11 inhabilidades por responsabilidad civil o penal en relacion con una actuacion contractual

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INHABILIDAD POR RESPOSNABILIDAD CIVIL O PENAL EN RELACIÓN
CON UNA ACTUACIÓN CONTRACTUAL1
Juan José Alzate López2
RESUMEN. El sistema de inhabilidades e incompatibilidades en la contratación estatal 
no se circunscribe únicamente al artículo 8° de la Ley 80 de 1993, sino que es un 
régimen amplio y dinámico que incluye prohibiciones similares tanto en la constitución 
como en otras leyes. De hecho, la misma Ley 80 dispone otras inhabilidades para 
contratar con el Estado diferentes a las señaladas en el artículo 8°, como es el ejemplo 
del artículo 58, el cual, en términos generales, prohíbe celebrar contratos estatales a los 
particulares y a los servidores públicos que hayan sido condenados civil o penalmente en
relación con una actuación contractual previa. 
Introducción
El sistema de inhabilidades e incompatibilidades en la contratación pública
limita la capacidad de determinados sujetos en razón de una situación especial
que el legislador considera reprochable, con el fin de salvaguardar importantes
principios de la función pública como el de la moralidad y transparencia
administrativa. Son normas que restringen derechos, por lo que, en principio,
su interpretación debe ser restrictiva, no habiendo lugar para una
interpretación analógica que extienda su ámbito de aplicación. El principio
interpretativo pro libertate, si bien no es absoluto, juagará un papel
preponderante en la interpretación de este tipo de normas. 
En esta ocasión el artículo 58 de la Ley 80 de 1993 consagra dos tipos de
prohibiciones para celebrar contratos públicos:
«Numeral 3. En caso de declaratoria de responsabilidad civil o penal y
sin perjuicio de las sanciones disciplinarias, los servidores públicos
quedarán inhabilitados para ejercer cargos públicos y para proponer y
celebrar contratos con las entidades estatales por diez (10) años
contados a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia.
1 Este ensayo, escrito para la sesión del 3 julio de 2021, hace parte de la labor
de apoyo a la investigación que el Auxiliar de Investigación realiza al interior del Grupo
de Estudio de Derecho Público adscrito al CEDA, para cuya preparación recibió la
orientación del Profesor Juan David Montoya, y se utiliza no solo para enriquecer el
trabajo que el Investigador Principal adelanta al interior del CEDA –que finalmente
aprovecha para construir el texto definitivo–, sino también para beneficio de toda la
comunidad académica. La línea de investigación en la que se enmarca el ensayo es la
Contratación Estatal, dirigida por el Profesor Investigador Principal Fabián Gonzalo 
Marín Cortés. 
2 Auxiliar de Investigación del Grupo de Estudio de Derecho Público, Nivel I,
adscrito al Centro de Estudios de Derecho Administrativo  CEDA .
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A igual sanción estarán sometidos los particulares declarados
responsables civil o penalmente.
» Numeral 6. En el evento en que se hubiere proferido medida de
aseguramiento en firme al representante legal de una persona
jurídica de derecho privado, como consecuencia de hechos u
omisiones que se le imputen en relación con su actuación
contractual, aquélla quedará inhabilitada para proponer y celebrar
contratos con las entidades estatales por todo el término de duración
de la medida de aseguramiento. Si se profiere sentencia condenatoria
contra dicho representante legal, la persona jurídica quedará
inhabilitada para proponer y celebrar contratos con las entidades
estatales por diez (10) años contados a partir de la fecha de
ejecutoria de dicha sentencia. A igual sanción estará sometida la
persona jurídica declarada civilmente responsable por razón de
hechos u omisiones que se le imputen en relación con su actuación
contractual».
A continuación, se abordará: i) naturaleza y generalidades de las
prohibiciones; ii sujeto pasivo); iii) ámbito de aplicación y iv) diferentes
términos de duración. Si bien, tanto en el hecho generador, como en su
finalidad, las dos prohibiciones guardan gran semejanza, se cree conveniente
estudiarlas de forma autónoma. Lo anterior, sin perjuicio de los elementos en
común que puedan abarcarse en conjunto. 
1. Naturaleza y generalidades 
Teniendo claro la falta de criterios claros que existen para diferenciar las
inhabilidades de las incompatibilidades, este grupo de prohibiciones puede
clasificarse fácilmente en la categoría de «las inhabilidades», pues no se está
reprochando la concurrencia de dos situaciones en razón del ejercicio de un
cargo, sino que se recrimina la falta de aptitud o la carencia de una cualidad,
calidad o requisito en el sujeto, que lo incapacita para poder ser parte en una
relación contractual con las entidades estatales. Específicamente, se reprocha
la carencia de aptitud del sujeto para ser contratista debido a una condena civil
o penal, o una media de aseguramiento, en relación con una actividad
contractual previa.
