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Política, derecho y administración Formas jurídicas administrativas Relaciones jurídicas administrativas Fuentes del Derecho Administrativo Este libro está dedicado a la formación docente y a la información profesional. Es su propósito, en consecuencia, ayudar al estudiante que se inicia en el aprendizaje del derecho administrativo y a todos aquellos profesionales preocupados en la investigación práctica de esta disciplina jurídica. Es en este marco que ofrecemos una obra integral en su temática, aunque abreviada en su desarrollo, procurando, ambiciosamente, enseñar a los que no saben y hacer pensar a los que saben más que nosotros. En su desenvolvimiento proponemos nuestra línea de pensamiento, sin ignorar los créditos de otras doctrinas. Conscientes de nuestras limitaciones, sabemos que no todo está aquí, pero también esperamos que aquí puedan encontrarse semillas de pensamiento que la inteligencia del lector haga germinar. En esta séptima edición profundizamos el estudio del derecho administrativo conforme a los cuatro grandes hitos político-jurídicos de la década: La Reforma del Estado (1989) La Formación del Mercosur (1991) La Reforma de la Constitución (1994) La Formación de la Organización Mundial del Comercio(1994) De los cuatro hitos, dos son de índole nacional, la reforma del Estado y la reforma de la Constitución; en los otros dos, la formación del Mercosur y la formación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), la Argentina es parte integrante por las leyes 23.981 y 24.425, respectivamente. Explicamos el régimen de la administración pública en su vigencia y lo que el Estado y organismos administrativos no gubernamentales están haciendo en la actualidad. Todo ello dentro del marco del llamado "Estado-Nación", y dentro del marco del llamado "Estado-Región" como fruto de la integración económica que produce el Mercosur, de carácter imperativo y vinculante para la Argentina desde 1991 (Tratado de Asunción, Protocolo de Brasilia, Protocolo de Ouro Preto). También son de carácter imperativo y vinculante para nuestro país y condicionan e influyen en nuestro quehacer jurídico las disposiciones emanadas de la OMC. Es decir que la República Argentina debe tener en cuenta el ordenamiento jurídico internacional proveniente de la OMC y el ordenamiento jurídico regional del Mercosur. En este mundo "sin fronteras" ya no basta el orden interno, nacional, sino que a él se suma y con jerarquía superior la normativa internacional y la regional. En ese orden pasemos rápida revista a las novedades jurídicas que sobre derecho "legislativo" o derecho "judicial" incorpora esta obra, en especial en cuanto a las fuentes de regulación y a las materias comprendidas. I. La renovación de las fuentes Tratamos de explicitar lo que es el Estado y el derecho administrativo hoy, en su diaria y empírica vigencia a través de sus fuentes: la Constitución, la ley, la jurisprudencia judicial y administrativa y la doctrina, como herramientas hacedoras de su transformación, protagonistas del cambio y sustentadoras de la fijeza y certeza del derecho. 1. Constitución Nacional. La Constitución Nacional, reformada en 1994, en base a los principios y valores consagrados por la Constitución de 1853-60, incorpora nuevos derechos, garantías e instituciones, conforme a las demandas y necesidades de los tiempos actuales. Así, en la primera parte, referida a las declaraciones, derechos y garantías, suma a los 35 artículos originarios de la Constitución fundacional la defensa del orden democrático y del orden institucional (art. 36), los derechos políticos (arts. 37 a 40), el medio ambiente (art. 41), los derechos de los consumidores y usuarios (art. 42), las garantías procesales constitucionales amparo, hábeas data y hábeas corpus (art. 43) y el derecho al secreto periodístico (art. 43, tercer párrafo in fine). Pero, además, tienen cabida otros derechos en el art. 75 sobre las atribuciones del Congreso de la Nación. Ellos son los derechos de los indígenas (inc. 17), la cláusula del nuevo progreso (inc. 19), los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional (inc. 22), la garantía de igualdad de trato y la no discriminación (inc. 23). En cuanto a las autoridades de la Nación, la Constitución, entre otras innovaciones, crea la figura del jefe de gabinete de ministros con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación (art. 100), determina la competencia legislativa en materia de intervención federal (art. 75, inc. 31), instituye el Consejo de la Magistratura y, dentro de sus atribuciones, le asigna la tarea de designación de los jueces (art. 114, inc. 1), prohíbe la delegación legislativa (art. 76), limita la atribución del presidente de la Nación en cuanto al dictado de decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3), permite la reelección del presidente y vicepresidente (art. 90), recepta la Auditoría General de la Nación (art. 85) y el Defensor del Pueblo (art. 86), como órganos de control, vinculantes al Poder Legislativo, la actuación de la justicia en cabeza del Ministerio Público (art. 120). La Constitución también introdujo nuevas competencias en los gobiernos de provincia: creación de regiones (art. 124), celebración de convenios internacionales (art. 124), dominio originario de los recursos naturales (art. 124), conservación de organismos de seguridad social (art. 125), precisión en el ejercicio del poder de policía medio ambiente, protección de consumidores y usuarios y establecimientos federales en territorio provincial (arts. 41, 42 y 75, inc. 30, respectivamente, desarrollo provincial y regional equitativo (art. 75, inc. 19). La Ley Suprema fija, a su vez, nuevas garantías para las provincias tales como la defensa del orden constitucional provincial (art. 36), la incorporación al Senado de un tercer representante (art. 54) y la coparticipación (art. 75, inc. 2). Para concluir, y también con el fin de fortalecer el federalismo se ha otorgado expresamente autonomía a los municipios (art. 123). En relación con la ciudad de Buenos Aires también le ha otorgado autonomía, con facultades de legislación y jurisdicción y participación directa de sus ciudadanos en la elección de su jefe de gobierno (art. 129). De esta suerte, la Constitución Nacional establece un equilibrio de poderes independientes e interrelacionados a la vez, y un sistema de derechos, garantías y libertades, como componentes inseparables de un Estado de derecho. 2. Leyes, decretos, reglamentos y resoluciones. Generados a partir de la ley 23.696 de Reforma del Estado de 1989 y la Constitución Nacional de 1994, componen con ellas un plexo normativo y general del ordenamiento jurídico público argentino sobre "racionalización" (leyes 23.697 y 24.629), "convertibilidad" (ley 23.928), "consolidación" (ley 23.982), "desregulación" (decrs. 2284/91 y 2488/91), "regionalización" (leyes 23.548, 24.049, 24.228, 24.537, 24.623, 24.699 y 24.671), "integración" (leyes 23.981 y 24.694), "multilateralización comercial" (ley 24.425), "participación" (ley 24.747), "conciliación y mediación" (24.353, 24.573, decrs. 91/98 y 276/98), "fiscalización" (leyes 24.156, 24.289, 24.379, 24.937, 24.939, 24.946), "protección" (leyes 24.240, 24.353), "responsabilización" (ley 24.522, art. 2°) y "consolidación de las leyes en el Digesto Jurídico Argentino" (ley 24.967). 3. Jurisprudencia de los Tribunales Judiciales. Aportó a este nuevo orden pronunciamientos innovadores, como la creación pretoriana del per saltum (CSJN, "Dromi, José Roberto - Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación- s/avocación en autos: `Fontela, Moisés Eduardo c/Estado Nacional'", 6/9/90); la constitucionalidad de la reforma del Estado (CSJN, "Videla Cuello, Marcelo sucesión de c/Provincia de La Rioja s/daños y perjuicios", 27/12/90); la constitucionalidad del peaje (CSJN, "Estado Nacional c/Arenera El Libertador SRL s/cobro de pesos", 18/6/91); la constitucionalidad de la emergencia económica (CSJN,"Peralta, Luis Arcenio y otro c/Estado Nacional [Ministerio de Economía-BCRA] s/amparo", 27/12/90); la inaplicabilidad de la ley de fondo de comercio al sistema de privatizaciones (CNFedContAdm., Sala II, "Guía de la Industria SA c/ENTel s/Obra Públi ca. Incidente", 6/11/90); el alcance amplio de la dominialidad pública de los bienes de la Iglesia Católica (CNApelCont., Sala D, "Lemos, Jorge A. c/Obispado de Venado Tuerto s/ejecutivo", 30/8/89, y CSJN, "Lastra, Juan c/Obispado de Venado Tuerto", 22/10/91); la aplicabilidad del recurso de alzada para control de la legitimidad de los actos de las Universidades Nacionales (CSJN, "Universidad de Buenos Aires c/Estado Nacional [PEN] s/inconstitucionalidad de decreto", 18/6/91); la supremacía de los tratados internacionales sobre las leyes internas (CJSN, 10/10/94, "Cafés La Virginia SA s/apelación [por denegación de repetición]", Fallos C-572-XXIII), siguiendo los precedentes de la CSJN "Ekmekdjian c/Sofovich", 1992, y "Fibraca", 1993; el carácter personal de las deudas tarifarias por prestación de un servicio público (CámNacApel. ContAdmFed., Sala IV, 20/7/95, "Faure, Federico c/Gas Natural BAN SA -res. ENERGAS, 38/94"); la interpretación judicial de los pliegos de bases y condiciones a la luz de la normativa general (Primer Juzgado Correccional de Mendoza, 13/5/96, "Banco República S.A. c/ Provincia de Mendoza p/ amparo"); la declaración de concurso preventivo de una empresa del Estado (Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Comercial Nº 26, Secretaría 51, 1/3/96, "ATC S.A. s/Concurso"); control judicial suficiente (CSJN, 23/4/96, "Complejo Agroindustrial San Juan SA c. Distribuidora de Gas del Noroeste SA s/ordinario. Competencia", SCComp. 