UNIDAD 02 Jarach Dino - Recursos

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I 
CAPÍTULO 1 
RECURSOS 
l. CONCEPTOS y CONSIDERACION.¡;::S PRELLMINARES 
Constituyen recursos del Estado los procedimientos mediante los CU;J-
les éste logra el poder de compra necesario,para efectuar las erogaciones 
propias de su actividad financiera. , 
Repetimos que el estudio de los recursp§en este orden,después de los 
gastos, no significa que en el proceso de la áctividad financiera la determi-
,nación de los gastos sea previa a la de 105 recursos ni que ésta dependa de 
aquélla. Por el contrario, insistimos en que las dos son i nterdepemJientes: d 
proceso de determinación de ambos es muy complejo y se desarrolla a tra-
vés de cotejos múltiples dé utilidades y sacrificios: o sea, utilidades y desu-
I tilidades según el método de comparaciones marginales de acuerdo con las 
escalas de prioridades de gastos y recursos. Las utilidades positivas y nega-
ti vas de los gastos y de los recursos, respectivamente, son apreciadas no en 
cantidades finitas expresadas en números cardinales, sino a través de prefe-
renciaS y postergaciqpes. según los números ordinales, o -a veces- me-
diante el empleO'dé cu?n'TJficación relativa con los conceptos de mayor, 
igualo menor. 
Consideramos innecesaria por su controvertibilidad una tabla clasifi-
catoria de los diferentes recursos y sumamente engorrosa una clasificación 
que pretenda reunir a todos los aspectos posibles de cada especie de recur-
sos. No nos agradan las excesivas clasificaciones, las que -a veces- no 
tienen relevancia y a veces son curiosas peticiones de principio que carecen 
de demostración o comprobación. El laudable propósito de establecer as-
pectos comunes y aspectos diferenciales entre distintos fenómenos, puede 
crear complicaciones y afumaciones que, más que de un análisis objetivo, 
derivan de doctrinas a priori. Así, por ejemplo, la creación del distingo en-
tre recursos racionales e irracionales, según la conocida clasificación de 
CATEDRA FOLCO
.J 
222 RECURSOS 
Griziotti 1, depende --esencialmente-de una preuúsa no demostrada que 
condiciona el principio de que la capacidad contributiva es el fundamento 
del impuesto, con el agregado: siempre que se la tenga como índice de la 
participación del contri buyente en los beneficios genera~es y especiales que 
el Estado brinda a los habitantes del país con su actuacIón. 
Caso contrario, no estaríamos en presencia de un impuesto sino de otro 
recurso racional o irracional, que podría llegar a ser una exacción. según el 
autor citado. 
Por otra parle, los recursos pueden distinguirse por connotaciones de 
diferente naturaleza: ora econófaicas, ora polfticas, ora jurídicas y ora téc-
nicas, lo cual contribuye a la complejidad del problema de la clasificación 
de los recursos. Ello se debe a que no hay, siempre, coincidencia entre las 
connotaciones de diferente naturaleza, sino que éstas pueden presentarse 
desfasadas, como veremos muy pronto. 
Nuestra posición intolerante de las excesiva.~ clasificaciones, especia~­
mente de las que se han indicado pocos párrafos atrás o que se fundan en en-
terios formales y de las que no son uúlizadas para sacar de ellas alguna conse-
cuencia ponderable (que veremos luegó en su aplicación a varios criterios 
clasificatorios de los impuestos), no significa rechazar cualquier agrupación de 
fenómenos de acuerdo con indudables caracteres comunes, a fin de una mejor 
comprensión de los fenómenos reales, pero sin distingos escolásticos ni juicios 
valorativos preexistentes, o séa'prejuicios en el sentido etimológico. 
2. CLASIHCACIÓN DE LOS RECURSOS 
Recursos anUnados y extraordinarios 
Hemos hecho mención de esta clasificación en oportunidad de exmni-
nar la clasificación de los gastos en ordinarios y extraordinarios y dijimos 
al respecto que se trata de una clasificaciÓn perimida, sobre todo a causa lJe 
la doctrina moderna que ha refutado la correlatividad entre gastos y recur-
sos ordinarios y (Tastos y recursos extraordinarios. 
En efecto. g~stos destinados al pago de sueldos y salarios del personal 
administrativó del Estado pueden financiarse con endeudamiento, cuando 
así lo exija la coyuntura económica y, por el contrario, gastos excepcionales 
como los de movilización total de la Nación para la defensa en caso de gue-
rra. pueden financiarse con impuestos en alta proporción, a fin de evitar la 
explosión inflacionaria. 
I GRlZIOTTI. Benvenllto. PrinCIpio, de Ciencia de /as Finnnzru. cit.. págs. ) I -35 Y "Cla5-
lificarionc ddle pubbliche entrate", reproducido en Saggi ,"1 Ri1U1ovamenlo dello Srudio defla 
Scienzu delle finanze e d.t Dirirlo Finanúaria, Giuffre, Milano. 1953. págs. 397-415. 
RECURSOS 223 
.. , 
, Recursos originarios y derivados ;f ~:', 
~. ,<:."t f 
Esta clasificación distingue los recursos obtenidos por el Estado dé su 1 '. 
propio patrimonio o del ejercicio de actividades comerciales, industriales, 
uúneras, agrícola-ganaderas, bancarias, de seguros, los que -por proceder 
de los bienes o de las empresas propias del Estado-- se consideran origina-
rios de aquellos que son extraídos del patrimonio ajeno por el poder de im-
perio del Estado y que se de'nouúnan derivados. ., .. 
En esta categoría debe incluirse no sólo a los recursos tnbutanos, SInO 
también a los procedentes del crédito, porque el endeudauúento del Estado 
implica la creación de recursos tributarlos pu:a cu~rir lo~ servicios por in-
tereses y amortizaciones. Es dudosa, en cambIO, la InclUSIÓn en esta o en la 
otra clase de recursos, de los que el Estado obtiene de la emisión de mone~ 
da-papel o de otras operaciones monetarias; porque ~por un lado-- el ré-
gimen monetario es función típica del Estado que la cumple a tra~és de la 
Banca Central o Bancos de Euúsión, por lo que los recursos obtemdos po-
drían asiuúlarse a los originarios; por otro lado,los efectos de la emisión so-
bre el nivel general de los precios y las. consf;!cuencias de la reducción del 
poder de compra de importantes sectófes d~a población, perrrútiría clasi-
ficar a estos recursos entre los derivados y,'más precisamente, entre los tri-
butarios. La caracteristica de la coerción está presente en la moderna eco-
nomia por la asunción de la euúsión como monopolio legal del Estado y por 
el curso forzoso de los billetes emitidos. 
La clasificación de los recursos en originarios y derivados se identifica 
parcialmente con la clasificación de Im¡ recursos en patrimoniales y tribu-
tarios, La coincidencia no es total, por las observaciones que acabamos de 
formular respecto de los recursos del crédito y de la emisión u otras opera-
ciones monelaria~ ':( las 'que e~ponemos a continuación. 
~"í;.:"7 ,.y;-t";' 
Recursos regidos por él derecho privado y por el derecho público 
Desde un punto de vista jurídico pueden distinguirse los recursos en: 
los regidos por el derecho privado y los regidos por el derecho pÚ,bl!co .. Esta 
clasificación sólo en ciertos casos coincide con la de recursos ongw311os y 
derivados. En efecto, algunos recursos originarios pueden estar sujetos al 
derecho privado, cuando las actividades o los bienes que los prodllcen son 
frutos de empresas privadas o estatales o autárquicas sometidas -volunta-
riamente-al derecho civil JI comercial. Pero esto no se verifica siempre, ya 
que el régimen legal de muchas entidades estatales que producen recursos 
es netamente de derecho público. Por otra parte, no es impensable que al· 
gunas operaciones de crédito estén regidas por el derecho privado. 
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http:cambio.la
224 RECURSOS 
Además, no es superfluo recordar que el distingo entre derecho priva-
do y público es muy controvertido y que en algunos casos de empresas del 
Estado o de entidades autárquicas, si bien las operaciones pueden regirse 
por normas del derecho privado, el estatuto de la empresa o entidad, el con-
trol, el nombramiento de los administradores y su responsabilidad y otros 
aspectos de su organización y funcionamiento, son regidos por normas de 
derecho público. 
3. DIFERENTES GÉNEROS DE RECURSOSLos recursos del Estado son agrupables, según su naturaleza, en las si-
guientes categorías: 
a) Recursos patrimoniales. 
b) Recursos tributarios. 
c) Recursos del crédito. 
d) Emisión monetaria. 
e) Varios. 
Antes de entrar en el estudio analftico de cada una de estaS categorías 
creemos oportuno observar, en general, que la delimitación de cada una de 
ellas, como también de los recursos reunidos en las distintas categorías en-
tre sí o con los de otras categorías, no es absoluta, si no que existen -a ve-
Ces- diferencias de matices y un gradual camino de uno a otro recurso y un 
sinnúmero de casos en que los recursos, aun clasificados en diferentes gru-
pos, se mezclan o combinan entre sr. 
4. RECURSOS ORlGlNARlOS O PAIRIMONIALES 
Concepto 
Son estos recursos obtenidos por el. Estado mediante el 
miento económico de su patrimonio. 
Pueden encuadrarse en estos recursos: el producto de tierras de propie-
dad del Estado a través de su explotación directa o por arrendamiento o 
aparcería, como taro bién el resultado de la venta de tierras públicas tantoru-
rales corno urbanas o suburbanas; el producto de bosques o florestas tanto 
naturales como artificiales, por explotación directa o por concesión a par-
ticulares; el producto de empresas del Estado o de sus entidades autárquicas, 
en la mineóa,la industria y el comercio, incluyendo empresas de transporte 
marítimo, terrestre o aéreo: de carga y de pasajeros, de entidades bancarias 
. o financieras; de las empresas de seguros y reaseguros, de capftalízación y 
ahorro; las explotaciones de juegos de azar (casinos, loterías, quinielas, 
apuestas en hipódromos y similares); el producto de la explotación del pa-
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RECURSOS 225 
trimonio artístico y turístico (entradas en museos, templos e iglesias, monu-
mentos y ruinas históricas, visitas de castillos, palacios y jardines; entradas 
para el acceso a lugares de particular belleza natural, como parques nacio-
nales, cascadas, volcanes, grutas, etcétera. 
