegar a ser una 
cooperativa o una organización sin fi-
nes de lucro. Esa es quizá la razón 
por la cual el centro del débate ha si-
do siempre la nacionalización versus 
la privatización. El salto es tan simple: 
basta con comprar el activo mayorita-
rio del otro lado, cambiar a los direc-
tores y seguir adelante; todos los siste-
mas de control interno permanecen 
intactos. En muchos sectores de la 
Rusia actual, estos saltos han sido de-
masiado simples: el control del Esta-
do parece haber cedido su lugar a un 
control igualmente devastador de na-
ru-Txleza pri\-ada. Una forma segura 
pa^rf alcanzar ei equilibrio —más len-
ta y más difí^cil, pero en la que hoy se 
encTicntran trabajando con éxito al-
gunas de las otras naciones de Euro-
pa del F.ste— consiste en utilizar las 
cuatro formas de propiedad que inte-
gran toda la herradura. 
Desgraciadamente, aquí en Occi-
dente no hemos llegado a un, acuer-
do con toda la gama de posibilida-
des. Porque'sé supone que el capita--
lismo triunfó, hoyel sector privado 
es bueno, el sector público malo y 
las cooperativas y las organizadones 
sin fines de lucro, irrelevantes. Por 
encima de todo, dicen muchos ex-
pertos, el gobierno debe comenzar a 
parecerse a una empresa. Yes espe-
cialrñente este concepto el que de-
seo refutar. Porque si es que debe-
mos aplicar el management al go-
bierno adecuadamente, debemos 
comenzar primero por aprender a 
gobernar el managemenL 
Clientes, usuarios, ciudadanos 
y subditos 
"Nosotros tenemos clientes...", dijo Al , 
Gore, vicepresidente de Estados Uni-
dos, al comienzo de su mandato. Y 
agregó: "El pueblo de los Estados Uni-
dos". ¿Pero hace ñdta llamarlos dientes 
para que los tratemos con decencia? 
Resultaría útil analizar lo que esta pa-
labra dientes significaba antes de que 
los japoneses nos enseñaran im par 
de cosas. Las prindpales corporado-
nes de Estados Unidos —perteneden-
tes a la industria autoinóñiz— no tra-
taban muy bien a sus dientes. Hada 
largo tiempo que venían implemen-
tando estrategias deliberadas dé ima 
obsolescenda planificada, un eufe-
mismo que se utiliza para dedr que 
habían dejado de lado la calidad. 
Además, por lo menos una de las gi-
gantescas cadenas minoristas practica-
ba regtilarmente la táctica conodda 
como "cebo o carnada", engañando a 
sus clientes con precios bajos con la 
intención de vender productos más 
caros. Y en uno de los tantos casos 
que se hizo Éunoso, una empresa de 
productos para consumo, con ei pro-
pósito de vender más dentífrico, 
agrandó primero la abertura del tubo 
de pasta dental y luego... ¡comerdali-
zó cepillos que tenían la parte de la 
cerda más grande! • 
Una empresa siempre está embarca-
da en el negocio de vendemos lo 
máximo que puede, manteruendo 
una relación entre iguales controlada 
por las fuerzas de la oferta y la de-
manda. No tengo problemas con este 
concepto cuando se trata de autos, 
lávarropas o dentífrico. Pero sí los 
tengo cuando habíamos de la atscn-
dón médica. La mayoría de los com-
pradores inteligentes pueden estar 
alertas cuando se trata de autos,. lava-
iTOpas o dentífrico y, además, conta-
rnos con mecanismos de protécdón 
para aquellos casos en los que los ' 
compradores no pueden estar aler-
tas. Pero la filosofía del caveat emp-
tor (es dedr, por cuenta y riesgo del 
comprador) es peligrosa cuando se 
trata de la s^alud y de otros servidos 
profesionales complejos. Inevitable-
mente, los vendedores saben siempre 
mucho más que los compradores, a 
quienes muchas veces les resulta difí-
cil llegar a saber lo que necesitan sa-: 
ber. En otras palabras, el modelo del 
propiedad privada, aunque brinda a 
los "clientes" un mercado maravillo-
samente ecléctico, tiene sus límites. 
Muchas gradas, pero yo no quiero 
ser un mero cliente de mi gobierno. 
