12 1 - Ferreyra - Amparo Individual

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La acción de amparo 
 Introducción: Nuestra Constitución ha establecido un conjunto de derechos y 
libertades a favor del individuo. El objetivo es preservar a la persona frente a 
eventuales agresiones en su contra. Sin embargo, resulta claro que la sola colocación 
en un texto constitucional no es suficiente para asegurar el respeto a los derechos allí 
consagrados. Las personas aún pueden ser víctimas de actos que avasallen algún 
derecho o libertad reconocida en la Constitución. Por lo tanto, es necesario que el 
ordenamiento jurídico establezca una acción para que las personas afectadas puedan 
hacer cesar el acto que ha provocado la lesión de sus derechos. De lo contrario, 
nuestra Constitución será incapaz de tener efecto en el mundo real y se convertirá en 
una mera “hoja de papel”. 
 Pero no sólo es necesario que exista un medio para garantizar los derechos 
constitucionales. También es indispensable que el mismo reúna ciertos requisitos que 
lo vuelvan eficaz para cumplir con el fin para el que fue creado. Si tenemos en cuenta 
que los derechos constitucionales son los más importantes de nuestra comunidad 
política organizada, es preciso que la acción que los tutele sea breve, sencilla y de 
rápida resolución. De esta forma, se asegura que la protección judicial de los derechos 
de las personas sea real y efectiva. 
 En nuestro ordenamiento jurídico, la acción que protege los derechos 
constitucionales es el amparo. Luego de la reforma de 1994, se encuentra consagrado 
en el artículo 43 de la Constitución1. A pesar de que su incorporación es reciente, se 
trata de un instituto que cuenta con un largo desarrollo doctrinario y jurisprudencial. En 
el presente trabajo se dará cuenta de todo el camino recorrido desde su creación 
judicial en 1957 hasta la actualidad, en la que sigue funcionando como medio de 
protección de las personas, no sólo frente a agresiones a sus derechos individuales 
sino también frente a lesiones a derechos sociales tales como el derecho a la salud. 
 Antecedentes históricos: Si bien la Constitución de 1853 consagró una lista 
amplia de derechos y libertades a favor del individuo, omitió establecer una acción 
específica en favor de las personas que se vieran afectadas por actos que hayan 
violado sus derechos constitucionales. La ley 48 de 1863 vino a subsanar en parte 
esta omisión, con la regulación del hábeas corpus2.Sin embargo, esta acción 
únicamente protegía la libertad física de las personas. Los otros derechos quedaban 
 
1
 El art. 43 de la Constitución, luego de la reforma de 1994, dice en su parte pertinente: “Toda persona 
puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más 
idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o 
inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y 
garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la 
inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. 
Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos 
que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de 
incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a 
esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.” 
 
2
 El art. 20 de la ley 48, derogado por la ley 23.098, establecía que “Cuando un individuo se halle 
detenido o preso por una autoridad nacional, o a disposición de una autoridad nacional, o so color de 
una orden emitida por una autoridad nacional; o cuando una autoridad provincial haya puesto preso a 
un miembro del Congreso, o cualquier otro individuo que en comisión del gobierno nacional, la Corte 
Suprema o los jueces de sección podrán a instancia del preso o de sus parientes, o amigos, investigar 
sobre el origen de la prisión, y en caso que esta haya sido ordenada por autoridad o persona que no esté 
facultada por la ley, mandará poner al preso inmediatamente en libertad”. Sobre la regulación 
constitucional y legal del habeas corpus, véase el artículo de Nicolás Tauber en este volumen. 
sin ninguna acción procesal que los resguardara. Por este motivo, las personas 
empezaron a utilizar el habeas corpus como medio de protección de otros derechos 
distintos a la libertad física. La Corte Suprema rechazó aquellos intentos, con el 
argumento de que “ni en la letra ni en el espíritu, ni en la tradición constitucional de la 
institución del habeas corpus se encontraban fundamentos para aplicarlo a la libertad 
de la propiedad, del comercio, de la industria, de la enseñanza, del transporte de 
correspondencia, etc”3. Asimismo, se consideraba que “contra los abusos e 
infracciones de particulares y funcionarios respecto de esos derechos, las leyes y la 
jurisprudencia consagran remedios administrativos y judiciales que contemplan las 
respectivas situaciones sin confundirlas con las del arrestado o el impedido de 
locomoción o de reunirse con fines útiles”4. De esta manera, los individuos 
damnificados debían recurrir a los remedios ordinarios previstos por los códigos 
procesales. Sin embargo, resultaba evidente que tales recursos no eran idóneos para 
lograr la inmediata reparación del derecho afectado. Esta situación iba a ser 
reconocida por nuestro máximo tribunal en el año 1957, con el dictado del fallo Siri5, 
que dio nacimiento a la institución del amparo dentro de nuestro sistema jurídico. 
 Ángel Siri era propietario del diario “Mercedes”, el cual se encontraba 
clausurado por la Policía desde comienzos de 1956 sin que existiera constancia cierta 
de cuál era la autoridad que dispuso la clausura ni los motivos por los cuales se había 
dictado la medida. Ante esta situación, el señor Siri sostuvo que veía vulnerada su 
libertad de imprenta y de trabajo, -consagrada en los arts. 14, 17 y 18 de la 
Constitución Nacional-, y solicitó al Poder Judicial que dictara una medida favorable a 
la reparación de su perjuicio. Tanto en primera como en segunda instancia su reclamo 
fue rechazado, con el conocido argumento de que no se trataba de un caso objeto de 
un recurso de habeas corpus, el cual sólo protege la libertad física o corporal de las 
personas. Sin embargo, posteriormente, la Corte Suprema se va a apartar de la 
doctrina tradicionalmente aceptada hasta entonces, que relegaba a los procedimientos 
ordinarios la protección de las garantías no comprendidas en el habeas corpus. En 
esta ocasión la Corte va a reconocer la existencia de una acción autónoma para 
proteger a los particulares frente a actos de autoridades públicas que vulneren sus 
derechos constitucionales. Para así decidir, el Tribunal aseveró famosamente “que 
basta esta comprobación inmediata (la violación del derecho) para que la garantía 
constitucional invocada sea restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda 
alegarse en contrario la inexistencia de una ley que la reglamente: las garantías 
individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas 
por la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias…”6 En 
consecuencia, la Corte ordenó al tribunal de origen que hiciera saber a la autoridad 
policial que debía cesar la restricción impuesta al señor Siri. 
