Introduccion al Derecho Administrativo

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INTRODUCCIÓN AL 
DERECHO 
ADMINISTRATIVO 
 
Julia G. Castilla 
Curso 2022/2023 
Profesora: Ana Lamelas 
 
 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
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I. Cuestiones generales. 
La norma jurídica es aquella que es imponible de manera coercitiva por los poderes 
públicos. En nuestro ordenamiento jurídico y modelo social impera la paz social, esto 
significa que ningún ciudadano puede tomarse la justicia por su mano, los poderes 
públicos ponen a disposición de los ciudadanos los mecanismos necesarios para que los 
particulares puedan hacer valer sus pretensiones. Normalmente, todas las normas 
jurídicas se cumplen voluntariamente. 
 
II. Concepto de Derecho Administrativo. 
El Derecho Administrativo dota a las administraciones públicas de unas potestades (por 
ejemplo, la capacidad de imponer sus decisiones). 
Tres grandes funciones de la Administración: 
❖ Policía o control a priori o a posteriori del comportamiento de los ciudadanos. 
❖ Fomento de determinadas actividades. 
❖ Servicio público, la satisfacción de algunos derechos necesita de la acción de la 
Administración. 
El Derecho Administrativo es una técnica para controlar el poder, para someter al 
poder público a las normas jurídicas (principio de legalidad). 
 
EL ESTADO DE DERECHO. 
El Derecho Administrativo nace con el nacimiento del Estado de Derecho. Todos los 
Estados tienen derecho, pero no todos son Estados de Derecho. Cuatro características del 
Estado de Derecho: 
1. Imperio de la Ley. Ley como expresión de la voluntad popular creada por un 
Parlamento elegido de manera democrática (sufragio universal, secreto, libre y 
directo). La Ley es la norma suprema (sólo por debajo de la Constitución y el 
Derecho Comunitario). La CE cumple este requisito ya que reconoce el principio 
de jerarquía y preserva a la Ley la regulación de la libertad y la propiedad, de 
manera que el Gobierno y su Administración sólo podrán obrar de acuerdo con la 
Ley emanada del Parlamento (principio de legalidad). El principio de legalidad 
opera igual sobre los ciudadanos de manera inversa (un ciudadano puede hacer 
todo lo que no le prohíba la Ley). Los reglamentos los aprueba el Gobierno y por 
ello están subordinadas a la Ley. El artículo más importante a estos efectos es el 
art 53.1 CE. 
2. Separación de poderes. La novedad de la Revolución Francesa es que separa los 
poderes que ya existían de antes. 
a) Poder legislativo: Parlamento que representa al pueblo, aprueba Leyes, 
Presupuesto, nombra al Presidente y lo puede cesar. 
b) Poder ejecutivo: el Gobierno, que dirige la política interior y exterior y a la 
Administración, ejerce la función ejecutiva y la potestas reglamentaria de 
acuerdo con las leyes. La Administración es una persona jurídica al servicio 
del Gobierno para cumplir la función ejecutiva. El ejecutivo también puede 
crear normas jurídicas (reglamentos). 
c) Poder judicial INDEPENDIENTE: resuelve los conflictos aplicando el 
Derecho. Los jueces están sometidos al Imperio de la Ley, sin embargo, 
controlan la legalidad de los reglamentos (pueden anularlos). 
3. Proclamación y garantía de una lista de DDFF. El legislador no puede disponer 
de ellos. 
4. Posibilidad de control (judicial) de toda actividad administrativa. El Estado 
de Derecho implica que incluso el legislador tiene límites que se encuentran en la 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
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Constitución. Artículos 103.1 CE (la Administración sirve con objetividad los 
intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho) y 106.1 
CE (los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la actuación 
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican) son 
el eje del Derecho Administrativo. 
 
Separación de poderes en la C78. 
Nuestro sistema es un sistema parlamentario (no presidencialista, donde el Presidente 
tiene legitimidad democrática directa y tiene en consecuencia más poderes) y 
descentralizado (descentralización política con leyes autonómicas, no es una 
descentralización puramente administrativa). 
 
En nuestro sistema parlamentario, es el poder legislativo el centro de la vida política, con 
un parlamento nacional bicameral y 17 parlamentos autonómicos unicamerales. 
Funciones: 
❖ Legislación y Presupuestaria 
❖ Elección de presidente y confianza (CONGRESO) 
❖ Control del Gobierno 
❖ Otras: nombramiento del CGPJ, magistrados del TC, Defensor del Pueblo… 
 
Congreso: 
❖ Número de diputados: art. 68 CE + LOREG 
❖ Circunscripción electoral: la PROVINCIA (y Ceuta y Melilla) 
Se asigna a cada circunscripción un número de diputados a elegir en 
función de la población (2 mínimo, 1 en Ceuta y Melilla) aunque la 
proporcionalidad no es completa ya que eso dispararía el número de diputados y 
solo puede haber 350. 
Consecuencia: “cuesta” más en términos de votos un diputado por Madrid (35 
diputados para 4,5 millones) que por Soria (donde se eligen 2 para un censo de 
77.000 personas). 
❖ Listas por partidos políticos paritarias, cerradas y bloqueadas 
❖ Derecho de sufragio activo y pasivo: españoles mayores de edad (también CERA, 
españoles en el extranjero) 
❖ Reparto de Votos: Sistema D’Hont 
 
Senado: 
❖ Número de Senadores: art 69 CE (actualmente 208) 
❖ Senadores elección popular: 4 por cada provincia, Islas 3 o 1, 1 Ceuta y 1 Melilla 
❖ Senadores de designación autonómica: 1 + 1 por cada millón de habitantes 
❖ Circunscripción electoral: la PROVINCIA, la Isla o su agrupación, Ceuta, Melilla) 
❖ Listas por partidos políticos, paritarias y abiertas 
❖ Derecho de sufragio activo y pasivo: españoles mayores de edad (también CERA) 
❖ Cada elector vota a 3 (LOREG, art 166) 
❖ Reparto de Votos: Sistema mayoritario corregido 
❖ FUNCIONES: 
a) Legislativa: cámara de representación territorial, segunda lectura (art 90 CE) 
b) Control al Gobierno: preguntas, interpelaciones, comisiones de 
investigación… 
c) Integración territorial: autoriza los acuerdos entre CCAA; el art.155; 
dotación y distribución del Fondo de Compensación Interterritorial… 
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Los diputados y senadores están en grupos parlamentarios o, si no consiguen el número 
mínimo de representantes, en el grupo mixto. 
 
Referencia a los parlamentos de las CCAA: descentralización política 
(art 152 CE y EEAA) 
❖ Número de Diputados: legislación de cada C.A. (en Cantabria 35) 
❖ Circunscripción electoral: la PROVINCIA o, en uniprovinciales, ámbito inferior 
❖ Generalmente, reparto de escaños proporcional a la población de la cir-cunscripción 
❖ Listas por partidos políticos paritarias, cerradas y bloqueadas 
❖ Derecho de sufragio activo y pasivo: españoles mayores de edad (también CERA) 
❖ Reparto de Votos: Sistema D`Hont 
❖ FUNCIONES: legislativa, elección del Presidente y control 
 
Poder Ejecutivo 
Composición del Gobierno: 
❖ El presidente (elegido por el Parlamento) Art. 99 CE. 
❖ Los vicepresidentes (en su caso) y los ministros (elegidos libremente por el presidente 
Art. 100 CE). Cuando se reúnen conforman el Consejo de Ministros. 
Requisitos para ser miembro del Gobierno Ley 50/1997, art. 11. 
❖ El mismo esquema sirve, con pequeños cambios, para las CCAA: presidente (elegido 
por el Parlamento) y consejeros. 
 
Funcionamiento: 
❖ Consejo de ministros. 
❖ Comisiones delegadas del Gobierno. 
 