Espero algo más que un intercambio 
entre iguales y algo menos que el in-. 
centívo para consuhiir." Cuando re'ci-" 
bo un servido profesional por parte 
de mi gobierno —la educadón, por 
ejemplo—, el rótulo usuario parece 
más apropiado para mi rol. (General 
Motors vende automóviles a sus -
clientes; Emst and Young brinda " 
La noción misma de que una Institución, 
independientemente de la gente que la 
integre, pueda ser libre es en sí misma 
una noción subversiva en una sociedad 
democrática. Cuando ¡as empresas son 
realmente libres, ¡as personas no ¡o son, 
Gestión 4/ juüoagosto 1996 
3 
servicios contables a sus usuarios.) 
Pero, por encima de todo, yo soy un 
ciudadano, con derechos que van 
más allá de los derechos de los 
clientes o incluso de los usuarios. La 
mayoría de los servicios que presta 
el gobierno, incluyendo autopistas, 
seguridad social y política económi-
ca, comprenden compensaciones 
muy complejas entre intereses en 
pugna-. Tom Peters refleja con gran-
exactitud esta idea con un comenta-
rio sobre la obtención de un permi-
so para agrandar,la casa. No quiero . 
que algunos de los burócratas de la 
Municipalidad me hagan pasar un 
mal momento, dijo en uno de sus 
boletinei:; de novedades. Yo quiero 
un tratamiento eficiente, rápido, pa-
recido al de una empresa. Pero, 
¿qué pasa si es mi vecino el que 
quiere un permiso para agrandar su 
casa? ¿Quién es entonces el cliente 
de la Municipalidad? 
Si tengo derechos como ciudadano, 
también tengo obligaciones en mi 
calidad dé subdito: cuando pagamos 
impuestos, cuando nos reclutan para 
el ejército o cuando respetamos las 
reglamentaciones del gobierno en 
aras del ordeti colectivo. 
Cliente, usuario, ciudadano y súbdir 
to: éstos son los cuatro sombreros 
que todos llevamos puestos en una 
sociedad. Como clientes y ciudada-
nos, disfrutamos de una relación re-
cíproca de concesiones mutuas con 
el gobierno. Los clientes del gobier-
no reciben servicios directos en una 
relación entre iguales; sus ciudada-
nos se benefician más indirectarnén-
te de la infraestructura pública que 
el gobierno brinda. Pero hay una di-
ferencia aún más importante entre 
las actividades del gobierno que eí-
tán orientadas al diente y las que es-
tán orientadas al dudadano:-.la fi:e-
cuencia con la que ocurren ésas acti-
vidades. Si analizamos con sumo cui-
dado las actividades del sector públi-
co —por ejémplo,~revisando la guía 
telefónica de un gobierno cualquie-
Gestión 4/ ¡utio-agosto 1996 Ü 
ra—, encontraremos relativamente 
pocas cosas que podrían encuadrarse 
en la categoría de diente puro. (Y 
parte de. lo que sí encuadraría es bas-
tante poco feliz, como los billetes de 
lotería, por ejemplo. ¿Queremos 
realmente que nuestro gobierno, co-
mo la empresa de pasta dental, nos 
venda productos? ¿No será que el ac-
tual malestar con el gobierno deriva 
del hecho de que se parece demasia-
do á una empresa'y no de que no se 
parece lo sufidente?) Por el contra-
rio, y dentro de la categoría de du-
dadano, encontraremos una gran 
cantidad de actividades que adoptan 
la forma de infraestructura pública: 
infi:aes truc tura sodal (como los mu-
seos, por ejemplo), física (como las 
rutas y puertos), económica (como 
la política monet2iria), de mediación 
(como los tribunales dviles), interna-
cional (como las embajadas) y la in-
fraestructura propia sobre la que se 
asienta el gobierno (como la maqui-
naria electoral). 
Como subditos y usuarios, tenemos 
relaciones con el gobierno que son 
más imilateraies. Reauriendo a las 
palabras de John Kennedy, lo que nos 
atañe como subditos es lo que debe-
mos hacer por nuestro gobierno por 
medio del respeto a los controles del 
Estado. Por el contrario, como usua-
rios que recibimos servicios profesio-
nales, la cuestión tiene que ver con lo 
que el Estado nos proporciona. En 
consecuencia, he decidido introducir 
estos cuatro rótulos, no con la inten-
ción de realizaruna clasificación sino 
en aras de clarificar el tema, para po-
der apreciar mejor los diversos propó-
sitos de un gobierno. 
Permítaseme ahora relacionar los ro-
les de cliente, ciudadano, usuario y 
subdito con nuestro debate previo. 
Los clientes son adecuadamente 
atendidos por organizaciones de ca-
rácter privado, aunque las cooperati-
vas —tales como las de seguros— 
pueden habitualmente prestar este 
servicio con eficiencia. Sólo en ámbi-
tos muy limitados el senicio directo 
ai cliente es trabajo del Estado. 