 Luego de haber creado el amparo con “Siri”, la Corte reconoció el alcance de la 
acción frente a actos de particulares con el dictado del fallo “Kot S.R.L”7 en 1958. La 
empresa textil “Samuel Kot S.R.L” era propietaria de un establecimiento textil en San 
Martín (Buenos Aires) que estaba ocupada por los trabajadores como consecuencia 
de un conflicto laboral. Apoyándose en el reciente caso “Siri”, la firma interpuso un 
“recurso” de amparo solicitando la liberación del inmueble, conel argumento de que la 
 
3
 Corte Sup., Fallos 168:15, “Bertotto, José Guillermo v. Jefe de Correos y Telégrafos de la Ciudad de 
Rosario” (1933) 
4
 Ibídem 
5
 Corte Sup., “Siri, Angel S.” (1957), Fallos 329:459 
6
 “Siri”, fallo cit. 
7
 Corte Sup., “Samuel Kot SRL” (1958) Fallos 241:291 
 
ocupación violaba las garantías a la libertad de trabajo (art. 14), a la propiedad (art.17) 
y a la libre actividad (art.19) previstas en la Constitución. 
 Con el antecedente de Siri, la existencia del amparo no admitía dudas. La 
discusión se presentaba al momento de determinar si el ámbito de la acción abarcaba 
los supuestos en que la agresión provenía de particulares. La legislación y 
jurisprudencia comparada, en su mayoría, sostenía que el amparo procedía 
únicamente contra actos emanados de autoridades públicas8. Se pensaba que el 
instituto tenía como fin la defensa de la libertad del individuo frente a potenciales 
abusos de autoridad por parte de los poderes públicos. De esta manera, el amparo 
nunca podría operar en las relaciones entre particulares ni su función podría ser la 
resolución de conflictos entre derechos privados. 
 Sin embargo, la Corte Suprema le dio la razón a Kot y revocó las sentencias de 
los tribunales inferiores. El tribunal sostuvo que distinguir entre actos de autoridades 
públicas y actos de particulares “no es esencial a los fines de la protección 
constitucional”9. Para así decidir, la Corte recurrió a diversos criterios utilizados en 
materia de interpretación constitucional. En primer lugar, el Tribunal se dedicó a 
discernir la intención del constituyente. Allí, consideró que si bien “es verosímil 
presumir que, en el ánimo de los constituyentes de 1853, las garantías 
constitucionales tuvieron como inmediata finalidad la protección de los derechos 
esenciales del individuo contra los excesos de la autoridad pública” la intención de 
aquellos no fue “fijar exclusivamente en los textos sus temores históricos y concretos, 
sino, más bien, sus aspiraciones y sus designios permanentes y, aún, eternos: la 
protección de la libertad.”10 La Corte consideró que esto es lo que se deriva del espíritu 
liberal presente en nuestra Ley Suprema. 
 En segundo lugar, el Tribunal adoptó un criterio dinámico para interpretar la 
Constitución, ya que consideró que “las leyes no pueden ser interpretadas sólo 
históricamente, sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la 
comunidad.”11 De esta manera, la distinción entre poder público y particulares no 
resulta admisible a la luz de las circunstancias de los últimos tiempos. La Corte 
reconoció que además del individuo y el Estado, existe actualmente “una tercera 
categoría de sujetos, con o sin personalidad jurídica, que sólo raramente conocieron 
los siglos anteriores: los consorcios, los sindicatos, las asociaciones profesionales, las 
grandes empresas…”, cuyo accionar implica “una nueva amenaza para el individuo y 
sus derechos esenciales”12. 
 En tercer lugar, los magistrados acudieron al método de la interpretación 
finalista y afirmaron que una “interpretación amplia es la que mejor consulta los 
grandes objetivos de la Ley Suprema y las genuinas finalidades de aquellas 
garantías”. La Constitución ha establecido en su Preámbulo que uno de sus fines es 
asegurar los beneficios de la libertad, y este propósito “se debilita o se corrompe 
cuando se introducen distinciones que, directa o indirectamente, se traducen en 
obstáculos o postergaciones para la efectiva plenitud de los derechos”13. 
 En conclusión, la Corte consideró que, a los efectos de la concesión del 
amparo, lo que importa es el carácter ilegitimo de la restricción a los derechos de las 
personas junto con el daño que se provocaría en caso que el afectado tuviera que 
 
8
 Ver considerando 6 y 7 del voto de disidencia en “Kot” 
9
 Corte Sup., “Samuel Kot SRL” (1958), Fallos 241:291 
10
 “Kot”, cit. 
11
 “Kot”, cit. 
12
 “Kot”, cit. 
13
 “Kot”, cit. 
recurrir a los lentos y costosos procedimientos ordinarios, y no el carácter público o 
privado del agresor. 
