La Integración del Consejo en las leyes reglamentarias

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I. La Integración del Consejo en las leyes reglamentarias
Este órgano ha sido objeto de varias reformas en relativamente poco tiempo, lo cual demuestra el interés de los gobiernos en cooptar a la justicia o al menos en controlarla 
a) Leyes 24.937 y 24.939
Con cuatro años de demora desde la sanción de la reforma constitucional, se dictó la primera ley que, en cumplimiento del art. 114 CN, creó este nuevo órgano. A esa demora hay que agregar una notoria desprolijidad del Congreso que sancionó la ley mencionada en primer término y, pocas horas después, la referida en segundo lugar, para enmendar la anterior. Según estas leyes el Consejo tendría 20 integrantes, con un equilibrio relativamente satisfactorio entre los distintos estamentos que lo componían[footnoteRef:1]. En el cuadro sinóptico que incluimos más abajo se explica la procedencia de cada uno de esos miembros y las reformas que sufrió esa integración con posterioridad [1: Puede verse Gelli, María A., “El Consejo de la Magistratura a la palestra”; en La Ley 2006-A, ejemplar del 3 de febrero de 2006. ] 
Cuadro n°
	Leyes n° 24.937 y 24.939 (1998)
	Ley n° 26.080
(2006)
	Ley n° 26.855
(2013)
	4 jueces
	3 jueces
	3 (elección popular)
	4 abogados
	2 (uno del interior y uno de la matrícula federal de la CABA)
	3 (con elección popular, dos por la mayoría y uno por la minoría)
	4 diputados (dos por la mayoría, uno por la primera minoría y uno por la segunda)
	3 (la segunda minoría queda sin representación)
	
Igual
	4 senadores (dos por la mayoría, uno por la primera minoría y uno por la segunda)
	3 (la segunda minoría queda sin representación)
	
Igual
	1 del PE
	Igual
	Igual
	1 de la CSJN
	Se elimina
	Igual
	1 académico
1 científico
	1 (se unifica con el científico)
	6 (con elección popular, 4 por mayoría y 2 por minoría)
 
b) La ley nº 26.080: sancionada en 2006, tuvo el claro objetivo de aumentar la influencia del oficialismo de turno en el CM, dado que redujo su composición a 13 miembros, de los cuales el gobierno tendría casi siempre un mínimo de 5, a saber: el representante del PE y los cuatro legisladores de la mayoría[footnoteRef:2] (dado que se elegían tres senadores y 3 diputados, de los cuales 2 eran de la mayoría y 1 de la primera minoría), con lo cual el oficialismo tiene un poder que comúnmente se ha llamado “de veto” sobre el resto de los integrantes del CM, que nunca podrían reunir los dos tercios de 13 miembros (que son 9) que son necesarios para las decisiones fundamentales del órgano. Además, se eliminó la participación en el CM de la segunda minoría de cada una de las cámaras y se redujo drásticamente la representación de los abogados. Por todo ello, esta ley claramente rompió el “equilibrio” que el art. 114 CN ordena expresamente[footnoteRef:3]. [2: Como expresamos más arriba, generalmente el PE cuenta con mayoría en ambas cámaras del Congreso. Salvo en los períodos 1983/1987 (presidente Alfonsín), 1999/2001 (De la Rúa) y 2015/2017 (Macri), en que el gobierno estuvo en minoría en el Senado, desde la recuperación de la democracia todos los gobiernos tuvieron mayoría en ambas cámaras. ] [3: Puede verse una crítica a esta ley en: (i) Serrano, María C., “El Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento. Análisis de la ley 26080”; (ii) Gentile, Jorge H., “El consejo de la magistratura de la ley 26080”; y (iii) Aquino Britos, Armando R., “Falacias de la reforma al consejo de la Magistratura”, los tres en Debates de Actualidad, publicación de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, año XXI, n° 196, diciembre de 2005/junio de 2006, págs. 7, 13 y 17.] 