Cuando se analizan las actividades 
con respecto a ios ciudadanos y los 
subditos, sólo deberíamos aventurar-
nos más allá del modelo de propie-
dad estatal con un gran sentido de la 
prudencia. Las compensaciones en-
tre los intereses en pugna en las acü-
1 
vidades relacionadas con el ciudada-
no, y el uso necesario de la autori-
dad en las actividades relacionadas 
con el subdito, imponen un rol claro 
para el Estado. 
La relación con el usuario es quizás 
aún más complicada. N.O-nos resulta 
claro que los servicios profesionales 
ampliamente aceptados como públi-
cos —ciertos niveles mínimos'de 
educación o de atención médica, 
por ejemplo— sean particularmente 
efectivos cuando los presta directa-
mente el gobierno, y menos aún si 
lo hace la empresa privada. Ningu-
no de los dos por sí solo puede satis-
facer toda la gama de requisitos de 
los servicios profesionales. Los mer-
cados son torpes; las jerarquías son 
imperfectas. Las organizaciones sin 
fines de lucro o, en ciertos casos las 
cooperativas, pueden brindamos 
aquí uií mejor servido, si bien con 
fondos públicos, para asegurar una 
derta equidad-en la distribución. A 
propósito de este tema, es bastante 
común encontrar que la gente con-
fía en las organizaciones cooperati-
vas cuando se trata de servicios pro-
fesionales. Hasta las profesiones ne- ' 
tamente comerciales, como las rela-
cionadas con la contabilidad y la 
consultoría, con frecuencia, prestan 
servicios a través de cooperativas, es 
decir sociedades de profesionales. 
Gestión 4/ juHtyagosto Í996 
Los mitos del management 
¿Cómo debería, entonces, aplicarse el 
m'anagement a las actividades del go-
biemo? Para contestar a esta pregunta 
debemos considerar lo que es el ma-
nagement en sí o, por lo menos, los 
• mitos más populares que lo rodean. 
Hoy el debate sobre el management 
está de moda. En realidad, debería 
decir Management, siguiendo el 
ejemplo de Albert Shapero, de la 
Universidad Estatal de Ohio, quien 
hace unos años esóibió un artículo 
titulado "What MANAGEMENT Says 
and What Managers Do" ("Lo que el 
MANAGEMENT dice y lo que hacen 
los gerentes". Fortune, mayo 1976). 
Porque aquí estamos hablando de 
ese Management con mayiiscula: ese 
proceso estilizado y Umitado que, de 
acuerdo con mi investígadón, tiene 
muy poco que ver con lo que los ge-
rentes realmente hacen. Sin embar-
go, éste es el tipo de management 
que hoy nos inunda, en la librerías, 
en los programas de Adminiscradón 
de Empresas (MBA) y en los famo- , 
sos seminarios de capadtádón, por 
ejemplo, ¿Pero es realmente aplica-, 
ble a nuestros roles de dudadanos, 
subditos, usuarios y, ocasionalmente, 
clientes del gobierno? En mi opi-
nión, en raras ocasiones. Paso a ex-. 
pilcarles por qué. 
El Management se basa en tres 
premisas: 
Es posible aislar las actividades parti-
culares, tanto entre sí cómo de la auto-
ridad directa. Este principio proviene 
del sector privado, en el que muchas ^ 
empresas están divididas enimidades 
de negodos autónomas, organizadas 
como'divisiones. Cada unidad tiene 
una misión dará: prestar su propio 
conjimto de servicios o prociuctps. Si 
saüsfece las metas globales estableadas 
por lá casa ceniral, en mayor o menor 
medida se la deja spla. 
B El desempeño puede eviaiuarsé in-, 
tegral y adecuadamente thediante 
medidones de objetivos. Las metas 
que cada actividad debe alcanzar se 
pueden expresar en términos cuanti-
tativos: se pueden medir tanto los 
costos como los benefidos. De esa 
forma, puede haber ima evaluadón 
"objetiva", que es apolítica por natu-
raleza. El sistema no se puede per-
mitir distraerse con muchas ambi-
güedades o matices. 
E Las actividades pueden encomen-
darse a gerentes profesionales autó-
nomos, quienes asumen la responsa-
bilidad por el desempeño. "Hagamos 
que respondan por sus actos. Si lo 
que hacen se ajusta al plan, según lo 
que indiquen las medidones, recom-
pensémoslos. De lo contrario, reem-
placémoslos." 