Constihlyen también recursos originarios o patrimoniales los frutos de 
la participación estatal en empresas mixtas de capital y estatal y en 
sociedades de capital con mayoría privada. 
Económicamente, todos los recursos originarios o patrimoniales cu-
yas fuentes hemos ejemplificado. son precios. En muchos casos se advierte 
también la connotación jurídica de pertenecer su régimen al ámbito del de-
recho privado. Pero esto no ocurre siempre. En efecto, como ya dijimos, hay 
reparticiones estatales o entidades descentralizadas que prestan determina-
dos servicios al público, por lo que perciben precios, aunque estén someti-
das a un régimen netamente de derecho público. 
Por ejemplo, el Banco Central percibe de los bancos diferentes montos 
en concepto de intereses y comisiones, pero su naturaleza legal es, si n lugor 
a dudas y sin excepción, juspublicista. Ello puede extenderse, aunque con 
mayor incertidumbre, a otros bancos estatales o provinciales, como el B an-
ca de la Nación, el Banco Hipotecario Nacional, el Banco Nacional de De-
sarrollo y todos los bancos de provincia, con estatutos de derecho 
público pero cuyos recursos provienen de los precios de sus servicios. 
Evolución histórica de lós recursos originarios o patrimoniales 
Históricamente, los recursos originarios o patrimoniales tuvieron im-
portancia primordial en el tstado absoluto anterior a la Revolución France-
sa y como prosecuclon las finanzas de la época feudal. 
Hubo épocas en las que erseñor feudal era titular de un dominio emi-
nente sobre todasJa~tierrª",'ylos bienes de su jurisdicción y con derecho ;J 
los frutos de la.S actividarle's de sus súbditos. Era generosidad del señor, la parte 
que de esos frutos podfan disponer para sí los particulares, aunque la arbi-
trariedad estaba atemperada por la necesidad de asegurar a los súbdiw'5 
-por lo menos- un nivel.de subsistencia y por cierto temor o, 
simplemente, por temor a la reacción de éstos. 
Las monarquías absolutas heredaron el régimen feudal, transformando 
las finanzas públicas en un enjambre de derechos sobre cada actividad, que 
conservaban la contraprestación simbólica de concesiones del soberano al 
súbdito pero, en realidad, eran el preludio de los tributos que caracterizaban 
el régimen de recursos de la época posterior a la Revolución Francesa. 
La época de los estados constitucionales surgidos bajo la influencia 
del pensamiento político del siglo xvm marca el eclipse de los recursos ori-
ginarios o patrimoniales y el ascenso de los tributarios·. 
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http:nivel.de
226 RECURSOS 
Sin embargo, los primeros han resurgido con nuevo vigor en nuestros 
días, a partir de la Primera Guerra Mundial y, especialmente, después de la 
gran depresión de los años treinta. Por distintas razones, en dicha época se 
multiplicaron las empresas estatales, en parte por la absorción de empresas 
industriales y bancarias en estado de falencia, en parte por la creación de or-
ganismos de regulación económica y de empresas estatales para explota-
ción de industrias, comercios y servicios 2.' . 
En el mundo occidental se observa un proceso análogo con mayor o me-
nor intensidad en los diferentes paises pero con las mismas caracterí~ticas. 
La nueva concepción de la función del Estado 
La filosoffa común de esta evolución histórica consiste en la transforma-
ción de la función del Estado en el mundo capi talista, donde no se llega a la pro-
piedad colecti va de todos los medios de producción, pero tampoco se mantie-
ne la limitación del Estado a sus funciones clásicas de la época liberal. 
En la realidad de la vida económica dedos paises de Occidente, el Es~ 
tado tiene reservada para el sector público una amplia gama de empresas al-
gunas monopólicas, otras no, que pueden -pero no siempre- proporcio-
nar ganancias destinadas a constíruír recursos de las finanzas estatales 3. 
El nuevo papel de los recursos patrimoniales 
Lp dicho atribuye a los recursos patrimoniales una nueva significación 
en las finanzas, aunque no se llega a quitar el predominio de los recursos tri-
butarios. 
Dicha significación debe conslderarse tanto cuali tati va como cuantita-
tivamente. 
La significación cualitati va frente a los recursos tributarios consiste en 
no considerar los recursos coercitivos (principalmente tributos) como los 
1 En la Argemina, además del Banco Central y de los grande. bancos estatales de la Nación 
y de las provincias. las Juntas Nacionales de Granos y Carnes y, más larde, eII.A.P.I., el InstirulO 
Nacional de Reaseguros, las empresas mixta5 de aeronavegación y luego la empresa estatal Ae-
rolíneas Argentinas, la flota de ultramar y la flota fluvial, las empresas de propiedad enemiga. in-
corporadas al patrimonio del Estado (algunas posteriormente devueltas a la economía privada), 
la nacionaül.ación de los ferrocarriles. de los teléfonos. de las empresas de radiodifusión y de te-
levisión, Yacimientos Petrolfferos Fiscales y Yacimientos Carboníferos Fiscales, Gas del Esta-
do, Agua y Energía, Segba, Fabricadones MiUtares, FábricasdeAviones (l.M.E.l, Aceros de Za-
pla. elC. y. en el orden provincial, O.E.B.A. y Olras empresas públicas. . 
J V6ase. para l. Argentina. el Ira bajo de TRE13ER, Salvador, La Empresa E.statal Argentina. 
Macchi. Buenos Aires, 196& y el estudio dellruli¡uln de Investigaciones Económicas de 1 .. Uni-
versjdad Argentina de la Empresa, Las Empresill del Es ,ado en la Economía Argenrina. Buenos 
Aires, 1973. 
: ! 
RECURSOS 227 
característicos de la econoilÚa del sector público y rescatar la .impo11a~)(;(~ . 
de los recursos patrimoniales que no son coercitivos y permiten al Esja¿tLl,'. . 
desarrollar una actividad econónúca propia, sin depender de la recaudación' :;~ 
de los tributos a cargo del sector privado, que representa una invasión en la 
esfera del mismo y. por otra parte, alcanzar directamente ciertos fines de 
bien público. 
La importancia cuantitativa de los recursos originarios o patrimonia-
les en el presupuesto estatal ha crecido, conrespecto a la de la época liberal 
de las finanzas, pero, como ya dijimos, está lejos aún de destruir el. papel 
principal de los recursos tributarios. '1 
Debe observarse, por otra parte, que no siempre lacoerción está ausen-
te de los recursos patrimoniales. En efecto, en el caso de los monopolios fiST 
cales hay coerc.ión en cuantnel Estado asume el papel de monopolista ga-
rantizando este carácter con leyes .prohibiti vas de la competencia y 
represivas -a veces duramente- de toda infracción a las prohibiciones 
mencionadas. 
. 1 
También puede reconocerse el poder coercitivo del Estado aun allí 
donde su actividad económica se desarroll¡¡.en un régimen de libre concu-
rrencia con las acti vidades del sector pri vádo: puesto que su poder político 
y su vida perenne le permiten, por ejemplo, proseguir durante muchos años 
actividades económicas deficitarias, cubriendo las pérdidas con erogacio-
nes a cargo de los contribuyentes o con otros recursos. 
Esta posición de fuerza en el ejercicio de acti vidades empresariales 
tiene su posible consecuencia en el mercado. aun cuando no se trate de mo-
nopolios fiscales fnstitucionales, si el Estado hace uso de su capacidad de 
absorber pérdidas durante un lamo plazo para desbaratar la competencia de 
empresas privadas y logr.¡u- así una situación de monopolio de facto o por el 
solo hecho de su~dir:¡1ens·ione}.-"iJosibles, que pueden significar una posición 
de liderazgo en uHregim.~ae competencia monopólica o de competencia 
imperfecta. .1" 
La doctrina financiera ha escudriñado en la esencia de las actividades 
estatales que producen recursos patrimoniales y, en términos generales, ha 
puesto de reüeve las diferencias existentes entre los precios que se fonnan 
libremente en el mercado y los que constituyen los recurSOs patrimoniales 
del Estado. 
La teoría gradual de los recursos patrimoniales hasta llegar 
a los recursos tributarios 
Debemos principalmente a Seligman y a Einaudi la teoría gradual 
de los recursos patrimoniales y la desembocadura, al final de la escala, 
en los recursos tributarios y enlos impuestos. Los recursos patrimoniales 
" ... , 
CATEDRA FOLCO
http:lidera7.go
228 RECURSOS 
constituyen precios que el Estado percibe por la prestación de servicios en 
el mercado 4 y ó. 
Pero aunque Sea un operador en la economia de mercado, el Estado no 
pretende -necesarlamente- obtener precios que logren las máximas ga-
nancias, sino que ejerce sus contrataciones con los demás sujetos que ac-
túan en el mercado, teniendo presentes el interés público y los fines polfti-
cos en los que se inspira su acción. Por ello, no es infrecuente el caso en que, 
aun actuando en régimen de competencia monopólica o de monopolio, el 
Estado fije precios menores de los que le brindarían la máxima ganancia; o 
que se conforme con una ganancia minima o bien con la simple cobertura 
del costo o hasta puede ocurrir que se limite a una cobertura parcial de éste. 
En todos los casos hay una escala ascendente de prevalecencia de los fines 
políticos sobre las connotaciones meramente económicas de las negocia-
ciones mercantiles. 
Según el slogan apUcable a estos recursos originarios -pero que se re-
pite con respecto a las tasas-, la parte del costo no cubierta por los usuarios 
de los servicios la cubren los contribuyentes. Es ésta una expresión suma-
mente simplista que indica, defectuosamente, que el costo del servicio en 
cuanto no esté a cargo de los usuarios deberá ser financiado con otros recur-
sos, principalmente por impuestos. 
El criterio clasificatorio de los autores mencionados consiste en con-
siderar como precios totalmente privados aquellos que el Estado obtiene 
por los bienes y servicios que ofrece en el mercado comportándose como un 
sujeto cualquiera; precios quasi privados, cuando el precio se determina según 
las reglas del mercado, pero asoma incident.almente o secundariamente un fin 
públiGO; precios públicos aquellos precios originados por la venta de productos 
o servicios en el mercado, pero con [mes eminentemente públicos que explican 
las razones de la asunción de la actividad por empresas públicas. 