Las dos inhabilidades cuentan con una fundamentación similar, teniendo
como finalidad salvaguardar los principios de moralidad y transparencia
administrativa. No está bien visto que la Administración pública celebre
contratos con personas —particulares o servidores públicos— que en eventos
anteriores hayan defraudado la confianza y la buena fe en el cumplimiento de
un contrato estatal. 
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De igual forma, las dos prohibiciones son de carácter general, pues no se
dispone ningún tipo de delimitación en su aplicación, por lo que se predica
respecto a la celebración de cualquier contrato estatal con cualquier entidad
pública, por un término previamente determinado. 
Por lo general las causales de inhabilidad o incompatibilidad exógenas al
artículo 8° de la Ley 80 de 1993, presentan un vacío legal, pues no es claro si
las prohibiciones aplican únicamente respecto al acto de celebración del
contrato, o se extiende al acto de presentar propuesta o participar en un
procesos de selección. Las razones de esta confusión son desconocidas, pero
parece factible la idea de la falta de técnica legislativa al regular asuntos de
contratación estatal en otros regímenes. Sin embargo, las inhabilidades
consagradas en el artículo 58 de la Ley 80 de 1993 no presentan este
problema, pues en su redacción es claro que la prohibición se predica respecto
a «proponer y celebrar contratos con las entidades estatales», por lo que no
hay que recurrir al dilema entre la homogeneidad del sistema de inhabilidades3
o la interpretación literal y restrictiva. 
2. Sujeto pasivo 
El sujeto pasivo en el numeral 3°, es decir, las personas que pueden ser objeto
de la inhabilidad, comprende a los servidores públicos y los particulares
condenados civil o penalmente en ejercicio de una actividad contractual previa.
El numeral 3° únicamente señala «los particulares», por lo que se debe
entender que abarca tanto personas jurídicas, como naturales.
Respecto al sujeto pasivo del numeral 6° se encuentran únicamente las
personas jurídicas. Son tres los hechos que la generan: i) responsabilidad penal
de su representante legal en relación con una actuación contractual; ii) medida
de aseguramiento preventiva del representante legal en relación con una
actuación contractual; iii) declaratoria de responsabilidad civil de la persona
jurídica en relación con una actuación contractual. En todo caso, la inhabilitada
siempre será la persona jurídica. 
Esto deja el interrogante planteado por Juan Ángel Palaciosobre la
situación de las personas naturales cuando se les impone una medida de
aseguramiento preventiva, pues el artículo 58 de la Ley 80 de 1993 nada dice
respecto a esta situación . Si bien, parece lógico darle el mismo trato que se le4
3 Tesis planteada por Dávila Vinueza, pues se considera que todas las
inhabilidades e incompatibilidades hacen parte de un mismo régimen homogéneo, y
que por lo tanto, su prohibición siempre se extiende a la presentación de la oferta o a
la participación en procesos de selección. (DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen
jurídico de la contratación estatal. 3 ed. Colombia. Legis S.A., 2016. p. 187-188) 
4 PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. 8
ed. Medellín. Librería jurídica Sánchez R.S.A.S., 2020. p. 138. 
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da a la persona jurídica cuando su representante es objeto de una medida de
aseguramiento, lo cierto es que debe respetarse el principio de interpretación
restrictiva, por lo que la inhabilidad no procede en este caso. En conclusión, la
persona natural objeto de una medida de aseguramiento se encuentra
habilitada para presentar propuestas, e incluso celebrar contratos estatales. 
3. Ámbito de aplicación
En este acápite se señalarán algunas ideas generales respecto a las dos
causales, para luego hacer individualmente las precisiones que cada
inhabilidad requiere. Debido a que las dos prohibiciones son similares, se harán
las respectivas remisiones cuando un tema ya fue debidamente tratado. 