118-L-XXIII); la inaplicabilidad de tasas locales por ocupación del espacio aéreo, subsuelo o superficie en servicios públicos interconectados (CSJN, 27/2/97, t. 201-XXVII, "Telefónica de Argentina S.A. c/Municipalidad de General Pico s/Acción meramente declarativa"); la inmodificabilidad unilateral de los contratos públicos (CámFed. La Plata, Sala III, 29/4/97, "Telefónica de Argentina S.A. c/Nación Argentina [Poder Ejecutivo Nacional] s/amparo"); los límites del Poder Judicial frente a actos no judiciables del Poder Ejecutivo (CSJN, 7/5/98, "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional -PEN- s/ amparo ley 16.986", D.218.XXXIII y CSJN, 7/5/98, "Prodelco c/ PEN s/ amparo", P.475.XXXIII); la reafirmación del proceso de integración regional (CSJN, 7/5/98, "Dotti, Miguel A. y otro s/contrabando [incidente de apelación auto de nulidad e incompetencia], D.224.XXXIII). 4. Jurisprudencia Administrativa de los Dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación. Por su significado y valor constituye el más auténtico intérprete del derecho en su diaria aplicación por la administración pública y rescata la actualización y el impulso creativo de la Procuración como usina generadora del derecho como vigencia y "caso". Así, en su tarea de los últimos tiempos peraltan su protagonismo institucional los dictámenes elaborados a propósito de los casos "Operatorias 17 de octubre y 25 de mayo del BHN" (Dictamen 110/95); "Ferravel SRL" (Dictamen 125/95); "Etoss" (Dictamen 53/96); "Licitación para la construcción de cárceles por leasing" (Dictamen 80/96); "Jugos del Sur" (Dictamen 108/96); "Honorarios de abogados del Estado en relación de dependencia" (Dictamen 169/96); "Bonos globales externos" (Dictamen 14/97); "Control de la AGN al BCRA" (Dictamen 25/97); "Empleados públicos adscriptos" (Dictamen 50/97); "Procedencia y conveniencia de que la administración pública se atenga a la orientación que sustenta la Corte" (Dictamen 112/97); "Medida cautelar contra la licitación relativa a la concesión de aeropuertos" (Dictamen 158/97); "Actos propios" (Dictamen 16/98); "Principio de unicidad del Estado Nacional" (Dictamen 13/98); "Alcance del concepto del poder de policía" (Dictamen 15/98); "Titularidad de los bienes del servicio dado en concesión" (Dictamen 24/98). 5. Doctrina Contemporánea. Construye su aporte de creación, aplicación e interpretación del derecho a partir de las bisagras del cambio en el derecho administrativo: la Reforma del Estado (a partir de 1989) y la Reforma de la Constitución (a partir de 1994). Por ello, precisamente algunas de las fuentes normativas las reflejamos en sus dos versiones: como derecho positivo "histórico" y como derecho positivo "vigente". En este orden, doctrinarios e investigadores depositan en las revistas jurídicas su producción científica, pues son ellas las que dan fijación y difusión al derecho que se construye después de la ley, después de la Constitución y después de la Jurisprudencia a través de la reflexión crítica del pensador del nuevo derecho, tanto "sistema" como "caso". El derecho sigue siendo entre nosotros un ordenamiento de casuismo y sistema que traducen la relevancia de la experiencia y realidad sociológica y fenoménica del "carpe diem" del derecho. Por ello, recurrimos a la información documental y de análisis doctrinario jurídico que contienen prestigiosas revistas argentinas especializadas en el derecho público del presente, como son las "Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública", "Revista de Derecho Administrativo", "Revista de la Función Pública", "Suplemento de Jurisprudencia del Derecho Administrativo", "Actualidad en el Derecho Público", "Revista Actualidad Administrativa", "Revista de la Procuración del Tesoro de la Nación", entre las más importantes, junto a las clásicas y actualizadas revistas de fallos y doctrina, "Jurisprudencia Argentina", "La Ley" y "El Derecho". II. La actualización de los contenidos Se incorporan, dando vigencia y actualidad al derecho administrativo, regulaciones innovativas sobre materias o contenidos específicos de la acción pública de gobierno y administración. En mérito a las renovadas fuentes del derecho administrativo, el objetivo es evidenciar la aplicación e interpretación del derecho en su realidad constitucional, legal y jurisprudencial, integrando el método de "sistema" normativo y general, con el método de "caso" jurisprudencial y particular, expresivos del derecho verdad, en su formulación teórica y en su aplicación práctica. Partiendo de la premisa de que nos encontramos frente a una nueva realidad, a un nuevo ciudadano, a un nuevo Estado, a una nueva Constitución, a un nuevo derecho, nuestra ciencia jurídica, el derecho administrativo, se "pone al día" y compatibiliza con estos cambios, a la luz de sus actuales fuentes, las que acreditan "vigencia". Así hemos actualizado las siguientes materias: 1. En cuanto al reconocimiento de los derechos humanos. Siguiendo el procedimiento previsto por la Constitución Nacional para elevar los otros tratados no mencionados expresamente en su texto a rango constitucional, se ha procedido a darle dicha jerarquía a la Convención Interamericana de Desaparición de Personas, que había sido aprobada por ley 24.820. Relacionado con este tema, ha habido casos en los que se ha reconocido la responsabilidad del Estado por violación a los derechos humanos, iniciándose acciones judiciales por reclamo de daños y perjuicios y promoviéndose denuncias ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (casos "Guardati", "Maqueda", entre otros). 2. En cuanto a la protección de las libertades. El campo de la protección a los derechos y libertades individuales y sociales ha sido eficazmente ampliado, a través de la solución extrajudicial de las controversias o conflictos, con la posibilidad de recurrir a mediadores, árbitros y conciliadores, no sólo a nivel nacional, sino también en el ámbito internacional. Ejemplo de ello lo da el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), creado por el Convenio sobre Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones entre Estados y nacionales de otros Estados, aprobado por ley 24.353. De esta forma se protege, garantiza y asegura las reglas de juegode los inversores extranjeros. Los consumidores y usuarios también pueden recurrir a estos procedimientos de mediación y conciliación y, con tal propósito, ha sido creado el Sistema Nacional de Arbitraje de Consumo (SNAC, decr. 276/98), que privilegia los principios de celeridad, eficacia, inmediatez y debido proceso. Estos novedosos mecanismos de protección se complementan con los de audiencias públicas, reglamentos de servicios, ley de defensa del consumidor, etcétera. De este modo, el plexo normativo de la protección abarca a inversores, prestadores, consumidores y usuarios. Así, entonces, contamos con un sistema "amplio" de protección jurídica y no sólo con los clásicos del "procedimiento y el proceso administrativo", que se hallan renovados. 3. En cuanto al control público. El combate ininterrumpido a la corrupción, el efectivo goce de los derechos humanos y la protección mediante la seguridad jurídica y los mecanismos de responsabilización del actuar estatal y de los entes públicos no estatales y personas privadas que ejercen funciones donde está comprometido el interés general, se convierten en meras declamaciones ficticias y virtuales, si el Estado no cuenta con un adecuado, objetivo y práctico sistema de control. En esta materia el derecho constitucional del control ha experimentado una profunda transformación, tanto en la Reforma del Estado como en la Reforma de la Constitución. Así, la Reforma del Estado previó la creación de la Comisión Mixta de Reforma del Estado y Seguimiento de las Privatizaciones (leyes 23.696, art. 14 y 24.629, art. 14). El control administrativo, legislativo y judicial, preventivo, concomitante y posterior, está previsto en la Constitución Nacional de 1994. La Constitución ha man dado dictar leyes sobre ética pública (art. 36), protección a usuarios y consumidores (art. 42), garantías constitucionales (art. 43), Auditoría General de la Nación (art. 85), Defensor del Pueblo (art. 86), Consejo de la Magistratura (art. 114) y Ministerio Público (art. 120). En algunos casos, el gobierno aún es deudor del mandato constitucional. No obstante, ya ha dictado las leyes referidas a Consejo de la Magistratura (24.937 y 24.939), hábeas corpus (23.098), amparo (16.986), Ministerio Público (24.946), Auditoría General de la Nación (24.156, arts. 116-127), Defensor del Pueblo (24.289 y 24.379); alguna de esta normativa es anterior a la reforma de 1994 y otra como consecuencia de ella. 4. En cuanto a la transparencia pública. Una de las mayores preocupaciones del "Estado hoy" es la referida al flagelo de la corrupción y a la falta de ética pública en el accionar gubernamental. Esta ha sido la razón por la cual nuestro país ha ratificado por ley 24.759 la Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada en Caracas durante la tercera reunión plenaria de la OEA en marzo de 1996 y está en tratativas de adherir a la Convención para combatir el soborno a los funcionarios públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales, firmada en París, en noviembre de 1997, por los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). En el plano nacional, el Estado argentino ha creado la Oficina Nacional de Etica Pública (decrs. 152/97 y 878/97). 