Lectura complementaria del módulo 1- Estado sociedad y políticas públicas

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Modalidad Virtual | Ciclo Básico 
 
 
 
 
 
 
LECTURA COMPLEMENTARIA DEL MÓDULO 1 
Tipos de Estado y Administración Pública 
ESTADO, SOCIEDAD Y POLÍTICAS PÚBLICAS 
Autora: Thelma Fratarelli 
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Introducción 
En el módulo obligatorio definimos qué es el Estado y a los distintos niveles de su 
funcionamiento. En este caso, haremos un recorrido que se focalice en la cuestión histórica, de 
manera que podamos dar cuenta de la importancia que tuvo su consolidación y cuáles fueron 
los tipos de Estado que existieron en los distintos momentos históricos. 
Asimismo, analizaremos el rol de la administración pública y haremos un repaso de algunos 
sucesos que acontecieron en nuestro país. Veremos las tensiones que existen entre el Estado y 
el mercado y cómo estas se traducen en disputas acerca de cuál debe ser el rol que ocupe el 
Estado: si debe ser un Estado orientado a los intereses privados o uno orientado a los intereses 
públicos, que busque la garantía de los derechos de la ciudadanía. 
 
Tipos de Estado 
A partir de la definición de Estado, debemos comprender que han existido diversos tipos en los 
que el mismo se piensa de diversas formas y con distintas funciones. En algunos momentos se 
pensó más oportuno que intervenga en la economía, que redistribuya las riquezas, y en otros 
que deje actuar libremente al mercado, que privatice empresas o se asocie con sectores 
privados. 
A continuación, vamos a definir tres tipos o modelos de Estado, el liberal, el benefactor y el 
neoliberal situándonos en cómo estos se desarrollaron en la región de América Latina: 
 
 Estado liberal: es un modelo político que surgió en la región latinoamericana con el fin 
de insertarse en el mercado capitalista mundial a partir de la segunda mitad del siglo XIX. 
Tuvo como características la apertura de nuevas posibilidades de expansión económica, 
una creciente homogeneidad de una clase dominante que se vio beneficiada por la 
incorporación al mercado internacional (Oszlack, 1978). Se realizaron avances 
significativos en las llamadas reformas liberales como la abolición de la esclavitud, la 
movilidad de la mano de obra, la generación de un verdadero mercado de tierras y la 
instalación de sistemas fiscales (Bértola y Ocampo, 2010). La corriente liberal se opuso a 
la corriente conservadora en su visión acerca del papel del Estado ya que el liberalismo 
apostaba por un Estado que se rija por las leyes del mercado y de la economía. 
 Estado benefactor: Fue un modelo intervencionista que surgió dadas las condiciones 
internacionales de la segunda guerra mundial donde comenzaban a desarrollarse 
procesos internos del aparato estatal, se aplicó a una sociedad que cada vez se 
complejizaba más. La esfera de acción del Estado se amplió bajo la presión de los 
movimientos obreros y la necesidad de enfrentar las fuertes perturbaciones 
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macroeconómicas generadas por la Gran Depresión (Bértola y Ocampo, 2010). Existió un 
Estado presente que intervino en la economía, buscó distribuir las riquezas para 
combatir la desigualdad social, realizó reformas sociales, amplíó derechos laborales, en 
algunos casos expropió sus materias primas y buscó lograr el desarrollo económico a 
partir del control de las importaciones y exportaciones. 
 Estado neoliberal: Surgió luego del modelo intervencionista en la región latinoamericana 
en los años 80 y ‘90. Las políticas que se aplicaron estaban orientadas a reducir el 
alcance del sector público en la economía y a liberalizar los mercados. La apertura 
comercial estuvo acompañada de la eliminación de la mayor parte de los sistemas de 
control de cambios internacionales y de la liberalización financiera interna. La 
privatización de un conjunto amplio de empresas públicas fue uno de los elementos 
centrales junto con la inversión privada en los sectores de servicios públicos. Los temas 
sociales no figuraron de manera prominente en la agenda inicial. Se consideraba que el 
rol de Estado debía ser lo más mínimo posible y que el mercado debía tomar un papel 
central, lo que a su vez implicaba que recayera en la Sociedad cuestiones que antes eran 
propias del Estado: la educación, la salud, el transporte, la vivienda, entre otras. Uno de 
los mayores logros del neoliberalismo fue que logró imponer su ideología de forma 
masiva en la sociedad. 
 
