Leonardo Deb - Algunas reflexiones sobre la autonomía financiera de los municipios

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ALGUNAS REFLEXIONES 
SOBRE LA AUTONOMÍA 
FINANCIERA DE LOS 
MUNICIPIOS ARGENTINOS
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INFORMACIÓN LEGAL
Por Leonardo D. Deb
Cita Online: AR/DOC/1436/2018
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necesarias para obtener respuestas confiables.
En este trabajo nos interesa señalar la concurrencia de 
algunos aspectos que, a modo de condicionamiento ex-
terno, el ordenamiento jurídico nacional proyecta sobre 
la definición misma de la autonomía financiera muni-
cipal y sobre sus posibilidades ciertas de desarrollo. Ad-
vertimos que se trata de temas que han sido abordados 
por diversos autores, provenientes por igual del Derecho 
Constitucional, del Derecho Administrativo y del Dere-
cho Tributario; a sus aportes iremos aludiendo a lo largo 
del trabajo.
I. LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
Puede resultar necesario formular algunas consideraciones gene-
rales, aunque se traten de aspectos básicos, ya bastante conocidos.
La reforma de 1994 introdujo en el art. 123 de la CN la noción de 
autonomía como un atributo expreso de los municipios. Si bien 
hay consenso en que la norma supuso un progreso al ubicar más 
claramente al municipio en el plano federal (con mucha mayor 
precisión que la alusión al “régimen municipal” del art. 5º), tam-
bién lo es que no define propiamente a la noción “autonomía”.
Esta solución ha hecho decir a la doctrina, con acierto, que la 
CN no fija “un preciso ámbito competencial” de lo municipal(1), 
sin perjuicio de delimitar, sí, cinco áreas en las que ella debe ser 
desarrollada, o, más precisamente, “asegurada”: lo institucional, 
lo político, lo administrativo, lo financiero y lo económico. Esta 
tarea, está claro, queda a cargo de las provincias(12).
Al mismo tiempo, es preciso aclarar que la jurisprudencia de la 
CS no arroja mayores precisiones sobre dicha definición. Sacan-
do los pronunciamientos recaídos en los casos “Ponce” (2005) y 
SUMARIO: I. La autonomía municipal • II. La autonomía financiera de los municipios • III. El ámbito real de la 
autonomía financiera municipal, hoy • IV. Los esfuerzos tributarios de los municipios • V. El “asegurar” positivo • 
VI. A modo de conclusión. 
“Municipalidad de San Luis” (2007), en los que sí el Alto Tribu-
nal efectuó pronunciamientos claros respecto del aspecto insti-
tucional, en los restantes fallos también fue claro en afirmar que 
la definición material final de la autonomía corresponde a cada 
provincia. Recordemos que los casos citados el conflicto resul-
taba ciertamente fuerte, ya que estaba en riesgo la existencia 
misma del municipio o de alguno de sus órganos máximos de 
gobierno.
Entendemos que en el tema puede cobrar una especial impor-
tancia el verbo “asegurar” presente en la norma, el que pare-
cería dar lugar a una interpretación que se proyecta con dos 
sentidos: las provincias, ante todo, no deben inmiscuirse en los 
temas exclusivamente municipales (un deber de abstención), y, 
por otra parte, las provincias tienen ciertos deberes “de hacer” 
en favor de la subsistencia de los municipios. Avizoramos esta 
doble vertiente en la jurisprudencia de la CS, que ha fijado como 
estándar jurisprudencial novedoso el deber de las provincias, de 
“coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan con el 
mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos 
de actuación mencionados por el art. 123” (“Municipalidad de La 
Plata c. Provincia de Buenos Aires”, 2002).
II. LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS 
MUNICIPIOS
En el ámbito estatal, el aspecto financiero resulta fundamental, 
a raíz de la innegable trascendencia que tienen los medios ma-
teriales para la consecución de los fines públicos; en este caso, 
para la consecución de la autonomía municipal. La conocida la 
frase alberdiana según la cual “sin rentas no hay gobierno; sin 
gobierno, sin población, sin capitales, no hay Estado”(3), nos exi-
me de mayores explicaciones.