Funciones: 
❖ Dirección política. 
❖ Ejercer la potestad reglamentaria. 
❖ Dirección de la Administración (sujeta plenamente al Derecho y controlada por 
jueces que también controlan la potestad reglamentaria). Por esto, se dice que el 
Gobierno es un órgano dual o bifronte: por un lado, es un órgano constitucional 
político (sin sumisión al Derecho Administrativo) y, por el otro, es cabeza de la 
Administración, sujeta al Derecho plenamente. La manera en la que se controla al 
Gobierno cuando actúa como Administración Pública es muy distintade la manera de 
control del Gobierno cuando actúa como órgano político, que hasta 1998 estaba 
completamente exento de control judicial. Tres ámbitos jurisprudenciales en los que 
el Gobierno actúa como órgano de dirección política: 
a) Relaciones internacionales. 
b) Relaciones con otros órganos constitucionales (proyecto de Ley remitido a 
las Cortes, indultos…) 
c) Otros: decisión de sede de Gobierno, desclasificación o clasificación de do-
cumentos secretos… 
 
Poder Judicial 
El PJ está formado por jueces y magistrados independientes, centrales, plenamente 
sometidos al Imperio de la Ley, no pueden dejar de aplicar una Ley o norma con rango 
de Ley vigente. 
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Controlan la potestad reglamentaria, lo que significa que pueden anular reglamentos 
ilegales. El CGPJ es su órgano de gobierno, que tiene potestad disciplinaria, elige los 
destinos, interviene en la oposición… 
 
CGPJ: 
FUNCIONES: nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. 
COMPOSICIÓN: 20 miembros (12 entre jueces y magistrados y 8 entre juristas) + 
Presidente del TS 
- STC 108/1986, de 29 julio. La CE no exige que se elijan por los propios jueces, 
es una posibilidad. 
1. Reforma de 2001 
Para elegir a los 12 vocales judiciales del CGPJ, cada Cámara elige a 6, pero de entre 36 
candidatos presentados por los propios Jueces y Magistrados a través de sus asociaciones 
profesionales. Cada asociación proponía a los candidatos que le correspondieran de 
acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos. 
Preseleccionados los 36 candidatos, el Congreso elegía, en primer lugar, de entre ellos y 
con la mayoría prevista en la Constitución (tres quintos) 6 vocales. Una vez elegidos esos 
6 Vocales, el Senado elegía los otros 6 entre los 30 candidatos que quedaban. 
2. Reforma de 2013 
Cualquier Juez o Magistrado en servicio activo en la carrera judicial podrá presentar su 
candidatura para ser elegido Vocal del CGPJ por el turno judicial. Para ello necesita el 
aval de 25 miembros de la carrera judicial en servicio activo o el de una Asociación 
judicial. Cada Juez o Magistrado y cada Asociación no podrá avalar a más de 12 
candidatos. 
 
España es un Estado social y democrático de Derecho, con una monarquía 
parlamentaria, una organización territorial descentralizada y forma parte de la UE. 
 
SIGNIFICADO GENERAL Y CONTENIDOS BÁSICOS DEL DERECHO 
ADMINISTRATIVO. APROXIMACIÓN A LOS CONCEPTOS DE 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE DERECHO ADMINISTRATIVO. 
El Derecho Administrativo entendido como un conjunto de privilegios y un fuero especial 
(el de la jurisdicción contencioso-administrativa) conecta con el Derecho Constitucional 
(el Derecho Constitucional concretizado) y constituye un elemento más del Estado de 
Derecho. 
 
Ese Derecho es el Derecho (propio y preferente) de las Administraciones Públicas. 
- Cuando decimos que el DA es el Derecho PROPIO de la Administración estamos 
diciendo que sólo se aplica a las relaciones de la Administración. Si no está presente una 
Administración no hay Derecho Administrativo. 
- Y cuando decimos que él es Derecho PREFERENTE se está diciendo que, a veces, por 
excepción, la Administración no se somete al Derecho Administrativo (sino al Derecho 
Privado) 
 
La parte del Estado que actúa es el poder ejecutivo. Naturaleza bifronte del Gobierno. 
Actos del Gobierno no sujetos al DA serían: relaciones internacionales, relaciones con 
otros poderes, prioridad presupuestaria, indultos, nombramientos… 
Por debajo del Gobierno, todo es Administración. La Administración del Estado tiene 
personalidad jurídica única, al igual que lo tienen cada una de las demás Administraciones 
(locales, de las CCAA, corporativas, institucionales…). 
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DERECHO ADMINISTRATIVO: 
Privilegios y Potestades exorbitantes // Garantías: Sumisión a derecho y control judicial 
pleno 
❖ Autotutela (presunción de validez y eficacia) 
Potestad reglamentaria, expropiatoria, autorizadora, sancionadora, 
recaudatoria…. (potestades función) 
❖ Garantías: Sumisión a derecho (vinculación positiva y deber de motivar) y control 
judicial pleno (contencioso-administrativo) 
 
Derecho común y general de las AAPP: 
Común y general (no especial) ya que regula todo lo relativo a la organización y actividad 
de las AAPP (no una parte de su actividad) e integra sus lagunas a partir de los principios 
derivados de sus instituciones sin necesidad de acudir al derecho civil. 
 
Derecho propio de las AAPP: 
Es un derecho estatutario: regula la organización y actividad de unos sujetos (las AAPP) 
y no las relaciones entre particulares (salvo excepción). 
 
Derecho preferente de las AAPP 
La huida del Derecho Administrativo o los límites a la aplicación del Derecho 
Administrativo. 
 
LOS LÍMITES DE APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 
Cuando la ley permite a las AAPP usar derecho privado: 
❖ En CONTRATACIÓN: la LCSP (Ley 9/2017 art.26) pero la AP no es libre de decidir 
qué contratos se sujetan a derecho privado. Es una determinación de la Ley y, además, 
una parte sigue sometida al DA y al control de la jurisdicción c-a: los “actos 
separables” (publicidad y concurrencia e igualdad). 
❖ En PERSONAL: el EBEP (Real Decreto Legislativo 5/2015) contempla 
funcionarios (regla general) y laborales (excepción. No ejercicio de autoridad (art. 
9 EBEP) y también “actos separables” (igualdad, mérito y capacidad) 
❖ PATRIMONIO: LPAP (Ley 33/2003) contempla bienes de dominio público 
(inalienables, imprescriptibles, inembargables) y privado 
Cuando se crean entes instrumentales de derecho privado: 
No ejercitan potestades administrativas (salvo atribución por ley las sociedades Ley 
40/2015, art. 113). 
❖ Sociedades mercantiles públicas (sociedades de capital con participación pública) 
para prestar servicios o para competir en el mercado. 
Su creación requiere una decisión sujeta a Derecho Administrativo y su organización y 
régimen jurídico es de derecho privado salvo algunas reglas de DA. 
❖ Fundaciones: se crean por Ley y se rigen por derecho privado salvo determinadas 
materias 
 
 
LÍMITES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 
 
SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL 
Nombre Tipo de 
Personificación 
Régimen 
Jurídico 
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Organismos 
públicos 
Organismos 
Autónomos 
Pública (art. 98 Ley 
40/2015) 
Público 
(art. 99) 
Entidades Públicas 
Empresariales 
Pública (art. 103) Privado, con 
excepciones 
(art. 104) 
Autoridades 
Administrativas Independientes 
Pública (art. 109) Público 
(art 110) 
 
SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL ESTATAL 
Nombre Tipo de 
Personificación 
Régimen 
Jurídico 
Sociedades mercantiles estatales 
(empresas públicas) 
Privada (art. 111) Privado 
sin perjuicio art. 
113) 
Consorcios Pública (art. 118) (Art. 119) 
Fundaciones del sector público Privada (art. 128) Privada (art. 130) 
Fundaciones sin personalidad - - 
Universidades no transferidas Pública Público 
 
La Ley 40/2015 es la ley que regula el régimen jurídico de las Administraciones Públicas. 
Artículo 2.3: tienen consideración de Administraciones Públicas la del Estado, la de las 
CCAA, la Administración Local, restantes organismos públicos y entidades de derecho 
público que dependen de una Administración Pública. 
 
Una sociedad pública se crea de la misma manera en la que se crea una sociedad privada, 
las llamamos sociedades públicas porque en cuanto a su creación es igual a la de una 
sociedad privada, pero se hace con dinero público. La personalidad jurídica nos permite 
dotar a un centro de personalidad a fin de que pueda ser titular de las relaciones jurídicas. 
El que sea la ministración pública o privada influye en que no se le va a aplicar el Derecho 
Administrativo de manera general, ser o no ser sector público o AdministraciónPública 
tiene relevancia en la medida en la que se te aplica el derecho de Administraciones 
Públicas. 
 
La ley dice (artículo 3.3) que cada una actúa con personalidad jurídica única; si se 
demanda, no se demanda a los órganos, se demanda a las personas (jurídicas). Cuando 
vemos la Delegación de Gobierno, estamos viendo un órgano de la Administración del 
Estado. 
 