5. En cuanto a la integración. La Constitución Nacional en su art. 75, inc. 24 permite la integración regional. Ella se ha concretado con la firma del Tratado de Asunción entre nuestro país, Brasil, Paraguay y Uruguay que ha dado nacimiento al Mercosur (ley 23.981). El Mercosur es una organización económica, pero además política, cultural, jurídica y administrativa. El proceso de integración entre los cuatro países está en constante avance y crecimiento y debemos sumarle, además, la apertura de este bloque a otros países, caso de Bolivia y Chile. A su vez, la integración excede el ámbito del Mercosur y se exterioriza en relaciones intercomunitarias, es decir entre el Mercosur y otras comunidades. Ejemplo de ello es el Acuerdo-Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros y el Mercosur y sus Estados parte, firmado el 15 de diciembre de 1995 en Madrid y ratificado por ley 24.694. Estamos, así, ante un renovado derecho público de finales de siglo que abre una nueva etapa, fundamentada ahora, en la verdad, en la realidad, en la participación, en la integración, en la cooperación internacional y en la solidaridad, que es el nuevo nombre de la igualdad en vísperas del tercer milenio. Roberto Dromi 9 de julio de 1998 © 1998 - EDICIONES CIUDAD ARGENTINA Política, derecho y administración Capítulo IConstitución y Estado Capítulo IIIndividuo y Estado Capítulo IIIDerecho y Estado Capítulo IVDerecho Administrativo Formas jurídicas administrativas Relaciones jurídicas administrativas Fuentes del Derecho Administrativo Política, derecho y administración Formas jurídicas administrativas Capítulo VHecho administrativo Capítulo VIActo administrativo Capítulo VIIReglamento administrativo Capítulo VIIISimple acto de la administración Capítulo IXContrato administrativo: principios Capítulo XContrato administrativo: clases Relaciones jurídicas administrativas Fuentes del Derecho Administrativo Política, derecho y administración Formas jurídicas administrativas Relaciones jurídicas administrativas Introducción Capítulo XISituación y regulación administrativas Capítulo XIIOrganización administrativa Capítulo XIIIAdministración e integración comunitaria Capítulo XIVServicio público Capítulo XVDominio público Capítulo XVIPolicía y poder de policía Capítulo XVIILimitaciones administrativas a la propiedad Capítulo XVIIIIntervención administrativa en la economía Capítulo XIXFiscalización administrativa Capítulo XXResponsabilidad estatal Capítulo XXIProcedimiento administrativo Capítulo XXIIProceso administrativo Fuentes del Derecho Administrativo Política, derecho y administración Formas jurídicas administrativas Relaciones jurídicas administrativas Fuentes del Derecho Administrativo Legislación Jurisprudencia Doctrina AA ····················· Revista Actualidad Administrativa (Salta) AADA ················ Asociación Argentina de Derecho Administrativo AA. VV. ············· Autores varios ADP ·················· Revista Actualidad en el Derecho Público ap. ···················· apartado art. ···················· artículo BAC ·················· Biblioteca de Autores Cristianos CEC ·················· Centro de Estudios Constitucionales CFedCap ·········· Cámara Federal de la Capital cfr. ···················· confrontar CNCiv ··············· Cámara Nacional Civil CNFedCivCom··· Cámara Nacional Federal Civil y Comercial CNFedContAdm· Cámara Nacional Federal Contencioso-administrativa CA ···················· Código Aeronáutico CC ···················· Código Civil C de C ·············· Código de Comercio CM ···················· Código de Minería CP ···················· Código Penal CPA ·················· Código Procesal Administrativo CPCCN ·············· Código Procesal Civil y Comercial de la Nación CN ····················· Constitución de la Nación Argentina CS ····················· Corte Suprema CSJN ················· Corte Suprema de Justicia de la Nación decr. ················· decreto decr. regl. ·········· decreto reglamentario ECA ·················· Ediciones Ciudad Argentina ED ····················· Revista El Derecho (Buenos Aires) EDLA ················· El Derecho Legislación Argentina FCE ··················· Fondo de Cultura EconómicaFDA ··················· Fundación de Derecho Administrativo GF ···················· Gaceta del Foro íd. ····················· ídem IDMU ················· Instituto de Derecho Municipal y Urbanismo (Buenos Aires) IEA ···················· Instituto de Estudios Administrativos (Madrid) IEAL ·················· Instituto de Estudios de Administración Local (Madrid) IEP ···················· Instituto de Estudios Políticos (Madrid) INAP ·················· Instituto Nacional de Administración Pública (Madrid) inc. ··················· inciso JA ····················· Revista Jurisprudencia Argentina (Buenos Aires) JM ····················· Jurisprudencia de Mendoza LA ····················· Ley de Amparo LAFSC ·············· Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional LCOP ················ Ley de Concesión de Obra Pública LDC ··················· Ley de Defensa del Consumidor LDD ··················· Ley de Defensa de la Democracia LDE ··················· Ley de Demandas contra el Estado LE ····················· Ley de Expropiación LEE ··················· Ley de Emergencia Económica LEP ··················· Ley del Empleo Público LFP ··················· Ley de la Función Pública LGDJ ················· Librairie Générale de Droit et Jurisprudence (Paris) LHC ··················· Ley de Hábeas Corpus LNPA ················· Ley Nacional de Procedimientos Administrativos LOP ··················· Ley de Obras Públicas LPA ··················· Ley de Procedimiento Administrativo (provincial) LPI ··················· Ley de Procedimiento Impositivo LRE ··················· Ley de Reforma del Estado LSC ··················· Ley de Sociedades Comerciales LSE ··················· Ley de Sociedades del Estado LL ····················· Revista Jurídica La Ley (Buenos Aires) MAP ··················· Ministerio para las Administraciones Públicas (Madrid) OMC ·················· Organización Mundial del Comercio PET ··················· Periódico Económico Tributario POP ··················· Protocolo de Ouro Preto PTN ··················· Procuración del Tesoro de la Nación RADA ················ Revista Argentina de Derecho Administrativo RAP ··················· Revista de Administración Pública (Buenos Aires) RAP ··················· Revista de Administración Pública (Madrid) RCACBA ············ Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires RCALP··············· Revista del Colegio de Abogados de La Plata RCE ··················· Reglamento de Contrataciones del Estado RDA ··················· Revista de Derecho Administrativo (Buenos Aires) RDCO ················ Revista de Derecho Comercial y de las Obligaciones (Buenos Aires) RDP ··················· Revista de Derecho Procesal (Buenos Aires) RDPC ················ Revista de Derecho Privado y Comunitario (Santa Fe) REDA ················· Revista Española de Derecho Administrativo REVL ················· Revista de Estudios de la Vida Local (Madrid) RFP ··················· Revista Función Pública (La Plata) RLNPA··············· Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos RMJ ··················· Revista Mundo Jurídico (Mendoza) RPTN ················· Revista de la Procuración del Tesoro de la Nación RRAP ················· Revista Régimen de la Administración Pública (Buenos Aires) RUEA ················· Revista Uruguaya de Estudios Administrativos SC ····················· Suprema Corte SCBA ················ Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires SJDA ················· Suplemento de Jurisprudencia de Derecho Administrativo (Buenos Aires) ST ····················· Supremo Tribunal TEA ··················· Tipográfica Editora Argentina UNSTA ·············· Universidad del Norte Santo Tomás de Aquino § ······················· Parágrafo © 1998 - EDICIONES CIUDAD ARGENTINA I. Política y derecho El libro encierra la "arquitectura jurídica" de nuestro pensamiento científico sobre la ubicación de la Administración ante la ciencia del derecho. En ese sentido, mantiene la articulación entre "Política, Constitución y Administración", para llevar los principios teóricos al marco de la realidad operativa. La función administrativa constituye el campo de aplicación de un régimen jurídico específico que confiere objeto propio a esta parcela publicística de la ciencia del derecho. Es en el campo del derecho administrativo donde principalmente se ha realizado la categorización jurídica de lo político, siguiendo los parámetros del ordenamiento constitucional. Hay una solución de continuidad entre el derecho administrativo y la Constitución, y los eslabones de la cadena que los unen se dan a través de la función administrativa. Por ello, el derecho administrativo tiene en la Constitución los títulos de sus capítulos y la axiología constitucional impera en el orden administrativo, sin que pueda conferírsele a éste sólo un contenido formalista, ajeno a los fines, y en virtud de un criterio tecnológico que postula la neutralidad del sistema administrativo, so pretexto de una determinada pureza metodológica. En tanto el derecho administrativo regula un sector de la actividad estatal y de los entes no estatales que actúan en ejercicio de la función administrativa, por autorización o delegación estatal, se lo ubica como una rama del derecho público que proyecta en el plano existencial los principios axiológicos del derecho político y los principios normativos primarios del derecho constitucional. Desde el momento que existe la alteridad "individuo-Estado" existen reglas jurídicas específicas para la consagración de la justicia distributiva. En tanto la Administración Pública acompaña al administrado desde "la cuna a la sepultura", se imponen regulaciones normativas administrativas de esas relaciones. El derecho administrativo tiene su raíz en el derecho constitucional, y allí se ajusta la pirámide normativa del ordenamiento jurídico administrativo argentino, que garantiza la sumisión del obrar de la Administración