En la exposición de Einaudi son ejemplos úpicos de precios quasi priva-
dos los obtenidos por la explotación de bosques, y de precios públicos los de 
las empresas de ferrocarriles o de correos y telégrafos. La explotación de estas 
actividades por el Estado se debe -principalmente- al fm público de sumi-
nistrar los servicios, aun cuando ellos arrojen pérdidas, en zonas o lugares don-
de ninguna empresa particular los llevaría a cabo por no ser rentables. 
Einaudi, en su obraPríncipios de Hacienda Pública como ya lo tú ci era 
en sus cursos anteriores en la Universidád de Tunn, ha ampliado la escala 
de los recursos patrimoniales hasta abarcar bajo el nombre de precios poli-
SELJGMAN, Edwin R. A .• "C)assificaúon ofpublic rcvcnuc", en E.uay! on Taxarion, Landan. 
5 EINAUDI, Luigi, Corso di Scil!n:t.a deUe Finanu. 3' eel., 'Lo Rifonna Socia/e, Tocino, 
1916, págs, 2l y sigs, ' 
-1 
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1, 
\ 
~ 
RECURSOS 
ticos a las tasas, que otros autores consideran como una especie del género 
tributano. Es éste uno de los aspectos más controvertidos de la clasificación 
de los recursos y especialmente del deslinde entre recursos patrimoniales y 
recursos tributarios, al cual nos referiremos más adelante 6. 
Acotemos desde ya, y con el fin de no confundir all~ctor, que el precio 
político en este concepto de Einaudi nada' tiene que ver con la idéntica de-
signación de Pantaleoni para el impuesto, según la teona que hemos rese, 
ñado anteriormente 7, 
Recursos patrimoniales y tributarios. Límites de separación 
En suma, los recursos originarios son precios en los que la finalidad 
del Estado de producir ciertos servicios es cada vez más importante que la 
necesidad individual que los servicios mismos satisfacen. Dicha finalidad 
pública hace que el Estado provea en cantidad creciente o financie el servi-
Cio con recursos diferentes del precio, de modo que, a medida que crece la 
importancia relativa de la finalidad pública decrece el precio cargado al su-
jeto usuario del servicio. , '. 
Visto el problema desde este ánguló, pOdemos concluir que en los re-
cursos originarios hay precios de importancia decreciente, acompañados 
por impuestos (u otros recursos) en proporción creciente, para la finan-
ciación de un mismo servicio que el Estado considera conveniente o jus-
,to dividir entre los usuarios en medida cada vez menor, al crecer la im-
portancia de la necesidad pública que el mismo Estado desea satisfacer 
con la prestación de un s~rvicio, sin repartir el costo del mismo entre lo:; 
usuarios, 
Los precios de los servicios,y los subsidios encubiertos 
a Io.s co.nsumidores j/ 
Desde otro ángulo puede afirmarse que la finalidad pública que mueve 
al Estado a prestar un servicio es tan importante que el Estado subsidia a los 
usuarios, haciéndoles pagar precios inferiores a los que se formarían libre-
mente en el mercado, de modo que, en el caso en que la oferta del servicio 
en determinada cantidad al precio de oferta no estaría cubierta en su totali-
dad por la demanda, el subsidio del Estado cubre la brecha en lllgar de limi-
tar la oferta del servido. 
6 Véase ¡nfra. pág, 229. 
7 Véase supra, pág. ,17. 
CATEDRA FOLCO
, , 
230 RECURSOS 
De ahf que se puede inferir que los recursos patrimoniales a veces 
ocultan, a través de precios no compensatorios, un gasto de transferencia 
que se traduce en un subsidio a la producción de servicios públicos no to-
talmente rentables. 
Claro está que ello es cierto sólo cuando responde a una política pre-
concebida y llevada a cabo deliberadamente. No sirve, en cambio, para en-
cubrir la ineficiencia de la explotación del servicio, que no puede financiar-
se enteramente con los precios pagados por los usuarios, a pesar que estos 
precios sean todo lo altos que la rigidez de la demanda pueda aguantar. 
En otros términos, las pérdidas ocasionadas al.Estado por una explo-
taciónineficiente no pueden justificarse a posteriori con el argumento que 
el servicio satisface a una necesidad pública y que debe cubrirse parcial-
mente con otros recursos. 
Tampoco es admisible utilizár este argumento para justificar todos los 
vicios de la organización de las empresas públicas, como: abastecimiento 
incontrolado de materias primas y productos semi elaborados en condicio-
nes de precios y cantidades desfavorables, exceso de mano de obra y per-
sonal administrativo, ineptitud del personal técnico y directivo, etcétera. 
Monopolios fiscales 
En ciertos casos, el Estado puede crear empresas con carácter de 
monopolios por expresas disposiciones legales que no sólo estatuyen la 
creación de las empresas a cuyo cargo estará la explotación mónopólica, 
sino que también toman medidas para la prohibición de acti vidaqes en com-
petencia y coruninan severas penas para los infractores. 
Estos monopolios pueden abarcar acti vidades primarias (prdducción 
agrícola o industria extracti va), industriales y comerciales. La car~cteristica 
saliente de los monopolios fiscales consiste en el ejercicio de la actividad 
económica para obtener como recurso toda la ganancia que pueda obtener-
se, según las leyes del monopolio. 
Las normas prohibitivas y represivas de las actividades competitivas 
tienden a lograr la efectividad total O casi del monopolio. Ellas a menudo se 
extienden no sólo a la producción, elaboración y comercialización de deter-
minados bienes -por ejemplo tabaco-, o servicios -por ejemplo ¡oteda 
o quíniela- sino también a los sucedáneos más próximos. 
La obtención de la máxima gBI1BI1Ciil por la empresa pública rhonopó-
lka es la consecuencia económica caracteristica de los precios "en un régi-
mell de monopolio y, por lo tanto, no se la puede considerar como una p"e-
culiaridad del monopolio estatal ni menos como extraña a la econornfa de 
mercado o a la formación de los precios. " 
t.', 
RECURSOS 231 
Sin embargo, los recursos que se obtienen por medio de los monol'~~(~"', () 
lios fiscales tienen una evidente similitud con los que consisten en impli.es~¡.~· ., " 
tos a los consumos de los artículos mismos. ' .' 
No hay diferencias apreciables en cuanto a la naturaleza y efectos entre 
la producción de un determinado bien, por ejemplo: tabaco, ejercida por 
una empresa privada pero sujeta a un impuesto sobre el precio de venta al 
consumidor -a veces recaudado directamente del fabricante- y la adop-
ción del régimen de monopolio fiscal, en el cual el Estado se hace cargo de 
la producción del mismo bien que puede colocar en el mercado al precio 
que le proporcione la máxima ganancia. 
La similitud del monopolio fiscal con el impuesto al consumo es tal, 
que puede considerarse el precio obtenido como la suma del costo más una 
ganancia normal del empresario --como seria en un régimen de competen-
cia- más el impuesto al consUmO. Claro está que éste es un artificio ya que 
no puede discriminarse --en forma cierta- en el precio lo que sería la ga-
nancia presunta del régimen de competencia.y, además, cuál seria el grado 
de imperfección del mercado, si no existiera él monopolio. Pero ello no obs-
ta al análisis teórico ni tampoco a la prác'ticaii.Gministrati va, en algunos pai-
ses, de efectuar la discriminación del prodúcto neto del monopolio, consi-
derando como recurso tributario el ingreso excedente del costo, más la 
ganancia normal de la empresa estatal. 
Desde un punto de vista sociológico y ético puede plantearse el proble-
ma de la elección por parte del Estado en,tre dejar una acti vidad económica 
a la empresa privada y someterla a un impuesto al consumo o bien instituir 
el monopolio fiscal. La solución no puede ser general ni aplicable a todos 
los paises ni a todos los bienes y,servicios. Pero puede afIrmarse que, cuan-
do la aplicación del ímpupsto aI,consumo de un determinado artIculo exige 
un riguroso cont~pl de 10s'lu~t;U"es de producción y de los traslados de los ar-
tículos gravadoseri el c9¡;Si:fde la elaboración o en las etapas de comercia-
lización y además existé un fuerte poder monopólico entre las empresas pri-
vadas productoras, se dan algunas razones para que el Estado asuma el 
monopolio fiscal de los bienes en cuestión. 
Desde un punto de vista estrictamente económico, De Viti de Marco 
sostiene que la elección entre el impuesto al consumo, dejando en manos de 
empresas pri vadas la explotación industrial y comercial, y el monopolio fis-
cal, depende del nivel de costo al cual el Estado puede efectuar dicha explo-
tación. Si el costo para el Estado es igualo mayor qlj.e el costo para la em-
presa privada, es conveniente que el Estado deje la explotación a la empresa 
privada y se lioúte a establecer un impuesto al consumo. Si ese costo fuera 
menor, entonces seria conveniente el monopolio fiscal. 
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CATEDRA FOLCO
http:impli.es
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1" \ , 
232 RECURSOS 
Fundamentación pretendida del monopolio fiscal de juegos de azar 
Se ~a invocado, a menudo, corno fundamento de ciertos monopolios fisca-
les por ejemplo: el de las loterías, de los casinos, de las carreras de caballos o de 
I~ apues~ sobre los resultados de partidos de flÍtbol, la circunstancia de que, 
sle?do. el Juego de azar un vicio arraigado en amplios Sectores de la población, 
se Justifica su monopolio estatal corno un instrumento para volcar Jos recursos 
fiscales que se obtengan por su explotación, en beneficio de la sociedad. El argu-
me~to pue~e .fácilmente refutarse por la reducción al absurdo, ya que por igual 
rlUon podría mstaurarse el monopolio fiscal de la prostitución, transformando 
~I Estado en alcahuete o tratante de blancas amparándose, amén de la r:rrón ya 
Invocada, en la famosa expresión del emperador Vespasiano: NOll olet. 
Empresas mixtas 
. ~on t.ambién recursos patrimoniales del Estado los que obtenga de su 
participación en empresas mixtas o de participaciones accionarias en socie-
dades con mayoría privada en el capital. 