 Ley 16986: El generoso alcance que la jurisprudencia le había otorgado al 
amparo fue enormemente restringido por el gobierno militar de Juan Carlos Onganía el 
con la sanción de la ley 16.986 de Acción de Amparo14. La nueva normativa venía a 
llenar el vacío legislativo sobre el tema. Sin embargo, sus disposiciones establecían 
numerosas restricciones para la procedencia del amparo y así, se dificultaba el acceso 
de las personas a lo que en un primer momento había sido concebido como un 
remedio procesal ágil y sencillo. 
 En su art.1, la ley limitó el alcance del amparo únicamente a aquellos actos u 
omisiones que provengan de autoridad pública (art.1), desconociendo la doctrina de 
“Kot”. Pero las restricciones más grandes vinieron del art. 2, que detalla todos los 
supuestos en los cuales no sería admisible la acción15. Así, se vedaba la posibilidad 
del amparo cuando: existieren otros recursos judiciales o administrativos disponibles, 
el acto impugnado emanare del Poder Judicial, se comprometiera la prestación de 
algún servicio público, o actividad esencial del Estado; fuese necesario una mayor 
amplitud de debate y prueba, o la declaración de inconstitucionalidad de alguna 
norma; o venciera el plazo de caducidad para interponer el recurso. 
 La rigidez de la norma fue atemperada por los tribunales, quienes intentaron 
flexibilizar las limitaciones señaladas, con miras a que el instituto preserve aquel 
carácter aperturista que tuvo en sus orígenes. El primer intento fue realizado en 1967, 
cuando la Corte sostuvo en el fallo “Outón”16 que es posible declarar la 
inconstitucionalidad de una norma “cuando las disposiciones de una ley, decreto u 
ordenanza resultan claramente violatorias de alguno de los derechos humanos (…) 
porque de otro modo bastaría que la autoridad recurriera al procedimiento de preceder 
su acto u omisión arbitrarios de una norma previa -por más inconstitucional que ésta 
fuese- para frustrar la posibilidad de obtener en sede judicial una inmediata restitución 
en el ejercicio del derecho esencial conculcado”. Asimismo, a fines del mismo año se 
sancionó la ley 17.454 que incorporó en el Código Procesal Civil y Comercial de la 
Nación el art. 321 inc.1 –actual art. 321 inc.2 según ley 25.48817-, que extendía el 
alcance del amparo a los actos originados por particulares. De esta manera se iniciaba 
la reacción contra el carácter restrictivo que revestía el amparo en su reglamentación 
legislativa. 
 
14
 Ley Reglamentaria 16.986 “Acción de Amparo” 
15
 El art. 2 dice: “La acción de amparo no será admisible cuando: 
a) Existan recursos o remedios judiciales o administrativos que permitan obtener la protección del 
derecho o garantía constitucional de que se trate; 
b) El acto impugnado emanara de un órgano del Poder Judicial o haya sido adoptado por expresa 
aplicación de la Ley Nº 16970; 
c) La intervención judicial comprometiera directa o indirectamente la regularidad, continuidad y eficacia 
de la prestación de un servicio público, o el desenvolvimiento de actividades esenciales del Estado; 
d) La determinación de la eventual invalidez del acto requiriese una mayor amplitud de debate o de 
prueba o la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas; 
e) La demanda no hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que 
el acto fue ejecutado o debió producirse. 
16
 Corte Supr., Fallos 267:215, “Outon, Carlos José y otros” (1967) 
17
 Establece el actual art. 321 inc.2 “Será aplicable el procedimiento establecido en el artículo 498 
(proceso sumarísimo): 2) Cuando se reclamase contra un acto u omisión de un particular que, en forma 
actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad oilegalidad manifiesta algún 
derecho o garantía explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional, un tratado o una 
ley…” 
 El amparo después de 1983: El mayor impulso por remover los obstáculos 
impuestos por la ley de Onganía sucedió después de 1983. La recuperación de la 
democracia produjo la necesidad de repensar el amparo a la luz del nuevo tiempo 
político que se vivía. En particular, surgió la idea de devolverle al instituto su carácter 
de acción judicial rápida y efectiva para la protección de los derechos individuales. En 
ese sentido, la ratificación en 1984 de la Convención Americana sobre Derechos 
Humanos (CADH) por parte del Congreso resultó de gran influencia en el desarrollo 
jurisprudencial previo a la reforma constitucional de 1994. La Convención estableció 
en su art. 25 el derecho de toda persona a un “recurso sencillo y rápido (…) ante los 
jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos 
fundamentales reconocidos por la ley, la Constitución o la presente Convención…”. De 
esta manera, se consagró el derecho de todo individuo al “acceso a la justicia”, como 
medio para hacer valer el libre ejercicio de sus derechos. La Corte IDH sostuvo desde 
sus inicios que los Estados parte tienen el deber de adoptar todas las medidas 
necesarias para remover los obstáculos que puedan existir para que los individuos 
puedan disfrutar de los derechos previstos en la Convención18. En el caso del art. 25, 
la obligación se traducía en la remoción de aquellos obstáculos que impidan el acceso 
a la jurisdicción. 
 Frente a la nueva normativa internacional, resultaba claro que la ley nacional 
quedaba en un desfasaje absoluto, ya que sus disposiciones iban en la dirección 
contraria a la tendencia garantista de la Convención. Si bien la operatividad y jerarquía 
superior de los tratados internacionales de DDHH era un asunto controversial, la 
jurisprudencia pronto se hizo eco de la nueva tendencia y comenzó a flexibilizar las 
restricciones impuestas por la ley nacional. 
 Respecto al requisito de agotar previamente la vía administrativa, la Corte 
afirmó en Arenzon19 que el mismo no procede “cuando no existe otro remedio eficaz al 
efecto”, Asimismo, el tribunal estableció en “Bonorino Peró20” que se debe analizar si 
el procedimiento ordinario es “auténticamente operativo para enfrentar el acto lesivo”. 