Junto a las administraciones territoriales vemos que existe también un grupo de entes que 
llamamos administración instrumental o institucional, personas jurídicas que no se crean 
con normas de derecho privado, que se crean por ley, pero que son dependientes de alguna 
administración territorial y crea entes que son organismos públicos. Lo mismo pasa con 
las CCAA, también es crean estos entes, organismos autonómicos que son personas de 
derecho público porque se crean por la ley y se les aplica el Derecho Administrativo. 
Ejemplo: en vez del Ministerio de Transporte, están ADIF, Renfe, AENA; ley nos dice 
que estas también son Administraciones Públicas. 
 
RESUMEN: 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
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❖ La Administración es la parte del Estado que actúa e interviene en la vida social y 
económica (autoriza, prohíbe, sanciona y, sobre todo, presta servicios: seguridad, 
sanidad, educación…) en aplicación de la Ley. 
❖ La parte del Estado que se relaciona y por eso, tiene que estar personificada. Es, pues, 
una persona jurídica (hay tantas personas como Administraciones, pero sólo una 
persona en cada Administración. Las unidades internas de cada AP se denominan 
órganos) 
❖ Esa Administración actúa “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103 
CE), siguiendo pautas, formas y reglas procedimentales y, en general, con los 
privilegios propios del D. Administrativo… 
❖ …y sometida al control judicial C-A (art. 106 CE). 
 
Diferencias entre Administración Pública y Sector Público. 
Dos leyes fundamentales para esto: 
❖ Ley 40/2015: régimen jurídico del Sector Público. 
❖ Ley 39/2015: procedimiento administrativo común. 
 
Ámbito subjetivo: el o los sujetos a los que la norma se aplica. 
Ámbito objetivo: aquello que la norma regula. 
 
La personalidad jurídica es un centro de imputación. 
 
Diferencia entre entidades públicas empresariales y empresas de capital público: la 
entidad pública empresarial tiene personalidad jurídica pública y la empresa de capital 
público tiene personalidad jurídica privada. Ambas se someten por lo general al derecho 
privado. 
 
1. Sector público institucional. 
- Adm. General del Estado, de las CCAA, locales. 
- Organismos (personas jurídicas) y entes (también personas jurídicas) de 
derecho público vinculados o dependientes de una AP: instrumentales, podrían 
no existir, se crean por LEY (por eso son entes de DP) y dependen de la AP que 
los haya creado. 
- Universidades. 
- Entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de una AP: 
están dentro del sector público, pero no son administración pública. Esto es 
importante porque las leyes administrativas no se les aplican con carácter general, 
sólo cuando la Ley así lo diga expresamente y siempre cuando ejerzan potestades 
administrativas. 
 
Una sociedad de capitales públicos es pública porque usa mayoritariamente 
financiación pública, pero se crean como las empresas privadas y se rigen con 
carácter general por el derecho privado. 
 
SISTEMA DE FUENTES. 
Distintos subsistemas normativos en España: 
❖ Normas estatales. 
❖ Normas autonómicas. 
❖ Normas de la Unión Europea. 
 
Con su respectiva jerarquía normativa 
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La relación entre el Parlamento estatal y el autonómico no es de jerarquía sino de 
competencia, sus normas son productos distintos que emanan de fuentes distintas. 
Las normas ilegales y/o inconstitucionales despliegan efectos plenos y está vigente en 
tanto que ningún tribunal la declare nula. 
El principio de competencia se puede aplicar en el mismo rango normativo si una 
determinada materia está reservada a un tipo de norma dentro de ese rango (por ejemplo, 
Leyes Orgánicas). 
Costumbre sine legem: práctica + opinio iuris. Es una verdadera norma jurídica y es 
exigible. En Derecho Administrativo, no hay lugar a la costumbre, ya que el DA es un 
derecho de creación del poder público para el poder público (STC 26/1994, aunque la 
costumbre sea fuente de derecho privado, no puede nunca integrar una norma 
sancionadora). Hay casos especiales en los que la propia Ley remite a la costumbre (por 
ejemplo, la Ley de Bases de Régimen Local, art. 29). La interpretación (precedente) es 
distinta de la costumbre: la costumbre viene de la sociedad y la interpretación de los 
Poderes Públicos. La Administración cambia de precedente de forma arbitraria estaría 
vulnerando los principios generales del Derecho de igualdad y el de seguridad jurídica, 
por eso la Administración está sujeta a su precedente, pero no a la costumbre. Habrán de 
ser motivados los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes. El 
precedente ilegal no vincula, pero el legal sí. No se puede cambiar el contenido de la 
norma por la interpretación. 
 
Sanción: firmar, no la veta. Promulgar: mandar que se cumpla la norma. La fecha de las 
leyes es la fecha en la que el Rey sanciona y promulga la ley. 
 
Retroactividad de las normas. 
Una norma derogada sigue desplegando efetos, por ejemplo, si un contrato se celebró 
mientras estaba en vigor y hasta que esos contratos lleguen a su fin (ultraactividad). 
 
Tres tipos de retroactividad (TC): 
❖ Impropia o de grado medio: la norma se aplica a relaciones jurídicas pre-existentes, 
incluso a efectos jurídicos nacidos, pero no consumados. 
❖ Mínima: la norma se aplica a relaciones jurídicas preexistentes, pero respecto de los 
efectos jurídicos que aún no ha nacido. 
❖ Máxima: se aplica a relaciones jurídicas preexistentes, incluso a los efectos jurídicos 
nacidos y ya consolidados. Esta es la que prohíbe el art. 9 CE. 
 
Art 9 CE: 
1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del 
ordenamiento jurídico. 
2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad 
y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; 
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación 
de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. 
3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la 
publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no 
favorables o restrictivas de derechos individuales*, la seguridad jurídica, la 
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. 
 
* Derechos y libertades de los artículos 15 al 29 CE. No es lo mismo la retroactividad que el principio de 
seguridad jurídica. Hay normas que sí pueden ser retroactivas, pero que lo fueran dañaría la seguridad 
jurídica. 
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STC 30/2016: el límite de la irretroactividad se circunscribe a leyes sancionadoras y 
restrictiva de derechos y libertades públicas, derechos presentes y consolidados en la 
sociedad. La retroactividad prohibida por la CE es la de grado máximo. 
 
LECCIÓN IV. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA Y EL TRIBUNAL 
CONSTITUCIONAL. 
La Constitución Española es una norma jurídica de aplicación directa (art. 9.1, art. 53, 
disposición derogatoria). No es sólo una declaración con valor político o programático, 
lo que se deduce de sus enunciados, sus expresiones y preceptos que se anuncian como 
mandatos o prohibiciones: 
- Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución (art. 
9.1) 
- Los derechos y libertades vinculan a todos los poderes públicos (art.53.1) 
- Disp. Derogatoria: deroga las normasanteriores que se opongan a ella 
- Entra en vigor (Disposición final) 
- Y crea un TRIBUNAL encargado de velar por su aplicación (TC) 
 
Inconstitucionalidad sobrevenida: si una ley preconstitucional es inconstitucional, un 
juez la puede inaplicar, aunque la ley no haya sido expresamente derogada, por aplicación 
directa de la disposición derogatoria. El problema es que algunos jueces la pueden 
considerar derogada y otros no, por eso el TC dijo que si un juez duda de la 
constitucionalidad de una ley preconstitucional puede o inaplicarla o presentar una 
cuestión de constitucionalidad al TC (inconstitucionalidad sobrevenida). 
También se deduce que la CE es una norma porque ella misma pone su fecha de entrada 
en vigor y porque crea un Tribunal encargado de velar por la supremacía constitucional. 
 
La CE es supralegal: 
❖ Material: su contenido no puede ser contradicho por otras normas jurídicas, siendo 
nulas aquellas que la contradigan. Artículo 6 LOPJ: Los Jueces y Tribunales no 
aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, 
a la ley o al principio de jerarquía normativa. 
❖ Formal: sólo se puede reformar siguiendo los procedimientos que ella misma 
establece. Rigidez constitucional. Resistencia pasiva a la modificación. 
 