. Tales recursos son aleátorios. por cuanto las empresas mixtas y las so-
cleda~es con participación estatal pueden no arrojar ganancias sino pérdi-
das. Sl~ emba:go, ~rescindiendo de esa eventualidad, el objetivode la pre-
serva~I~~ dellnteres público desde adentro de la empresa, juntamente con 
la pOSibilidad de obtenerrecursos, no parece fácilmente asequible en teoria, 
puesto que puede resultar contradictorio el logro de ambos fines y es posi-
b!e que se verifique una inconciliable divergencia de intereses entre el ca-
pital ~ el empresario privado y el capital y la representación estatal 8. En la 
práctica, tampoco hay pruebas de éxito de las experiencias en diferentes 
paí~es.' incluyen?o.la Argentina. donde, después de un corto p~ríodo de flo-
r~clmlento en distintos campos, las empresas mixtas se transformaron en 
empresas estatales, lo que ocurrió can bancos, compañías de tra'nsporte aé-
reo, marítimo o fluvial, empresas de teléfonos y otras. 
5. RECURSOS TRIBUTARIOS 
Los recursos tri bli tarios son aquellos que el Estado obtiene mediante 
el ejercicio de su poder de imperio o sea por leyes que ciean obligaciones 
a cargo de sujetos -individuos y entidades- en la forma y cuantía que di-
chas leyes establezcan. -
• H Ase lo entiende tambien KELLEIl, Theo, "La ecooomfa propia d. laS entidades públicas" 
ti . en GERLOFF - NEUMARK, Trarada de FinanZlll Públiclll, T.ll, págs. 162 y sigs. de la traducción 
~', española. -
RECURSOS 
Caracterfstica común de los recursos tributarios en su obligatoriedad 
por imperio de la ley. siendo ésta-a su vez-fuente de las obligaciones tri-
butarias dentro del marco de las facultades y de los lfmites que establezcan 
las constituciones modernas. -
Paradoja de la correlación entre Estados absolutos y recursos 
patrimoniales u ofrendas voluntarias y entre Estados 
constihlcionales y recursos coercitivos 
Es un hecho aparentemente paradójico, pero de profunda importancia 
filosófica que, mientras en las estructuras políticas de las monarquías abso-
lutas que se remontan al sistemafeudal, predominan las finanzas patrimo-
niales y alIado de ellas toda suerte de recursos por actos de liberalidad en 
favor del monarca, en el Estado m0gerno constitucional y, especialmente, 
en la econoITÚa liberal fundada en los principios de la propiedad privada y 
de la iniciativa individual, prevalecen los reCl)rsos tributarios, frutos del po-
der de imperio del Estado. Se puede sintetizar este contraste con el esquema: 
a) Estado absoluto -recursos patrimqnjales y ofrendas al poder 
público. . .' 
b) Estado constitucional -recursos coercitivos. 
El segundt:l esquema indicado se explica por el principio polftico-ins-
titucional, según el cual el poder coercitivo que se reconoce ahora al Estado, 
sólo puede ejercerse con los límites y las garantías de la Constitución. La 
ley, que es producto de la voluntad general, es la única fuente de las obliga .. 
ciones tributarias y en su creación concurren los representantes de los ciu-
dadanos, quienes consienten las invasiones del fisco en la economía pri va· 
da, sujetas a los principios de l1! Constitución. 
ESte breve eJ;cúr~us nos permite llegar a la conclusión queJos recurso:; 
. tributarios nacen del pocieféfeI Estado, pero les acompañan desde el propio 
nacimiento las limitaciones que la Constitución crea al ejercicio de dicho 
poder y las garantías que ella establece para todos los habitantes del país. 
Concepto jurídico, económko y político de los recursos tributarios 
No existe diferencia alguna, en nuestra opinión, entre el concepto ju-
rfdico de tributo y su concepto económico ° polItico. En efecto, el concepto 
del fenómeno tributario, necesario para la investJgación científica no puede 
ser sino el que corresponde a las instituciones del mundo real y éstas son 
creación del ordenamiento juridíco. Existen, sin embargo, divergencias en 
los criterios para ubicar algunos fenómenos financieros en una u otra clase 
de recursos. 
i 
I ¡ 
! ! 
CATEDRA FOLCO
234 RECURSOS 
En este aspecto recordamos lo dicho con referencia al producto de los 
monopolios fiscales, de que algunos ordenamientos positivos reconocen la 
existencía de un impuesto al consumo-elexcedente del costo más una uti-
lidad normal mientras que desde un punto de vista económico o de polftica 
económica es sólo un precio de monopolio en todas sus partes, aunque sus 
efectos pueden parcialmente equipararse a .105 del impuesto- 9. 
El concepto de tributo abarca a muchas figuras, algunas muy contra-
venidas, otras aceptadas generalmente pero no sin objeciones y reservas. 
Diferentes especies de trihutos 
Se reconoce como tributo: a) la tasa; b) la contribución especial; e) el 
irn¡:mesto; d) los recursos llamados parafiscales; e) las regalías del sector 
público; t) los empréstitos forzosos. En todos ellos puede encontrarse el ca-
rácter coercitiva urtilateral y la finalidad áel fin público al que se destinan 
sus productos. Puede agregarse la exclusividad de la ley coma fuente de la 
obligación tributaria (con importantes excepciones en la actualidad). 
A continuación procederemos al estudio de los distintos tipos de tributos. 
6. LAS TASAS 
Generalidades 
La tasa es un tributo caracterizado por la prestación de un servicio pú-
blico indi vidualizado hacia el sujeto pasivo. 
Se entiende que, como uibuto, es un recurso obligatorio cuya fuente es 
la ley y tiene carácter coercitivo; no tiene, pues, el carácter de precío. 
Es un fenómeno financiero, cuya importancia presupuestaria es escasa 
y totalmente desproporcionada con las controversias doctrinales a que ha 
dado origen. 
Concepto, Controversias 
Hay quienes niegan el carácter coercitivo, razonando que el particular 
que pide la prestación del servicio publico expresa su demanda voluntaria-
menté, aceptando por ello el pago de la tasa 10. 
9 La confusión de conceplos jurídicos y económico-financieros es tan grande que hay au-
lores que soslíenen que desde el punlo de vista econtÍmico se trata de un impuesto mientras que 
desde el punlo de visrajuridico es un precio y otros autores expresan la posidófl opuesta, 
10 DUVERUER, M .,lnslirucíolles Financieras. Roseli. Barcelona. 1960. págs, 90-91; BEItLl-
RI. A., Principio di Dirillo Triblllario, Vol. J, Giuffre. Milano. 1952. pág. 30S. 
RECURSOS 235 
'~, ";",. . 
En contra de esa teoría se contesta que, tratándose de servicios que¡ett:.:,'. 
Estado presta con carácter excluyente de toda competencia, la voluntad cid:. ~:, .:{: 
sujeto pasivo que expresa su demanda no es libre. Además, en muchos ca-
sos, la prestación del servicio es obligatoria para su destinatario 11. 
Hay quienes niegan la fuente legal de las tasas sosteniendo su origen 
en Un acuerdo de voluntades, por muy compulsiva que sea la adhesión del 
usuario 11. . 
Hay quienes afmnan que la tasa es la contraprestación obligatoria del 
uso de servicios inherentes al Estado como poder público, estableciendo así 
un criterio para diferenciar este tributo d~ los precios de los servicios que el 
Estado presta mediante la explotación de su patrimortio o el ejercicio de ac-
tividades empresariales 13. 
Otros 14, entre los que nos contamos, sostienen que las actividades 
inherentes al Estado, consisten en servicios divisibles, constituyen un fe-
nómeno variable a través de la historia y según las instituciones peculia-
res de cada país. Precisamente, la ampliación de la esfera de acción del 
Estado ha motivado la adopción de tar~as y sometidos que antes corres-
pondían a la esfera privada. pero polfticamente no dejan de ser inheren-
tes al Estado, de acuerdo con las nuevaS concepciones de su misión y de 
sus funciones.' 
Por otra parle, se agrega, tanlbién las actividades que politicos y soció-
logos consideran como ineludiblemente propias del Estado no fueron siem-
pre tales en la historia (prestación de servicios de justicia y de educación), 
rti lo son ahora con carácter exclusivo IS, y pueden no serlo en el porvenir. 
Finalmente: se objeta la teoría que1imita las retribuciones de activida-
des inherentes al Estado, con el argumento de que no se ve cómo la natura-
leza de la actividad del ESl:!ido influye sobre el carácter de la tasa y sirve para 
fundar su difereni.lÜI':del p'recjo:16. 
1'1'~" .fy 
11 Así, en d C3S0 de la jWficia pellal. V ce V ALDI:S COSI A. R,. Curso de Derecho Tn'bltlario, 
T. 1, Montevideo. 1970, págs. 313-315. 
12 DUVERGER. M" pág. 92 ya citado y acenadamente criticado por V ALOSS COSTA, R" op. 
cil. 
13 PuGLlESE. ¡vI., Le/aue nella Scienr.a en el Dirirro Posilivo l/a liana. Cedam. Padova, 
1930. págs. 30. 34 Y 80. En contra.J¡\RACH, Dino. (/trso Superior de Derecho Tributario, T. 1, 
Cima. Buenos Aires. 1957. pág, 218. 
14 GIANNINI, A. D .• ltUIÍluciones de Derecho Tributario. Madrid, 1957. pág. 59; GIAMPIE. 
TRO BORRAS, G, La TaJa en la Hacimda Pública, Montevideo, 1959; J¡\RACH. D .. op. Y loe dI .• 
en la nota anterior. . 
¡j JARACH, D .• Concetra Giuridico di Tarso e Nall/ro del CorriJperrívo pe/ Servido Ca,",,-
tulle di Trasporro de/le InmondlÚe. en Foro d"Ua Lombardia. 1937, 
ItI VernotalJ. 
CATEDRA FOLCO
l.' , , , 
236 RECURSOS 
Hay quienes sostienen que las tasas presuponen un servicio beneficio-
so para el destinatario a quien oe impone el pago del tributo 11. 
Se COntesta por otros que la prestación del servicio puede no ser bene-
ficiosa para el sujeto obligado al pago del tributo, como ocurre en lajusticia 
penal; es stificiente que el servicio se individualice con respecto al sujeto 
obligado IR. ' 
Hay quienes afirman que las tasas no pueden exceder el costo del 
servicio 19. 
Se contesta fácilmente que no se puede supeditar la naturaleza del tri-
buto a un requisito de imposible cumplimiento, como lo sería el cálculo del 
cosro del servicio y la parte correspondiente a cada usuario 20. 