Uno de los principales problemas respecto a la aplicación de estas
inhabilidades es su publicidad, y la enorme dificultad que representa a las
entidades estatales verificarlas en los casos concretos. El artículo 31 de la Ley
80 de 1993 dispone que «[…] la parte resolutiva de los actos que declaren Ia
caducidad, impongan multas, sanciones o declaren el incumplimiento, una vez
ejecutoriados, se publicarán en el SECOP y se comunicarán a Ia cámara de
comercio […]», pero nada se aclara respecto a las sentencias de
responsabilidad civil o penal . Una posible solución es el sistema de consulta en5
línea de los antecedentes judiciales, regulado por el artículo 94 del Decreto Ley
19 del 2012, sin embargo, ¿cómo saber que un delito fue cometido en relación
con una actuación contractual?; más problemático aun, ¿cómo saber la
existencia de condenas civiles? En conclusión, no se logró identificar un
sistema que proporcionara publicidad a las situaciones descritas en la norma. 
Por otro lado, se sostiene que las inhabilidades no pueden ser
interpretadas individualmente, sino que ambas requieren una interpretación
sistemática con el artículo 58 completo y la Ley 80 de 1993 en general.
Recuérdese que las prohibiciones se derivan de una responsabilidad penal o
civil, por lo que una lectura desatendida llegaría a la conclusión de que si un
sujeto es objeto de estas responsabilidades queda automáticamente
inhabilitado. No obstante, se debe entender que la responsabilidad, cualquier
que sea, debe relacionarse de las acciones u omisiones que se les impute en
relación con la actuación contractual del sujeto. Lo anterior genera un nuevo
problema, pues la expresión «actuación contractual» parece ser demasiado
amplia; no obstante, por lógica, y teniendo en cuenta el régimen en el que se
5 Igualmente el artículo 6 de la Ley 1150 del 2007 impone el deber de los
servidores públicos y de las entidades de suministrar la información a las cámaras de
comercio sobre los contratos, su cuantía, su cumplimiento, y las multas y sanciones
que se le impongan al contratista, pero nada se dispone respecto a la sentencias de
responsabilidad penal o civil del contratista o servidor. 
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encuentra el artículo, debe entenderse en el marco del cumplimiento de un
contrato estatal o actos relacionados a este. 
Ahora, ¿cuáles delitos y conductas civiles pueden estar relacionados con
la actividad contractual? Dávila Vinueza, citando al profesor Mario Roberto
Molano, señala que la actividad contractual «“[…]comprende todas las
actuaciones desplegadas por los servidores públicos y particulares en ejercicio
de deberes funcionales muy precisos, en la fase precontractual, en el trámite
selectivo y en la celebración, ejecución y liquidación del contrato”» (cursiva
fuera de texto) . Se analizará cada inhabilidad con el fin de delimitar de la6
mejor manera posible el ámbito de aplicación, y responder a la pregunta
formulada. 
3.1Inhabilidad del numeral 3°, artículo 58, de la Ley 80 de1993
En términos generales, el numeral 3° predica la inhabilidad de los servidores
públicos o particulares que hayan sido declarados penal o civilmente
responsables en el ejercicio de actividades contractuales públicas previas. 
Respecto a la responsabilidad penal se enfatiza en que los delitos deben
estar relacionados con la actuación contractual. podría parecer quePrima facie, 
estos delitos son todos los contenidos en el título XV —delitos contra la
Administración pública— del Código Penal, lo que derivaría un gran problema
pues el artículo 1°, de la Ley 1474 del 2011 inhabilita por 20 años a las
personas que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la
comisión de estos delitos. No obstante, se sostiene la tesis de que si bien
muchos de los delitos relacionados con la actividad contractual pueden estar
dentro de este capítulo, no es una proposición absoluta, pues pueden existir
delitos relacionados con la actuación contractual que no hagan parte de los
delitos contra la Administración pública. 
Piénsese, por ejemplo, en el interventor que en el ejercicio de sus
funciones se percató de que el contratista del contrato vigilado estaba
cometiendo un delito, en este caso un posible lavado de activos del
narcotráfico; el interventor hace caso omiso a su deber, no solo de advertirle a
la entidad contratante lo sucedido, sino de denunciar la conducta ilícita.
Posteriormente, este interventor resulta condenado penalmente por el delito de
omisión de denuncia de particular . Otro ejemplo es el participante de un7
proceso de selección que se dedique a calumniar a los demás participantes, y
posteriormente resulta penalmente responsable por el delito de calumnia . En8
los casos anteriores, los delitos cometidos sí se relaciona con una actividad
6 Dávila. Op. Cit., p. 172.
7 Ver artículo 441 del Código penal.
8 Ver artículo 221 del Código penal.
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contractual y no hacen parte de los delitos contra la Administración pública,
por lo que resulta idóneo la eficacia de la inhabilidad . El caso hipotético en que9
un delito contra la Administración publica esté relacionado con la actividad
contractual se analizará posteriormente en el último acápite concerniente al
término de duración. 