La administración pública y el modelo de administración burocrática 
En el primer módulo obligatorio, definimos a la administración pública como “la organización a 
cargo de desarrollar acciones concretas que, en muchos casos, es la que tiene el contacto 
directo con la ciudadanía”. 
A partir de ello, podemos establecer que la administración pública se encuentra en constante 
cambio porque de manera permanente se están creando leyes y las instituciones públicas 
están sujetas a transformación, no obstante, la forma en que se organizan se basa en la 
burocracia como estrategia de especialización. 
Esta forma de organización es la que adoptó el Estado Moderno y la que aún persiste. 
Podríamos afirmar que descansa sobre los principios de: 
 
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Weber (1993) ha sido un pensador clásico que estudió en profundidad a los Estados Modernos 
e incorporó el término de “burocracia”. El estableció la necesidad de una administración que 
fuera lo más permanente, rigurosa, intensiva y calculable posible y sostenía que el capitalismo 
logró hacer esto por medio de la burocracia como médula de toda administración de masas. 
Afirmaba que el fundamento de la administración burocrática era la dominación por el saber 
especializado que era el que le otorga el carácter racional que la identificaba y la diferenciaba 
de otros tipos de dominación. 
Si bien podemos considerar que la burocracia como estrategia puede generar desventajas e 
impedimentos, el desafío consiste en dar cuenta de cómo lograr que los espacios 
especializados cuenten con un saber más general, que no sea sólo técnico, sino que contenga 
una mirada social y política de forma integral. 
A continuación, veremos en detalle la experiencia que mencionamos en el primer módulo 
sobre la llamada la “Nueva Gestión Pública” y más adelante nos preguntaremos cuáles son las 
posibilidades con las que contamos para pensar en una Administración Pública integrada. 
 