Hay quienes sostienen que las tasas, por su vinculación con la presta-
ción de un servicio estatal,'implícan ----en su concepto---la afectación de lo 
recaudado a la fmanciación del servicio mismo 21, 
Se puede objetar que esta afectación no es una consecuencianecesaria 
de la vinculación del tributo con la prestación de un servicio 22, 
La uni versalidad del presupuesto exige que lo recaudado por tasas se 
vuelque a la masa de los recursos, sin afectación a la finanGÍación del ser-
vicio en cuestión, El problema no es diferente de aquel que se presenta 
cuando el Parlamento aprueba un nuevo gasto no contemplado eilla Ley de 
Presupuesto, lo que obliga, según normas legales expresaS, a determinar el 
reCUrso con que ha de sufragarse el gasto, pero no implica la afectación del 
producto de la recaudación al pago del gasto de nueva aprobación. Además, 
11 No mantenemos, a es le respecto, la opinión sostenida en nuestra obra Principií per J 'Ap- . 
pUcazione del/e Tone di Regisrro, Padova, Cedam, 1937, pllg, 14, citada porVALDES CDsrA, R., 
op. cil., T.I, pág. 309 Y creernos que la. ventaja o el beneficio que el servicio procura al sujeto pa-
SIVO no es un elemento caracterizador de la tasa, siendo suficiente la individualización del ser-
vicio con respecto al sujeto pasivo. Ver VALDÉS COSTA, R" op. cit., págs. 30B-3ll. 
18 Ver VALDÉS COSTA, R., op. )' loc, cit., en la nota anterior y autores allf dt¡¡dos. 
19 El principio de I¡¡ razonable equivalencia o proporción entre la tasa y la importancia de! 
.servicio prestado, se halla expresado en la docmna y en la jurisprudencia argentinas y uruguayas. 
También lo acogió l. ley 14.390 (Argentina) sobre régimen de unificación y distribución de im-
puestos nacionales. Véase al respecto lARACH, D., CurJO Superior de Derecho Tributario, T. 1, 
Cima, Buenos Aires, 1969, págs,,46-47. Eltex!o de la nom,a en cuestión (art. 90, inc. b) ¡IIfine, 
de la ley citada) se haUa reproducido en la obra mencionada (pág. 64). 
20 Ver VALDÉS COSTA, R" op. cit., págs_ J 15-316. 
21 VALDÉS COSTA, R., op. cir., págs, J 16-317. Esta doctrina ha inspirado na 561.0 el anlepro-
yecto d,e Código Tributario uruguayo, sino también el Modelo de CÓdigo Tributario para Amé-
nca lallna. Al comentar este modelo observamos que el problema se reduce a mia cuestión se-
mántica, si se crea un oibuto con las caracletístlc.s de la tasa, pero sin la afectación de la 
recaudación al servicio que motiva su creación. 
. 22 Ver JARACH, D., "Análisis del modelo de Código Tributario para A~érica Latina", en 
Revüta Impuestos, 1971, págs. 189-215. 
RECURSOS 237 
. se observa que si una ley estableciera una tasa por un detemunado servicio 
indivídualizable, sin imponer la afectación de lo recaudado, el tributo sería 
válido legalmente y no perderia su carácter fundamental de tasa, óbligando 
al intérprete a crear una nueva especie de tributo que podría denominars'~ 
"tasa sin afectación", • 
Se pone de relieve que, a menudo, las tasas varían no sólo en función 
de la naturaleza e importancia del servicio prestado por el Estado, sino tam-
bién por la riqueza exteriorizada en la prestación del servicio, Ello importa, 
según algunos, la coexistencia de un impuesto junto con la tasa, con la con-
secuencia de la invalidez de ese tributo mixto, cuando nomlas constitucio-
nales o legales no admitieran la facultad de establecer impuestos y sf sólo 
la de crear tasas, 
Por otra parte, hay quien sostiene que ello no implica la existencia de 
un impuesto, siendo el tributo en cuestión siempre una tasa, no obstante la 
introducción del princípio de la capacidad contributiva 23. 
Algunos van más lejos aún y sostienen que el principio de la capacidad 
contributiva consagrado en muchas cartas .constitucionales, es aplicable 
también con respecto a las tasas, siéndolo pa,ra todo el género tributo y no 
sólo para la especie impuesto 24, --
Volviendo al criterio dístintivoentre tasa y precio de los servicios pú-
blicos y descartada la te aria de las "actividades inherentes" o de "ineludi-
blemente propias" del Estado, nos encontramos frente al problema de suplan-
tar esa teoría por otra que no quede afectada por las críticas mencionadas 
precedentemente. En tal menester, mencionamos al simple fí n informati va, 
que hace aproximadamente cuarenta años se nos presentó el problema, lle-
gando entonces a la conclusión de que si era preponderante la prestación del 
servicio, se trataría de una tasa; si, por el contrario, era preponderante el 
pago del usuario, se triltaría d.eún precio. Hoy no mantenemos la tesis de an-
taño y, sin perjuiélbde ceCúrrir a otros criterios de distinción, debemos re-
conocer que entre las tasas y el precio público sólo hay una diferencia de 
grado, ya que también en el precio público hay una cierta coerción eviden-
ciada por el contrato de adhesión, como también la hay en los precios de los 
monopolios fiscales en razón de la prohibición de la concurrencia por pane 
de empresas privadas; y, por otro lado, no puede excluirse siempre la rele-
vancia de la voluntad indi vidual en la creación de la tasa, por ejemplo en el 
caso de públicas concesiones 2j. Es, pues, aceptable, especialmente en UII 
23 V ALD~S COSTA, R., op. cit., págs. JI 8-321 Y doctrina y jurisprudencia aJl[ citados. 
14 ROSEMBUJ, Tulio R., "El principio de la capacidad contributiva en la Constitución italia-
na", enEJ Hecho de Contribuir, recopilación de varios trabajos, Cooperadora de Derecho y Cien-
cias Sociales. Buenos Aires, 1975, págs. 103-127, especialmente pág. 114. 
15 JARACH, D .. El Hecha Imponible, 2' ed., Bllenos Aires, 1971, págs. 74 y 75. 
CATEDRA FOLCO
I 
! 
238 RECURSOS 
enfoque económico y político, la doctrina de la evolución escalonada desde 
el precio pri vado hasta la tasa-precio politico, según Einaudi, doctrina com-
partida, con alguna variante, por este autor y Seligman. 
Finalmente nos parece bien fundada, especialmente en el aspecto ju-
rídico, la teoría de Valdés Costa, quien distingue la tasa del precio por cuan-
to en la primera la naturaleza del servicio implica -en general-la gratui-
dad, siendo necesaria la ley para imponer, en fomla excepcional y, por ende, 
taxativa, la obligación d~ la tasa a la vez que los servicios económicos -otros 
autores los denominan industriales y comerciales- son por su naturaleza 
remunerables, razón por la cual no haria falta la ley para crear la obligación 
del precio 16. Esta teoría es compatible con la de Einaudiy Seligman salvo 
en la caracterización de la tasa como recurso tributario por la preponderan-
cia de la fuente legal sobre el encuentro de las voluntades. Sin embargo, por 
un principio de simetría, también la retribución de estos servicios puede es-
tablecerse por ley. 
La tasa -lo hemos dicho antes- puede ser regulada según las varia-
ciones de la riqueza evidenciada por la demanda individual o por la deter-
minada por la administraCión fiscal en el usuario del serviCio o de aquél a 
quien se presta el servicio en forma obligatoria o voluntaria. 
Tasas acopladas a otros tributos 
En los casos en que se introducen tales consideraciones, la tasa se in-
clina hacia el impuesto y puede llegar a transformarse en impuesto con sólo 
algún residuo de tasa. Es éste el caso de los tributos de registro (droits 
d'enregisfrement, tasse di registro), de las patentes o licencias para ejercer 
alguna industria, comercio, profesión u oficio o la aprobación de los esta-
tutos de sociedades por acciones y la autorización gubernamental para ac-
tuar como tales. 
También puede ocurrir que, por asimilación, se reÚnan en un solo tri-
buto varias especies como: tasas por prestaciones de servicios individuali-
zados, contribuciones especiales por beneficios derivantes de alguna obra 
pública y verdaderos impuestos, como, por ejemplo, impuestos a la propie-
dad inmueble. En estos casos pensarnos que ha de prevalecer el tributo de 
mayor gravitación al cual quedan asimilados los demás tributos reunidos en 
un solo gravamen. 
Ejemplos de este fenómeno pueden encontrarse a menudo en las finan-
zas estatales y, especialmente, en las de entidades públicas locales. La fu-
sión de diversos tributos en uno solo puede veáficarse támbiéil reuniendo 
26 VAwés COSTA, R .• or. ell.. págs. 303-305. 
RECURSOS 239 
en unsolo gravamen uno o varios tributos locales con uno o más impueslh.o¡(,l.\ 
nacionales (por ej.: tasas y contribuciones por los servicios de obras sanila":' ,i. . '~i 
rias, tasas por retiro domiciliario de residuos e inmundicias, contribuciones :~) 
por obras de pavimentación de calles o por la conservacÍón de pavimentos ' 
. e impuestos inmobiliarios, etc.). 
Tasas sin contraprestación éfectiva del servicio al usuario 
Sostienen algunos autores, y así lo decidieron fallos judiciales en dife-
rentes países, que siendo el fundamento jurídico de la tasa lacontrapresta-
ción de un servicio público individualizado, si el servicio no se presta efec-
tivamente en el caso concreto en relación con el sujeto pasivo de la' 
obligación de tasa, ésta es inconstitucional 27. 
Por lo contrario, bay autores y jurisprudencia y no falta tampoco la po-
sición adoptada expresamente por alguna legislación, que se pronuncian en 
el sentido que no es necesaria la real prestaciól;l del servicio individualizado 
con respecto al sujeto pasivo determinado, siendo suficiente la orrraniza-
ción del servicio que potencialmente ptÍede;"Í!fectar al sujeto. ElIo"ocurre 
--especialmente- en los servicios de ccintrd1 e inspección de locales y es-
tablecimientos industriales, comerciales, sanitarios, etcétera, en cuyos ca-
sos la obligación de pagar la tasa no puede ser objetada por el hecho que t:n 
u.n período fiscal o en un determinado tiempo, el sujeto no haya sido inspec-
CIOnado nunca. Claro está que si se admite el criterio riguroso de que carece 
de fundamento juridico válido la tasa que se pretende recaudar sin la pres-
tació~ efectiva del servicio, no puede el poder públíco justificar la proce-
denCia del gravamen por el solo hectlO de una inspección de carácter formal 
tendiente a veáficar el cUlP.plimÚ:nto del pago de la tasa, como ocurrió mu-
chas vetes según n\lestra e·xpq.íencia directa. La mera existencia teórica de 
un servicio que nd'~eTndj~itf~alíza efectivamente hacia el sujeto, no cons-
tituye base suficiente para crear una tasa y ésta no puede ser válidamente 
exigida. Tampoco puede considerársela como ún impuesto disfrazado, por 
carecer de los caracteres esenciales de este tributo 2B. 