Pública al principio de legalidad democrática para el Estado social de derecho. El formalismo quiebra al derecho en su misma esencia. Por él los hombres pierden la cosmovisión humana y personal del derecho. El racionalismo ha hecho del derecho un instrumento universal que puede estar al servicio de cualquier ideología. La inexactitud reside en desconocer que el derecho bebe de una fuente madre y sustantiva: la política. Desde allí, se le ha marcado al derecho un camino de renovación de "principios", "relaciones" y "reglas", que pasamos a estudiar. II. La renovación de los principios (de los valores) 1. El occidente del derecho. De acuerdo con la orientación del sistema político será la instrumentación jurídica. Si el Estado va a la democracia, uno será el derecho; si el Estado va a la autocracia, otras serán las normas jurídicas reguladoras de la realidad social. Los contenidos varían para el derecho, según el sistema político al que sirven; de ahí que cada sistema político tenga una metodología jurídica a su servicio. El occidente del derecho en nuestra comunidad debe enmarcarse en una ideología humanista y democrática, con sustento en la libertad, la justicia y la solidaridad. Para ello es necesario que el Estado-poder se haga Estado-derecho; que la libertad domine a las nuevas formas de esclavitud, pues ahora esclavo no se "nace", se "hace" y que el derecho sea la justicia, no sólo de fondo, sino también de forma. El derecho de occidente es el derecho que es, el que tenemos; el occidente del derecho es el derecho que debe ser, que queremos que sea. El derecho en occidente sigue siendo el derecho de "la lucha por el derecho" (Rudolf Von Ihering); el de la "lucha por el Estado de derecho" (Pablo Lucas Verdú); el del "hombre en el derecho" (Gustav Radbruch); el del "humanismo, Estado y derecho" (Luis Legaz y Lacambra); el de "la fe en el derecho" (Sebastián Soler). Pero lo cierto es que, por aspirar legítimamentea ser un derecho personalista, humanista, más que un derecho individualista y egoísta, el derecho sigue sufriendo sus propios "reveses" y las continuas contradicciones entre el derecho como fin y el derecho como medio; el derecho como poder y el derecho como deber; el derecho como atribución y el derecho como obligación; el derecho como intervención y el derecho como abstención; el derecho como libertad y el derecho como liberación; el derecho social y el derecho liberal; el derecho autocrático y el derecho democrático; el derecho formal y el derecho real; el derecho de emergencia y el derecho de permanencia; el derecho como unidad monista y el derecho como diversidad pluralista; el derecho como tradición y el derecho como razón. Este es el derecho que tenemos: "teoría pura" más o "razón práctica" menos. Debemos recordar la sentencia inmortal de Rudolf Von Ihering cuando, en Bromas y veras de la jurisprudencia, dice a los juristas: "...en un cielo jurídico se encontrarán todos los conceptos de los cuales tanto se han ocupado en vida, pero no en la forma imperfecta en que han quedado en la tierra, deformados por legisladores y prácticos, sino en estado de perfecta e inmaculada pureza y belleza ideal... Ese cielo que da luz es para los teóricos, ¿y la praxis? Quedará sujeta al rigor terrenal de los rayos solares que no pueden subsistir en el vacío de los conceptos puros". La opción reside ahora en decidir si el derecho seguirá siendo una broma de la ficción o una herramienta de la verdad en realización. El futuro del derecho es justamente eso: ser derecho verdad. Veritatis Splendor convoca, desde la moral, al rescate y respeto de la verdad. El derecho debe brindar respuesta a las eternas preguntas morales de hacer el bien y dar libertad. El occidente del derecho no está en la ficción, ni mucho menos en la hipocresía, ni en la declamación de desconocer el atraso, la miseria, la pobreza, la injusticia, la esclavitud, las discriminaciones que tienen "raíces" modernas, sofisticadas y sutiles de subordinación y flagelo. Como dice Ratzinger, por la crisis de los valores como signo del rechazo de las fuerzas morales, hay en occidente una especie de impulso hacia la posesión y el poder con una neopagana interpretación de la vida social. Por ello se hace difícil entenderse, en tanto no apuntemos a una auténtica y sentida revalorización del derecho a la solidaridad y de la solidaridad del derecho. El derecho debe ser la herramienta de la verdad. Si el derecho es verdadero, el bien será posible y la libertad realizable. Ya no alcanzan ni las lógicas del idealismo puro ni del realismo práctico. El derecho no es una opción entre el cielo y el infierno. El derecho, como herramienta de la verdad, hace justicia y denuncia injusticia, porque el derecho es justicia o no es derecho. El derecho como verdad no calla ni tolera la injusticia. El occidente del derecho está, entonces, en la verdad de la razón y del corazón. El derecho no es ciencia neutra, como bien entienden los partidarios del realismo jurídico. El derecho no es huérfano de contenido político. Está cargado de axiología. El derecho no es sólo uno ni siempre, sino que el derecho es concreto y circunstanciado política e históricamente. El derecho, como ciencia, está al borde del exterminio en tanto y en cuanto no se sincere con el realismo político y no se aparte de puras abstracciones positivistas y racionalistas. Todo sistema jurídico se identifica con un sistema político. De ahí que haya identidad entre la comunidad jurídica y la comunidad política. Y es la Constitución la consagración jurídica de la ideología de una comunidad política. Si el derecho se aparta de los principios constitucionales fijados por la comunidad, ella responde con indiferencia por no encontrar identificación con el derecho. El derecho, compatibilizado con los fines de la comunidad, recupera su razón de ser y se identifica con aquélla. El tema de la identidad y comunidad jurídica viene de vieja data. Refiere Tucídides que Pericles, en su Discurso en honor de los muertos, decía: "Nuestra constitución política no sigue las leyes de otras ciudades...". Esta exigencia de identidad entre comunidad política y comunidad jurídica ha sido una constante de la historia. El rey Flavio Recesvinto ordenó en el Liber Iudiciorum permitir y aceptar el estudio de las leyes de otros pueblos para buscar su utilidad, pero "las rechazamos y prohibimos para la discusión de los negocios. Pues aunque brillen en la exposición, presentan sin embargo dificultades. Por ello, como basta para la plenitud de la justicia, el examen de las razones y el orden debido de las palabras ... no queremos sufrir ya más las leyes de los romanos o instituciones extrañas". Sostenemos que no hay derecho puro, neutral ni apolítico. Todo sistema jurídico se identifica con un sistema de valores. El nuestro, con la libertad, la justicia y la solidaridad. La política envuelve y condiciona la vida humana. Aquellos que prescinden de los sistemas e ideologías políticos caen en la abstracción, en el irrealismo y en las pretendidas "teorías puras" que quieren ignorar la "realidad" y los "valores". El formalismo ritualista fue una de las fuentes que traicionó al derecho del siglo XIX. Se ha querido hacer del derecho un instrumento de laboratorio factible de ser "analizado en estado de pureza", a través de fórmulas que conduzcan la justicia con recetas matemáticas gobernables por la computadora. El formalismo quiebra el derecho en su misma esencia. Con comunidades nacionales es ilusorio pretender un derecho único. El derecho está comprendido y comprometido con la Nación. El derecho, inspirado en los fines permanentes de la comunidad, recupera su razón de ser y entidad como derecho nacional. Por eso bien advirtió Ernesto Quesada en una carta a Juan A. González Calderón que "es errónea (la) tesis de los que creen rápidamente que la nuestra es la Constitución de los Estados Unidos mutatis mutandi y que los precedentes patrios no son decisivos, sino, cuando más, concomitantes. Vale más un pequeño detalle criollo en apoyo de una disposición constitucional que centenares de opiniones y fallos extranjeros, pues si en alguna disciplina es menester ser celosamente nacional es en la del Derecho constitucional, en la cual hay que tener siempre presente la argentinidad". Las transformaciones que hoy debe acuñar el derecho provienen de una distinta actitud que el hombre asume frente a la ética, la axiología, la filosofía, la genética, la economía, la sociología, la historia, la ecología, la política y la informática. Es el mismo hombre, protagonista de "la existencia", quien promueve el desafío de los cambios. Es el derecho "sitiado", "cercado" por estas circunstancias, el que debe dar respuesta a las incógnitas del hombre, a las necesidades de una sociedad que reactualiza sus valores y sus aspiraciones de convivir en libertad, con justicia y solidaridad. Así, en el reencuentro del derecho con la ética, el derecho tendrá su verdadero occidente y Occidente tendrá un derecho políticamente democrático y socialmente justo, orientado e inspirado por los principios del humanismo, del universalismo y la integración. 