El Tribunal Constitucional. 
Composición: 
12 magistrados, de los cuales 
- 4 lo son a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos; 
- 4 a propuesta del Senado con idéntica mayoría; 
- 2 a propuesta del Gobierno y 
- 2 a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. 
➢ Todos ellos juristas de reconocida competencia con más de 15 años de 
ejercicio profesional 
➢ 9 años de duración del mandato y renovación por 1/3 
 
Funciones del TC: 
❖ Controlar leyes y normas con rango de ley. Recurso de inconstitucionalidad: plazo 
de tres meses desde su publicación. Generalmente, el hecho de que una norma sea 
recurrida al TC no suspende su vigencia, con la excepción de que sea el Gobierno 
nacional quien recurre una disposición de una Comunidad Autónoma, que queda la 
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vigencia automáticamente suspendida por un plazo de cinco meses prorrogable por el 
propio TC. Cuestión de constitucionalidad: se presenta en el último momento del 
proceso. 
❖ Resolver conflictos de competencias. Se impugna por el ámbito competencial, no por 
inconstitucionalidad material. Aquí también conoce de reglamentos y actos 
administrativos. 
❖ Defensa de los DDFF y delimitación de su contenido. 
❖ Defensa de la autonomía local. Permite a los Ayuntamientos o Diputaciones recurrir 
leyes o normas con rango de ley que invadan sus competencias, la CE reconoce la 
autonomía local (arts. 140 y 141 CE), pero no se delimitan las competencias ni las 
funciones. Garantía institucional: la CE reconoce la existencia de algo, pero no 
delimita sus contornos. La CE no preveía que los municipios pudieran recurrir leyes, 
pero se añadió a la LOTC la posibilidad, además de la autocuestión de 
inconstitucionalidad: art. 55.2 LOTC, declaración de la inconstitucionalidad de una 
ley posterior a un recurso de amparo en el que el DDFF ha sido violado por la ley o 
la norma con rango de ley, y no el acto. 
❖ Efectos de las sentencias del TC: vinculan en la interpretación de la CE a todos los 
jueces y tribunales. Arts. 39 y 40 LOTC: cuando se declara una ley inconstitucional, 
se declara nula (se puede extender a más preceptos que los recurridos). Sentencias 
interpretativas de rechazo: la ley es constitucional en la medida en las que se 
interpreten de la manera en la que el TC dice (efecto hacia el futuro). 
 
LECCIÓN V. LA LEY Y LAS NORMAS CON RANGO DE LEY. 
❖ Ley en sentido estricto: norma emanada del Parlamento (los parlamentos) 
o Titulares de la potestad legislativa: Cortes Generales y Parlamentos 
CCAA 
o TIPOS: en función del procedimiento de aprobación y de las materias 
▪ Ley Orgánica, ley de Presupuestos, ley marco, ley de transferencia 
o delegación 
❖ Norma con rango de Ley: norma emanada del Gobierno con fuerza de ley. Por 
delegación o en casos de extraordinaria y urgente necesidad 
 
TODAS TIENEN EL MISMO RANGO O JERARQUÍA y su control corresponde 
únicamente al TC (salvo el “ultra vires”). 
 
Reserva material de ley: hay materias que la Constitución reserva a la ley, que desarrolla 
lo esencial, pero puede remitir al reglamento para desarrollar más en profundidad (el 
reglamento estará siempre subordinado y atado a la ley, que tiene que remitir al 
reglamento fijando las condiciones y los límites a seguir, la ley no puede abdicar de su 
función y simplemente remitir sin más al reglamento). Lo que no puede haber nunca es 
un reglamento independiente. 
Reserva formal de ley: la ley se proyecta sobre ámbitos que no le están reservados por 
la CE. Esto produce una congelación del rango, porque a partir de ese momento, se 
necesitará ley para reformar o derogar la normativa a cerca de esa materia. 
Deslegalización: se crea una segunda ley, que derogue a la anterior, que diga que a partir 
de ese momento la materia se deroga al reglamento, con el límite de la reserva material. 
 
Real Decreto, Real Decreto Ley y Real Decreto Legislativo: 
Los EEAA determinarán si los gobiernos autonómicos pueden o no aprobar decretos leyes 
o decretos legislativos. Cantabria no tiene esa posibilidad. 
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❖ Real Decreto: rango reglamentario. Lo aprueba el gobierno. 
❖ Real Decreto Ley: rango de ley. Lo aprueba el gobierno en situaciones de urgencia 
y necesidad y debe ser convalidado por las Cortes. El Gobierno tiene la potestad de 
hacerlo porque la Constitución así lo dice. Potestad originaria del gobierno. Mediante 
D-L no se puede regular la libertad y la propiedad, pero sí puede afectar a esos 
ámbitos. Entra en vigor a los 20 días de su publicación en el BOE si en él no se 
especifica otra cosa, como todas las normas. El Decreto Ley es una norma que aspira 
a la permanencia, pero a partir de su entrada en vigor, hay un plazo de 30 días hábiles 
para que el Congreso lo convalide, es decir, el Congreso permite o rechaza su vigencia 
a partir de los 30 días. El Decreto Ley, de ser convalidado, sigue siendo Decreto Ley. 
Si no, quedan derogados. Si no ocurre ninguna de las dos por cualquier motivo, en la 
práctica queda definitivamente derogado sin posibilidad de rehabilitación del plazo. 
La convalidación es a sí o no, no se pueden introducir enmiendas ni modificaciones. 
En el mismo plazo de 30 días, las CCGG pueden tramitarlo como proyecto de ley. En 
la práctica, no da tiempo en esos 30 días. El TC podría declarar inconstitucional un 
D-L no convalidado (derogado) si los particulares afectados tienen interés en que se 
deshagan sus efectos. Evidentemente, cualquier D-L puede ser declarado 
inconstitucional, aunque esté convalidado. Razones por las que un D-L puede ser 
declarado inconstitucional: 
a) No había urgencia y necesidad. 
b) Regula materias vedadas. 
c) El contenido contraviene la CE. 
 Sólo el último motivo podría prevalecer como razón de inconstituciona-
lidad si el D-L se transforma en ley. 
❖ Real Decreto Legislativo: el Parlamento delega la potestad legislativa en el 
Gobierno. Arts. 82 y 83 CE. Potestad derivada, viene originalmente de las CCGG, 
quienes la delegan en el gobierno. Rango de ley. Puede ser controlado, aparte de por 
los mecanismos convencionales (Tribunales), por otros mecanismos que la propia ley 
de bases disponga (por ejemplo, que deba ser revisado por la Comisión Mixta). 
a) Refundido: ordenar las normas de una materia que estén dispersas. 
b) Articulado: las Cortes hacen una ley de bases en las que se establecen 
unos mínimos que el gobierno debe respetar y unas materias que debe 
desarrollar al hacer la ley. 
Ultra vires: se produce cuando el real decreto legislativo (norma con rango de ley) 
se excedede los límites de la delegación, refundiendo más de lo que le han dicho 
o creando derecho nuevo. La parte que está fuera de los límites de la delegación 
tiene rango REGLAMENTARIO, NO DE LEY, porque está fuera de la potestad 
legislativa que las Cortes delegan en el Gobierno, por lo que puede ser controlado 
por los jueces y tribunales ordinarios. 
 
La remisión normativa: 
❖ La expresión alude a la relación entre la Ley y el Reglamento que la desarrolla 
(reglamento ejecutivo) 
❖ La Ley 
a) o bien enuncia unos principios de regulación y remite al Reglamento su 
desarrollo completo; 
b) o bien, regula una determinada materia y dispone que algunos de los puntos de 
esta se ordenen reglamentariamente, remitiendo, pues, a una regulación 
secundaria. 
❖ LÍMITES: 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 12 
o La reserva de ley: regulación por ley de lo esencial y remisión al 
reglamento condicionada, no en blanco. 
o El reglamento debe limitarse a ser el complemento indispensable de la ley 
o Por supuesto el reglamento no puede contradecir a la Ley 
 
Ley ordinaria (estatal). 
❖ Iniciativa legislativa: art. 87 CE = QUIÉN tiene iniciativa legislativa 
o Proyectos de ley (art 128 y 133 de la Ley 39/2015 y art. 26 Ley 50/1997 
para los anteproyectos de ley). 
o y Proposiciones de ley. 
❖ Tramitación (reglamentos de las Cámaras). Ley de Pleno o de Comisión (art. 75 CE) 
o Trámites principales: CONGRESO -publicación del proyecto de ley 
(BOCongreso) enmiendas (totalidad o parciales); debate y votación en 
Comisión y en Pleno. SENADO -similar 
❖ Aprobación, sanción y promulgación, publicación y entrada en vigor. 
 