Función económica de la tasa 
.. Desde un enfoque econónúco si las tasas no Son precios, tienen en co-
mun con ellos el carácter de contraprestación. De ahí que en una detetmina-
17 Ver, al respecto. V ALDÉS COSTA, R., op. cit., págs. 321 y sigs. y literatura y jurisprudencia 
aIlr CItadas, 
2B V<or infra. pág. 239-240. 
.' " 
CATEDRA FOLCO
240 RECURSOS 
nación de la presión tributaria 29 no se incluyan las tasas en cuanto sean re-
tributivas de servicios prestados sin estar inf1uidas por el principio de capa-
cidad contributiva. 
También débese reconocer que las tasas tienen en común con los pre-
cios la función limitadora del uso de los servicios. Esta función la ejercen 
las tasas, aun cuando su creación no responda a un propósito deliberado del 
Estado. 
Muchos servicios públicos que por la importancia de las necesidades 
a satisfacer podrfan ser prestados gratuitamente, son --en cambio-- sujetos 
a la aplicación de tasas para limitar la demanda que, sin dicho tributo. podrí a 
exceder Jos limites de la oferta por parte del Estado. 
. Desde luego, la limitación del uso del servicio por la tasa no puede ser 
Juzgada como ineluqible. Ella responde a un juicio de valor, por el cual no 
considera justo que el servicio pueda ser prestado sólo a quíen puede afron-
tar el pago del arancel o de la tarifa o de la tasa que establece el Estado. Pero 
podría considerarse como más conveniente la limitación del servicio según 
la mayor idoneidad o la más apremiante necesidad del usuario, mantenién-
dose la gratuidad del servicio para sus destinatarios. 
Prescindiendo del problema axiológíco al que acabamos de referirnos, 
surge el problema económico de la elección entre la financiación por las ta-
sas y por los impuestos, partiendo de la premisa que lo que no pagan los 
usuarios por tasa deberán pagarlo necesariamente los contribuyentes. Difí-
cilmente se plar;tea este problema de elección en forma absoluta, o sea: fi-
n~nciación sólo por tasas o sólo por impuestos. La observación ya efectUa-
da en esta obra que en todo servicio público divisible hay, en forma 
concurrente, una necesidad pública y una individual que no necesariamente 
se identifica con la primera, nos permite afirmar que se considerará justo 
que una parte del costo del servicio sea financiada con impuestos y sólo una 
parte sea requerida de los usuarios y así se actuará en la práctica en muchos 
casos 30. 
Por último. nos parece oportuna una evaluación global de la tasa en su 
significación cualitativa y cuantitativa. 
Cualitativamente la tasa es un tributo ampliamente justificado desde el 
punto de vista de la equidad. siempre que los servicios que constituyen la 
contraprestación se presten efectivamente y no sean de carácter puramente 
formal. , 
,9 Ver infra, págs. 274 y si!ls. 
30 Puede verificarse lambjé~ que la complejidad y el costo de la recaudación de ciertas lasas 
y el escaso rendimiento de ellas, aconsejen su eliminación total, corno ocurrió en la Argentina 
con las lasas de actuación administrativa, que fueron derogadas en el año 1963 por las circuns-
tancias que acabarnos de señalar. 
RECURSOS :L41 
También se justifica la tasa por cuanto la contraprestación del servicio 
individualizado favorece el consumo no sólo de los representaJites parla-
mentarios en el momento de su creación. si no de los propios sujetos pasi-
vos, los que, especialmente en el caso de los servicios que generan un be-
neficio individual. los considerarán como precios y generalmente tan 
inferiores al valor para el sujeto, que en realidad absorben sólo una pequeña 
parte de la renta del consumidor. Claro está que todo lo contrario debe de-
cirse de las tasas por servicios puramente nominales o de aquellos que, aun 
prestados en forma individualizada, no son beneficiosos para el destinatario 
o lo son en medida muy i nferi or a la cuantfa de la tasa. La función ¡imi tadora 
que las tasas tienen en común con los precios permite la eficiencia del ser-
vicio y su carácter regresivo puede ser atemperado con adecuadas exencio-
nes para los usuarios más pobres, corno ocurre en muchos países respecto 
de los servicios de educación y de ju~ticia. 
Cuantitativamente las tasas como recurso del presupuesto del Estado 
son de importancia muy reducida. Pero pueden ser más significativas pan;¡ 
las finanzas de las provincias o municipalid'ades. especialmente cuando 
~illstitucionalmente- estas entidades"no pueden establecer impuestos o 
tienen muchas restricciones legales paraesúrblecerlos. 
7. CONTRIBUCIONES ESPECIALES 
Concepto 
Con este nombre y o!I'os equivalentes en distintos países e idiomas, se 
reconocen tributos que la h'!y establece sobre los dueños de inmuebles, que 
experimentan un incremento de su valor como consecuencia de una obm 
pública, construida Flor elEstado u otras entidades públicas territoriales 31. 
Algunos aut~;'7s.corIl~r:eritlen bajo el mismo rótul,o tributos, pagados 
por detenfÚnados grupoS'de población que están o estaran benefiCiados por 
servicios estatales, como los de la seguridad o previsión social .12. 
31 La literatura existente <s más importante que la utilización efectiva de este recurso.' rvlen· 
'cionaremos en primer término, dentro de la Üleratura especializada sobre contribuciones espe· 
ciales,la clásica obra de J ANNACCONE, P. 1., Tribuli Sptciali nella Scienza de/Je Fina""e, 1905. 
Más recientemente ha profundizado el lema MACÓN, J., "Financiación pública por contribución 
de mejoras", en Terceras Jomadasde Finarn;as Púbücas,Macchi, Buenos Aires, 1971, págs. 393-
340. También corresponde mencionar a LUQUl, J. C., Lo Conlribucí6n Esp~cial de Mejora.¡ etI 
lo. República Argentina, Tesis de doctorado, Buenos Aires, 1944. 
32 Ver GlULlANl FONROlJGE, Carlos M., Derecho Financiero. Vol.l!, Depalma, Buenos A ¡-
res, 1962, págs.831 y sigs. 
CATEDRA FOLCO
http:ciales.la
http:entidades,.no
242 RECURSOS 
Algunos otros no incluyen en el concepto de contribuciones especiales 
alas de seguridad social, clasificándolas dentro del concepto de la parafis-
calidad 33. 
Otros más, reconocen el carácter tributario de dichas obligaciones, 
pero no las incluyen entre las contribuciones especiales sino entre los im-
puestos. 
Existen casos de tributos establecidos a cargo de grupos de habitamtes 
que gozan de beneficios especiales no ya por una obra si no por la prestación 
de un servicio público que no se ¡ndi vídualiza hacia determinadas personas, 
pero beneficia en forma indirecta y especial a dichos grupos. . 
Es éste el caso de los servicios municipales de alumbrado público y de 
barrido. Ambos se prestan en forma general y en beneficio del tránsito, de 
la seguridad pública, de la higiene y dela conservación de las condiciones 
de salubridad del medio ambiente. Pero los habitantes de los inmuebles si-
tos a cierta distancia de los focos del alumbrado público, o [rentistas de las 
calles en que la Municipalidad presta el servicio del barrido, reciben un be-
neficio diferencial, por lo cual pueden ser gravados también en forma dife-
rencial para la financiación del servicio. 
Estos tributos son clasificables en la categoda de las contribuciones 
especiales y no en la de las tasas, por cuanto éstas corresponden a la pres-
tación de un servicio indi vidualizado hacia el usuario, connotación ésta que 
no se encuentra en los casos que estarnos examinando. 
En ciertos países se impone un tributo a los propietarios de bienes in-
muebles o muebles beneficiados por el servicio de los bomberos que inter-
vienen para extinguir incendios que afectan sus propiedades. Este tributo es 
considerado también como una contribución, por el hecho del beneficio di-
ferencial que el servicio, creado para preservar a toda la población de la ca-
lamidad del fuego, procura al danuiificado o a los damnificados o bien por 
ser causantes (culpables o no) de la erogación del servicio de bomberos. 
No compartirnos la teolÍaque incluye en la especie tributaria lÍe lacon-
tri bución especial a los aportes y contribuCiones de la seguridad social. Con 
respecto a las contdbuciones patronales, es muy dudoso que los empleado-
res puedan considerarse beneficiados en fonna especial por el sistema de 
seguridad social que ampara a los empleados, salvo en la fonna muy gené-
rica de la paz social de que gozan las empresas por la existencia de dicho sis-
tema y que favorece su desenvolvimiento y por las eventuales econorIÚas 
33 Se destaca por esta tendencia MORiELLl. Emalluele, "Aspetti corporativi deÚe finanze 
degli entí amministrativi inlitu¡:iona¡¡", en Archivio di Sud! CorparOlivj. Del mismo autor. "Le 
point de vue théorique de la parafiscalité". en Revue de Sciellce er Ugislarion Fi"an~¡eru. 1952, 
l. XLIIl. pág. 84. Véase tambión. sobre este lema, V ALIJÉS COSTA, R., CUrJo de D.~ecllO Tribu-
¡ario. T. l. Montevideo, 1970, págs. ]92 y sigs. 
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RECURSOS 243 
externas representadas por la eliminación de los mayores costos de la l1\íaq~::, 
de obra por la organización lndi vidual en cada empresa de algún régimen gel"_' ~) 
previsión social para su personal. :~ 
Con respecto a los aportes de los trabajadores. es cierta la vinculación 
causal entre los aportes y los beneficios, pero la obligación de aportar no 
está en relación directa con los beneficios y de todos modos, no constituye 
una forma de contribución-por un servicio general que les depare un bene-
ficio diferencial. Se trata aquí también de un impuesto y como tal se lo debe 
examinar juntamente con los tributos a cargo de los empleadores. 