En mi opinión, estas premisas se de-
rrumban frente a la realidad de lo 
que hacen la niayoría de las repartí-
dones gubernamentales y de cómo 
üeneii que ñmcionar. Para aislar-las -
actividades del gobierno del control 
jerárquico directo siguiendo el ejem-
plo de lo que el Management estable-
ce, hace falta contar con políticas, cla-
ras e inequívocas formuladas en el 
marco del ámbito político y para ser 
implementadas en el ámbito adminis-
trativo. En otras palabras, las políticas 
tienen que ser estables a través del 
tiempo, y los políticos (al igual que 
los gerentes de otras reparticiones) 
deben mantenerse alejados de la im-
plementación efectiva de esas políti-
cas. Pero, ¿con qué frecuencia se da 
esto, o cuántas actividades de! gobier-
no se ajustan a esta receta? 
¿Cuántos políticos están preparados . 
para ceder el control de cuántas de 
sus políticas? ¿Y cuántas políticas del 
gobierno de la actualidad pueden 
formularse en un ámbito para ser •'• 
implementadas en otro, en lugar de 
que su creación sea parte de un pro-
ceso iterativo que comprenda tanto 
a la política como a la administra-
dón? Aprendizaje es otra dé las pala-
bras código,del ManagemenL Pues 
bien, éste proceso de creación de 
poHtícas. es aprendizaje, aunque su 
aplícadón descuidada no lo sea. ¿a 
creeñdá de que en el gobierno es 
posible separar la política d¡e la aá-
ministradón —tal coíno ocurre ;, 
con la formuladón y la implementar 
do fuera tan cristalinamente claro y 
los beneficios fueran tan fácilmente 
atribuíbles, hace largo tiempo que 
esas actividades habrían pasado al 
sector privado." • 
El hecho es que la evaluadón de 
muchas de las actividades comunes 
del gobierno requiere un criterio 
flexible, algo que las duras medicio-
nes no brindan^ Entonces, cuando se 
permite que el Management se haga 
cargo, todo el mundo se vuelve loco. 
Ynadie se vuelve más íoco que el 
^cliente**, quien termina llevándose 
•la peor parte.;: 
Filialmente, está el mito de que el 
• gerente profesional puede resolverlo 
todo: "Ponga alfrehte'a alguien ca-
padtado y todo va a a^dar muy 
Soy un ciudadano, con dérecliós-que 
van más allá de ¡os dereclios de ¡os 
dientes o incluso de ¡os usuarios. 
don dentro de la planificación em-
presarial— es otro mito al que se de-
be dejar morir en paz. 
Consideremos ahora el initp de la 
medidón,,una ideología seguida cori 
fervor casi religioso por el movimien-
to del ManagemenL ¿Cuál es su efec-
to en el gobierno? No hay duda de 
que las cosas deben medirse, esper 
dalmente los costos. Pero, ¿cuántos 
de los beneficios reales de las activi-
dades del gobierno se prestan a este 
tipo de medición? Algunas activida-
des simples y de prestadón directa 
—espedalmentea nivel raunidpal—, 
como la recolecdón de residuos, no 
- hay duda de que sé prestan a la me-
didón. Pero, ¿qué ocurre con el res-
to? Los femosos sistemas de planifica^ 
don, programadón y presupuestó de 
Robért McNamara para, el gobierno 
federal de Estados Unidos ñacasaron 
precisamente por eso: la medidón 
con frecuenda perdía de vista el ob-
jetivo y causaba muchas veces terri-
bles distorsiones. (¿Se acuerdan del 
recuento de cadáveres de Viemam?) 
¿Cuántas veces volvemos a este punto 
hasta que finalmente nos damos por 
vencidos? Muchas actividades están 
en el sector público precisamente ,;• 
por los problemas de medición: si to-
Gestión 4/ juíio^gosto 1996 
bien". Estamos tan enamorados de 
. este culto del liderazgp heroico que 
no vemos sus contradicciones más 
obvias. Por ejemplo, en nombredel 
"empowerment" para los empleados, 
lo que hacemos realmente es fortale-
cer la jerarquía. El llamado "empo-
werment" se convierte en el regalo 
vacío de los jefes, quienes se mantie-
nen firmemente en sus cargos. Y 
esos jefes, si no saben de ninguna 
ócra cosa que no sea de Manage-
ment en sí, están sentados en el aire 
y frecuentemente no conocen a los 
sujetos que redben ese manage-
menL Esa situadón sólo puede ali-
mentar el cinismo. Frente al temor 
paralizante de no poder cumplir con 
las sagradas cifiras, los gerentes viven 
reorganizándose y engendran más 
confusión que claridad. En otras pa-
labras, nuestra obsesión por el Ma-
liagement contradice a una gran ' 
parte de la realidad que lo circunda. 