De ese modo, se impide, por ejemplo, la promoción de un juicio ante el Jurado de Enjuiciamiento (en adelante “JE”) a algún juez que el PE quisiera “proteger” (como ocurrió muchas veces), dado que para decidir esa iniciación se requieren los dos tercios de los votos. Y dos tercios de 13 es 9, pero el oficialismo se garantizaba 5, con lo cual la oposición nunca podría promover por sí sola un juicio político porque en el mejor de los casos tendría 8 votos. Se cumplió en 2006 lo que premonitoriamente había advertido Bidart campos once años antes, en cuanto a que el equilibrio “quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación de los jueces y de los abogados”[footnoteRef:4] [4: Bidart Campos, G., Tratado…, loc. cit. ] 
c) La ley nº 26.855 
Fue sancionada en 2013 junto con otras cinco leyes en el marco de lo que el gobierno denominó “democratización de la justicia” que no era otra cosa que un intento de politizarla y cooptarla[footnoteRef:5]. En cuanto al número de miembros, la nueva ley devuelve al estamento de los abogados una parte de lo que les había quitado la nº 26.080 y amplía notoriamente el número de los académicos y científicos. Pero el cambio fundamental que incorporaba esta ley era que los miembros del Consejo, en vez de ser elegidos por sus pares (es decir: los abogados por abogados, los jueces por jueces y los académico-científicos por ellos mismos), pasarían a ser elegidos por el voto popular. Ello implicaba, al menos, dos situaciones absurdas: (i) los jueces deberían postularse por un partido político, perdiendo así toda independencia e imparcialidad (como había ocurrido con tres jueces de la Corte Suprema en 1949, en que fueron convencionales constituyentes por un partido político); (ii) los representantes así elegidos dejaban de ser representantes de sus pares (los abogados ya no representarían a los abogados, ni los jueces a los jueces, etc.), para pasar a ser representantes del pueblo y que solamente ostentaban un determinado título o cargo (el de abogado, el de juez, etc.), tergiversándose así la voluntad del constituyente. [5: Puede verse una crítica a esta ley en Sabsay, Daniel A. y Sabsay, Kevin “Sobre las leyes reglamentarias del consejo de la magistratura” en Sabsay, Daniel A (director) y Manili, Pablo L. (coordinador), Constitución de la Nación Argentina y normas complementarias. Análisis doctrinal y Jurisprudencial, Buenos Aires, Hammurabi, 2016, Tomo V, pág. 776.] 
Pocos días después de su sanción el PE convocó apresuradamente a elecciones para esos cargos. Afortunadamente, antes de que ello ocurra, la CSJN declaró la inconstitucionalidad de varias de sus normas, incluyendo la que ordenaba la elección popular de sus integrantes. En la causa “Rizzo”[footnoteRef:6], expresó[footnoteRef:7]: [6: Fallos 336:668 y 760] [7: Puede verse Ábalos María G., “La Corte Suprema de Justicia de la Nación frente a la “democratización de la justicia”. Los alcances del caso “Rizzo””, en El Derecho, ejemplar del 20 de marzo de 2014. ] 
(i) Violación de la independencia del PJ: “La previsión contenida en el artículo 4º de la ley 26.855 de participación de los jueces en procesos electorales como candidatos al Consejo nominados por los partidos políticos, conforme la cual, el magistrado que aspira a ser miembro del Consejo en representación de los jueces debe desarrollar actividades político-partidarias, llevar a cabo una campaña electoral nacional con el financiamiento que ello implica, proponer a la ciudadanía una determinada plataforma política y procurar una cantidad de votos que le asegure ingresar al Consejo de la Magistratura, debe ser declarada inconstitucional, pues desconoce las garantías que aseguran la independencia del Poder Judicial frente a los intereses del Poder Ejecutivo, del Congreso o de otros factores de poder, en la medida en que obliga al juez que aspira a ser consejero a optar por un partido político, afectando asimismo su imparcialidad frente a las partes del proceso y a la ciudadanía toda”.
(ii) Violación de los derechos electorales de la ciudadanía en general: “Resulta irrazonable el requisito previsto en el artículo 18 de la ley 26.855 para adherir la boleta de consejeros a la de legisladores nacionales en cada distrito, en la medida que requiere que en al menos 18 de los 24 distritosla mencionada adhesión se realice exclusivamente con agrupaciones de idéntica denominación, pues lejos de proteger la integridad, transparencia y eficiencia del proceso electoral, establece una barrera para la adhesión de boletas que, por no responder a criterios objetivos y razonables, distorsiona las condiciones de la competencia política y tergiversa la expresión de la voluntad popular”. Esta norma era una clara maniobra del oficialismo, tendiente a evitar que la oposición se reuniera detrás de una sola boleta de candidatos al CM por el estamento de los jueces o de abogados
(iii) Violación del principio de representación por estamentos: “El cumplimiento de la finalidad prevista en la ley 26.855 -en cuanto modifica la integración del Consejo de la Magistratura y establece la elección directa por sufragio universal de los representantes de los jueces, abogados, académicos y científicos-, de ampliar la base democrática de la elección de los miembros del cuerpo respecto de aquéllos que no surgen directamente del sufragio universal, se contrapone frontalmente con la voluntad popular expresada en la Convención Constituyente de dejar atrás un esquema semejante, que había regido hasta 1994, en el que los órganos políticos (legislativo y ejecutivo) monopolizaban las decisiones que actualmente son competencia del Consejo de la Magistratura, lo que implicaría vaciar de contenido la decisión plasmada en el art. 114 de la CN”[footnoteRef:8] [8: Voto de los jueces Enrique S. Petracchi y Carmen M. Argibay-.