2. ¿Derecho sin valores? La crisis de los valores tradicionales, la confrontación de la ética con la ciencia y la falta de un código ético-científico, es un "casus belli" en el seno de la sociedad moderna. Falta en el presente la aceptación pacífica de normas de conducta ética de general acatamiento a diferencia de otras épocas de la historia. Los ácidos del individualismo han corroído nuestras estructuras morales. No vivimos con una herencia moral, sino con la suma de varias morales integradas. No podemos ingenuamente pensar que el derecho es "sólo un conjunto normativo". El derecho no se agota en la normocracia. No es solamente la ley. La idea "normocrática" no sintetiza al derecho ni al Estado. La ley es apenas un derecho institucionalizado, detenido en la forma, pero no todo el derecho. La generalizada identificación entrederecho y norma jurídica, a modo de igualación unívoca (derecho=ley) propuesta por el formalismo jurídico no es compartida por el realismo jurídico. Santo Tomás de Aquino distingue explícitamente el derecho de la ley, por eso dice que la ley no es el derecho mismo, sino "cierta razón del derecho" (Suma Teológica, II a.c.q. 57, a. 1, ad. 1, t.VIII, p. 233); de allí que la ley traduce operativamente "una ordenación de la razón para el bien común promulgada por aquél a quien incumbe el gobierno de la colectividad" (Suma Teológica, 1º, 2º, q. 90, art. 4). Precisamente por ello son valiosas las reflexiones de Juan B. Alberdi cuando señala: "Las Constituciones son decretos de los Congresos; y los Congresos de hombres no tienen la facultad de Aquél que dijo: Hágase la luz, y la luz fue. Las Constituciones argentinas serán sentencias en que el desierto, el atraso y las cadenas sean condenados a desaparecer; pero la ejecución de esas sentencias será obra de muchas generaciones. Porque no hay Congreso humano que pudiera racionalmente esperar resultados de decretos que se concibiesen: Desde la sanción de esta ley quedan abolidos el desierto, el atraso del pueblo y la pobreza del país" (Derecho público provincial argentino, Segunda parte, parágrafo VI, conclusión). La justicia como occidente del derecho "es una necesidad social, porque el derecho es la regla de vida para la asociación política y la decisión de lo justo es lo que constituye el derecho" (Aristóteles, Política, Libro I, Cap. I). El derecho está inserto, según Werner Goldschmidt, en los tres órdenes interdependientes del mundo jurídico: el orden normativo o positivo, compuesto por la legislación; el orden de la realidad o de la conducta, compuesto por el obrar público y el de los ciudadanos y el orden de los valores o de la justicia, compuesto por los criterios de valoración para juzgar el orden normativo y el de las conductas. El plano del valor conforma una aspiración política, el plano normativo como ejecutor de una iniciativa política conforma una consagración de esa aspiración política y el plano de la realidad conforma una ejecución de esas finalidades. Esta visión realista del derecho, tridimensional, completa e integral se aparta de la teoría normológica y de la teoría pura del derecho. No creemos feliz la síntesis racionalista de Kelsen. Es un esfuerzo de abstracción, que lo conduce a una impura conclusión entre "materia" y "forma", como si la dimensión trialista (valor, realidad y norma) no fuera ya suficiente para demostrar que "Estado no es igual a derecho". El derecho no es un valor puro, ni es una mera norma, ni es un simple hecho social. El derecho es una obra humana, de forma normativa encaminada a la realización de los valores. El derecho tiene que ver con el mundo de los valores; no se puede hablar de lo jurídico sin referirnos a algunos valores, la ley es ejemplo de ello, pues como afirmaba Carlos Cossio, "la ley es, de por sí, algún orden, alguna solidaridad, alguna justicia". 3. De nuevo sobre los valores. El nuevo derecho es la respuesta ante una distinta y renovada realidad política y económica. El derecho es "seguridad jurídica integrada" y, en su versión sobreviniente, ante circunstancias nuevas, requiere la completividad jurídica adecuada, proporcionada "a la medida de la realidad". Los cambios en el derecho implican no sólo una mera modificación jurídica, sino que se inscriben como parte esencial de la transformación política, que entraña una tarea necesaria, pero de riesgo, porque exige la precisión, la ecuanimidad y el profesionalismo de "jurisperitos" de la ciencia y de la vida. El derecho es una idea práctica, encierra el fin y el medio, el para qué y el cómo, exige investigar el fin y mostrar, además, el camino que lo conduzca a él. La "lucha por el derecho", la "lucha por el Estado de derecho", la "lucha contra los reveses del derecho", la "lucha por el Estado social y democrático de derecho", van mostrando en el devenir histórico una constante para transformar el derecho en justicia, en justicia del día, en "carpe diem" secular de las necesidades humanas. Por ello no le temamos a los cambios, no es un cambio de "sacralidad", ellos son obligatorios en las circunstancias presentes. En su mérito, este vía crucis del derecho como justicia, exige la actualización de los principios y la adecuación idónea de los medios al tiempo. Los valores tradicionales soportan una crisis. Esto obliga a una nueva reflexión acerca de cuáles son los implicados para el hombre de hoy. Los nuevos "códigos" deben traducir "otros componentes" culturales, pues la praxis necesita una cobertura legal o positivización jurídica posible y eficaz. El vacío legal no es el camino adecuado ante la mudanza de criterios impuestos para la transformación. La fe en el derecho exige la continuidad del derecho, en su adaptación a las "circunstancias", por ello no debe temerse a los cambios, en tanto el fin de los cambios del derecho justifique su adaptación a la realidad. El cambio en el derecho es una consecuencia del cambio en el Estado, de la actitud transformadora que produjo la introducción del mercado y la relocalización del Estado. Por lo tanto hay que hacer otro derecho. No es cambiar el derecho ante iguales circunstancias. Hay algo nuevo bajo el sol, y el derecho no es un extraño. Una seguridad injusta es precisamente lo contrario del derecho, pues "seguridad" y "justicia" son dos dimensiones radicales del derecho, dos estamentos ontológicos que le trascienden, porque la justicia sólo existe en cuanto está montada sobre un orden seguro, y la seguridad sólo es pensable en un orden justo. La coexistencia de opciones, entre la enfatización de valores claramente individualistas y el necesario reforzamiento de los valores de solidaridad social, han permitido a Luciano Parejo Alfonso, en Crisis y renovación en el derecho público, señalar la nueva senda de la axiología jurídica, que ante la agudización de la "menesterosidad social del individuo" busca cobertura en la justicia social colectivizando el riesgo y la responsabilidad jurídica. Las transformaciones del Estado motivan las transformaciones del derecho. Las transformaciones del nuevo derecho se producen en los valores (fines), por la interpretación actualizada de ellos; y en las normas (medios), por la redefinición de los principios jurídicos que fijan las nuevas reglas de la organización jurídica. La transformación del Estado actualiza la ordenación de los valores del ser humano, en razón de su esencia y del ciudadano, en razón de su existencia. Debemos "revalorizar" los valores, darles el nuevo contenido para que fructifiquen, interpretarlos a la luz de las nuevas circunstancias. Los valores jurídicos que la sociedad persiste en demandar son: 3.1. Libertad. Como valor clásico, se extiende a lo político y a lo económico, traduciéndose en las fórmulas de libertad de mercado, iniciativa privada, participación política directa y semidirecta. El hombre ambiciona hoy el reconocimiento de su soberanía individual, pero con un destino personal afectado y orientado a la participación social. Si la sociedad no se realiza, la realización individual es una quimera. El valor libertad tiene su fuente en la Constitución. El preámbulo declara "asegurar los beneficios de la libertad" mediante el ejercicio de los derechos civiles (art. 14), sociales (art. 14 bis), políticos (arts. 37 y 38), la práctica de los mecanismos de democracia semidirecta (arts. 39 y 40), la defensa de la competencia (art. 42), la participación política con elección directa (arts. 54, 94, 129). 3.2. Propiedad. Se procura la consagración del tránsito de la propiedad "individual" a la propiedad "universal", de la propiedad de la "tierra" a la propiedad de la técnica y del saber. La ampliación social del valor propiedad se traduce, en la práctica, en medidas concretas, atinentes al "destino" de la propiedad, la "dignificación" del trabajo como fuente de la propiedad y la "participación" de la propiedad o propiedad social.La Constitución consagra este valor "propiedad" en sus arts. 17, sobre inviolabilidad de la propiedad individual y 75, inc. 17, que reconoce a las comunidades indígenas la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan. Ahora bien, la consideración del trabajo como fuente de la propiedad se encuentra en los arts. 14 bis y 75, inc. 19. Este último, a su vez, incorpora el término propiedad en sentido amplio referido a la "generación de empleo", "formación profesional de los trabajadores", "defensa del valor de la moneda", "investigación y desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento", que se condice con lo enunciado en el art. 125 sobre las facultades concurrentes con las provincias que tienen por misión promover la "generación de empleo", la "educación", la "ciencia", el "conocimiento" y la "cultura". 