Ley orgánica. 
ART. 81 CE: 
1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo (frontal y directo) de los derechos 
fundamentales y de las libertades públicas (arts.15 a 29) las que aprueben los Estatutos 
de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución 
(LOPJ, LOTC…). 
2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría 
absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. 
 
No cabe delegación legislativa (art. 82) ni decreto ley (art. 86), iniciativa legislativa 
popular (art. 87) ni la competencia legislativa plena de las comisiones del Congreso 
(art.75.3). 
 
RAZÓN DE SER: prolongación del consenso constitucional 
• CONCEPTO MATERIAL (STC 5/1981) Y CONCEPTO FORMAL. 
STC 5/1981: si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81.1 de 
la C.E.), también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y que, 
por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley orgánica que invadiera materias 
reservadas a la Ley ordinaria. 
• MATERIAS CONEXAS solo si es complemento indispensable y con expresa 
indicación de los preceptos que no son orgánicos ejemplo. 
• COMPETENCIAS DE LAS CCAA: la LO regula los aspectos esenciales, el 
desarrollo directo del derecho fundamental considerado en abstracto y el 
legislador ordinario (estatal o autonómico) regula la materia. 
 
Ley orgánica, ley ordinaria. 
La ley orgánica se aprueba por mayoría absoluta del CONGRESO, no de las CCGG. 
La reserva de ley orgánica no tiene aspecto formal, la ley orgánica no puede 
proyectarse sobre materias que no tenga reservadas, porque si no, un partido con mayoría 
absoluta podría aprobar cualquier regulación por Ley Orgánica, lo que blindaría esas 
regulaciones, provocando que un partido con mayorás menores no pudieran reformarlo 
(STC 5/1981). Las leyes orgánicas pueden contener dentro de sí preceptos que no son 
orgánicos sino ordinarios, pero deben ser las propias leyes las que identifiquen en una 
disposición los que son orgánicos y los que no. 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 13 
 
LECCIÓN VI. DERECHO COMUNITARIO Y TRATADOS 
INTERNACIONALES. 
Las normas de derecho de la UE. 
Derecho originario: Tratado de la Unión Europea (TUE) o Tratado de Lisboa (modifica 
el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea) y 
Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE). 
Derecho derivado: emana de las instituciones con potestad normativa de la UE 
(normalmente codecisión entre Parlamento y Consejo): 
❖ Reglamentos UE 
❖ Directivas UE 
El TJUE controla la legalidad del Derecho Comunitario, también los interpreta en 
relación con el derecho interno de los Estados. 
Si un reglamento UE contradice una ley española anterior, el reglamento desplaza a la 
ley. Si una ley española contradice un reglamento anterior, se aplica el principio de 
primacía y prevalencia del derecho comunitario: los jueces están obligados a no aplicar 
leyes que sean contrarias al derecho europeo. 
 
Reglamentos comunitarios. 
Normas de alcance y efecto directo, inmediato y general. No es precisa norma interna 
de trasposición alguna, ni que se publique en un Diario o Boletín Oficial del Estado 
miembro. Su aplicabilidad inmediata y directa se produce desde su publicación en el 
Diario Oficial de la UE. 
Prevalece sobre cualquier norma estatal y cabe alegarlo ante los Tribunales nacionales 
que, no obstante, pueden plantear la cuestión prejudicial al TFUE a la que se refiere el 
artículo 267 TFUE cuando tengan dudas acerca de la validez o interpretación de las 
normas comunitarias que hayan de aplicar. 
 
Directivas. 
Son normas de resultado y un instrumento para armonizar las legislaciones de los Estados 
miembros. 
Es una norma de resultado porque deja a los Estados «la elección de la forma y de los 
medios» para llegar a él (artículo 288 TFUE). 
En principio no tiene efecto directo, aunque sí carácter obligatorio. El Estado miembro 
(Estado o CCAA en España) tiene que trasponerla en un plazo al Derecho interno (adoptar 
las medidas nacionales necesarias para alcanzar el objetivo fijado por dicha Directiva). 
Sanciones en caso de incumplir con la obligación de trasponer en plazo y efecto directo 
de la Directiva si es clara y precisa. 
 
Prevalencia del derecho de la UE y efecto directo. 
PREVALENCIA o PRIMACÍA: No es superioridad jerárquica, sino una exigencia para 
lograr el efecto directo y la aplicación uniforme del derecho de la UE, la capacidad de 
desplazar a otras normas en virtud de su aplicación preferente o prevalente. (Declaración 
del Pleno del TC 1/2004, de 13 de diciembre de 2004. Requerimiento 6603-2004). 
 
EFECTO DIRECTO: de los Reglamentos y, excepcionalmente, también las Directivas 
claras y precisas una vez transcurrido el plazo de transposición = PUEDEN SER 
INVOCADOS ANTE EL JUEZ NACIONAL 
 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 14 
El juez nacional y el TJUE. 
La LO 7/2015 de 21 de julio modificó la LOPJ añadiendo el art. 4 bis, según el cual "Los 
Jueces y Tribunales aplicarán el Derecho de la Unión Europea de conformidad con la 
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea". 
Si un juez nacional cree que una Ley que tiene que aplicar es contraria al Derecho UE 
puede hacer dos cosas: 
❖ Inaplicar la Ley nacional (STJUE caso Simmenthal, de 1978). 
❖ Plantear la cuestión prejudicial prevista en el artículo 267 TFUE. 
Plantear una “cuestión” es una OPCIÓN salvo si la sentencia nacional no es recurri-
ble, en cuyo caso el Juez nacional TIENE QUE plantear la “cuestión prejudicial” SALVO 
que se trate de un asunto claro o aclarado (doctrina del acto claro). 
 
Los tratados internacionales. 
La norma nace de la voluntad del ESTADO que negocia con otros. Normas subordinadas 
a la Constitución. Art. 95 CE dispone que no pueden firmarse Tratados contrarios a la 
Constitución sin revisarla previamente. Rango de ley. El Tratado puede derogar leyes 
(fuerza activa). Resistencia a ser derogado o modificado muy superior a la de la ley 
(fuerza pasiva). 
Dicho de otra manera: si no se reforma la Constitución no es posible firmar Tratados 
contrarios a sus previsiones.A tal efecto, dispone también el precepto que el Gobierno o cualquiera de las Cámaras 
(Congreso o Senado) pueden dirigirse al TC a fin de que declare si existe o no esa 
contradicción entre el Tratado y la CE. 
 
Su relación con la Ley: los Tratados tienen la misma fuerza innovativa que las leyes 
(pueden derogar leyes) pero que tienen una fuerza pasiva diferente, (no pueden ser 
derogados por leyes posteriores). 
Art. 94 CE: el Consejo de Ministros, que es quien manifiesta el consentimiento de España 
para obligarse por un Tratado, requiere la previa autorización de las Cortes Generales 
en determinados casos (art. 94.1). Entre ellos cuando el Tratado “suponga modificación 
o derogación de alguna ley” (art. 94.1.e). 
Art. 96 CE: dispone que los Tratados, una vez publicados oficialmente en España forman 
parte del ordenamiento interno y sus disposiciones “sólo podrán ser derogadas, 
modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con 
las normas generales del Derecho internacional”. 
 
Precisiones: 
❖ Las normas de derecho derivado (Reglamentos y Directivas) no son Tratados 
Internacionales sino normas supranacionales. El Consejo de Ministros no tiene que 
prestar su consentimiento para que sean obligatorias en España, ni es precisa la 
autorización de las Cortes Generales. 
❖ Estas normas comunitarias las aprueban las instituciones europeas (Parlamento y 
Consejo normalmente por el sistema de codecisión) gracias a las competencias que 
los Estados les han atribuido y entran en vigor en España a partir de su publicación 
en el Diario Oficial de la UE (no se publican en el BOE). 
 
LECCIÓN VII. LOS REGLAMENTOS. 
Norma jurídica: disposición que indica el comportamiento adecuado de la sociedad de 
forma coactiva (castigo si se incumple), lo característico es que permanece vigente hasta 
que no sea derogada por otra. El acto administrativo se agota en sí mismo. Las 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 15 
instrucciones no son normas jurídicas y por tanto no son parámetro de legalidad de los 
actos administrativos. 
 
Hay jerarquía entre los reglamentos, un RD es jerárquicamente superior a la OM, por lo 
que la OM no puede contradecir al RD. Lo mismo pasa entre los reglamentos 
autonómicos. La relación entre los reglamentos estatales y autonómicos es de competen-
cia, no de jerarquía. 
 