] 
(iv) El único voto disidente fue el del Dr. Zaffaroni, en el cual expresó conceptos opuestos a los que había sostenido siendo convencional constituyente en 1994 sobre el CM
d) Análisis de las leyes reglamentarias 
Como demuestra el cuadro sinóptico que antecede, la primera composición del Consejo era sustancialmente mejor y más equilibrada que las que le sucedieron, aún cuando en su momento fue criticada por alguna parte de la doctrina. Era más equilibrada porque: 
· Dentro de la representación de los legisladores había lugar para la segunda minoría legislativa, lo cual garantizaba que tres partidos (o alianzas) tuvieran representación en él. 
· Había un representante de la CSJN, lo cual es imperativo, por cuanto la norma constitucional alude a “jueces de todas las instancias”, no obstante lo cual las leyes que le siguieron, eliminaron ese cargo y dejaron sin representación a una de las instancias, que es la instancia extraordinaria encarnada por la Corte Suprema. Además de obligatoria, su presencia era conveniente como “puente” entre el máximo tribunal y el órgano que debe administrar el Poder Judicial. 
· El representante del PE y los legisladores de la mayoría parlamentaria, que generalmente serían del mismo partido o alianza, quedaban con menos influencia, siendo cinco en un total de veinte miembros; mientras que, al reducirse el total de miembros a trece, su incidencia aumentó notoriamente, como se explicará más abajo 
· Los abogados eran cuatro, luego reducidos a dos en 2006 y luego elevados a tres en 2013
· Los miembros académico y científico eran dos, mientras que luego fueron unificados en uno. 
II. Funciones del Consejo de la Magistratura 
Según la norma constitucional son las siguientes:
a) “Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores y emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores”.
 Cada vez que se produce una vacante en un tribunal federal o nacional, el CM convoca a concurso para llenar ese cargo. Los postulantes se inscriben presentando sus antecedentes (currículum vitae), se lleva a cabo un examen, que generalmente consiste en el dictado de una sentencia, el cual es evaluado por un jurado externo[footnoteRef:9]. Luego se mantienen entrevistas entre los miembros del CM y los candidatos y con base en ello se asigna un puntaje a cada uno para elaborar un orden de mérito. Los tres primeros en ese orden integrarán la terna que el CM eleva al PE para que elija uno dentro de ella y lo proponga al Senado para su aprobación. Lamentablemente hubo muchos casos en que se denunciaron maniobras en los consejos de la magistratura (tanto el nacional como en los locales) para “subir” en el orden de mérito a candidatos que no tenían suficientes antecedentes o cuyo examen no había sido tan bueno, como así también de no darle suficiente importancia a los antecedentes de cada candidato. Ello opacó la excelsa misión que tiene este órgano, que es nada menos que la de nombrar a quienes imparten justicia. En otras ocasiones, los integrantes de la terna no fueron del agrado del presidente de turno y pasaron años sin que se produzca la designación, quedando así cargos vacantes, que son cubiertos por jueces subrogantes, lo cual ha generado problemas que estudiaremos en el capítulo relativo a la organización del PJ[footnoteRef:10] [9: Integrado por un abogado de la matrícula, un juez y un académico, generalmente oriundos de provincias distintas a la del lugar de asiento del tribunal para el cual se concursa. ] [10: Así ocurrió, por ejemplo, con un cargo tan importante como es uno de los tres jueces de la Cámara Nacional Electoral: hubo una terna aprobada desde mayo de 2018 y recién en octubre de 2020 se envió un pliego al Senado ] 
b) “Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia”
Lamentablemente, hasta la fecha en que escribimos este libro, a casi treinta años de la reforma, sigue violándose esta previsión constitucional. Nunca esa administración pasó a manos de Consejo, sino que la retuvo la CSJN. En el año 2013, en una primera versión del proyecto de lo que luego sería la ley nº 26.855, se preveía el traspaso de esa función al Consejo, pero después se cambió esa parte del proyecto y la administración quedó en manos de la CSJN. Son miles de millones de pesos por año que se ejecutan prácticamente sin control ni auditoría externos y que son administrados por los mismos jueces que administran justicia. Incluso, el art. 19 de esa ley ratificó, con pequeñas modificaciones, la vigencia del art. 5 de la ley nº 11.672, que reza: “Autorízase al presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para reasignar los créditos de su presupuesto jurisdiccional debiendo comunicar al jefe de Gabinete de Ministros las modificaciones que se dispusieran. Tales modificaciones sólo podrán realizarse, en estricta observancia de los principios de transparencia en la gestión y eficiencia en la utilización de los recursos, dentro del respectivo total de créditos autorizados, sin originar aumentos automáticos para ejercicios futuros ni incrementos de las remuneraciones individuales, sobreasignaciones u otros conceptos análogos de gastos en personal o compensaciones o reintegros en favor del mismo, excepto cuando el jefe de Gabinete de Ministros le otorgue un refuerzo presupuestario para financiar mejoras salariales o para creación de cargos por un período menor de doce (12) meses. Tendrá la libre disponibilidad de los créditos que le asigne la ley de presupuesto, sin más restricciones que las que la propia ley determine en forma expresa”. 
c) “Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados y decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente”.