Ahora, respecto a la responsabilidad civil en relación con una actividad
contractual existen dos posibles situaciones generales en las que aplica. En
primer lugar, este tipo de responsabilidad se deriva de la acción de repetición,
o el llamamiento en garantía con fines de repetición —acción civil de carácter
patrimonial—, que tiene la Administración en contra del servidor público o
particular en ejercicio de funciones públicas cuando estos actúan de forma
gravemente culposa o dolosa, derivando una responsabilidad patrimonial al
Estado. La Ley 678 del 2001 considera a el contratista, el interventor, el
consultor y el asesor como particulares que desempeñan funciones públicas,
por loque de igual forma pueden ser objeto de esta acción o llamamiento en
garantía .10
Se enfatiza en que no es cualquier condena civil que se derive de la
acción de repetición la que genera la inhabilidad, sino la que se relacione con
una actividad contractual. Un ejemplo: el servidor público que expidió el acto
administrativo de caducidad de un contrato estatal con vicios en su motivación
por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada. En esta
situación se presume la conducta dolosa del servidor público, por lo que la
acción de repetición está llamada a prosperar, y de esa responsabilidad civil se
derivará la inhabilidad. Un segundo ejemplo: el contratista —particular— que
construye un puente, el cual colapsa días después, generándole una
responsabilidad patrimonial al Estado. La Administración ejerce la acción de
repetición contra este contratista y se demuestra que el colapso se originó por
una conducta gravemente culposa del particular. Posteriormente se condena
civilmente al contratista a resarcir el daño y como consecuencia quedará
inhabilitado, pues su responsabilidad se deriva de una actividad contractual. 
En segundo lugar, la declaratoria de responsabilidad civil puede
generarse en un incumplimiento contractual por parte del contratista. Debe
tenerse en cuenta que es necesario que el contratista incumplido sea
declarado responsable por medio de sentencia judicial para que la inhabilidad
sea efectiva, por lo que los incumplimientos declarados por medio de actos
administrativos —cuando las circunstancias así lo permitan—, como por
ejemplo la caducidad o las multas, no son hechos generadores de la
inhabilidad. 
9 Se pudiese pensar en múltiples ejemplos diferentes, incluso en donde el autor
de la conducta punible sea un servidor público, pero no es el objeto de estudio. 
10 Esto únicamente para los efectos de la Ley 678 del 2000. 
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3.2 Inhabilidad del numeral 6°, artículo 58, de la Ley 80 de1993
Recuérdese que la inhabilidad del numeral 6°, si bien guarda gran semejanza
con el numeral 3°, se diferencia en que el sujeto pasivo siempre será la
persona jurídica de derecho privado. La inhabilidad se hará efectiva en los
casos en donde su representante legal sea condenado penalmente o haya sido
objeto de una medida de aseguramiento en relación con una actuación o
actividad contractual pública. De igual forma, será inhábil la persona jurídica
que haya sido condenada civilmente en el ejercicio de una actuación
contractual. Respecto a esta condena civil se remite a lo ya expuesto en la
inhabilidad del numeral 3°, pues materialmente no hay ninguna diferencia,
salvo el sujeto pasivo determinado que, de todas formas, hace parte del género
de «los particulares». 