La operatividad estará dada por si el empleo de dicho procedimiento no ocasiona un 
“daño grave e irreparable” al derecho del afectado. Si así fuera, no será necesario 
agotar ninguna vía alternativa y el afectado podría recurrir directamente a la acción de 
amparo. Por otra parte, se hizo una interpretación restrictiva del art. 2 inc. C), que 
dificultaba enormemente la promoción de amparos contra el Estado, asunto que será 
tratado más adelante. 
 En 1990, a través del recordado fallo “Peralta21” la Corte ratificó lo decidido en 
Outón y confirmó la potestad de los jueces para decretar la inconstitucionalidad de 
normas que provoquen una lesión en los derechos de las personas, a pesar de la 
prohibición establecida en la ley 16.986. Finalmente, la CSJN zanjó la controversia 
sobre la eficacia de la CADH, al reconocer, en “Ekmekdjian c/ Sofovich”22, la 
operatividad de los derechos consagrados en los tratados sobre derechos humanos y 
su jerarquía superior respecto a las leyes sancionadas por el Congreso. 
 El desarrollo de la jurisprudencia, junto con la influencia de los tratados 
internacionales, volvieron obsoleta la ley reglamentaria y por lo tanto, el ordenamiento 
jurídico exigía una nueva normativa que regulase el amparo, de manera tal que 
promueva –y no obstaculice- su utilización como instrumento fundamental para el 
 
18
 Ver sentencias Corte IDH “Velázquez Rodríguez” y “Godínez Cruz”. 
19
 Corte Sup., Fallos 306:400, “Arenzon Gabriel Darío v. Nación Argentina” (1984) 
20
 Corte Sup., Fallos 307: 2174, “Bonorino Peró, Abel y otros v. Gobierno nacional” (1985) 
21
 Corte Sup., Fallos 313: 1513, “Peralta, Luis A. y otro v. Estado nacional (Ministerio de Economía-Banco 
Central)” (1990) 
22
 Corte Sup., Fallos 315:1492, “Ekmekdjian, Miguel A. v, Sofovich, Gerardo y otros” (1992) 
acceso a la justicia de los ciudadanos. La oportunidad llego con la reforma 
constitucional de 1994, que en su art. 43 consagró el derecho de toda persona a 
interponer “acción expedita y rápida de amparo”. La nueva disposición derogó 
definitivamente ciertas restricciones presentes en la ley 16.986. Así, eliminó el 
requisito de agotar la vía administrativa, extendió el alcance de la protección hacia 
aquellos derechos reconocidos por tratados o leyes, además de los consagrados por 
la Constitución; y reconoció la potestad de los jueces para declarar de oficio la 
inconstitucionalidad de la norma que funda el acto u omisión lesiva. 
 La constitucionalización del amparo supuso un gran avance para la defensa de 
los derechos de los individuos. No obstante, la reforma del 94 dejó sin resolver 
algunas cuestiones que abrieron el espacio para potenciales amenazas al flamante 
espíritu garantista adoptado por el constituyente. En particular, la polémica se dio 
respecto a dos temas regulados en la ley 16.986 pero que no fueron suficientemente 
contemplados en el art. 43: los amparos que afecten las actividades estatales y el 
plazo para interponer la demanda. 
 Amparo y actividad estatal: La paradójica circunstancia de que la acción más 
idónea para defender al individuo frente a abusos del poder estatal deba ser 
reglamentada por el propio Estado, implica el peligro siempre presente de una 
regulación gubernamental que, bajo la excusa del interés público, dificulte el acceso de 
las personas a la acción. La ley 16.986 dio un paso más allá en esa dirección 
restrictiva: el inc. C) del art. 2 prácticamente imposibilitó la procedencia del amparo 
contra el Estado, al prohibir la intervención judicial cuando “comprometiera directa o 
indirectamente la regularidad, continuidad y eficacia de la prestación de un servicio 
público, o el desenvolvimiento de actividades esenciales del Estado”. De esta manera, 
la elección de un término como “comprometer” suponía el peligro de que una 
interpretación literal de la norma llevara a privar a los ciudadanos del uso de este tipo 
de acción, ya que resulta difícil imaginar una actividad administrativa que no sea vea 
de algún modo “comprometida” por el inicio de una acción de amparo. Por otra parte, 
determinar cuáles son los servicios públicos o actividades esenciales parecía ser una 
potestad política que solo incumbía al Poder Ejecutivo. Sin embargo, el peligro que 
representaba dicha disposición para la protección jurídica de los ciudadanos fue 
neutralizado por los Tribunales. Muy pronto, la jurisprudencia reconoció la necesidad 
de limitar lo más posible conceptos como “servicio público” y “actividades esenciales”, 
para no desnaturalizar los fines tutelares de la institución. 
 En “Peso”23 (1985) la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso 
Administrativo Federal determinó las pautas que deben guiar el análisis de conceptos 
como “servicio público” y “actividades esenciales”. El tribunal reconoció la dificultad de 
caracterizar adecuadamente tales términos, en virtud de su vaguedad. Pero sostuvo 
que, en esos casos, la interpretación a realizar debe ser restrictiva, ya que “representa 
una excepción a la procedencia de esta particularísima acción tendiente a la 
protección de los derechos fundamentales de la persona humana receptados 
constitucionalmente” De esta manera, la Cámara nos dice que el Estado no puede 
declarar esencial a cualquier actividad sólo con el objetivo de que las personas no 
puedan iniciar una acción de amparo, sobre todo, teniendo en cuenta que “lo que 
consagra a un Estado democrático no es la inscripción de la libertad en su texto 
fundamental sino su vigencia, y en este terreno es la acción procesal elelemento que, 
en muchos casos, puede afirmar el derecho, el medio de hacerlo valer y la vía para 
demandar su amparo”. Asimismo, después de la reforma de 1994, que consagró el 
amparo para la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, se estableció 
 
23
 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4°, “Peso, Agustín C. v. Banco Central de la República Argentina” (1985) 
constitucionalmente que las personas podrán reclamar la protección de sus derechos, 
aun cuando puedan comprometer la prestación de un servicio público. 