La Nueva Gestión Pública en el caso argentino 
El movimiento modernizador de la “Nueva Gestión Pública” pretendía cambiar la cultura 
administrativa estatal del pasado a partir de medidas que surgieron desde Estados Unidos y 
que, mediante organismos internacionales, presionaron a los Estados latinoamericanos y al 
Estado argentino a que comiencen a orientar sus acciones en este sentido. 
Se impulsaba una variante de las políticas derivadas del Consenso de Washington. En esta 
línea, el Informe del Banco Mundial de 1997 puso en consideración un conjunto de medidas 
apoyadas cada vez más en las ideas del management, para mejorar el desempeño del sector 
público 
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Estas ideas buscaban instaurarse en la Administración Pública Estatal al punto que se igualara 
lo mayor posible a una empresa. En este sentido, se difundieron muchos conceptos que 
buscaban promover la acción modernizadora, los más reconocidos dentro del paradigma de la 
calidad fueron los de “eficacia y eficiencia” promovida por la llamada “Nueva Gestión Pública” 
o “New Public Management”. Se consideraba que para quelos Estados fueran más eficientes o 
eficaces debían recurrir a herramientas que promovieran el éxito económico, es decir 
herramientas pertenecientes a las empresas privadas. 
La “Nueva Gestión Pública” basado en el interés por el management y que proponía un 
enfoque ya no hacia la ciudadanía sino hacia “los/las clientes/as”, reflejó grandes dificultades 
para adaptarse a la complejidad de los problemas que le planteaban las sociedades. 
Durante los años 80 las administraciones nacionales de distintos países incorporaron ideas con 
el objetivo de reformar el Estado según criterios de racionalización y modernización. En 
Argentina, la calidad de la gestión encuentra un primer antecedente a fines de los años 
ochenta, aunque luego se profundizó en los años noventa. 
Con la llegada de la democracia en 1983, la reforma del 
gobierno radical liderado por Raúl Alfonsín persiguió 
objetivos de gran alcance, pero nunca tuvo el apoyo 
necesario para hacerlos efectivos. En suma, el contexto 
nacional era una crisis fiscal imperante y generó el impulso 
de buscar una salida urgente para la reforma de la 
administración pública. Hacia el año 1987, cuando la 
situación económica comenzaba a flaquear luego del fracaso del Plan Austral, se adoptaron 
medidas que se denominaban de “modernización” pero que principalmente eran de ajuste. 
Sucesivamente, estas irían incrementando en los gobiernos menemistas. 
A diferencia del paquete de ajuste de las variables 
macroeconómicas que se daban en las épocas anteriores, 
durante el primer gobierno de Carlos Menem, la reforma 
estatal produjo un efecto trascendental en cuanto a la 
relación del Estado con el mercado. El ajuste del gasto 
público fue, claramente, el vector central que marcó el 
rumbo del “Programa de Reforma Administrativa”, y 
principalmente estaba conformado por medidas tales como: jubilaciones de oficio y 
anticipadas, retiros voluntarios, reducción de las plantas transitorias (personal contratado sin 
estabilidad), congelamiento de vacantes, disolución y reestructuración de organismos y 
unidades organizativas, racionalización de estructuras; privatización de servicios de 
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mantenimiento, de limpieza, de liquidación de haberes, entre otros, y transferencia de 
empleados a provincias y municipios (López y Zeller, 2006). 
Fue así como en los años noventa se profundizó una etapa de recorte al 
Estado y se generó una situación de reforma estructural con una 
reducción del sector público, donde una vasta cantidad de empresas 
de servicios públicos fueron privatizadas (YPF, ferrocarriles, 
Aerolíneas Argentinas y las empresas de agua, luz y gas), y la 
supresión de un conjunto de organismos clave para la toma de 
decisiones de política económica, como las juntas reguladoras (yerba 
mate, azúcar, granos y carne), los mercados de concentración pesquera y de hacienda. 
Durante el transcurso de ambos gobiernos menemistas, la Argentina transitó la reducción de 
trabajadores/as del sector público nacional más importante de las últimas tres décadas. Entre 
1989 y 1996, el conjunto de los recursos humanos a cargo del Estado nacional se redujo en un 
57%, como producto de las privatizaciones, del cierre de diversos organismos y de la 
descentralización de servicios (López y Zeller, 2006). De este modo, las sucesivas políticas de 
reforma consolidaban la tendencia hacia la reducción constante del volumen de personal y, 
promovían una serie de transformaciones en el régimen laboral, con características similares al 
mercado de trabajo del sector privado. 
Oszlak (1999), explica que en los ’80-’90 el objetivo era desprenderse de segmentos 
institucionales a través de su eliminación. Se apeló así a la privatización de empresas estatales, 
al vaciamiento o supresión de organismos que cumplían funciones reguladoras de la actividad 
socioeconómica, a la tercerización de servicios, y otras medidas que implicaron que numerosas 
instituciones públicas despidieran a muchos/as trabajadores/as. 
Bajo este marco, resulta evidente que pensar hoy en la Administración Pública en la Argentina 
remite a problemas de orden político. Lo importante pareciera ser reconocer que detrás de 
cualquier paquete de reformas hay propuestas que no son meramente administrativas sino 
políticas por su vital influencia en la distribución del poder y por su impacto en la sociedad 
(Rockman, 2003). 
 