Por consiguiente, distorsiona activi-
dades serias, como ocurre con mu-
chos sistemas de escuelas públicas 
que fueron vircualmente destriñdos 
por el poder de la jerarquía geren-
cial llevada a las actividades directas 
de la clase sin. experiencia previa en 
la.enseñanza. 
No nos resulta claro que ¡os servicios 
profesionales annpUamente aceptados 
como públicos sean particularmente 
efectivos cuando los presta directamente 
el gobierno, y menos aún si lo hace ¡a 
empresa privada. 
Modelos para apíícar el 
Management al gobierno 
Entonces, ¿cómo podemos aplicar el 
Management al gobierno? Considere-
mos cinco modelos. 
El modelo del gobierno como máqui-
na. En este caso, al gobierno se lo 
considera como una máquina domi-
nada por normas, reglamentaciones y 
reglas de todo tipo. Se aplica tanto a 
la superestructura como a cada ima 
de las microestructuias. Cada reparti-
ción controla a su gente y sus activida-
des del mismo modo que la reparti-
ción es controlada por el aparato del 
Estado central. Su lema podría sen 
"Control, control y más control". 
El modelo del gobierno como máqui-
na se desarrolló como fuerza de com-
pensación frente a la corrupción y al 
uso arbitrario de la influencia políti-
ca. Por esa razón fue tan popular a 
principios de este siglo. Ofrecía cohe-
rencia en la formulación de políticas 
y confiabilidad en la ejecución. Pero 
carecía de flexibilidad y de capacidad 
de respuesta frente a la iniciativa indi-
vidual, por esa razón ha perdido vi-
gencia. Sin embargo, de ima forma u 
otra, este modelo continúa dominan-
do al gobierno. 
Ei modelo del gobierno como red. Es 
c\o del anterion flexible y no 
r^'do, libre y no controlado, interacti-
vo en lugar de estrictamente segmen-
L-idc. Al gobierno se lo considera co-
mo un sistema entrelazado, como una 
coir^pleja red de relaciones tempora-
rias d'-señada para resolver los proble-
mas a medida que surgen y conectada 
mediante canales informales de co-
municación. A nivel, de la microes-
tructura, el trabajo se organiza en tor-
no de proyectos, por ejemplo: un pro-
yecto destinado a desarrollar una nue-
va política sodal o a planificar la cons-
trucdón de im edifido.-El lema de es-
té modelo podría sen conectar, comu-
nicar y colaborar. 
El modelo de control del desempeño. 
El Management, con mayúscula, en-
cuentra en este modelo su realización 
plena, y su lema podría sen aislar, 
asignar y medir. El objetivo es Iqgrar 
que el gobierno se parezca rilas a ima 
empresa. Pero aquí es necesario ser 
específico porque el ideal iio es cual-
quier empresa. Existe la premisa, no 
siempre explidtada, de que el ideal 
es la estructura divisional que los con-
glomerados en particular han hecho 
tan popular. La organización global 
se divide en "unidades de negodos" a 
las que se asignan objetivos de desem-
peño de los cuales son responsables 
los gerentes. Entonces, la superesQ-uc-
tura planifica y controla, mientras 
que las microestructuras ejecutan. To-
do muy prolijito, pero no necesaria-
mente muy eficaz. 
Si las unidades de negocios tienen 
tan poco que ver entre sí, ¿por qué 
preocupamos por tenerlas dentro de 
la misma orgafiización? ¿Cuál es el 
valor que agrega una casa central re-
mota que ejerce solamente el con-
trol sobre los resultados financieros? 