 A pesar del límite impuesto por la jurisprudencia, los intentos del Estado por 
restringir el acceso a la justicia continuaron. Estas tentativas han aflorado 
particularmente durante las crisis económicas, que son momentos en los que el 
Estado suele avanzar sobre los derechos individuales, con el pretexto de hacer frente 
a la gravedad de la situación social. Así, por ejemplo, la crisis sufrida por nuestro país 
a fines de 2001 motivó el dictado del llamado “corralito” –y posteriormente el 
“corralón”-, que impedía la libre disposición de dinero en efectivo de plazos fijos, 
cuentas corrientes y cajas de ahorro. Durante 2002, muchos ciudadanos presentaron 
acciones de amparo con el objetivo de recuperar su dinero. Frente a esta situación, el 
Congreso, a instancias del presidente Duhalde, sancionó la ley 25.56124, que 
modificaba el Código Procesal Civil y Comercial a fin de disponer la intervención 
directa de la CSJN frente a recursos de apelación interpuestos contra medidas 
cautelares que “afecten, obstaculicen, comprometan o perturben el desenvolvimiento 
de actividades esenciales del Estado Nacional…”. El recurso tenía efecto suspensivo 
de la resolución impugnada y el objetivo era evitar la devolución del dinero depositado 
por los ahorristas mediante el dictado de medidas cautelares. Esta ley fue 
complementada por el decreto 214/200225, que dispuso la suspensión por 180 días de 
los procesos judiciales y medidas cautelares relativas al “corralito” y al “corralón”. 
Finalmente, este decreto fue reemplazado por el decreto 320/02, manteniendo la 
suspensión únicamente para las medidas cautelares. Ante la evidencia de lo violatorio 
para los derechos individuales que implicaba tal paquete de medidas, los tribunales en 
lo contencioso administrativo no tardaron en declarar el rechazo de las limitaciones 
impuestas por el poder político sobre las medidas cautelares. Para los magistrados del 
fuero, tal suspensión era inconstitucional, ya que "toda persona tiene derecho a poder 
recurrir a la Justicia" y así "ampararse ante los atropellos de los funcionarios"26. 
 A pesar de los claros estándares establecidos por el Poder Judicial, en Abril de 
2013 se inició un nuevo intento por restringir el acceso de los individuos a la protección 
judicial del amparo. En ese mes el Congreso sancionó la ley 26.85427, que regula el 
dictado de medidas cautelares que se dicten en el marco de los procesos –incluido el 
amparo- que se inician contra el Estado. La nueva normativa se inscribía dentro del 
paquete de iniciativas que el Poder Ejecutivo impulsó con el afán de “reformar la 
Justicia” en vistas a su “democratización”. El argumento oficial era que esta ley 
ayudaría a terminar con el “derecho cautelar” que beneficiaba a los grandes grupos 
económicos. Entre ellos, cobraban particular relevancia el Grupo Clarín y la Sociedad 
Rural, que en ese momento se veían favorecidos por sendas medidas cautelares en 
las causas por la Ley de Medios y la expropiación del Predio La Rural 
respectivamente. Sin embargo, en la práctica, el resultado obtenido fue colocar otra 
vez obstáculos que impidan a los ciudadanos hacer valer judicialmente sus reclamos 
frente a actos del Estado que violen sus derechos individuales. 
 La ley establecía grandes limitaciones para que los jueces dicten una medida 
cautelar contra el Estado y su redacción recuerda mucho a la utilizada en la ley 
16.986. Para mencionar sólo un par de disposiciones, el art. 9 prohibía que los jueces 
dicten una medida cautelar que “afecte, obstaculice, comprometa, distraiga de su 
 
24
 Ley 25.561, “Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario”, publicada en el BO del 
07/01/2002 
25
 Dec. 214/2002, publicado en el BO del 04/02/2002 
26
 Ver GARGARELLA, Roberto “Las reformas que la Constitución condena”, Dario La Nación del 
02/05/2013 
27
 Ley 26.854, “Ley de Medidas cautelares en las que el Estado es parte o interviene”, publicada en el BO 
del 30/04/2013 
destino o de cualquier forma perturbe los bienes o recursos propios del Estado…”. Por 
otro lado, el art. 13 enumeraba entre los requisitos para la suspensión de un acto 
estatal la “no afectación de un interés público”. En forma similar a lo que sucedía con 
la ley de 1966 y el proceso de amparo, el objetivo de esta normativa era impedir el 
acceso de los particulares al dictado de medidas precautorias en su favor. No era de 
sorprenderse entonces, que, ni bien promulgada la iniciativa, numerosos planteos de 
inconstitucionalidad llegaran a la Justicia con el objetivo de que los tribunales aplicaran 
los estándares que ya habían sido establecidos anteriormente. 
 Ratificando lo decidido en ocasiones anteriores, los tribunales han dejado en 
claro que rechazan las limitaciones impuestas por el poder político sobre las medidas 
cautelares y declararon la inconstitucionalidad de numerosos artículos de la nueva ley. 