Con nuestro ejemplo podemos asumir, como establece Oszlak (1999): 
 
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Articulación interinstitucional. 
Como mencionamos en el primer módulo, el Estado nacional, los estados provinciales y los 
municipios argentinos gobiernan y gestionan en diálogo con los otros niveles. El diálogo al que 
hacemos referencia no siempre supone relaciones formalizadas, como tampoco relaciones 
amigables o corteses. La Constitución argentina establece la existencia de tres niveles de 
gobierno que ya logramos diferenciar anteriormente: las atribuciones del Estado nacional, las 
atribuciones provinciales no delegadas al gobierno federal y también establece que las 
provincias deben garantizar un régimen municipal. 
La relación entre los municipios y sus provincias se formaliza a través del Poder Legislativo 
provincial, sea este unicameral o bicameral, en donde los legisladores representan a conjuntos 
municipales. Si bien esta relación está prevista desde el Ministerio del Interior, los/las 
intendentes/as 
suelen entablar relaciones con todas las autoridades nacionales, ya que nada limita esta 
relación. 
El federalismo argentino es una riquísima trama de relaciones que permite a los actores 
institucionales contar con diferentes dispositivos a la hora de gobernar y gestionar lo público. 
La firma de convenios interestatales para la implementación de programas, políticas o 
también los acuerdos entre varios municipios o provincias, formalizan algunas de estas vías 
(Bernazza y Pascual, 2013). 
Un ejemplo ilustrador son las “áreas metropolitanas”, es decir, las aglomeraciones urbanas 
complejas (conformadas por distintas unidades territoriales administrativas) que constituyen 
una unidad (compleja y coordinada) de funcionamiento y gestión. Cuando la aglomeración 
sobrepasa los límites administrativos de la ciudad, se generan suburbios autónomos y regiones 
institucional y administrativamente fragmentadas. 
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El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) se conforma por la conurbación de la ciudad de 
Buenos Aires y 24 municipios de la Provincia del mismo nombre, y ocupa una superficie 
aproximada de 4.000 km2, donde se concentra el 34% de la población total del país. El AMBA 
concentra cerca del 44% de los establecimientos industriales del país, 49% del total de los 
ocupados en el sector secundario y 51% de la producción industrial. Sin embargo, la mayoría 
de la población metropolitana trabaja en actividades del sector terciario –comercio, finanzas, 
educación, transporte, administración pública, servicios personales y servicios sociales. El 
sector terciario concentra el 62% del empleo total, mientras que la industria manufacturera 
reúne sólo al 19%. 
El AMBA y 18 municipios bonaerenses constituyen la Región Metropolitana de Buenos Aires. 
Esta es la región de mayor concentración del poder político y económico del país: el 50% de la 
mano de obra industrial, el 55% del PBI. Es el principal centro financiero y el mayor mercado 
de producción y consumo del país. Junto con México, San Pablo y Río de Janeiro, forma parte 
del grupo de 15 áreas urbanas de más de 10 millones de habitantes que han sido clasificadas 
por distintosautores como “megaciudades”. 
Los municipios del conurbano bonaerense forman parte de la provincia de Buenos Aires y la 
ciudad de Buenos Aires es un gobierno autónomo. En el gobierno de la ciudad metropolitana 
se encuentran organismos estatales federales, provinciales, municipales, interjurisdiccionales, 
los que no siempre ejercen sus competencias de manera coordinada. 
Los problemas metropolitanos son aquellos que comprometen al conjunto de la aglomeración, 
cuyo soporte es algún tipo de red como la del transporte, servicios básicos (agua, 
alcantarillado, electricidad, basura), y frente a los cuales la planificación estratégica de 
desarrollo de la aglomeración (incluida en ésta la planificación física) es el instrumento 
metropolitano por excelencia. La metropolización es un proceso que pone en cuestión los 
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límites territoriales y administrativos, e incluso las fronteras entre países (Rodríguez y Oviedo, 
2001) 
 