Por otro lado, poner demasiado el 
énfesis en la planificación y en la 
medidón del desempeño fortalece el 
control jerárquico convencional a ni-
vel de las micro estrucmras, en las 
que los gerentes asumen la responsa-
bilidad personal de alcanzar objeti-
vos impersonales. En otras palabras, 
el modelo de desempeño descentra-
liza para centralizar; afloja para po-
der ajustar. Y esta rigidez tiene lugar 
a expensas de la flexibilidad, la crea-
tividad y la iniciativa individual.. Por 
lo tanto, el valiente nuevo mundo 
del management público termina 
con frecuencia reduddo a nada más 
que el viejo modelo del manage-
ment como máquina, el mismp enva-
se de siempre con una nueva etique-
ta. Funciona bien donde siempre ' 
funcionó el management de la má-
quina —y, en ocasiones, un poco me-
jor— pero en ningún otro lado--
El modelo de gobierno virtual. Lleve 
el modelo de desempeño hasta su lí-
mite natural y descubrirá que termi-
na con un modelo al que podríamos 
denominar de gobierno virtual. Muy 
popular en lugares como el Reino 
Unido, Estados Unidos y Nueva Ze-
landa, el gobierno virmal se basa en' 
la premisa de que el mejor gobierno 
' es la ausenda de gobierno. Despren-
dámonos de todo, nos dicen, o por 
lo menos de todo lo que sea posible 
deshacerse. En el mundo perfecto 
-del gobierno virmal, las microestruc-
turas (las actividades de las reparti-
dones) ya no existirían dentro del 
gobierno. Todo esc trabajo se desa-
rrollaría en el sector privado. Y la su-
perestructura existiría sólo en la me-
dida en que fuera necesaria para. lo-
grar que las organizadones privadas 
presten servidos públicos. Entonces, 
el lema de este modelo sería: privati-
zar, contratar y negodar, y represen-
ta el gran experimento de los econo-
mistas que nunca tuvieron que apli-
car el management a nada. 
El modelo de control normativo. No ; 
tiene que ver con los sistemas sino con 
el alma. Aquí cuentan las actimdes y no 
los números. El control es normativo, 
. es dedr, está proftmdamente arraigado 
en los valores y creendas. 
Este modelo no goza de mucho re-
conocimiento entre los gobiernos 
occidentales de la actualidad, ymu-
cho menos entre las empresas ocd-
dentales. No se puede decir que ha 
funcionado mal para los japoneses, 
pero cuanto más lograron ellos de-
mostrar su superioridad en la com-
petencia directa, más se recluyó" Oc-
cidente en sil viejo modelo de la má-
quina —o en nuevas versiones del 
viejo modelo— aun cuando fundo-
Gestión 4/ jufio-agosto 1996 
na exactamente en sentido inverso. 
Sin embargo, en otros tiempos, 
cuando todavía existía el concepto 
de servicio público, fue realmente el 
modelo normadvo el que permitió 
que él viejo modelo de la máquina 
ftmcionara. En otras palabras, el ser-
vicio y la dedicación silenciaron los 
efectos negativos de la burocracia. 
Pero gran parte de esa actitud ya ha 
desaparecido o está desapareciendo. 
Hay dnco elementos claves que ca-
racterizan al modelo normativo: 
• Selección. A la gente se la elige 
por sus valores y actitudes y no sólo 
por sus credenciales. 
• Socialización. Este elemento ase-
gura que sus miembros se dediquen 
a uii sistema social iritegrado. 
H Guía. Tiene lugar a través de prin-
cipios aceptados y no de planes im-
puestos, por medio de visiones y no 
de objetivos. 
• Responsabilidad. Todos los miem-
bros comparten la responsabilidad. 
Sienten que los líderes que practican 
un estilo de management arraigado 
en la experiencia confían en ellos y 
los apoyan. La inspiración,'entonces, 
reemplaza al llamado empowerment. 
• Juicio. El desempeño es juzgado 
por personas experimentadas, in-
clusive por los receptores del servi-
cio, algunos de los cuales forman 
parte de consejos de supervisión re-
presentativos. 
El lema del modelo normativo sería: 
elegir, socializar y juzgar. Pero la cla-
ve de todo está en la dedicación, que-
tiene lugar en dos sentidos: para los 
prestadores del servicio y por parte 
de ellos. A los prestadores se los trata . 
con decencia y, en consecuencia,res- . 
ponden dé la misma manera. Toda-
vía se puede seguir aislando a las re-
particiones horizon taimen te, pero el 
control vertical que ejerce la supe-
restructura es normativo y no tecno-
Cfiente, usuario, 
ciudadano y subdito: 
éstos son los cuatro 
sombreros que todos 
llevamos puestos en 
una sociedad. 
crático. El modelo permite la exis-
tencia de microestructuras radical-
mente diferentes: más misionales, 
igualitarias y cargadas de energía, 
menos jerárquicas y menos parecidas 
a una máquina. 
No existe el mejor modelo. Habimal-
mente, nosotros funcionamos con 
los cuatro. La recaudación impositi-
va sería inconcebible sin una dosis 
saludable del modelo de la máquina, 
del misrño modo que lo sería la polí-
tica exterior sin el modelo de la red. 