La exigencia establecida en el art. 4. de que el objeto de la cautelar no fuera igual al 
de la pretensión principal fue rechazada ya que violaba el derecho constitucional a la 
tutela judicial efectiva. En el fallo “De Felipe”, el juzgado sostuvo que si se admitiera tal 
requisito, las personas se verían imposibilitadas de “impedir que se frustren sus 
derechos con el transcurso del tiempo” y volvería a la medida cautelar “un instrumento 
anodino” ya que “aunque finalmente recaiga sentencia favorable al accionante, al 
privárselo de la protección anticipada llevaría al absurdo de tornar ilusorios los 
derechos que se dicen conculcados”28. Asimismo, en “Javkin”29 se dejó en claro que la 
potestad de establecer el alcance y extensión de las medidas cautelares son propias 
de la función judicial y no pueden ser restringidas por un exceso reglamentario que 
produzca una “limitación irrazonable” de dicha facultad. 
 Por otro lado, también se rechazó el art. 3, que establecía la exigencia de un 
“informe previo” que se debía requerir al Estado antes de que el juez pudiera dictar 
una medida cautelar. Esta disposición iba en contra del carácter “inaudita parte” con 
que se disponen las medidas cautelares. Precisamente, una de las razones de la 
eficacia de estas medidas reside en que se dictan sin el conocimiento de la parte 
contra la cual se va a adoptar. El motivo es el carácter urgente que tienen estos 
remedios procesales, máxime en un proceso de amparo en el cual están en juego 
derechos constitucionales que requieren una inmediata reparación. La exigencia de 
informe venía a retrasar el proceso judicial, conspirando contra el carácter “expedito” 
consagrado en el art. 43 de la Constitución Nacional. Además, los magistrados 
hicieron notar que esta disposición colocaba al Estado en una “posición ventajosa 
sobre cualquier otro litigante particular, al tomar conocimiento anticipado de las 
pretensiones y fundamentos del accionante, antes que le sea notificada la demanda”30, 
lo cual viola el principio de igualdad del art. 16 y el derecho al acceso a la justicia del 
art. 18. 
 La valla más importante a superar estaba representada por el art. 9, 
mencionado más arriba, por cuanto una lectura lineal del mismo implicaba la 
prohibición de interponer medidas cautelares en contra de la Administración, ya que 
este tipo de tutela siempre va a ser pasible de afectar, obstaculizar u comprometer 
algún bien o recurso propio del Estado.La irrazonabilidad de esta medida para la 
protección de los derechos de las personas fue reconocida por los jueces en fallos 
como “Gascón”, donde se estableció que la disposición del art. 9 constituye una 
“injustificada prerrogativa que no encuentra fundamento constitucional alguno, y vuelve 
 
28
 Juzg. Fed. de San Nicolás Nº 1, “De Felipe, Ricardo c/ Estado nacional s/acción 
meramente declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 31/5/2013 
29
 Juzg. Nac. de 1a Inst. en lo CA Fed. N° 6, “Javkin Pablo c/ EN –PEN -Ley 26855 s/ 
proceso de conocimiento”, sentencia del 7/6/2013 
30
 Juzg. CCyCF de La Plata Nº 4, expte. Nº 102.018/2013, “Gascón, Alfredo Julio 
María c/ Poder Ejecutivo Nacional s/acción de inconstitucionalidad”, sentencia del 5/6/2013. 
a poner al Estado en ejercicio de un privilegio legal que nuestra Carta Magna no 
admite”31. 
 Finalmente, el concepto de interés público mencionado en el art. 13 es de una 
imprecisión tan grande que puede ser utilizado para bloquear cualquier intento de 
defensa de los derechos de los individuos. Por lo tanto, una interpretación consistente 
con las libertades y garantías de la Constitución debe ser muy cuidadosa en el manejo 
de este tipo de términos y recurrir a ellos únicamente de manera excepcional, al estilo 
de la doctrina sentada en “Peso”. Asimismo, la disposición establece que los recursos 
de apelación contra medidas cautelares que suspendan los efectos de actos estatales 
tendrán efecto suspensivo, salvo que se vea comprometido el derecho a la vida, a la 
salud, un derecho alimentario o ambiental. Por lo tanto, fuera de estos supuestos, 
bastará para que siga en vigencia la norma lesiva de derechos, que el Estado 
interponga el recurso de apelación. Estas consideraciones llevaron a que los jueces 
también dispongan la inconstitucionalidad de esta normativa 
 En definitiva, la ley 26.854 supuso un intento del Estado por cambiar las reglas 
de juego que gobiernan los procesos seguidos contra la Administración, de una 
manera que iba en contra de los derechos individuales, mientras que favorecían los 
deseos del gobierno de turno. Los individuos ven mejor defendidos sus intereses 
cuando los procesos judiciales que les toca iniciar son breves y sencillos. Si éstos se 
alargan, al menos pueden contar con el paliativo de una medida cautelar que los 
ampare mientras los tribunales demoran en resolver la cuestión de fondo. Por lo tanto, 
establecer exigencias y requisitos como los descriptos para la procedencia de medidas 
cautelares equivale a profundizar la negativa a un acceso a la justicia rápido y efectivo, 
tal como lo disponen la Constitución Nacional y los tratados internacionales de 
derechos humanos. 
 Plazo de caducidad: Los problemas que trae aparejado la tarea de 
compatibilizar la regulación legislativa con las disposiciones constitucionales aparecen 
nuevamente con la cuestión del plazo de caducidad para interponer el amparo. El inc. 
e) del art. 2 de la ley 16.986 dispone que la acción no será admisible cuando no 
hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que 
el acto fue ejecutado o debió producirse. Por otra parte, el art. 43 de la CN no 
establece ningún plazo para la interposición de la demanda. De esta manera, se 
plantea la discusión acerca de la constitucionalidad del plazo de caducidad a la luz de 
la reforma del 94. Como suele ocurrir en varias polémicas jurídicas, la división se 
produjo entre los que priorizan la seguridad jurídica frente a aquellos que privilegian la 
satisfacción plena de los derechos en juego. Los primeros sostenían la 
constitucionalidad del plazo en base a que si el afectado deja transcurrir un tiempo 
prudencial, debe presumirse que la lesión a su derecho no reviste el carácter urgente 
exigido por esta clase de remedios excepcionales32. Por lo tanto, si el reclamante no 
es diligente en presentar su reclamo, razones de seguridad jurídica demandan que el 
acto o la norma presuntamente lesiva produzcan sus efectos con normalidad, hasta 
que eventualmente una resolución en un juicio ordinario la declare inconstitucional. 