Un rápido repaso por las opiniones doctrinarias revela el alcan-
ce y contenido a que debería aspirar una genuina autonomía 
financiera de los municipios. Así, para Ábalos, la autonomía fi-
nanciera supone “organizar su sistema rentístico, administrar su 
presupuesto, recursos propios e inversión de ellos, sin contralor 
de otro poder”(4); según Bazán, consiste en la “habilitación para 
diseñar por sí mismas su modelo rentístico, administrar su presu-
puesto, recursos propios y la inversión de ellos”(5); en opinión de 
Hernández, “comprende la libre creación, recaudación e inver-
sión de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio 
y satisfacer sus fines”(6); para Rosatti, consiste en la “autosatis-
facción económica y financiera, derivada de poseer recursos pro-
pios y complementada con la posibilidad de disponer de ellos”(7).
Como vemos, la doctrina en general —sin perder de vista que 
la autonomía admite grados— normalmente sostiene ideas 
marcadas por el ideal de una máxima amplitud de potestades 
locales. Pero, al mismo tiempo, varios de estos autores seña-
lan la gran distancia que existe entre esas caracterizaciones y 
la realidad, coincidiendo en que el capítulo financiero municipal 
se encuentra subdesarrollado, debido especialmente al escaso 
margen que el ordenamiento le reserva a la potestad tributaria 
local. Esta distancia es más seria si se tiene en cuenta que el 
municipio, hoy, no sólo debe estar presente en la organización 
política (es decir, no sólo debe existir), sino que se espera que los 
entes locales atiendan una serie de demandas colectivas cada 
vez más intensas y numerosas, llegando a hablarse de la exis-
tencia de un “estado municipal de bienestar”(8). En similar, sen-
tido, se expresa BALBO: hoy los municipios “cuidan de sus ha-
bitantes, los educan, les dan salud y seguridad. Se preocupan por 
la protección del ambiente y funcionan como verdaderos polos de 
inclusión social. En realidad, sus funciones superan ampliamente 
a sus competencias y muchas veces cubren espacios de gestión 
que otros niveles de gobierno omiten asumir”(9).
Aquí es donde aparece el contraste sobre el que queremos de-
tenernos: la realidad indica que dicha asignación de propósitos 
naturalmente propios no ha sido acompañada por la necesa-
ria asignación de fuentes de financiamiento, toda vez que, si se 
consideran los efectos que proyectan sobre el ámbito municipal 
los sistemas de coordinación fiscal entre la Nación y las provin-
cias, los municipios han quedado, prácticamente, con una muy 
estrecha fuente tributaria originaria.
III. EL ÁMBITO REAL DE LA AUTONOMÍA 
FINANCIERA MUNICIPAL, HOY
Hay varios condicionamientos que se anteponen a priori al 
ejercicio del poder tributario municipal, y que resultan no sólo 
fuertes y decisivos en su contenido sino también indisponibles 
para los propios municipios. No nos referimos a las exigencias 
normativas de la CN en materia tributaria —que no podrían ser 
considerados obstáculos, sino, límites a la potestad—; sino lo 
que Ábalos ha denominado “límites indirectos a la potestad tri-
butaria municipal” o “exógenos”, en la terminología de Altavilla.
La ley nacional 23.548 de Coparticipación de Impuestos, de 
1988, constituye el principal límite. Conocemos su contenido, 
en términos generales: las provincias se restringen en la imposi-
ción de tributos que, por disposición constitucional, nos corres-
ponden, a cambio de que la Nación los recaude y que divida par-
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te de su producido. Ahora nos interesa llamar la atención sobre el 
art. 9º, según el cual la adhesión de las provincia al régimen debe 
ser hecha a través de una ley por medio de la cual se asuma el 
compromiso de no aplicar por sí ni en sus municipios “graváme-
neslocales análogos a los nacionales distribuidos por esta ley”, de-
jando de lado, expresamente, a las tasas retributivas de servicios.