Respecto a la condena penal, la diferencia sustancial es que
objetivamente esta conducta no la comete la persona jurídica en sí, sino su
representante legal. Igualmente, se remite a lo ya expuesto en el acápite
anterior en relación a la responsabilidad penal, no sin remarcar nuevamente
que los delitos cometidos tienen que relacionarse con una actividad contractual
para que la inhabilidad prospere. La Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado aclara esta situación al analizar el numeral citado. El
supuesto de hecho de la consulta se circunscribe a la celebración de un
contrato con la sociedad Médicos Asociados S.A., para la prestación del servicio
medico asistencial a algunos docentes pensionados. Posteriormente fallece una
docente, y por esta situación es condenada penalmente la representante legal
de la sociedad contratista. La Sala, al entrar a analizar la consulta de si la
sociedad se encuentra inhabilitada en virtud del numeral 6 ° del artículo 58,
determina que el delito por el que fue condenada la representante legal fue el
de favorecimiento, que tipificaba el artículo 176 del Código Penal —Decreto
100 de 1980— para sancionar al que, sin concierto previo, ayudare a eludir la
acción de la autoridad, o a entorpecer la investigación correspondiente de la
comisión de un hecho punible del cual tuvo conocimiento. Por lo anterior, se
concluye que no se trata de una condena por un delito cometido en relación
con la actuación contractual, por lo que la sociedad Médicos Asociados S.A., no
se encuentra inhabilitada en virtud de esta norma .11
11 La Sala expresa la siguiente regla: «Sin embargo, si el ilícito penal surge, por
una parte, de alguna actuación ligada al contrato de aquella persona jurídica y, por
otra, a ella le resulta imputable de manera directa, como cuando a sabiendas ordena
su comisión (ejemplo: el uso de documentos falsos) o de manera indirecta, como
cuando en forma negligentemente grave conduce a su comisión (la irregularidad grave
en la prestación del servicio), sin que pueda exonerarse, incurre en responsabilidad
civil vinculada a la relación contractual y por ende habrá una causal de inhabilidad. Con
todo, para que lo anterior pueda darse, se requiere que aparezcan dichas condiciones
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Quizás el elemento distintivo de este numeral es la extensión de los
hechos generadores, pues en este caso, cuando el representante legal le
impongan una medida de aseguramiento, la persona jurídica quedara
inhabilitada. Según el Código de procedimiento penal, en el artículo 307 son
medidas de aseguramiento: i) detención preventiva en establecimiento de
reclusión; ii) Detención preventiva en la residencia señalada por el imputado,
siempre que esa ubicación no obstaculice el juzgamiento; iii) la obligación de
someterse a un mecanismo de vigilancia electrónica; iv) la obligación de
someterse a la vigilancia de una persona o institución determinada; v) la
obligación de presentarse periódicamente o cuando sea requerido ante el juez
o ante la autoridad que él designe; vi) las demás que señala la norma. Al igual
que las condenas, para que la inhabilidad sea efectiva, estas medidas de
aseguramiento deben estar relacionadas con una actuación o actividad
contractual. 
4. Términos de duración de las inhabilidades 
Respecto al término de las prohibiciones no debería existir mucha controversia,
pues se sostiene que son 10 años a partir de la ejecutoria de la sentencia que
declaro la responsabilidad penal o civil de la persona. El segundo término es el
consagrado por el numeral 6° respecto a la medida de aseguramiento del
representante legal de la persona jurídica, por lo que la inhabilidad durará lo
que la medida preventiva.
No obstante, son algunos los problemas que se presentan, pues en
circunstancias especificas los términos de las inhabilidades del artículo 58 de la
Ley 80 de 1993 se cruzaran con los términos de otras normas semejantes. Es el
caso de la prohibición del artículo 8 de la Ley 80, numeral 1, literal d), la cual
consagra la inhabilidad por 5 años para contratar con el Estado a las personas
que hayan sido condenados a la pena accesoria de interdicción de derechos y
funciones públicas. Si bien, las inhabilidades del artículo 58 no siempre
necesitan una condena penal, y no siempre el condenado es el inhabilitado, en
caso de que una persona sea condenada a la pena accesoria señalada, por la
comisión de un delito relacionado con una actuación contractual, se predicará
la autonomía de ambas prohibiciones. Es decir, que en el caso anterior, la
persona quedará inhabilitada por 5 años en virtud del artículo 8°, y por 10 años
en virtud del artículo 58, términos que no serán acumulables. 
Problema similar ocurre con la inhabilidad consagrada en el artículo 1°
de la Ley 1474 del 2011, la cual inhabilita por20 años a las personas que
en forma inequívoca del fallo penal condenatorio, lo que no ocurre en el caso
consultado». (CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 4 de
septiembre del 2000. Exp. 1295. C.P. Cesar Hoyos). 
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hayan sido condenadas por la comisión de delitos contra la Administración
pública. En el caso hipotético en que una persona —natural o servidor público—
sea condenada penalmente por la comisión de uno de estos delitos, y,, a su
vez se relacione con una actuación contractual, se reitera la soluciona anterior
sobre la autonomía de las prohibiciones . 12
Bibliografía
Doctrina 
DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal: 
aproximación crítica a Ley 80 de 1993. 2° ed. Bogotá: Legis. 2003. 922 p.
PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. 8a 
ed. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2020. 860 p.
Jurisprudencia 
CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 4 de 
septiembre del 2000. Exp. 1295. C.P. César Hoyos
12 En este caso, la persona estará inhabilitada fácticamente por 20 años, lo que
no quiere decir que la inhabilidad del articulo 58 no sea efectiva. 
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