Por otra parte, los que argumentan en contra del plazo de caducidad afirman que el 
art. 43 no menciona ningún plazo para interponer el recurso, por lo que cualquier ley -
sea anterior o posterior a la reforma del 94- que establezca un límite temporal es 
 
31
 “Gascón”, fallo cit. 
32
 Para esta postura ver SAGÜES, Néstor P., “El derecho a la vida y el plazo para interponer la acción de 
amparo”, LL 2007-B-128, citado en BASTERRA, Marcela I., El Proceso Constitucional de Amparo, Abeledo 
Perrot, Buenos Aires, p.136. 
inconstitucional. En este caso, los autores ponen el acento en la necesidad de 
satisfacer el derecho afectado por encime de cuestiones formales33. 
 En un primer momento, la jurisprudencia se inclinó a favor de la 
constitucionalidad del plazo. En 1999 y a través del fallo plenario “Cappizano de 
Galdi”34, la Cámara Civil y Comercial Federal sostuvo que el art. 43 no contiene “una 
enumeración exhaustiva y excluyente de los requisitos formales de la acción de 
amparo, en términos que comparten, por un lado, derogar las normas respectivas de la 
ley 16.986, y, por otro lado, impedir que mediante una ley reglamentaria se incluyan 
más requisitos extrínsecos que serían, así, incompatibles con el texto constitucional”. 
Además, el tribunal consideró la necesidad de establecer “reglas claras, precisas y 
objetivas” para la admisión de la acción. De lo contrario, afirmó, se afectaría “la 
eficacia de la labor judicial, la garantía de igualdad prevista en el art. 16 de la 
Constitución Nacional, y la posibilidad de funcionamiento del sistema republicano de 
gobierno”, ya que el principio de división de poderes exige que se impida la “la 
subordinación intemporal de cualquier acto jurídico al Poder Judicial.” En conclusión, la 
postura a favor de la constitucionalidad del plazo de caducidad se sustenta en 
argumentos que, en el fondo, dejan traslucir una preocupación por la seguridad 
jurídica. 
 Sin embargo, y gracias al impulso de la doctrina, se fue imponiendo una visión 
de la temática que ponía más el acento en la necesidad de considerar la afectación 
sufrida por el individuo y la necesidad de concederle un remedio que pueda reparar en 
forma inmediata el perjuicio sufrido. Este cambio de perspectiva llevó a que se 
cuestionara la constitucionalidad del plazo de caducidad, ya que resulta irrazonable 
denegar protección a quien ha padecido la violación de sus derechos de mayor 
jerarquía sólo porque ha transcurrido el plazo establecido para iniciar la acción. En 
especial, se afirmaba que la CN no establece ningún plazo y por ende, toda 
consagración de esa exigencia en una normativa de jerarquía inferior resulta 
inconstitucional. La jurisprudencia receptó esta postura a nivel de la Ciudad de Buenos 
Aires en el año 2007, a través del fallo “G.D.A”35, que declaró inconstitucional el plazo 
de 45 días establecido por la ley 2145. El argumento fue que el establecimiento de un 
límite temporal para el ejercicio de la acción “constituye una formalidad procesal que 
afecta la operatividad del amparo y, de hecho, puede llegar a aniquilarla". El fallo pone 
el acento en el carácter ágil e informal del amparo y afirma que el trámite procesal que 
se le imprime no debe tener exclusivamente un puro fin ordenador, sino que debe 
servir de instrumento para la realización efectiva de los derechos fundamentales" 
 Una forma de neutralizar los efectos del plazo de caducidad sin declarar su 
inconstitucionalidad ha sido ofrecida por lo que se ha llamado la “doctrina de la 
ilegalidad continuada”36. Según esta visión, los efectos de un acto lesivo de un 
derecho fundamental pueden tener continuidad en el tiempo o no. Si lo tiene, debe 
considerarse que el acto sigue ejecutándose y por lo tanto, elcómputo del plazo no 
puede iniciarse. Por el contrario, si el acto ha cesado en sus efectos, ello quiere decir 
que la acción de amparo deviene innecesaria, ya que la lesión ha desaparecido. Por lo 
tanto, en este caso tampoco hace falta computar el tiempo transcurrido para la 
interposición de la demanda. En conclusión, la doctrina de la ilegalidad continuada 
transforma la discusión sobre la constitucionalidad del plazo de caducidad en una 
 
33
 Ver GIL DOMINGUEZ, Andrés, “Inconstitucionalidad del plazo de caducidad del amparo en la Ciudad 
Autónoma de Buenos Aires”, LL 2007-C-1214, citado en BASTERRA, Marcela I., “El Proceso…” ob. cit. 
34
 C. Nac. Civ. y Com. Fed., en pleno, “Capizzano de Galdi, Concepción v. Instituto de Obras Sociales” 
(1999) 
35
 Trib. Sup. Just. Ciudad de Bs. As., “G.D.A. v. Ciudad de Buenos Aires” (2007) 
36
 Para profundizar sobre esta postura, ver CASCO, Javier César “Tres posturas sobre la no vigencia del 
plazo de caducidad en la ley de amparo nacional” (LL., 2003-B, 1400) 
polémica sin sentido, ya que mientras exista la lesión al derecho de la persona, el 
plazo de caducidad no puede empezar a correr. 