• Reglamento: norma jurídica fruto del poder normativo reconocido al poder 
ejecutivo, subordinada jerárquicamente a la Ley (Ley = norma emanada del 
Parlamento = expresión de la voluntad del pueblo). 
• La razón de su existencia en la actualidad es pragmática: el Parlamento no puede 
abarcar toda la regulación necesaria, de detalle. 
 
Relación con la Ley. 
JERARQUÍA: el reglamento no puede contradecir la ley (OJO: la jerarquía solo funciona 
dentro de normas del mismo ordenamiento) 
1) Ley estatal / reglamento estatal 
2) Ley autonómica / reglamento autonómico 
3) Las ordenanzas municipales se relacionan con la Ley 7/1985 LRBRL y las leyes 
sectoriales estatales y autonómicas (REMISIÓN) 
4) Además, tener en cuenta: 
o La reserva material de ley en la CE: El REGLAMENTO no puede regular 
determinadas materias, pero sí puede la Ley regular lo esencial y remitir 
al Reglamento como desarrollo, complemento o pormenorización de las 
determinaciones contenidas en la ley 
o La reserva formal de ley (congelación del rango y deslegalización). El 
Reglamento no tiene materias reservadas. 
 
Criterio de clasificación de los reglamentos por su relación con la Ley: 
❖ Reglamentos ejecutivos, desarrollan una ley. Antes de aprobarlos, se necesita un 
dictamen del Consejo de Estado (órgano consultivo de naturaleza jurídica, control a 
priori) o del consejo consultivo de la CCAA en caso de aplicación autonómica. El 
Consejo de estado también es el consejo consultivo de aquellas CCAA que no tengan 
uno propio. El dictamen no es vinculante, pero si no existe dicho dictamen, el 
reglamento es nulo de pleno derecho al ser un vicio sustancial (STS 485/2019). Podrá 
ser declarado ilegal. El reglamento no puede violar la reserva material de ley ni 
tampoco la formal. 
❖ Reglamentos independientes, no necesitan una ley habilitante previa. Sólo caben en 
materias no reservadas a la Ley (algo que la Constitución exige) y no reguladas por 
ellas (no pueden versar sobre derechos y libertades de los ciudadanos). Son 
reglamentos organizativos. Se puede aprobar sin dictamen del Consejo de Estado. Un 
reglamento independiente podrá ser inconstitucional por invadir materias reservadas 
a la ley. 
❖ Reglamentos de necesidad, contra legem, pueden contradecir a leyes en los estados 
de alarma, excepción y sitio o en momentos de necesidad, son excep-cionales y 
temporales. El reglamento de necesidad se reduce al ámbito local en situaciones de 
catástrofes naturales, peligros inminentes… es el alcalde quien los dicta. 
Diferencias en el régimen jurídico, importante para el examen: dictamen del Consejo 
de Estado obligatorio o no; materias sobre las que puede penetrar. 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 16 
 
Por su origen, quién los dicta: 
La potestad reglamentaria está recogida en la CE y en la ley (Ley 39/2015). Cuando la 
ley remite al reglamento, si no dice expresamente y se explica a quién se le remite la 
potestad, se asume que es potestad del Gobierno, que tiene habilitación constitucional 
para ello (potestad originaria), mientras que los ministros necesitan una habilitación legal 
expresa (potestad derivada de la Ley), art. 129.4 Ley 39/2015. 
 
4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de 
manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar 
un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y 
comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas. 
Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites 
adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la 
singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta. 
Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al 
Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos 
ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, 
tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante. 
Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan 
atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de estas, cuando la naturaleza de 
la materia así lo exija. 
 
❖ Estatales. El poder ejecutivo, además de ejecutar, crea normas jurídicas. 
i) Gobierno: Real Decreto. Potestad reglamentaria originaria reconocida en la 
CE (art. 97 CE). 
- Ministros: Órdenes Ministeriales. El Ministro dicta normas como órgano 
unipersonal, no colegiado. Reconocida la potestad en la art. 4.1 Ley 50/1997, 
habilitación para reglamentos internos, organizativos; para ejecutivos necesita 
habilitación legal expresa caso a caso. Por debajo del MINISTRO ningún otro 
órgano puede aprobar reglamentos. Los demás órganos superiores como 
SECRETARIOS GENERALES, DIRECTORES GENERALES… solo 
pueden aprobar «circulares, instrucciones y órdenes de servicio» art 6 ley 
40/2015 que no contienen verdaderas normas ni tienen efectos externos fuera 
de la organización, son instrucciones sobre cómo se interpretará una norma 
jurídica, para que haya unidad en el criterio. 
- Autonómicos, imitan al Estados. 
i) Gobierno autonómico: Decreto. 
ii) Consejeros: Órdenes del Consejero. 
❖ Locales. 
i) Pleno del Ayuntamiento (todoslos concejales + el alcalde): ordenanzas 
municipales/reglamentos organizativos. Potestad reglamentaria reconocida 
por la Ley de Bases del Régimen Local. Se deduce también de su autonomía, 
art. 137 CE. 
 
Reconocimiento en la CE y en las leyes: 
❖ Ley 39/2015. Artículo 128. Potestad reglamentaria. 
El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a 
los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido 
en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto 
en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de 
las Bases del Régimen Local. 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 17 
❖ Artículo 129.4. párrafo 3: Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán 
conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución 
directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a 
otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá 
justificarse en la ley habilitante. 
 
Procedimiento de elaboración de los reglamentos. 
Ley 39/2015, artículo 105 CE. 
La ley regulará: 
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y 
asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones 
administrativas que les afecten. 
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo 
que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad 
de las personas. 
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, 
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. 
 
Cuando el Gobierno aprueba un reglamento, debe oír a los interesados. 
 
Sistema de fuentes. 
• La CE reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en la elaboración de los 
reglamentos que les afecten (art 105.1 CE). 
• En los REGLAMENTOS ESTATALES: Ley 39/2015 (arts.128 a 133) + Ley 
50/1997 (art. 26). 
• En los REGLAMENTOS AUTONÓMICOS: Ley 39/2015 + Legislación propia 
de la CA. 
• En los REGLAMENTOS LOCALES (Ordenanzas): Ley 39/2015 + Ley 7/1985 
(art. 49). 
 
Trámites principales. 
• Se hace una CONSULTA PÚBLICA previa a la elaboración del texto, a no ser 
que sea un reglamento ad intra que no afecta a los ciudadanos. 
• El centro directivo correspondiente elabora un proyecto de reglamento 
acompañado de una MEMORIA de IMPACTO NORMATIVO (sobre la 
necesidad y oportunidad de, reglamento, memoria económica con la estimación 
del coste a que dará lugar, impacto de género, impacto climático…). 
• Se recaban los INFORMES y dictámenes que resulten preceptivos, así como los 
estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la 
legalidad del texto (por ejemplo, informe al CGPJ cuando un reglamento afecte a 
la organización del PJ). 
• Si la norma afecta a los derechos e intereses legítimos de las personase se somete 
a INFORMACIÓN PÚBLICA a través del portal web y se da AUDIENCIA a 
entidades que agrupen a las personas afectadas. 
• Dictamen del CONSEJO DE ESTADO u órgano equivalente de la CA (solo para 
reglamentos ejecutivos). Es el último órgano al que se consulta. 
• APROBACIÓN por el órgano competente y publicación en el Boletín Oficial 
correspondiente. Los reglamentos locales (ordenanzas municipales) se publica en 
el BO de cada provincia y en el de la CA, pero lo determinante para su entrada en 
vigor es el de la provincia. 
 
 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 18 
Requisitos de validez de los reglamentos: 
❖ Límites formales: 
(a) Competencia (que es INDELEGABLE. Art. 9 Ley 40/2015). 
(i) En el Estado, el Gobierno aprueba los Reales Decretos (art. 97 CE 
y art. 5 Ley 50/1997) y los Ministros las Órdenes Ministeriales (art. 
4 Ley 50/1997) cuando una Ley se lo atribuya (art. 129.4 Ley 
39/2015). 
(ii) En las CCAA: equivalente según sus EEAA y Leyes propias. 
(iii) En los Ayuntamientos el Pleno municipal (art. 22.2.d LRBLR). 
 