Acéptese o no la clasificación de tributos para lo que se paga por los 
servicios de alumbrado y barrido o de lo que se pague por el servicio de .} 
bomberos en la figura de la contribución especial. el caso de contribuciones 
por los beneficios diferenciales obtenidos por los inmuebles en la zona de 
influencia de nuevas obras públicas es universalmente aceptado como 
ejemplo tfpico de la contribución especial, que recibe el nombre de contri-
bución de mejoras J4. " 
. . . 
Principales problemas de las contdb,uci9nes de mejoras 
Los problemas que se refieren a este tributo son esencialmente los si-
guientes: . 
a) Parte del costo de la obra que debe ser financiada por la contribución 
de mejoras; .. 
b) Determinación de la ~ona de las propiedades beneficiadas por la 
obra pública; 
c) Determinación del beneficio obtenido por cada inmueble "como 
consecuencia de la obr.,,;, 
d) Porcentªjedel ben~f.icio que habrá de pagarse en concepto de con-
tribución de méj6ras. j/' 
A continuación examinaremos cada uno de estos problemas. 
Pane del costo de la obra afinanciar con la contribución 
La contribución de mejoras tiene como característica esencial el bene-
ficio diferencial que la obra· pública depara a las propiedades pri vadas de la 
zona de influencia de esa obra. Ello equi vale a decir que la colectividad toda 
recibe un beneficio general: será una decisión de orden poUtico deternúnar 
cuál parte del costo total se quiere financiar con impuesto y cuál mediante 
la contribución de mejoras. 
34 V ALDÉS COSTA, R .. op. cil, prefiere denominarla "contribución de obras públicas". 
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CATEDRA FOLCO
244 RECURSOS 
. No creemos factible determinar la envergadura del beneficio diferen-
cIal con respecto al beneficio general para calcular con un criterio objetivo 
las proporciones de los dos tributos. El problema se complica por cuanto la 
financiación puede, parcialmente por lo menos, lograrse también con las ta-
sas a cargo de los usuario~ de la obra, que pueden cubrir no sólo los gastos 
de mantenimiento sino también de la amortización del costo de la 
obra. Aunque se pudiera realizar una detennínación de las proporciones de 
beneficios correspondientes a la colectividad en general, a los propietarios 
con beneficios diferenciales y a los usuarios, creemos que no varía la tesis 
de que será una decisión política la de establecer las proporciones de im-
puesto, contribución de mejoras y tasa. Podrá también el Estado prescindir 
de las tasas, y de la contribución de mejoras o de ambos tributos. 
En esta elección pueden influir las consideraciones sobre el consenso 
de los propietarios beneficiados y el grado de utilidad para los usuarios, que 
hagan más aceptables las tasas y las contribuciones. que el impuesto. 
Determinación de la zona n"" .. "'r,~,,,'" 
La determinación de la zona de propiedades con beneficios diferencia-
les depende de la naturaleza de la obra pública. Tratándose de la 
zona de influencia puede detefITÚnarse teniendo en cuenta las distancias de 
las propiedades; tratándose de obras de riego, se tendrá en cuenta el caudal 
de agua que corresponderá a cada predio; tratándose de desagües, juega un 
papel importante el concepto de cuenca, etcétera 35. 
La determinación de las zonas de influencia de cada obra tiene un ca-
rácter bastante discrecional, por cuanto depende --en gran parte-- del re-
conocimiento que las propiedades' sitas en la zona se han beneficiado con 
una determinada intensidad. Ello presupone, pues, la detefITÚnación del be-
neficio de cada inmueble y la limitación de la contribución a los que obten-
gan un beneficio rrúnimo atribuible a la obra pública. Esto, como veremos, 
no es fácilmente determinable. 
Determinación del beneficio obtenido por cada inmueble 
La detefITÚnación del beneficio diferencial que depara una obra públi-
ca a cada inmueble de la zona de influencia respectiva, se efectúa., en prin-
cipio, mediante la comparación del valor del inmueble antes y después de 
'.' Jj Véase eltrabajodtadodeMACÓN,1orge. FiMncia.ción Pública por Contribución de M~­
Joras, págs. 393-495, donde se analizan los caracteres de la contribución de mejoras y se elaboran 
f6rmlll,\s de aplicaCi6n en la financíáci6n de diversos tipos de obras. Vé .... e también a continua·ción de dicho trabajo el eomerllano de Eusebio D. del Rey, págs. 496-500. 
RECURSOS 245 
ejecutada la obra., a fin de determi nar el mayor valor adquirido por el inmue-
ble como consecuencia de aquélla. En realidad, siendo fundamento de la 
contribución el beneficio diferencial y no el beneficio general originado por 
la obra pública, sería necesario determinar la relación entre el aumento de 
valor experimentado por los inmuebles de la zona de influencia C?fl respec-
to a los demás inmuebles. Esto no hace sino agregar una nueva dIficultad ;:¡ 
un problema muy arduo de por sí. . 
En el aumento de valor de los inmuebles de la zona de Influen-
cia debe -necesariamente- detenninarse después de un cierto lapso de 
concluida la obra, a fin que se revele el efecto de la valorización provoc~clo 
por ella. Sin embargo, la determinación del incremento ab~oluto y relatl va 
del valor de los inmuebles afectados sólo én contados casos puede efectuur-
se con un procedimiento directo, o sea determinando la diferencia de valor 
en operaciones reales de compra y de venta, rniehtr~s que, e.n tod.os los d~­
más casos, el mayor valor deberá establecerse rnedlant~ esttmaclOneS n::1S 
o menos aproxJmadas a la realidad. AdemJs, dicho valor puede estar in-
fluenciado en sentido positivo o negativo por muchos otros factores estruc-
turales o coyunturales, tanto más cuanto elti_empo transcurrido desde la 
cución de la obra sea más largo. ..-
Como consecuencia de estas dificultades, en la práctica y a veces en la 
doctrina se tiende a determinar el mayor valor sobre la base de presuncIO-
nes, sin ~drnitir prueba en contrario. Entre otras, se puede establecer que un 
cierto porcentaje del costo de la obra sea equival~nte al mayor valor expe-
rimentado por los inmuebles afectados en su c?nJu~to 36. 
De esta manera no sólo se elude la deterrrunac¡ón del mayor valor ad-
quirido por la propiedad sino también la necesidad de esperar un de 
ti em po para poder efec tuar la qe terrni naci ón d,el.ma yo~ val aL ES,to fa ,:orece 
también la obtención del reCurso en forma mas Inmediata a la eJecucIón de 
la obra. Hasta po-drfa c.onéf!birse la recaudación durante o antes de la cons-
trucción. 
Acotamos al respecto, que la presunción del mayor valor en la forma 
que acabamos de ejemplificar, significa la eliminación del .mayo~ valor 
como base de la contribución, quedando únicamente deterrrunada esta en 
una parte del costo de la obra, que se repartirá e~tre los inmu~bles de la zona 
de influencia en razón de algún parámetro elegido por ellegtslador en cada 
caso, tal como las valuaciones fiscales, los metros lineales de frente o la su-
perficie total de los inmuebles, con la advertencia que d.e esta manera la de-
teillÚnación del monto de la contribución no se hará fijando un 
36 Tal presunción se aplicó en I.Argentina y está receptada por MACÓN,1 .. op. cif .• pJgs. 
439 y sigs. I 
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CATEDRA FOLCO
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246 RECURSOS 
del mayor valor de cada inmueble, sino mediante el reparto, enlre todos los 
inmuebles, de la recaudación total que se establece como la parte del costo 
de la obra que se desea financiar por medio de este gravamen. 
El abandono del mayor valor efectivo de cada ilUllueble como base de 
la contribución, en nuestra opinión, desvirtúa este tributo, quitándole su 
rasgo esenciaL La presunción del mayor valor es unaficdón; la determinaci6n 
de la zona de influenciade una obra constituye una decisión arbílraria, sal vo 
que se efectuara sobre la base de un relevamiento previo, por ejemplo, por 
muestreo del mayor valor adquirido por las propiedades y su distribución 
geográfica. Es paradójico pretender luego detemunar con fónmílas sofisti-
cadas los criterios de reparto del costo de la obra que se presume, sin admitir 
pruebas en contrario, como una parte proporcional del mayor valor de cada 
inmueble. Tales fónnulas tienen el mérito de crear la ilusión, en los propie-
tarios afectados, de que se les brinda un trato equitativo y racional, a fin de 
obtener de ellos un consenso tácito para la aplicación del tributo. 
El resultado puede ser mucho mejor si la contribución está establecida 
por leyes u ordenanzas votadas en fonna especial por los propietarios afec-
tados. Esta posibilidad de obtener e.I consenso expreso, que tiene sus ante-
cedentes en varios países 37, elimina la necesidad de establecer con preci-
sión el incremento de valor de cada imnueble, corno también los criterios de 
reparto del costo de la obra, en la proporción que Se pretende recaudar con 
la contribución. ' 
La desaparición práctica del beneficio diferencial como base de la 
contribución de mejoras se explica también por otra circunstancia de hecho 
más que de lógica. La contribución con sus dificultades reconocidas para 
absorber parte del mayor valor diferencial de los inmuebles, como conse-
cuencia de una obra pública, es reemplazada por los impuestos a las ganan~ 
das de capital. No queremos decir que éstos cumplan con el mismo propó-
sito. ni tampoco que haya una equivalencia de recaudación entre la 
contribución de mejoras y los impuestos sobre las ganancias de capital. 
Pero sí subrayamos que estos impuestos absorben una parte de los benefi-
cios, sin la dificultad de determinar su causa ni su carácter diferencial. Eli-
minan asimismo la exigencia de establecer su zona de influencia. 
Reconocernos que se trata de dos figuras tributarias muy distintas y 
que el impuesto sobre las ganancias de capital tiene una función que difiere 
totalmente de la función de la contribución de mejoras. pero reconozcamos 
también que, de todos modos, el fenómeno económicosocial que da origen 
al mayor valor inmobiliario se halla sometido a un impuesto más ampUo y 
más determinable que la contribución por el beneficio diferenCiaL 
31 Ver MACÓN, }" op, á/ .• pág, 450, 
. ¡ 
RECURSOS 247 
La necesidad de mantener en vida la contribución de mejoras Pt:í~dl?~', 
atribuirse al hecho que se Irata de un medio adecuado para la financiadio.tl,t, ' , ¡:. 
de obras públicas por parte de las provincias y municipalidades, a las que 
puede estar vedado por razones insútucionales el acceso a otros medios Iri-
butarios o crediticios. 