Municipios y políticas públicas 
Para generar proyectos sustentables de desarrollo local, es necesario que los municipios 
impulsen la capacitación de sus funcionarios/as y trabajadores/as, que busquen el modo de 
impulsar iniciativas locales que respondan a las necesidades de su territorio y sus habitantes, 
que logren comunicar masivamente sus políticas, que promuevan la participación y que 
apuesten por el desarrollo económico. 
En profunda relación con esto, postulamos en el primer módulo que las políticas públicas que 
se aplican desde los municipios deben surgir de problemáticas propias de quienes habitan 
dichos municipios. Las problemáticas van a ir cambiando, dependiendo el espacio geográfico 
que se ocupe, el clima, la economía regional, el vínculo que se tenga con la provincia, etc. En 
este sentido, las políticas públicas deben incorporar a la ciudadanía como parte de las 
discusiones que se dan en el ámbito de la política. 
La participación ciudadana se puede dar de distintas formas: mediante mesas de participación, 
por foros, eventos, jornadas, recorridos, reuniones abiertas con determinado sector (puede ser 
con el educativo, productivo, estudiantil, etc). Esta se presenta como una herramienta 
apropiada para recuperar el control social sobre las problemáticas públicas. No obstante, no 
debemos dejar de lado que también existen en la actualidad diversas metodologías que 
aparentan ser de participación ciudadana pero que apuestan por relaciones clientelares con 
diversos sectores de la población local. Si bien esto puede generar ventajas de corto plazo en 
torno a una mayor relación de los municipios con algunos sectores sociales, estas penden de 
un hilo ya que no se está buscando modificar un problema local, sino satisfacer a un pequeño 
sector en un momento determinado. 
De este modo, lo que se propone es sostener una comunicación constante en donde se pueda 
transmitir la situación económica local y buscar soluciones en donde la ciudadanía plantee sus 
problemas y se busquen soluciones en conjunto que beneficien no sólo a un sector, sino que 
aborden cuestiones locales desde una mirada más amplia. 
 
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Algunas de las formas de participación ciudadana en gobiernos locales son: 
 
 
 
 
(Cravacuore, 2009) 
 