Corresponde al Consejo sancionar o suspender a los jueces por mal desempeño, y si éste es grave, promover un proceso de remoción ante el JE. Así como en el juicio político de otros funcionarios y de los jueces de la CSJN, la Cámara de Diputados acusa y el Senado juzga, para el caso de los magistrados inferiores el CM acusa y el JE juzga. Lamentablemente, en muchos casos el CM mantuvo abiertas durante mucho tiempo algunas investigaciones sobre determinados jueces, de modo tal de que penda sobre ellos esa amenaza a cambio de la cual, quizás, les habrían solicitado ciertos favores, especialmente en el fuero federal penal, encargadode investigar y juzgar a los funcionarios públicos. 
 
d) “Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia”.
Se le asigna al CM la función de reglamentar los pormenores de la actividad judicial. Dentro de esta función la que más repercusión tiene en la sociedad es la de regular cómo se cubren las vacantes de los tribunales hasta que se nombre un nuevo juez (los llamados jueces “subrogantes”), tema que ha dado lugar a abusos (como estudiaremos en el capítulo relativo a la organización del Poder Judicial) porque, a la fecha en que escribimos estas líneas, más de un treinta por ciento de los jueces nacionales y federales del país son subrogantes, nombrados en forma provisoria 
e) Lamentablemente, la formación de los jueces y empleados del Poder Judicial ha sido descuidada por la norma constitucional bajo análisis. Sólo parece referirse a ello la última frase de la norma: “eficaz prestación de los servicios de justicia”. Sin perjuicio de nuestra discrepancia con el concepto de “servicios” de justicia, ya que la justicia no es un servicio sino un poder del Estado, podemos encontrar anclaje en esa frase para sostener que el consejo de la magistratura debe crear y mantener en funcionamiento una escuela judicial[footnoteRef:11]. Así lo ha hecho y una de las comisiones en que se divide el CM se denomina “Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial”. Es imprescindible la capacitación constante de los jueces y empleados, porque el derecho está en constante movimiento, modificación, acrecimiento y cada día es más permeable a la influencia del derecho internacional, tanto en temas relacionados con la integración económica, los derechos humanos y otras ramas de ese derecho. [11: Puede verse el interesante artículo de Bossert, Gustavo, “Escuela Judicial. Bases para su creación”, en La Ley, ejemplar del 9 de junio de 1999] 
Como enseñaba Couture en sus célebres “Mandamientos del abogado”, que, obviamente, son aplicables a los jueces: “Estudia. El derecho se transforma constantemente. Si no sigues sus pasos, serás cada día un poco menos abogado”. No nos cansamos de repetir en cada conferencia que damos y en cada clase que impartimos que existe un enorme déficit en la formación de los jueces en derecho constitucional. Los jueces de un sistema difuso de control de constitucionalidad son al mismo tiempo jueces de su especialidad (civil, penal, laboral, etc.) y jueces constitucionales, por lo cual deben (deberían) estar al día con la lectura de la jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Corte IDH. Y algunos, lamentablemente, no lo están. Pareciera que el carácter vitalicio del cargo les hace pensar a algunos jueces que, una vez obtenido éste, terminan sus obligaciones relativas a la formación profesional, cuando es exactamente lo contrario, allí es cuando empiezan a ser más necesarias porque de sus decisiones dependen la vida, la dignidad, la libertad, el honor y la propiedad de sus semejantes 
f) La división en comisiones
De acuerdo a las leyes reglamentarias, el trabajo del CM se realiza en distintas comisiones, cuyo número e integración está previsto en la última de las leyes analizadas, n° 26855 y son las siguientes: 
(i) Selección de Magistrados y Escuela Judicial: dos representantes de los jueces, tres representantes de los legisladores, dos representantes de los abogados, el representante del Poder Ejecutivo y tres representantes del ámbito académico y científico.
(ii) Disciplina y Acusación: dos representantes de los jueces, tres representantes de los legisladores, dos representantes de los abogados, tres representantes del ámbito académico y científico y el representante del PE.
(iii) Administración y Financiera: dos representantes de los jueces, dos representantes de los legisladores, un representante de los abogados, el representante del Poder Ejecutivo y tres representantes del ámbito académico y científico.
(iv) Reglamentación: dos representantes de los jueces, tres representantes de los legisladores, un representante de los abogados y tres representantes del ámbito académico y científico.