(b) Procedimiento: Ley 39/2015 (Título VI) para todas las AAPP; + Ley 
50/1997 en el Estado, Leyes de cada CA y LRBRL. 
❖ Límites materiales: 
(a) Materia reglamentaria (remisión). 
(b) Jerarquía (frente a las Leyes y jerarquía entre Reglamentos (art. 24 Ley 
50/1997), dentro de los reglamentos de un mismo sub-ordenamiento tienen 
jerarquía, por ejemplo, un reglamento de un ministro es jerárquicamente 
inferior al que dicta el Estado; y respeto a los Principios Generales del 
Derecho. 
(c) Irretroactividad de los reglamentos (principio de legalidad). No pueden 
tener retroactividad propia, pueden tenerlo cuando lo tenga la ley a la que 
desarrolla. 
 
Distinción entre acto y reglamento. 
➢ Criterio de la GENERALIDAD (imperfecto, insuficiente). 
o Los reglamentos son siempre generales (dirigidos a una pluralidad 
indeterminada de personas). No cabe la derogación singular del 
reglamento (art 37.1 Ley 39/2015). 
o Los actos normalmente son singulares. PERO también hay actos 
generales: dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas 
(convocatoria de oposiciones, o de becas). 
 
➢ Criterio ORDINAMENTAL (definitivo). 
o Los reglamentos innovan el ordenamiento jurídico. Son normas que no se 
agotan con su aplicación. Permanecen mientras no sean derogados. 
o Los actos aplican el ordenamiento jurídico a un caso concreto y se agotan 
con su ejecución. 
 
Diversidad de régimen jurídico. Por qué se necesita diferenciar. 
 
Reglamento Acto 
La potestad para aprobarlos corresponde 
al Gobierno (los Gobiernos) y, por 
delegación o atribución, a los Ministros 
(Consejeros en las CCAA). 
La potestad para dictar actos corresponde 
a multitud de órganos administrativos. 
El Reglamento se puede derogar 
libremente por otro posterior. 
El Acto vincula a la Administración y no 
lo puede modificar o hacer desaparecer 
salvo que sea nulo o anulable. 
Un Reglamento ilegal es siempre nulo y 
recurrible (recurso indirecto). 
Un acto ilegal puede ser nulo o anulable, 
pero sólo recurrible de forma directa. 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 19 
Procedimientos de aprobación diferentes. Procedimientos de aprobación diferentes. 
 
Normas: disposiciones. Actos: resoluciones. Art. 24 Ley de Gobierno dice sus nombres. 
Un RD puede ser un reglamento o un acto. 
 
Reglamentos ilegales. La nulidad es la consecuencia en caso de ilegalidad del 
reglamento: el defecto sustantivo (vicio material, de contenido de fondo) no se convalida 
nunca y puede ser siempre decidida por el juez (vía recurso indirecto) en cualquier 
momento durante su vigencia. Si un reglamento ilegal por contenido siempre se va a poder 
atacar, porque si el vicio se sanara con el tiempo, sería admitir implícitamente que un 
reglamento puede derogar las leyes, al igual que si una ley inconstitucional puede sanar 
su vicio con el tiempo y se hace inatacable, la ley estaría derogando la Constitución. 
Recurso para impugnar el reglamento: 
❖ Recurso directo contencioso administrativo. 2 meses. 
❖ Recurso indirecto contencioso-administrativo (cuestión de ilegalidad). Se puede 
utilizar siempre. Se recurre la nulidad de un acto amparándose en la nulidad del 
reglamento que sirve de cobertura al acto. Si el juez no es competente para declarar 
nulo el acto, dicta sentencia y, una vez sea sentencia firme, el juez eleva la cuestión 
al órgano judicial correspondiente para que lo anule, recurso indirecto. Si el segundo 
juez no lo anula, no afecta a la primera sentencia, ya que es firme y el acto amparado 
en el reglamento sí era ilegal. 
 
Sin embargo, los efectos de la declaración judicial de nulidad no afectan a los actos firmes 
dictados en aplicación del reglamento anulado (seguridad jurídica),artículos. 72 y 73 
LJCA, es decir, LA NULIDAD DE LOS REGLAMENTOS NO TIENE EFECTOS 
RETROACTIVOS. 
 
 
Nulidad Anulabilidad 
Más graves. Menos grave. 
No se puede subsanar por el tiempo. La 
acción para perseguir la ilegalidad no 
prescribe. 
Sí puede ser subsanado por el tiempo. La 
acción prescribe. 
Efectos retroactivos. Sin efectos retroactivos. 
 
Reacción frente a los reglamentos ilegales: 
• Jurisdicción contencioso-administrativa: recurso directo e indirecto. 
• Resto de órdenes jurisdiccionales (inaplicación). 
• Revisión de oficio por la propia administración (art. 106 39/2015). 
• TC: conflicto de competencias entre el Estado y las CCAA o CCAA entre sí (solo 
analiza la cuestión competencial, no otros vicios de legalidad). 
 
 
LECCIÓN VIII. RELACIÓN ENTRE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO 
DEL ESTADO Y DE LAS CCAA. 
La Constitución permite la creación de CCAA, pero no impone su creación ni define el 
número de CCAA. La CE no crea las CCAA. 
Principio dispositivo: 
❖ En cuanto a la creación de CCAA. Dice que las provincias tienen que ser limítrofes 
para constituirse en CCAA y que tiene que haber una razón de ser para ser CA. 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 20 
❖ En cuanto a la organización institucional. La CE dice que será un sistema 
parlamentario. Dice cuál será el sistema institucional básico para las CCAA del art. 
151 CE. 
❖ Las comunidades históricas (disposición adicional primera y disposición transitoria 
primera) son iguales que las de las CCAA del art. 151 CE en cuanto a competencias. 
❖ La CE no impone las competencias de las CCAA, ellas las eligen dentro de los límites 
constitucionales. Las CCAA de segundo grado sólo podrían asumir las competencias 
del art. 148 CE. El artículo importante es el art. 149 CE. 
❖ Competencias: regular y ejecutar. 
➢ Ejecutar: sanciones, licencias, ayudas, construcciones… 
➢ Competencias compartidas: el Estado legisla y las CCAA ejecuta o el Estado dicta 
la legislación básica y las CCAA la desarrollan y la ejecutan. 
➢ No son competencias delegadas porque cuando hay delegación, el titular del 
derecho sigue siendo el Estado, y las competencias asumidas como propias por 
la CA se ejercitan por estas con total autonomía política. 
❖ Cláusulas de cierre, art. 149.3 CE: cláusula residual (“la competencia sobre las 
materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al 
Estado”); cláusula de supletoriedad, cuya interpretación por el TC ha ido evolu-
cionando: hay conflicto cuando una CA, teniendo competencia, decide no ejercitarla, 
por ejemplo, en pesca en aguas interiores en Cantabria, se aplica el derecho supletorio 
del Estado. Al principio del periodo constitucional se aplicaba esto porque ya existía 
el derecho estatal y lo aplicaba (modificándolo) mientras no ejercitara la competencia 
las CA, el TC avaló que el Estado siguiera dictando normas en materias que ya no 
eran de su competencia por la falta del derecho autonómico. Llegó un momento en el 
que esa interpretación del TC cambió, cuando ya las CA habían dictado sus normas. 
La ley estatal supletoria ya no se podía modificar ni derogar para el Estado, dice el 
TC que ya el Estado no puede hacer eso porque ya no tiene título competencial; 
cláusula de prevalencia, en caso de conflicto en materia compartida entre norma 
estatal y autonómica, prevalece la estatal, pero sólo en caso de conflicto y sólo en caso 
de competencia compartida (en la que el Estado tiene competencia de hacer 
legislación básica, porque es necesario que sea constitucional que ambos tengan 
competencia para regular). La regulación básica tiene que garantizar a cada CA tener 
una política propia. ¿Puede el juez, en caso de darse esta antinomia, en aplicación de 
la cláusula de prevalencia, inaplicar la ley autonómica sin plantear la cuestión de 
inconstitucional? Es decir, ¿va esta cláusula dirigida al juez ordinario? El TC ha dicho 
que, con carácter general, el juez tendrá que plantear la cuestión, en virtud de su 
sometimiento al imperio de la ley, y que sea el TC el que decida o no aplicar la 
cláusula de prevalencia. Sólo hay dos casos en los que el juez sí puede inaplicar la ley 
autonómica: cuando la ley autonómica reproduzca la legislación básica estatal (no 
debería hacerlo), y cuando la CA haya aprobado su ley a falta de legislación básica. 
 