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A modo de cierre: nuevos desafíos 
A partir de lo visto, en los primeros módulos postularemos los siguientes desafíos con los que 
se enfrentan los municipios en la actualidad: 
1. El desafío de la definición de un plan de gobierno elaborado con enfoque 
estratégico: esto implica que exista una participación responsable y activa de un Concejo 
Deliberante, que logre planificar de forma estratégica los proyectos a llevar adelante que se 
correspondan con el territorio, la población y el presupuesto del municipio sobre el que 
gobierna. Deberá reinventarse luego del proceso de deslegitimación que se produjo en la crisis 
de representación de los noventa. Se deben proponer estrategias de participación ciudadana 
que aporten un contenido más democrático, aunque se debe sostener la jerarquía del poder 
del gobierno municipal. El municipio debe reconocer frente a la ciudadanía cuáles serán sus 
estrategias de inserción en el país y el mundo que lo rodea. Un plan de gobierno municipal 
debe ordenar el diálogo con la Provincia. 
2- El desafío del abandono progresivo del modelo burocrático: esto implica dejar de 
lado la organización burocrática de las tareas, ya fuera vinculadas a las ordenanzas, las 
reglamentaciones o las cuestiones vinculadas con la cultura municipal. Las modalidades de 
tramitación y atención al público, los largos y tediosos procesos contenidos en los expedientes, 
las tardanzas innecesarias, las delegaciones que no tienen poder de decisión, las 
reglamentaciones que justifican la burocracia: todo este entramado conspira contra la 
posibilidad de que los/las ciudadanos/as sientan propia la gestión y, sobre todo, debilita la 
capacidad real de los/las intendentes/as, postergando un proyecto colectivo por priorizar un 
sistema que tampoco logra ser eficiente. El gobierno municipal tiene la responsabilidad de 
tomar las decisiones que hagan falta para dejar de lado el entramado burocrático. Esto es 
importante porque indica que quien debe llevar adelante el gobierno municipal no es un 
sistema burocratizado sino quienes ocupan lugar en la política, quienes fueron electos/as 
democráticamente. La política debe recuperar su naturaleza, ponerse al frente de la gestión y 
conducir el municipio. En este marco, la gestión, antes que una tramitación sucesiva de 
expedientes será el resultado de un plan claro y conocido por el conjunto que se evaluará 
periódicamente con la ciudadanía. 
3- El desafío de la formación de cuadros políticos, técnicos y administrativos y la 
jerarquización de la carrera administrativa: esto implica comenzar a capacitar a 
trabajadores/as de la administración pública en sus propia labor y desde una mirada más 
amplia sobre las funciones que le corresponden al Estado, promover la formación política en 
todos los ámbitos, generar cuadros políticos pertenecientes a las nuevas generaciones, 
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incorporar cuadros técnicos y profesionales para que sean quienes lleven adelante las medidas 
que decide la política. 
 4-El desafío de promover una mayor participación ciudadana: implica impulsar una 
mayor participación ciudadana, que se encuentre inserta en una estrategia de politización y 
democratización. Esto aparece como un tema emergente y relevante en tanto instancia 
pública de intermediación, capaz de movilizar espacios de representación, negociación y 
resolución de conflictos. Se precisan generar mesas de diálogo, donde la política pueda 
interactuar con diversos sectores de la ciudadanía (la juventud, los movimientos sociales, los 
gremios de trabajadores/as, profesionales, educadores/as, comerciantes, productores, etc), ya 
sea mediante audiencias, mesas de participación, consultas y foros sociales. 
Habiendo realizado un recorrido sobre la definición de Estado, sobre los distintos tipos de 
Estado existentes, hacer una caracterización del régimen municipal argentino, de haber 
realizado un repaso de la trayectoria de la Administración Pública Nacional (con los distintos 
paradigmas que emplearon los distintos gobiernos) y luego de caracterizar la importancia de la 
participación ciudadana, contemplando las medidas de participación posible en los gobiernos 
locales, nuestro próximo paso será elcontinuar profundizando en el análisis. Estudiaremos la 
definición de las políticas públicas, de manera que pueda quedar clara la importancia que 
tienen para la sociedad argentina en términos de mejorar la igualdad ciudadana, la inclusión 
de todos sus sectores, el fortalecimiento de la democracia y el desarrollo productivo. 
Bibliografía 
Bernazza, C. y de Pascual, M. C. (2013). El revés de la trama del federalismo argentino: reglas y 
prácticas en las relaciones nación - provincias – municipios. 
Bértola, L. y Ocampo, J. A. (2013). Desarrollo, vaivenes y desigualdad. Una historia económica 
de América Latina desde la Independencia. Secretaría General Iberoamericana. 
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Cravacuore, D. (2009); “La participación ciudadana en los gobiernos locales argentinos”. En: 
Delamaza, G. y Flores, D. (Eds.); Gestión Municipal Participativa. Construyendo Democracia 
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García Delgado, D. (s/f) Políticas Públicas. En: Cravacuore, D. (comp.) Manual de Gestión 
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Oszlak, O. (1978). Formación del estado en América Latina. (Vol. 1, Nº 3, 1978). Cedes. 
Oszlak, O. (1999). “De menor a mejor: el desafío de la “segunda reforma del Estado”. En 
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Rodríguez, A. y Oviedo, E. (2001) Gestión urbana y gobierno de áreas metropolitanas. 
Documento de la Cepal 
Rockman, B. (2003): Conseguir algo por nada o nada por nada? La seducción de los mercados 
en la Reforma del Estado.En Ramos, Conrado (ed.), La reconstrucción gerencial del Estado. 
Enfoques políticos sobre la “Nueva Gestión Pública” Colección Política Viva. 
Weber, M. (1993). El político y el científico. Alianza. 
 
 
	Autora: Thelma Fratarelli