La desaparición práctica del beneficio especial o diferencial como 
base de la c6ntribución y su ·sustitución por un beneficio presunto, permite 
adelantar la recaudación de la contribución y cumplir con mayor eficacia el~.\ 
rol de financiación de obras públicas. Además, puede favorecer la creación 
de un fondo rotativo de ingresos destinados a dicha financiación, como bien 
ha sido señalado por la doctrina 38. 
Porcemaje del beneficio a pagar como conTribución 
Nos preguntarnos para qué sirven las complejas fónnulas para el re-
parto de la contribución de mejoras sobre los beneficios diferenciales de la 
obra pública, si el beneficio es presunto sin permitir prueba en contrario, 
Traducido este problema en términos cO~,i!n~s, la contestación es la si-
guiente: el reparto rigurosamente igualitáliü de una pura presunción de la 
existencia y del monto del beneficio. 
Creemos que la doctrina debería advertir la paradoja ínhereme a dicha 
figura en el aspecto de la determinación del beneficio diferencial y del por-
centaje del mismo que representa el tributo en examen. Para cotejar la doc-
trina aquí expuesta; con las ideas que prevalecen en América Latina en el 
momento actual respecto de las conlribuciones de mejoras, creemos útil re-
producir las conclusiones de laSegundaReUlúón Regional Latinoamerica-
na de Derecho TributaQ.f,l que s;e celebró, en mayo de 1976, en Porto Alegre. 
Brasil 39. ":,' 
3B Ver MACÓN,J., op. cil., pág. 410. 
39 La 2' Reunión Regional Latinoamericana. de Derecho Tributario que se celebró en Porto 
Alegre (Brasil) on mayo de 1976, estableció como opinión de los intervinientes las característi-
cas jurtdicas de las contribuciones especiales en una suerte de decálogo (véase La Infonnaciól1, 
t. XXX1V, Buenos Aires. 725), < 
El l· principio es la procla.mación de la idenLidadpropia de este tributo. disunlo de los otros 
(Tasa e Impueslo). ~ 
El 2" principio proclama la necesidad de una definición jurídica,. sin menospreciar el valor de 
las ciencias prejurídicas (sic), resallando la autonomía del derecho (tributario). 
E13· principio conuene ladefiniciónjurídícaqe la contripución, que se reproduc~ acontinua-
ción: ' 
"Es contribución especial el tri bUlo vinculado cuya hipÓIesis de incidencia consiste en una 
actividad estatal,dirigida al inlerés general. pero que produce beneficio individual al sujelO pa-
sivo", 
El 4" principio declara irrelevante para el reconocimiento jurídico de las especies tributarias 
:'1 , ' 
CATEDRA FOLCO
, 1," 
\;; 
248 RECURSOS 
Corresponde ahora tratar el tributo más importante, el impuesto. Sin 
embargo, creemos más conveniente postergarlo para el próximo capftulo, 
el destino que se dé al producto de la recaudación, pero la ley de creación de la contribución es-
pecial no debe asignarle un destino ajeno al financiamiento de la actividad eslatal que constituye 
el presupuesto de la Obligación. 
, Elj" principio declara también irrelevanle la designación que le da la ley, aconsejando que 
las caracledsUcas jurídicas sean recogidas por la Constitución o, al menos. en una ley jerárqui-
camente superior a la ley ordinaria que crea el tributo, 
E16" principio admite que la ley pw:dadesignarcomo sujelo activo a una persona distinta del 
Estado y conferirle la capacidad para determinar y recaudar contribuciones en bénefidg de las 
finalidades propias de dicha persona, observando el régimen tributario de cada Estado. 
El 7" principío define como hipótesis de incidencia de la contribución de mejoras la valori-
zación inmobiüaria call5ada por la obra pública. , " 
, El 8" principio aconseja que las demás contribuciones especiales, además de las de mejoras, 
sean autorizadas por la ConstÍ[udón, eón arreglo a aclÍvidades estatales definidas. 
E19" principio establece que en la contribución de mejoras la prestación deberá tener como 
limite 10lal el costo de las obras y como !fmite individual el incremento de valor del inmueble be-
neficiado. 
EllO principio declara la nec~sldad que la ley establezca expresamente el aspecto temporal 
de la hipótesis de incidencia de las contribuciones especiales. 
Como puede observarse, algunos de estos principios han sido evaluados ya en nuestra expo-
sición y se llegó a soluciones negativas. 
Esto ocurre, por ejemplo. resp::cto de la segunda parte del principio 4'. 
La designación de la valorización inmobiliaria causada por la obra pública, como hipótesis 
de incidencia de la contribución de mejoras, choca contra los mayores obstáculos lécnicos y 
prácLicos y, en lo general. hace reemplazar el incremento de valor real por el presunto, en des-
medro del principio teórico, 
Con res pecio al aspecto temporal, la función de financiamiento de obras públicas por la vía 
de las contribuciones pierde eficacia si la recaudación debe demorarse para dÍ:terminar el bene-
ficio real individual de cada inmueble, prescindiendo de otras dificultades, por ejémplo, para de-
terminar el beneficio diferencial del inmueble o para calcular el valor del inmueble cuando falta 
la efecIíva venta de ese mismo inmueble u orro similar de la zona del beneficio y; aun en el caso 
de ventas reates, puede ser alterado por razones fiscales el precio de la operación. 
, Débese poner meme en el hecho que eS imposible con el síslema de la contribución de me-
joras sobre la base del beneficio reál, obtener una fuente de financiación eficaz de fa obra pública 
que le da vida. Habn. que confonnarse con dos soluciones alternativas: la primera consiste en 
utilb.ar la recaudación no ya para l,a obm que motiva la contribución, sino para ou-as inversiones 
futuras. 
La segunda solución consiste en crear como medio de pago, tftolos de créditos suscriptos por 
los contribuyentes y entregados por el Estado .Ias empresas contratistas, En esta hipótesis la fi-
nanciación seda con endeudamienro del Eslado hacia las empresas constructoras' de la obra, pero 
se asegurarla el pago de imereses y amortización de esa deuda por el recurso de la contribución 
de mejor.s. 
Estamos en favor de esta solución que más contempla los propósitos de la contribución de 
mejoras y responde a los objetivos financieros de la contribución, Pero manlenemos nuestra po-
. sición, en los aspectos generales, ya expuesta en el texto. 
Finalmente, observamos que las postulaciones de eS3S Jornadas no pueden prescindir de los 
diferentes propósilos político-económicos a los que se hizo referencia en el texto y en la segunda 
parte de esta nota. 
RECURSOS 249 
, para desarrollar la materia con la amplitud que merece y concluir el presente 
capftulo con la breve exposición de las remanentes figuras tributarias, en al-
gunos casos controvertibles: empréstitos forzosos, regalías mineras y los 
\lamados recursos parafiscales, 
8, Los ElvJP!lÉSTITOS FORZOSOS 
Caracteres 
Pertenecen a los recursos tributarios, sin perjuicio de su inclusión tam-
bién entre los' recursos del crédito y, en especial, entre los empréstitos, lüs 
empréstitos forzosos. . . . 
Se trata de empréstitos que por fuerza de ley deben suScn.blf I~s ha-
bitantes de un determinado país cuan?o se encuentren en las sltuaCl?neS 
de hecho que la propia ley define. Esta dispone también co~ caracter 
obligatorio el tipo de interés que se pagará a los tenedores de tltulos y la 
. forma de amortización y reembolso del capital. El interés periódico pUc-
de faltar completamente o ser inferi9.r al tipo vigente en la plaza al tIem-
po de la emisión. Es muy probable ~ué esto acontezca, pues .eI Estado re-
curre al empréstito forzoso precIsamente en la prevencIón que una 
emisión de un empréstito voluntario en las condiciones del mercado no 
tendrfa éxito. 
También influye enla decisión del gobierno de acudir a este emprés-
tito en lugar de otra alternativa, por ejemplo, de establecer un impuesto ex-
traordinario al patrimonio, la suposición que la medida puede más fácil-
mente lograr el consentImiento de la población y de sus representantes 
parlamentarios, " . , 
El carácter tributario surge precisamente de la coerción de la suscnp-
ción, a través d~Jaley qlIf>-l6 establece. Como en el impuesto, hay un pre-
supuesto de hecho defiiií'do en el texto legal que, al verificarse en la realIdad 
de los hechos del caso concreto, da nacimiento a la obligación de suscnblr 
el empréstito en la cantidad, precio y demás condiciones que la ley fije o au-
torice al poder público a fijar. . 
La diferencia entre el empréstito forzoso y el impuesto consIste en 
que en el primero, y no en el segundo, el gobierno asume las obligaciones 
referentes a intereses, amortización y extinción de la deuda a su vencI-
miento. 
Nos remitimos, por lo demás, al capítulo referente a la deuda pública ~o, 
40 Ver infm. pág. 877, 
CATEDRA FOLCO
250 RECURSOS 
9. REGALÍAS MINERAS Y SIMILARES 
Concepto 
Existen en muchos países obligaciones, a cargo de las empresas de ex-
tracción de minerales, incluyendo el petróleo, a favor del Estado (Estados 
miembros o Estado Federal) medidas en función de la cantidad o ad valo-
rem del mineral extraído (regalías mineras o similares). 
Puede plantearse el interrogante siguiente: ¿se trata de un tributo y, en 
particular, de un impuesto, o bien se trata de Un recursq olÍginario fundado 
en un derecho que el Estado se ha atribuido, de propiedad sobre los mine-
rales ex.istentes en el subsuelo de su territorio? 
El problema no puede ser resuelto con una solución general preséin-
diendo de las disposiciones del ordenamiento jurídico del país en que el fe-
nómeno se verifica. 
Sin embargo, opinamos que el derecho a las regalías mineras, que nace 
de la ley que reconoce al Estado o a entes estatales de menor jerarquía (Es-
tado miembro, provincias, departamentos, etc.) un derecho eminente sobre 
las minas de su territorio, puede considerarse como un recurso originario. 
a pesar de la incertidumbre causada