El legislador de 1988 probablemente no sabía que estaba es-
cribiendo un pasaje clave de la Constitución tributaria material 
que parece gozar de muy buena salud: ya lleva casi 30 años de 
vigencia y ha soportado, hasta ahora, estoico una reforma cons-
titucional nacional que aparenta estar muy lejos de ser concre-
tada; y muchas modificaciones constitucionales locales —espe-
cialmente, en las décadas de 1980 y de 1990— que consagraron 
expresamente el principio de autonomía municipal plena.
También podríamos decir que similares condicionamientos pro-
vienen de la suscripción, después de 1994, de Pactos Fiscales (en 
especial, del denominado “Pacto Federal II”, de 1993), mediante 
el cual —en lo que ahora interesa— las provincias asumían el 
compromiso de promover la derogación de determinado tipos 
de tasas municipales. Y deberíamos colocar en este espacio, 
también, al Convenio Multilateral de 1977, el que, si bien refiere 
a los impuestos provinciales sobre los ingresos brutos, también 
lo hace extensión a los tributos municipales o comunales que 
“comercios, industrias o actividades ejercidas en el respectivo ám-
bito jurisdiccional” (art. 35). Una vez más: un aspecto tributario 
municipal resuelto por las provincias, cuyo mantenimiento, ade-
más, forma parte del paquete de compromisos que las provin-
cias han asumido al adherir a la ley 23.548.
Este panorama nos muestra que, en definitiva, la potestad tribu-
taria local, hoy por hoy, se resume en la posibilidad de imposición 
de tasas retributivas de servicios. Decimos “básicamente”, por 
una razón cuantitativa, ya que dejamos de lado, por su baja enti-
dad en el total, a los ingresos por multas y otro tipo de derechos.
En este sentido, hay autores que, con un criterio realista, no du-
dan en calificar a la potestad tributaria de los municipios como 
“residual” (Altavilla), claramente a contramano de las intencio-
nes constitucionales, que parecen reclamar potestades tributa-
rias originarias y amplias.
IV. LOS ESFUERZOS TRIBUTARIOS DE LOS 
MUNICIPIOS
Como podemos ver, tanto la ley 23.548, como el Convenio Mul-
tilateral y —en menor medida— los Pactos Fiscales cuentan con 
una notable vigencia en el plano político y jurídico. Y, en lo que 
ahora nos ocupa, interesa destacar que la superación de tal es-
tado de cosas no está, en principio, al alcance de los municipios, 
ya que no han sido estos entes los que los han acordado.
Los municipios, pues, se encuentran muy limitados en materia de 
elección de sus recursos tributarios propios (Balbo), sólo pudien-
do acudir a las tasas que, según su definición tradicional, consti-
tuyen una “categoría tributaria derivada del poder de imperio del 
Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se 
diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la 
ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe 
al obligado” (CS, “Selcro”, 2003, entre muchos otros).
Sin embargo, la recaudación obtenida por tasas, no resulta sufi-
ciente para la autofinanciación, ya que, precisamente, gran par-
te de esos ingresos solventan —o deben solventar— un servicio 
determinado, quedando pocos resquicios para el financiamien-
to de políticas públicas que naturalmente son onerosas, pero 
que no se expresan en servicios divisibles.
Frente a la estrechez de fuentes, los municipios han intentado 
algunos caminos ingeniosos para mejorar su autofinanciación. 
Ellos están prolijamente recopilados y clasificados por Balbo(10), 
quien detecta diversas modalidades de ejercicio de potestad tri-
butaria, que por su hibridez, ha llamado agudamente “impues-
tasas”(11). La autora hace la siguiente enumeración:
 Tasas municipales que alcanzan hechos imponibles inespe-
cíficos. Aquí puede mencionarse la “Contribución sobre el 
Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios” (“CCIES”) 
de la Municipalidad de Córdoba, conocida popularmente 
como el “impuesto a la valija”.
 Tasas municipales que retribuyen servicios de carácter indivi-
sible e indirecto. Se menciona en esta categoría a la Tasa por 
Servicios Indirectos y Directos Varios de Bahía Blanca.