Hay materias que se pueden delegar en las CCAA mediante leyes orgánicas de 
delegación, en las que el Estado se reserva los mecanismos de control (la CA no tendrá 
autonomía política). Al haberlas delegado, se las puede revocar, cosa que no puede hacer 
con las asumidas. El Estado sigue teniendo la titularidad. 
 
Leyes marco (el Estado le permite a una CA legislar en una competencia que no es suya) 
y leyes de armonización. 
 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 21 
Las competencias propias de los Ayuntamientos, que se ejercitan con autonomía, 
aparecen en los artículos 25, 26 y 27 de la LRBL: 
El artículo 25 tiene la expresión “[e]l Municipio ejercerá en todo caso como 
competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades 
Autónomas, en las siguientes materias”. No es atribución de competencias, ya que es en 
los términos que dicten las CCAA y el Estado (cuando legislen en estas materias, están 
obligados a atribuirle en la ley dictada competencias a los Ayuntamientos). El artículo 
25 determina las materias en las que el Estado y las CCAA deben atribuir 
competencias a los Ayuntamientos en sus leyes, incluyendo una memoria económica 
y evitando duplicidades. 
El artículo 26 establece servicios que son competencia municipal siempre y son 
obligatorios, sin ninguna ley intermedia. Si un municipio no presta estos servicios, está 
incumpliendo una ley y el ciudadano puede exigir el cumplimiento de esta obligación. 
El artículo 27 trata de la posibilidad de que el Estado o las CCAA deleguen el 
ejercicio de unas competencias en unos Ayuntamientos de forma temporal (delegación 
intersubjetiva). Esta delegación se hace mediante acuerdo de delegación, es una decisión 
administrativa. No es una competencia propia. El delegante se reserva mecanismos de 
control. No se puede delegar competencias que los municipios no quieran asumir. La 
delegación llevará consigo una financiación. 
 
Si hay una decisión ilegal de un Ayuntamiento en sus competencias propias, ni el Estado 
ni la CA pueden anularla, por razón reconocimiento constitucional de la autonomía de los 
municipios y provincias. Sólo lo pueden hacer los jueces y tribunales, normalmente de lo 
contencioso-administrativo, tanto por ilegal como por incompetente. 
 
LECCIÓN X. PERSONALIDAD JURÍDICA DE LAS AAPP. 
La personalidad jurídica de las AAPP se la a la Ley 40/2015, por eso es personalidad 
jurídica pública y no privada (que nace de un pacto asociativo). La personalidad jurídica 
es un centro de imputación, no se puede demandar a un órgano, la PJ responde con todo 
su patrimonio. 
 
Relaciones interadministrativas: de las AAPP entre sí. 
❖ Colaboración y cooperación: 
▪ Conferencia sectorial: ministro y consejeros. Se pueden aprobar decisiones 
vinculantes para las CCAA. Órganos permanentes en el tiempo, pero no 
permanentemente reunidos. 
▪ Convenio de colaboración: algo muy parecido a un contrato. Se ponen en 
común varias CCAA para aportar dinero, medios materiales y personales… 
por ejemplo convenio de colaboración entre Cantabria y País Vasco para 
atender las urgencias de Castro Urdiales en el hospital de Cruces. 
▪ Consorcios: se crea otra persona jurídica de derecho público. 
❖ De conflicto: 
▪ Competencia. Pueden ser positivas o negativas. Conflicto en defensa de la 
autonomía local, que permite a los municipios recurrir ante el TC leyes que 
no les atribuyan las competencias. En caso de reglamentos y actos, es una 
posibilidad recurrirlos ante el TC si es entre Estado y CA, perotambién se 
puede plantear ante los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo. 
▪ Legalidad. Una AP o un ciudadano pueden recurrir ante los jueces y tribunales 
de lo contencioso-administrativo una decisión de otra AP dictada competen-
temente que creen que es ilegal. 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
 22 
▪ Entre administraciones territoriales y administraciones instrumentales que no 
sean suyos. Judicializado, no lo está cuando es una administración 
dependiente. 
▪ Casos en los que el Estado puede actuar directamente sobre otra AAPP: 
• Art. 155 CE: 1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que 
la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente 
gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al 
Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la 
aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias 
para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la 
protección del mencionado interés general. 
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno 
podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas. 
• Art. 67 LBRL: “1. Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten 
gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo 
requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro 
de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y 
adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés. 
2. El plazo concedido al Presidente de la Corporación en el requerimiento de 
anulación no podrá ser superior a cinco días. El del ejercicio de la facultad de 
suspensión será de diez días, contados a partir del siguiente al de la finalización del 
plazo del requerimiento o al de la respuesta del Presidente de la Corporación, si 
fuese anterior. 
3. Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del Gobierno deberá 
impugnarlo en el plazo de diez días desde la suspensión ante la Jurisdicción 
Contencioso-administrativa.” Suspensión unilateral por parte del Estado 
antes de la intervención de un órgano judicial. 
 
 
LECCIÓN XI. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y POTESTAD 
ORGANIZATORIA. EN EL AULA VIRTUAL. 
Órgano: artículo 5 Ley 40/2015. 
“1. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las 
que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga 
carácter preceptivo. 
2. Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito 
competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de 
las especialidades derivadas de su organización. 
3. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los 
siguientes requisitos: 
a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se 
trate y su dependencia jerárquica. 
b) Delimitación de sus funciones y competencias. 
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. 
4. No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al 
mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la 
creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma 
Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.” 
 
Jerarquía e instrucciones (no reglamentos): artículo 6. 
“1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos 
jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. 
Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de los 
destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se 
publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de acuerdo con lo 
Introducción al Derecho Administrativo. Julia G. Castilla. 
 
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previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y 
buen gobierno. 
2. El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la 
validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad 
disciplinaria en que se pueda incurrir.” 
 
Si un órgano es unipersonal, significa que el titular de la decisión es unipersonal sin 
acuerdo con otras personas (órganos colegiados), pero no significa que haya un solo 
funcionario en el órgano. 
 
Altos cargos: puestos del art. 55 Ley 40/2015 excepto los subdirectores generales. Se 
cambian libremente por cada nuevo gobierno. Los Secretarios de Estado son nombrados 
por el Gobierno (art. 15 Ley 50/1997). La diferencia entre el alto cargo (no son 
funcionarios) y el funcionariado es el nombramiento y el cese. Nadie responde 
políticamente de los actos de los funcionarios. 
Órganos centrales y periféricos: el ámbito territorial sobre el que proyectan su compe-
tencia es la gran diferencia; en los órganos centrales es todo el territorio nacional y en los 
periféricos es un ámbito territorial limitado. Eso no quiere decir que todos los actos de 
los órganos centrales vayan a afectar a todo el territorio nacional. 
Órganos activos: decisiones que afectan a los ciudadanos 
Órganos consultivos: ayudan a tomar decisiones a los órganos activos. 
Órganos de control: revisan lo que hace la Administración Pública (Tribunal de 
Contratación… no son tribunales contencioso-administrativos). 
 
Importante: art. 5 Ley 40/2015, cada AP es libre de organizarse y crear órganos, diciendo 
su integración, delimitando funciones y competencias; art. 8 Ley 40/2015, el órgano no 
puede renunciar a su competencia, ya que la competencia se la atribuye una norma jurí-
dica y la AP no puede desconocer ninguna norma jurídica, mientras esa norma no se 
cambie, no cambia la competencia (aplicación pura del principio de legalidad). El 
ejercicio sí se puede delegar (art. 9 Ley 40/2015). Vicios de competencia en los arts. 47 
y 48 de la Ley 39/2015. 
 
Sobre la alteración del ejercicio de las competencias. 
La delegación, avocación, suplencia, delegación de firma… no altera la titularidad de la 
competencia y el acto se entiende dictado por el delegante, lo cual es importante para 
saber cómo recurrir los actos. 
 
La avocación no es lo contrario a delegación. En la delegación no tiene por qué haber 
jerarquía, en la avocación, sí. Se avoca un asunto concreto, se delega el ejercicio habitual 
de una competencia. En la encomienda de gestión, no se delega ni la titularidad ni el 
ejercicio (los actos administrativos los dictará el órgano encomendante). La suplencia se 
utiliza cuando hay una vacante. 
No puede haber un conflicto de atribución entre órganos con relación de jerarquía 
entre sí, ya que entonces lo resuelve el jerárquicamente superior y por lo tanto no hay 
conflicto.