Yningún gobierno puede funcionar 
con eficacia sin una cubierta impor-
tante de controles normativos, del 
mismo modo que ningún gobierno 
de la actualidad puede ignorar la ne-
cesidad de deshacerse de lo que ya 
no pertenece al sector público. En 
otras palabras, el gobierno es un sis-
tema enormemente, ecléctico, tan va-
riado . como la vida misma (precisa-
mente porque se ocupa de casi todas 
las facetas concebibles de la vida). . 
Pero"algunos modelos son para bien 
y otros para peor. Y quizás estemos 
La creencia de que en e¡ gobierno es 
posible separar la política déla 
administración es otro mito al que se 
debe dejar morir en paz. 
Gestión 4/ ¡uíiMgosto 1996 ^ 
dispuestos a priorizar a los que son 
para bien. Todos reconocemos la ex-
cesiva atención que se le prestó al 
modelo de la máquina. Pero debe-
ríamos estar conscientes de su resur-
gimiento como parte del modelo de 
desempeño. 
Debemos prestar más atención al mo-
delo de la red, que es necesario para 
tantas de las actividades complejas e. 
impredecibles del gobierno de la ac-
tualidad: gran parte de la formulación 
de políticas, los servidos de alta tecno-
logía y la investigación, por ejemplo. 
Pero depender excesivamente de este 
modelo también puede ser malo. 
Personalmente creo que necesita-
mos con urgencia empezar a poner 
el énfasis en el modelo normativo. 
Tal como nos han dejado muy en 
daro los japoneses, no existe sustitu-
to para la dedicadón humana. Y 
aunque muchas de las empresas oc-
dden tales deberían tomar en ierio 
este mensaje, también ha pasado a 
ser especialmente importante para 
el gobierno, con sus caprichos, sus 
matices y sus difídles compensacio-
nes entre intereses en pugna. Una 
organización sin compromiso hu-
mano es como ima persona sin al-
ma: el esqueleto, la carne y la san-
gre pueden consumir y excretar, pe-
ro no hay fuei^za de vida. Y el go-
bierno necesita desesperadamente 
una fuerza de vida. -
Una organización 
sin connpronniso 
humano es como 
una persona sin 
alma. 
Pienso que esUi conclusión se aplica 
especialnicnic a IJJS servicios profe-
sionales orientados al usuario, tales 
como \<\d y l;i educación, que 
ninic;v pueden ser mejores que l;i 
gente que los presta. Necesitamos li-
berar a los pi"t)resionalcs lanío de los 
coiUrcíles directos de la bmoci-acia 
gubeniaiuental como de las esiricUis 
presiones de la competencia del 
mercado. E.sia es la razón por la cual 
las .sociedades cooperativas y las a.so-
ciaciones sin fines de lucro parecen 
funcionar tan bien en estas áreas. 
Gobernando al Management 
Si alguna de e.sias ideas liene senti-
do, entonces debemos hacerlas via-
bles Cííincir/.uiido por moderar ía in-
íliieiicia lieiien en oíros .sectores 
de la sociedad los \-alores de la em-
presa y el pensamiento lan popular 
del Managemeiu actual. En ol?-;is pa-
labras, puede ser que el pobienio 
[leccsiu* un poco (le managcnieut, 
pero al uianageinrnl no le vendría 
mal un poco de gobierno. Conside-
remo.s las .siguieiile.s propuestii.s: 
• Li\a no e.s lolalmentc bue-
na; el jíobicrno no es loialmente ma-
lo. Cada uno tiene su lugar dentro 
de una sociedad equilibrada, JuiUo 
con las org;inizaciones coí)peraüvas y 
asociaciones sin fines de lucro. No 
quiero lener que comprarle el auLo 
al gobierno, del ini.smo modo que 
no quiero que la General Motors se 
ocupe de las políticas. Y me gustaría 
ver que ni el sector público y ni el 
sector privado se ocujien de !a pres-
íución directa de ItJ.s servirio.s de sa-
lud; me inclino a favor ele las organi-
Alciones coopenilivas y asociaciones 
.sin iines de lucio. 
L^is st)cicdadfs reciben !<i.s servicios 
públicos que e.sj^eran. 5¡ la geiue 
cree que el gobierno es inepto y bu--
rocrático, enUjnces eso es lo que .se-
rá. Si, por el contrario, reconocen al 
servicio público por.su vocación de 
tal, enlonce.s terniinai*áii teniendo 
un gobierno fuerle. 
B [ji} eni¡jres:i [>uede aprender del 
gobierno tamo como el gobierno 
puede aprender de la empresa, y am-
bos tienen mucho que aprender de 
las organi/acione.s coopenuívas y de 
la.s asociaciones .sin íine.s de lucro. 