 Tasas municipales que no guardan una razonable relación 
con el costo del servicio. La Contribución de Mantenimiento 
del Alumbrado Público de San Miguel Tucumán; entre otras.
 Tasas municipales cuyo quántum está determinado por de-
cisiones de los contribuyentes. Aquí puede mencionarse la 
Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene de la Municipali-
dad de La Rioja.
Como observamos, todas estas figuras —ciertamente inspira-
das en las pretensiones de autofinanciamiento, muy caras al 
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ideario autonomista— están en la cornisa de la constituciona-
lidad. Coincidimos con Altavilla, para quien esta situación “no 
sólo ha generado cierta inseguridad jurídica para el contribu-
yente y complejizado aún más el enrevesado e intrincado sis-
tema tributario argentino, sino que también ha constituido un 
arma de doble filo para los propios municipios: los procesos 
judiciales contrarios a las tasas municipales no terminan en la 
sentencia que declaran su inconstitucionalidad, sino que dan 
inicio a procesos de repetición por lo efectivamente pagado en 
virtud de aquellos tributos declarados inválidos”(12).
Es que, en efecto: la jurisprudencia no ha sido favorable a la vali-
dez de estos tributos. La CS declaró inconstitucionales
• el impuesto a la valija de Córdoba y también la Tasa de Alum-
brado de Tucumán. En el primer caso (“Laboratorios Raffo”, 
2009), por no corresponder a la concreta, efectiva e indivi-
dualizada prestación de un servicio referido a algo no menos 
individualizado (bien o acto) del contribuyente”. En el caso de 
la Municipalidad de Tucumán (“Sanz Hermanos”, 2011), por 
irrazonabilidad, al no existir correspondencia entre el monto 
a pagar y el costo del servicio municipal (se calculaba sobre 
el consumo de energía eléctrica).
• En 2015 confirmó la inconstitucionalidad de la Tasa por Ins-
pección de Seguridad de La Rioja (“Moto Grupo”) por calcu-
larse sobre las liquidaciones a los ingresos brutos(13).
V. EL “ASEGURAR” POSITIVO
De acuerdo al panorama que trazamos, parece bastante claro 
que la autonomía financiera municipal mal puede realizarse so-
lamente con una supuesta “libertad financiera municipal”, insu-
ficiente y estrecha. Necesita de algo más, como anticipamos, de 
un “hacer” de parte de las provincias. Está claro que las finanzas 
municipales requieren, inexorablemente, del auxilio de los entes 
superiores, a través de mecanismos de coparticipación tributaria.
Veamos qué indica el ordenamiento sobre este tema.
Una primera pauta proviene de la Constitución material, con-
formada en el tema —como ya dijimos— por la ley 23.548, que 
establece que las provincias que adhieran al régimen de copar-
ticipación federal se comprometen a “establecer un sistema de 
distribución de los ingresos que se originen en esta Ley para los 
municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegu-
rando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remi-
sión automática y quincenal de los fondos” (art. 9º, inc. “g”).
Aparecen en la ley, entonces, dos aspectos que pueden funcio-
nar de garantía de la institucionalidad municipal: 1. La fijación 
objetiva de índices; y 2. La remisión automática y quincenal de 
los fondos.
Un fallo de la Corte de fines de 2014 —muy conocido en la ma-
teria— parece poner el acento en este aspecto. Se trata del caso 
“Intendente municipal de La Capital de La Rioja”, en el que la 
municipalidadreclamaba a la provincia —mediante la vía del 
amparo—, el dictado de una ley de coparticipación local.
El fallo es valioso, en la teoría constitucional, en el tema de la 
inconstitucionalidad por omisión. En lo que ahora nos intere-
sa, podemos pensar que la Corte falló en sentido favorable a 
la petición porque la omisión no era cualquiera, sino una que 
guardaba directa relación con la autonomía municipal, y, más 
específicamente, con la autonomía financiera municipal.