3.3. Solidaridad. Es el valor de los "sacrificios compartidos", es el nuevo nombre de la igualdad. Ser partícipes de los esfuerzos comunes de asistencia individual y colectiva, es un requerimiento axiológico a incorporar a la legislación del "por-venir". Así, deben preverse reglas claras sobre la economía social de mercado en su dimensión "humanista"; la distribución del ingreso, el crédito accesible, todos datos solidarios para juridizar la nueva administración de la economía. En la exégesis jurídica encontramos tres índices básicos de solidaridad: de los hombres entre sí; del género humano con la naturaleza; del Estado con los Estados y sus instituciones sociales. Así, se percibe una nueva instancia jurídica de unidad del género humano: el hecho, el derecho y el deber de solidaridad. La solidaridad como nuevo nombre de la igualdad (art. 16, Constitución Nacional [CN]), es la seguridad de los débiles, es el predicado obligado del desarrollo y del progreso individual (humano) e institucional (federal). La solidaridad no es un abstracto, es el socorro tangible y oportuno, es la asistencia fraterna personal e institucional, es la responsabilidad del nuevo humanismo, es el camino verdadero de la paz. Se explicita la operatividad de la solidaridad a lo largo del texto constitucional a través de la igualdad real con acciones positivas (arts. 37 y 75, inc. 23); la prestación de usos, consumos y servicios públicos (arts. 42 y 43); el presupuesto equitativo y solidario (art. 75, inc. 8 por reenvío al párrafo 3º del inc. 2); la igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional, el grado equivalente de desarrollo y la calidad de vida (art. 75, inc. 2). 3.4. Seguridad. Este valor recobra actualidad al ampliarse su enfoque, pues no sólo penetra en el campo de la seguridad individual, sino que está instalado como demanda comunitaria, en materia de seguridad social, seguridad jurídica y seguridad económica. Estas prestaciones de seguridad hoy exigidas, saldarán las deudas políticas pendientes. Darán transparencia al derecho mediante un orden económico jurídico, con discrecionalidades acotadas, con emergencias efectivamente "transitorias", con tributación equitativa y recaudación, inversión y erogación públicas eficaces, justas y controladas. La seguridad jurídica tiene su fuente en la Constitución en el art. 31 referido al orden normativo, y en el 76 de prohibición de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia públicas, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca (art. 99, inc. 3). La seguridad jurídica también está asegurada por una justicia independiente (arts. 108, 109, 114, 116, 117, 99 inc. 4, y 120). La "seguridad social" se manifiesta en la Constitución en el art. 40 sobre iniciativa popular al disponer que la ley de convocatoria no podrá ser vetada, que el voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática. Y en el art. 43, que dispone las acciones de amparo, hábeas data y hábeas corpus. A su vez, la seguridad económica encuentra su fuente constitucional en el art. 42 sobre los derechos de los consumidores y usuarios a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos, a la defensa de la competencia y que las autoridades proveerán contra toda forma de distorsión de los mercados y al control de los monopolios naturales y legales. También en el art. 75, inc. 2, de coparticipación, que asegura la automaticidad en la remisión de los fondos; en el art. 75, inc. 19, que manda al Congreso a proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo y a la defensa del valor moneda. La estabilidad es un valor propio de la seguridad. No hay seguridad inestable. No hay seguridad sin certeza. La estabilidad es el valor prevaleciente de la transformación del "cambio sin riesgo" en lo institucional, en lo jurídico, en lo político y en lo económico. Como la estabilidad es un valor propio de la seguridad, es firmeza en los comportamientos y actuación de la autoridad, la fuente constitucional de este valor es la misma que para la seguridad. No obstante, conviene destacar que la estabilidad sólo puede darse respetando nuestro sistema democrático. De ahí, entonces, que el art. 36 de la Constitución de defensa del sistema democrático y del orden institucional sea la fuente constitucional originaria de este valor. 3.5. Transparencia. Este valor importa establecer procedimientos que garanticen la diafanidad del obrar público respecto del manejo de fondos públicos, de la administración del patrimonio público, de los mecanismos de actuación y decisión gubernativa y por ello no puede estar ausente en el derecho. Esta es una preocupación de antigua data. Ya Aristóteles, en la Política, decía: "En todo régimen es de la máxima importancia que la legislación y el resto de la administración estén ordenadas de suerte que no sea posible que los magistrados se lucren". A tal extremo era su preocupación que recomendaba: "La ley deberá establecer recompensas especiales para los magistrados que se distingan por su incorruptibilidad". En este marco se inscribe también la orientación señalada en la Encíclica Veritatis Splendor de Juan Pablo II: "la transparencia en la administración pública, la imparcialidad en el servicio de la cosa pública... el uso justo y honesto del dinero público son principios que tienen su base fundamental en el valor trascendente de la persona y en las exigencias morales objetivas del funcionamiento de los Estados...". Como puede verificarse, el tema de la corrupción ha preocupado y preocupa a toda la humanidad. El propósito de combatirla está presente en todos los foros internacionales. Así, por ejemplo, la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), que reúne a las naciones más desarrolladas, firmó en París, el 21 de noviembre de 1997, la "Convención para combatir el soborno a los funcionarios públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales" (Convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions). El Convenio señala que cada Estado parte de la OCDE deberá tomar todas las medidas necesarias para determinar que es un delito, conforme a la ley de cada país, que una persona intencionalmente ofrezca, prometa o dé cualquier pago indebido u otra ventaja a un funcionario público para sí o para un tercero, ya sea en forma directa o a través de intermediarios, con el propósito de lograr una acción u omisión en relación con el cumplimiento de sus deberes públicos que tengan por fin obtener o impedir un negocio u otra ventaja impropia, conforme la conducta habitual en los negocios internacionales. El Convenio está abierto a la adhesión de cualquier país no miembro de la OCDE. El enfrentamiento a las prácticas corruptas ha sido también considerado por la OEA (Organización de los Estados Americanos). En tal sentido, el 29 de marzo de 1996 fue aprobada en la tercera reuniónplenaria de este organismo realizada en Caracas la Convención Interamericana contra la Corrupción. Este instrumento legal es aplicable, conforme lo señala su art. VI, a los siguientes actos de corrupción: - El requerimiento o la aceptación, directa o indirecta, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo, o para otra persona o entidad, a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas. - El ofrecimiento u otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad, a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas. - La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero. - El aprovechamiento doloso u ocultamiento de bienes provenientes de cualquiera de sus actos que se encuentran mencionados en este artículo. - La participación como autor, coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos que en este artículo se determinan. La Convención, abierta a los Estados miembros de la OEA y a cualquier otro Estado, fue aprobada por la ley nacional 24.759. En el derecho comparado encontramos la ley francesa n° 23 sobre Prevención de la corrupción y transparencia de la vida económica y de los procedimientos públicos del 29 de enero de 1993. A nivel nacional, la sanción de una ley de ética pública para el ejercicio de la función es un imperativo constitucional (art. 36 in fine, CN). Por ello, se encuentran en tratamiento en el Congreso de la Nación varios proyectos de ley. Mientras tanto, se ha ido avanzando en la solución a este problema. Por tal razón, se ha creado la Oficina Nacional de Etica Pública (decr. 152/97), con dependencia directa de la Presidencia de la Nación, y el Consejo Asesor de Etica Pública (decr. 878/97). Ahora bien, de lo que se trata es de darse cuenta de que la mejor tutela de la ética pública y de la transparencia debe asentarse en un eficaz sistema de control, tanto preventivo como concomitante y a posteriori. En tal sentido, la Constitución de 1994 garantiza y efectiviza procedimientos de control para asegurar la transparencia en todo el quehacer público a través de: Auditoría General de la Nación (art. 85), Defensor del Pueblo (art. 86), Consejo de la Magistratura (art. 114) y Ministerio Público (art. 120). A ello hay que sumarle los mecanismos constitucionales y legales que instalan resortes de responsabilización de los funcionarios encargados de la "cosa pública". 