Quienes pertenecen al sector pííbü-
co enfrentan ciertos tipos de proble-
mas: objelivos en con Hielo, la exi.s-
lencia de múltiples participantes y 
una intensa presión polílit-a, por 
ejemplo. Sin embargo, sus prííble-" 
mas son cada ve?, más cominies den-
tro del sector priv.ulo. Muchos de los 
gerentes más inteligentes, claros y 
efectivos que cono/xo trabajan para 
el gobierno. Destíníciadamente, no 
son lo suncieuteniente enérgicos co-
mo para q\te sus ideas se conozcan. 
Los empresarios se benefician mu-
cho cuando los escuchan. 
La.s cooperaÚTOs tienen formas .solis-
licad;ts de manejarse con los grupos 
de volantes dispersos- y laiubién con 
los tipo.s especiales de clictUes. Y 
tíunbién está la organÍ7.ación sin fi-
nes de lucro, en la cual encontramos 
la concreción más pierna del modelo 
normativo de Occidente, y de la cual 
lcnenu>s nuiciio que aprender. Po-
rln'ainos heneílcíarnos nuiciio con 
I;LS experienciíis de Uts dos si somos 
capaces de superar nuestros rígidos 
prejuicios. 
• Necesitamos un gobierno orgullo-
so y no mutilado. Los ataques al go-
bierno constituyen ataques al tejido 
nii.sMio de la sociedad. No hay dudas 
de que leñemos necesidades indivi-
duales, pero una sociedad que per-
mita que estas necesidades socaven a 
las colectivas terminará pronto por 
destruirse. Todos \';iloramí)S lo.s bie-
nes privado.s, pero .s<ín inútiles sin 
bienes púl>lico.s—(ales como fuer/as 
policiales y políticii.s económica.s— 
que los protejan. 
H(íy se con.siclera que rirali/.ar nume-
rosos noinbraniieiUos políticos es un 
couiponenlc naUual del procaso po-
lítico, de listados Uuido.s. (Pero no 
.siempre fue así: e.stas designaciones 
son proporcionaíinenle tres veces 
nrás comunes hoy que cu la décacUi 
de los '?)())'. Lo que hace cada nuevo 
gobierno es reeni|)hi/ar a los niveles 
superiores de I.us jei"arquí;ts de[)aria-
nientaies. C'rcó cjue es hora de que 
reconozcamos en esto .siniplenuntc 
lo que es: corrupción política; no es 
técnicanicnle ilegal pero, no obstan-
te, significa corromper' un servicio ' 
público dedicado y experimentado; 
Y también proviene de la errónea 
creencia de que (piien lia aplicadí» el 
niaíragenicut a algo puede aplicarlo 
a cualciuier cosa. 
• El gobiertiíj y oíros .sectores de-
ben lener cuidado de lo que adop-
ti\ de la empre.sa. Es muy probable 
que la empresa nunca haya sido 
más iníluyenie qtie hoy. En Estados 
Unidos, a través de las coniisitíues 
de acción política y de las activida-
des de Uí.s gi'upos <le presión, los in-
tereses ¡n.stltucionalc.s (y no sólo los 
comerciaIe.s) ejercen una enorme 
presión sobre el sistema político, re-
duciendo la iníluencia de los in<livi-
dtio.s. El sisleina está fuera de ron-
tro!. Mi argiunrnto en este lema no 
es estar en coiura de la emj)resa ro-
mo emi^rcsa, sino estar a favor de! 
equilibrio dentro de la .sociedad. 
Nece.siliunos que haya equilibrio en-
tre nuestros cuatro sectores y ncresi-
Uunos hallar un equilibrio entre 
nuestras preocupaciones púl)lic;Ls 
como individuos y las demandas pri-
vadas de las in.siitiiciones. 
Hoy el espíritu predominante apo-
ya la privali/.ación de los .servicio.spúbÜco.s. Es probable que parte de 
esa línea de pen.samieiUo sea útil. 
Pero una buena parte de ella es 
.sencilUunenle estúpida. Y si nos 
sentimos lan inclinados a anaü/.ar 
en detalle todo aquello que no 
pertenece al gobierno, ¿por qué 
no ser igualmente diligentes al 
considerar U) que lU) pertenece ;t 
la empresa? No o!videuu)s que el 
objetivo de la democracia es un 
puebit) libre y no in.siitnciones li-
bres. En síntesis, sería bueno que 
analizáramos deteuidaineiitc el 
ec|UÍliÍ)rio dentro ele nuestras so-
ciedades arlua!t:s. aiiles de que el 
capiialismo realniciiie triunfe. •