La Corte señala que esta omisión lesiona el diseño mismo es-
tablecido por el constituyente, y que de ese modo, “traspone los 
límites de lo racional y lo razonable para la vigencia efectiva de la 
autonomía municipal”(14).
Se ha dicho que este fallo parece ensanchar el estándar juris-
prudencial de “Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa 
Fe”, de 1991(15) —en el que, recordemos, la municipalidad cues-
tionaba como inconstitucional la norma provincial por la que se 
detraía parte de la recaudación local para un fondo provincial 
educativo—. Es una buena idea, que admite discusión. Sí vemos 
claro que la Corte le asigna al verbo “asegurar” —como antici-
pamos— un claro “deber de hacer” a las provincias; y, más espe-
cíficamente, un deber de dar, ya que las leyes locales llamadas 
de “coparticipación” son, en definitiva, de financiamiento pro-
vincial a los municipios, ya que no hay intercambio de prestacio-
nes (los municipios no suelen resignar ninguna potestad propia 
a cambio de la recaudación provincial).
Pero no nos atrevemos a decir que cualquier decisión financiera 
provincial que refiera al ámbito municipal supone, por sí misma, 
un avance ilegítimo sobre las autonomías; con lo que verifica-
mos, una vez más, que muy poco ha cambiado en la materia.
Puede computarse, en este sentido, sin ir más lejos, la decisión 
del Superior Tribunal de Corrientes (es cierto que hace ya varios 
años, en 2009), que, al intervenir en un conflicto de poderes 
entre la Municipalidad de Corrientes y la Provincia, resolvió la 
constitucionalidad del art. 231 de la Constitución correntina, 
que establece diversos condicionamientos al contenido de los 
presupuestos municipales (especialmente, le fija topes porcen-
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MAS INFORMACIÓN:
(1) CAPDEVILA, Silvina • GAGGIAMO, Esteban, “Consecuencias de la reforma constitucional de 1994 en el régimen municipal argentino”, JA 2003-IV, 1278.
(2) A ello agregamos, a su vez, que hay consenso —desde la propia Convención constituyente— en que la norma no exige —ni razonablemente podría exigir— 
que todos los municipios del país tengan las mismas e idénticas competencias.
(3) ALBERDI, JuanBautista, “Sistema económico y rentístico”, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998.
(4) ÁBALOS, María Gabriela, “Facultades impositivas municipales en el contexto federal”, LA LEY 2015-F, 660.
(5) BAZÁN, Víctor, “El sistema federal argentino: Actualidad y perspectivas”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2013, Fundación Konrad 
Adenauer, Bogotá, 2013.
(6) HERNÁNDEZ, Antonio, “Derecho Municipal”, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2003.
(7) ROSATTI, Horacio, “Tratado de Derecho Municipal”, Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2006.
(8) ALTAVILLA, Cristian, “Asignación de competencias y atribución de facultades tributarias en el régimen municipal argentino. Alcance y límites del poder 
tributario municipal”, en HERNÁNDEZ — REZK — CAPELLO (coords.), Propuestas para fortalecer el Federalismo Argentino, Academia Nacional de Derecho y 
Ciencias Sociales de Córdoba Instituto de Federalismo, Córdoba, 2015.
(9) BALBO, Elvira, “La coparticipación de impuestos en el ámbito municipal. ¿Cuestión de especialistas?”, Revista IR 04, Instituto AFIP, Buenos Aires, 2008.
(10) BALBO, Elvira, ob. cit.
tuales a ciertos rubros), entendiendo que una medida tal no 
vulneraba la autonomía municipal. La Constitución correntina 
es del 2007(16).
Sin ánimo de agotar el tema, es útil señalar que son varias las 
constituciones locales que establecen este tipo de limitaciones 
al poder financiero municipal(17).
VI. A MODO DE CONCLUSIÓN
Distribuir poder es siempre problemático; y redistribuirlo, más 
aún —esto último, si pensamos que la reforma de 1994 supuso 
el deber de redistribuir—.