3.6. Subsidiariedad. Otro valor innegable. La sociedad reivindica para sí el intransferible derecho a la iniciativa privada "privilegiada", de intervención estatal "restringida", que permita el desarrollo social pluralista, con división de competencias, sin monopolios y con servicios públicos prestados desde fuera del Estado por un modelo de "administración pública no estatal". Sólo después que el hombre no pueda, que el mercado no acceda, el Estado debe. Antes no. En el proceso de transformación del Estado, reconvirtiendo el sector público de la economía, el principio de la función subsidiaria debe ser aplicado a la estructura de la organización administrativa y empresaria del Estado. La primera consecuencia de la función subsidiaria del Estado radica en el deber del mismo, en procura del bien común, de reconocer la función de otras sociedades a quienes corresponde por naturaleza una esfera de competencias propias. En este deslinde de competencias entre la acción del poder público y los grupos intermedios, aparecen entidades naturales del contexto social, como la familia y las asociaciones profesionales. La primera, de carácter institucional y con prioridad histórica, incluso, sobre la comunidad política, y las segundas caracterizadas por el vínculo que une a sus miembros, como entidad natural, con una esfera de acción propia de quienes aplican un mismo saber técnico, que constituye su medio de vida. La distribución del poder de la sociedad, a partir del principio de suplencia, se realiza teniendo como premisa básica que la intervención estatal que fomenta, estimula, ordena, suple y completa "no debe quitar a los individuos y dar a la comunidad lo que ellos pueden realizar por su propio esfuerzo e industria", ni "quitar a las comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar, y dárselo a una sociedad, por su propia fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y absorberlos". El principio de subsidiariedad es un principio jurídico, fundado en la justicia, no es un principio "técnico" fundado en la eficacia o el mayor rendimiento, sino una garantía y tutela de los derechos esenciales de la persona humana. Y entraña una división de competencias y una cooperación de las diversas esferas de acción social e individual. El Estado interviene para suplir, de los más diversos modos, a todas las comunidades intermedias, ubicadas entre él mismo y el individuo. Esos modos de acción pueden ser: "fomentar", "estimular", "coordinar", "suplir", "completar" e "integrar" la iniciativa particular y grupal, en los ámbitos social, económico, laboral, profesional, etcétera. La fuente constitucional del principio de subsidiariedad está en el art. 42 y sobre todo en las cláusulas del progreso (art. 75, inc. 18), del nuevo progreso (art. 75, inc. 19) y en el art. 125. 3.7. Desarrollo. Hay que pasar de la estabilidad, "medios" de ahora, al crecimiento social, "fines" de mañana. El desarrollo exige reglas que el derecho nuevo debe brindarle, sobre principios de concertación económica, orden económico "juridizado", ambiente "racionalizado", inversión "optativa", deuda "posible", cré dito "accesible", ciencia y técnica "asistidas", ingreso "distribuido", tributación "equitativa" e integración "regional". La Constitución ha incorporado este valor expresamente cuando hace referencia a dar prioridad al logro de un "grado equivalente de desarrollo" en todo el territorio nacional (art. 75, inc. 2); "proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias" (art. 75, inc. 18); "al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social" (art. 75, inc. 19); "equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones" (art. 75, inc. 19); "crear regiones para el desarrollo económico y social" (art. 124), y "promover el progreso económico, el desarrollo humano" (art. 125). 3.8. Eficiencia. La sociedad sabe que no puede volver a un Estado ineficiente; aspira, con legítima pretensión, a asegurar la eficacia del accionar de toda la organización económica para la eficacia de la "concertación" (de los planes), de la "regulación" (de las contrataciones y servicios), de la "descentralización" (privatización, competencia y desmonopolización), de la "fiscalización" (de todo), de la "estabilización" (conversión y consolidación) y de la "promoción" (fomento, inversión, reconversión, transmisión tecnológica y financiación). Aspira a la eficacia de la organización administrativa, a efectos de lograr una administración racional del "bien-estar general", no a una administración pasional del "mal-estar común", acosada de legalismo y burocratismo con estructuras excesivas y obsoletas. Exige una racionalización en pro de la incorporación tecnológica; una simplificación en pro de la sencillez, eficacia y economía de trámites; una modernización en pro de los nuevos cometidos estatales,para librar la batalla definitiva por la sencillez y la simplicidad jurídicas. La Constitución es la Ley de las leyes, el Pacto de los pactos, el contrato político y social de los nuevos tiempos que edifica un Estado de derecho democrático veraz y eficaz. Por eso, el objetivo de consolidar la eficacia del ejercicio de la democracia, es uno de los propósitos fundamentales que debe impulsar la Constitución. Al ejercicio de la democracia hay que imprimirle mayor energía moral, a través de los medios idóneos, para que alcance la realización de los fines requeridos por y para la comunidad. Para consolidar esta eficacia se necesita, con jerarquía constitucional, ampliar la participación política y social (arts. 37, 38, 39, 40 y 42), garantizar el equilibrio de los poderes, eficientizar la legislación (arts. 63, 76, 79 y 82) y la jurisdicción (arts. 108, 114 y 120), consolidar la reforma del Estado (art. 42, 2ª parte), recrear el control del poder (arts. 42, 3ª parte, 53, 85, 86, 101, 114, incs. 4 y 5, 115, 120), establecer la descentralización (arts. 123 y 124), instrumentar la regionalización interior (arts. 75, inc. 19, y 124), y posibilitar la integración de los países (art. 75, inc. 24). Estos objetivos apuntan pues, a que la democracia sea más eficiente, a que sea una síntesis de gobierno y de control donde el Estado tenga el poder y los ciudadanos el control suficiente para un mejor ejercicio de la libertad. Desde ese punto de vista, también es positivo sumar al modelo tipológico de la Constitución de la verdad, de los nuevos tiempos, el dato sociológico. En la Constitución no puede faltar la regulación de los partidos políticos (art. 38) como protagonistas de los procesos democráticos. Las organizaciones sociales para la protección del consumo, de los usuarios (art. 42); la protección del interés público y colectivo (art. 43). Las organizaciones gremiales para la defensa del trabajo (art. 14 bis), y también la organización política a escala menor, que tenga inmediatez social, el municipio (art. 123), para que, como dato de la descentralización, refleje una participación cierta de los ciudadanos en la realidad cotidiana. Otra señal que orienta la Constitución de lo que llamamos la "concepción eficientista", es que ella abandona y elimina aquellos modelos de gobierno y modelos de control que respondían a fórmulas arcaicas del manejo de la administración, del funcionamiento de la justicia, de las tareas parlamentarias. A su vez evita convertir al control en una simple pieza de museo como alguna vez se dijo. El control, como elemento esencial de la organización política, no puede quedar en lo meramente formal, sino que la Constitución lo instaura de tal modo que lo transforma en una herramienta real y efectiva, diseñando un sistema eficaz, integrado y confiable (arts. 39, 40, 42, 3ª parte, 53, 75, incs. 2 y 8, 85, 86, 99, incs. 10 y 17, 114, 115 y 120). La eficiencia es un requisito vital, pues va implícitamente ligada a las cláusulas del progreso tradicional de la sociedad (art. 75, inc. 18) y a las cláusulas del nuevo progreso educativo, cultural, tecnológico, personal, científico y humano que debe procurar la comunidad (art. 75, inc. 19). Va íntimamente vinculada a la prontitud, a la celeridad en el quehacer de los cometidos públicos y a la transparencia del hacer gubernativo (art. 36, § 6º). 3.9. Responsabilidad. Si bien es un valor entendido, está en franco ascenso su reclamo, su reinstalación. La "invasión de los irresponsables" en el quehacer común, impone una regulación más severa sobre todos los mecanismos y resortes de responsabilidad individual y cívica. La participación debe ser responsable. La iniciativa debe ser responsable. El mercado debe ser responsable. El Estado debe ser responsable. Ahora bien, la responsabilidad es idílica e ilusoria, si no se tienen técnicas y organismos eficaces de control. Control, responsabilidad y protección se predican recíprocamente. Sin el uno no hay el otro. Sin control no hay responsabilidad y si no hay responsabilidad las medidas de protección social son falaces, venimos diciendo desde hace tiempo en nuestro ensayo "Constitución, Gobierno y Control". Todos a responder ante la sociedad. Por eso el poder dividido, unos a gobernar, otros a controlar. Así la responsabilidad, tanto privada como pública, tanto industrial como comercial y profesional, son exigidas a efectos de guiar la senda del nuevo derecho, al igual que la responsabilidad política, en todo su género republicano, como en cualquiera de sus especies: administrativa, legislativa o judicial. El dato eficientista exige también, como lo hemos visto, que la Constitución haga operativa la estructura del control. Porque en el fondo, el gobierno es uno: el gobierno de los que mandan y el de los que controlan. En rigor, gobierno y control son una unidad indisoluble pues, realmente, sin control no hay gobierno, y sin control tampoco hay responsabilidad ni protección de la individualidad. La fuente constitucional de la responsabilidad se encuentra en los arts. 36, § 6º (ley sobre ética pública); 53 (juicio político); 85 (Auditoría General de la Nación); 86 (Defensor del Pueblo); 99, inc. 1 (el presidente es el responsable político de la administración general del país); 100 (el jefe de gabinete tiene responsabilidad política ante el Congreso de la Nación); 101 (voto de censura al jefe de gabinete); 114, inc. 4 (el Consejo de la Magistratura ejerce facultades disciplinarias sobre los magistrados); 115 (jurado de enjuiciamiento a los jueces de los tribunales inferiores de la Nación); 120 (Ministerio Público). 