Siguiendo a LISA, también detectamos en el tema que “muchas 
expresiones aparentemente ‘autonómicas’ en verdad esconden 
una formidable cuota de egoísmo y de falta de solidaridad”(18). Esto 
parece ser muy cierto, ya que en este tema se entrecruzan por 
igual aspiraciones autonomistas y requerimientos asistenciales: 
los municipios ricos tratarán de impedir que la provincia se en-
trometa en sus temas; los municipios chicos, por su parte, cla-
marán del auxilio provincial indispensable para la supervivencia.
Todo parece indicar que, en materia financiera, por diversas 
razones jurídicas y políticas bien arraigadas en la Argentina, la 
autonomía municipal, hoy por hoy, es semiplena; lo cual —como 
dijimos al principio— termina por condicionar el desarrollo de 
las restantes áreas de gobierno local. En este sentido, resca-
tamos la caracterización de la autonomía financiera municipal 
efectuada por Bernal(19), alejada de pretensiones imposibles, y 
sensata por su realismo: los municipios deben gozar de un po-
der tributario local efectivo (dentro del marco general que el 
ordenamiento le asigna, agregamos nosotros) y necesariamen-
te, deben ser destinatarias de un sistema de coparticipación de 
ingresos con el gobierno provincial.
Con su habitual agudeza, dice Arballo que las provincias le ha-
cen a los municipios lo que a ellas les hace la Nación. Y hay una 
gran verdad en esta afirmación. ¿Acaso lo que hemos expuesto 
respecto de los municipios —la suficiencia del financiamiento, 
en definitiva—, no podría también ser aplicable a la relación en-
tre la Nación y las provincias? Es que todo indica que los proble-
mas de la autonomía municipal no son exclusivos de los muni-
cipios, son del federalismo todo.
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(11) BALBO, Elvira, “Novedosa especie tributaria: ‘las impuestasas’. Tasas que financian servicios indivisibles e indirectos: análisis en el marco del entramado 
federal”, Periódico Económico Tributario Nº 21.
(12) ALTAVILLA, Cristian, ob. cit.
(13) Conviene no perder de vista la disidencia de Maqueda, quien considera “equitativo y aceptable” el hecho de que se tome en cuenta, para fijar la cuantía de 
las tasas retributivas de servicios, no sólo el costo efectivo de ellos con relación a cada contribuyente, sino también la capacidad tributaria de estos, represen-
tada por diferentes índices (el valor de un inmueble; una renta; o los ingresos brutos originados por la actividad económica).
(14) Aclaramos que la provincia de La Rioja, con posterioridad, sancionó una ley de coparticipación.
(15) ARBALLO, Gustavo, “La Rioja contra La Rioja: coparticipación, omisión de legislar, enforcement, autonomía municipal y más”, en www.saberderecho.com.
(16) Constitución de Corrientes. Art. 231. En ningún caso puede destinarse más del sesenta por ciento (60%) de los recursos corrientes del municipio a remu-
neraciones y honorarios. El presupuesto de gastos del Concejo Deliberante, que goza de autarquía financiera, no puede superar en total y por todo concepto 
el cuatro por ciento (4%) de recursos corrientes del municipio. Los funcionarioselectivos y los de alta jerarquía del municipio no recibirán incremento en sus 
haberes sino como parte de una medida de carácter general para todo el personal municipal y en el mismo porcentaje (...).
(17) P. ej., Neuquén, art. 273; San Luis, art. 258; Jujuy, art. 195.
(18) LISA, Federico, “Alcance del poder de policía de seguridad. Su ejercicio por organismos públicos especializados”, en Cuestiones de Intervención Estatal. 
Servicios públicos, Poder de Policía y Fomento, Ed. RAP SA, Buenos Aires, 2011.
(19) BERNAL, Marcelo, “Un análisis comparado del tipo y nivel de desarrollo de la autonomía financiera de los municipios argentinos. Los casos de las Provin-
cias de Córdoba, Mendoza y Salta”, en HERNÁNDEZ • REZK • CAPELLO (coords.), Propuestas para fortalecer el Federalismo Argentino, ob. cit.
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