3.10. Justicia. Es el valor fundador del sistema. "Donde no hay justicia es peligroso tener razón". Este valor prevaleciente, arquitectónico y social, que ilumina el obrar del hombre, del mercado y del Estado, necesita estar inmerso en todas las instancias de la vida social. Nadie discute la justicia, en sí, todos reclaman por su escasez, su desprolija administración, su quiebra tecnológica, su desplazamiento por otros factores de poder. En fin, la justicia es el valor a salvar, a "afianzar", por vía de la reforma sustancial de su administración, en procura de terminar con los jueces "politizados", "morosos", "autolimitados", "paralelos", "privados", y encontrar pronto los jueces verdaderos, los de la ley, los de la Constitución, que tienen un tercio del poder, para vigilar y asumir la defensa institucional de la "cosa pública". La función jurisdiccional, entre nosotros, se caracteriza por las siguientes notas jurídico-políticas: su jerarquía de poder institucionalmente independiente; su participación en el gobierno; la guarda de la Constitución, y la creación jurisprudencial del derecho justo. En el preámbulo se señaló el objetivo de "afianzar la justicia". Para el logro de ese fin se instituyó la jurisdicción con jerarquía de Poder, con carácter independiente, asignándole la misión política de control, primordialmente de constitucionalidad, y le encomendó también la producción del derecho justo, a través de la interpretación de la ley o de la propia creación jurisprudencial. Las respuestas de la Constitución respecto del Poder Judicial, en el marco del constitucionalismo de la realidad, son las siguientes: - Conformar la estructura del Poder Judicial en base a tres órganos con funciones específicas: la jurisdicción, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia (art. 108); la administración del poder (personal, hacienda, superintendencia y reglamentación), en cabeza del Consejo de la Magistratura (art. 114), y la actuación de la justicia, en cabeza del Ministerio Público (art. 120) con inmunidades e intangibilidades iguales a las de los jueces. - Confiar a un órgano específico, el Consejo de la Magistratura, la selección por concurso público de los postulantes, y la propuesta en ternas vinculantes para el Poder Ejecutivo, respecto del nombramiento de los magistrados inferiores (art. 114, incs. 1 y 2). - Imponer que el acuerdo senatorial sea prestado en sesión pública (art. 99, inc.4). - Fijar un límite de edad (75 años), que puede ser eximido por un nuevo nombramiento con acuerdo (art. 99, inc. 4 in fine). - Crear el jurado de enjuiciamiento para los jueces de los tribunales inferiores (arts. 53, 115). Estos valores redefinidos, reactualizados, redimensionados y "aggiornados" por la demanda social continua, son los presupuestos para pensar y hacer las leyes del nuevo Estado. 4. Seguridad jurídica y solidaridad social 4.1. La relación predicativa. De los diez valores explicados en el punto anterior, sin duda la seguridad jurídica y la solidaridad social ocupan la "pole position". Entre ellos se establece una concordancia; surge una correspondencia entre uno y otro; hay pues una relación predicativa. Uno no se da sin el otro, sin seguridad jurídica no puede existir solidaridad social y viceversa. La seguridad jurídica y la solidaridad social, en el constitucionalismo de la realidad, ocupan y deben ocupar un lugar protagónico y renovado en el amanecer del siglo entrante. Y nuestra Constitución así lo ha entendido. El constitucionalismo de la realidad incorpora expresamente la solidaridad como nuevo valor. Ella es la nueva concepción de la igualdad, sustentada sobre los principios de la seguridad jurídica. El constitucionalismo del porvenir no debe constituir una exaltación de lo individual, sino un equilibrio entre el hombre y las instituciones. El principio básico de la organización social y política democrática es el límite a las libertades para la defensa de las demás libertades. La solidaridad es la expresión de un valor político nuevo, renovado, que defiende y tutela tanto los bienes individuales como los colectivos. Es la demostración del compromiso de los sacrificios compartidos; por ello, la juridización de la solidaridad es el valor bautismal del constitucionalismo de la verdad. La igualdad clásica debe ser entendida como solidaridad, como trato digno, como equidad. Elimina las discriminaciones y reconoce que los derechos consagrados son realmente la nueva garantía de la vida ciudadana. La Constitución es garante de la no discriminación social de los que menos tienen, de la no discriminación institucional en la división del reparto horizontal y vertical del poder y en el acceso de los ciudadanos a los cargos públicos, sobre la base de la soberanía popular. La solidaridad se incorpora no sólo como una cláusula de significación ética, sino como una cláusula programática y operativa de la axiología política. Los sacrificios sociales deben ser compartidos. La solidaridad, lo repetimos, es el nuevo nombre de la igualdad. La seguridad de los débiles es también seguridad jurídica. El Estado que administra la riqueza común, debe distribuirla con reglas de justicia social, basadas en la estabilidad y el crecimiento social para facilitar la pronta realización solidaria. El desarrollo predica exigencias y reglas para el derecho nuevo a fin de disfrutar de la democracia solidaria, la única compatible con el Estado de justicia. El federalismo es considerado como solidaridad institucional y así lo prescribe la Constitución en sus arts. 75, incs. 2 y 19, y 124. Como se pregunta Edgar Morin en La solidaridad y las solidaridades: "¿Qué hacer pues? Ciertamente, es necesaria una política de solidaridad, pero no basta con promulgar la necesidad de solidaridad. Mientras que los dos primeros términos de la divisa republicana francesa, libertad e igualdad, se pueden instituir e imponer, respectivamente, el tercero fraternidad sólo puede proceder de los ciudadanos... Es cierto que el egoísmo es contagioso, pero la solidaridad también puede serlo". La solidaridad no es un abstracto, es el socorro oportuno y tangible; es la empresa común de trabajo y capital; es la asistencia fraterna personal e institucional; es la acción de dar y hacer para el todo y sus partes; es un camino de caridad en las circunstancias ordinarias de la vida; es la responsabilidad del nuevo humanismo; es previsión y es futuro; es parte del desarrollo integral; es la ruta del progreso; es la vía para construir una civilización humanitaria desde la "nueva igualdad": la solidaridad, verdadero camino hacia la paz y hacia el desarrollo. 4.2. Los propios o exigencias especificativas comunes. La relación predicativa entre seguridad jurídica y solidaridad social presenta propios o exigencias especificativas comunes a ambos valores. Ellos son: certeza, publicidad, razonabilidad, que, en cierto modo, definen a la seguridad jurídica. Todos estos principios son especificaciones normativas concretas que construyen un "sistema conmutativo", más bien privatístico, clásico e individual de seguridad jurídica. Se han elaborado algunas excepciones para cada uno de ellos en favor del individuo, que fueron sobrevinientes, más modernas, edificando un "sistema distributivo"; nos referimos, por ejemplo, a la imprevisión, la revisión, la retroactividad en beneficio del ciudadano, entre otras. Pero ésta es mucho más que una seguridad jurídica individual. La solidaridad social requiere de ella, pero también de una seguridad jurídica social. Dijimos que las transformaciones del Estado y del derecho llevan al ciudadano a preocuparse de la escala de valores. De esos valores hoy, la seguridad jurídica y la solidaridad social ocupan una posición de prevalencia. A la seguridad jurídica clásica la definen, entre otras, estas reglas: "es inexcusable la ignorancia del derecho"; "es irrevisible la cosa juzgada"; "es irretroactiva la ley"; "son inalterables los derechos adquiridos"; "nullum tributum sine lege" y "nullum poena sine lege". Estas condiciones básicas siguen teniendo vigencia, pero son insuficientes. A ellas debemos sumarles, para lograr la seguridad jurídica moderna o social y la solidaridad social, las siguientes condiciones: independencia, razonabilidad, racionalización, igualdad real, regulación, prestación, fiscalización. a) Certeza. La seguridad primero es "certeza", derecho cierto, derecho conocido, derecho no ignorado, derecho publicado, derecho no secreto, derecho verdadero, no derecho falso, la verdad del derecho, no el revés del derecho. En este primer componente, la seguridad es presupuesto y función del derecho contra los riesgos de la incertidumbre, la imprevisibilidad, la improvisación, el derecho de ocasión, el derecho para un caso, no para todos los casos. La certeza está dada también por la continuidad. La Constitución es continuadora política, histórica y jurídica de la situación de Estado y de los derechos. Es muy peli groso en nuestro tiempo concebir una Constitución que produzca una ruptura de la lógica de los antecedentes, una discontinuidad con todo el sistema precedente. 1) Está dada por la nueva ordenación. La pirámide jurídica, el orden de prelación de las normas, en otras palabras, el ordenamiento jurídico da certeza (art. 31 Const. Nacional). También da certeza la nueva ordenación del Estado de derecho que ahora tiene pautas que le dan mayor especificidad y precisión. El Estado de derecho ha tenido correcciones en la Constitución reformada. El nuevo Estado de derecho se manifiesta, así, en la incorporación explícita de la solidaridad y de otros valores, en la operatividad de los derechos (v.gr. arts. 40 y 75, inc. 2, CN), en la constitucionalización de los tratados (art. 75, incs. 22, 23 y 24), en los tratados con jerarquía superior a las leyes (art. 75, incs. 22 y 24), en las leyes no modificables ni reglamentables (art. 75, inc. 2), en las leyes no vetables (art. 40), en las leyes de promulgación automática (art. 40), en las leyes-convenio (art. 75, inc. 2), en los cuerpos jurídicos unificados o separados (art. 75, inc. 12), en las leyes de mandato constitucional (arts. 36, § 6º; 38; 39; 40; 41; 42; 43; 75, incs. 2, 6, 12, 17, 23; 77, 2ª parte; 86; 99, inc. 3; 100; 114; 120 y 129), en la aprobación parcial de las leyes (art. 80), en la inserción de la delegación legislativa (arts. 76 y 99, inc. 3), en la recepción de los decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3), en las leyes aprobadas
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