 La CSJN adoptó esta última postura en el fallo “Mosqueda”37. El caso versaba 
sobre un amparo presentado por un jubilado que reclamaba al PAMI la cobertura de 
un tratamiento kinesiológico que le había sido interrumpido. Tanto en primera como en 
segunda instancia, su reclamo había sido rechazado en base a que el amparo había 
sido presentado fuera de término. Para ello, los magistrados habían ratificado la 
doctrina de “Capizzano de Galdi”, que establecía la constitucionalidad del plazo de 
caducidad. Sin embargo, el máximo tribunal revocó las sentencias inferiores y ordenó 
que se dé curso al proceso de amparo. En apoyo de su decisión, la Corte sostuvo que 
el obstáculo del plazo no era insalvable “en la medida en que con la acción incoada se 
enjuicia una arbitrariedad o ilegalidad continuada, sin solución de continuidad, 
originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento 
de accionar y también en el tiempo siguiente”38. La CSJN consideró que el hecho de 
que el señor Mosqueda continuara sin recibir su tratamiento configuraba una acción 
única que “es a la vez, inescindiblemente, actual y pasada”. Por lo tanto, mientras la 
situación de afectación persista, el plazo de caducidad no puede empezar a correr. 
Para llegar a aquella interpretación, el tribunal tuvo en cuenta el carácter “urgente” del 
proceso de amparo, que exige a los jueces “evitar que el rigor de las formas pueda 
conducir a la frustración de derechos que cuentan con tutela de orden 
constitucional”39. 
 La doctrina de la “ilegalidad continuada” pareciera ser la más adecuada de 
aplicar para aquellos casos en que la afectación del derecho se produce por la no 
realización de la conducta debida. Los derechos económicos, sociales y culturales 
suelen ser claros ejemplos de violaciones por omisión, cuyos efectos permanecen 
indefinidamente. El derecho a la salud es uno de los más característicos y será 
analizado a continuación 
 Amparo individual y derecho a la salud: A partir de su consagración 
constitucional en 1994, el amparo ha adquirido una dimensión individual y colectiva, 
según el interés jurídico afectado corresponda a una persona o a un grupo. Dentro del 
último grupo suelen agruparse los llamados derechos de incidencia colectiva previstos 
en la segunda parte del art. 4340. Esto ha llevado a la creación de distintos tipos de 
amparos colectivos de acuerdo al bien que se intenta resguardar. Así, la disposición 
menciona a los derechos ambientales, a los derechos del consumidor, etc. Sin 
embargo, el amparo individual también ha encontrado un espacio que ocupar como 
medio de defensa de los nuevos derechos de tercera generación. La consagración de 
los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) a través de la incorporación de 
tratados internacionales41 ha puesto en cabeza del Estado el deber de cumplir con las 
obligaciones establecidas en tales instrumentos para la satisfacción de las 
necesidades materiales y culturales de los individuos. Las violaciones de los DESC 
 
37
 Mosqueda, Sergio c. Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados Corte 
Suprema de Justicia de la Nación (07/11/2006). 
38
 “Mosqueda”, fallo cit. 
39
 “Mosqueda”, fallo cit 
40
 Dice la segunda parte del art. 43 “Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de 
discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al 
consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del 
pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará 
los requisitos y formas de su organización”. 
41
 Entre los más importantes se encuentran el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y 
Culturales, y el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de 
Derechos Económicos, Sociales y Culturales —Protocolo de San Salvador—. 
suelen producirse por omisiones de los Estados en cumplir con dicho deber y sus 
afectados no son necesariamente grupos de personas, sino que también pueden ser 
un individuo al cual se le niega un tratamiento médico o un chico que no consigue 
cupo en una escuela. Frente a ello, el amparo ha sido el medio utilizado por los 
ciudadanos para conseguir la rápida satisfacción de sus derechos sociales. En este 
contexto, el derecho a la salud ha destacado como uno de los más invocados ante el 
Poder Judicial. La procedencia de esta acción para asuntos relacionados con la salud 
fue reconocida por la CSJN en el caso “Floreancig”42, donde estableció que la 
necesidad de salvaguardar el derecho fundamental de la vida y la salud vuelve 
“imprescindible” la necesidad de ejercer esa “vía excepcional” que es el amparo, ya 
que “es el procedimiento judicial más simple y breve para tutelar real y 
verdaderamente los derechos consagrados en la Ley Fundamental”. Profundizando la 
visión anti formalista, nuestro máximo tribunal sostuvo en “María, Flavia Judith” 43que 
tampoco hace falta recurrir a la vía administrativa en cuestiones de salud aunque se 
trate de reclamos frente al Estado, ya que “la preservación de la salud y la integridad 
física (…) se contraponen al ejercicio de soluciones de esa índole”, debido al carácter 
de los “valores en juego y la normalmente presente urgencia del caso”. De esta 
manera se ha dejado en claro que la gravedad del derecho a la salud vuelve 
imprescindible el acceso a un recurso judicial rápido y efectivo que simplifique el 
trámite para que la salud de la persona sea prontamente restablecida. 
 En particular, el derecho a la salud ha sido considerado como aquellos cuya 
afectación se produce de manera continua. Siguiendo a “Mosqueda”, la Cámara 4° de 
Apelaciones en lo Civil y Comercial de la provincia de Córdoba44 consideró que la 
negativa a brindar cobertura para un tratamiento de infertilidad constituye una 
“situación continuada”, que impide explicitar el hecho lesivo a partir del cual puede 
empezar a computarse el plazo de caducidad 
 Consideraciones finales: El nacimiento del amparo por vía pretoriana 
respondió a la necesidad de dotar de eficacia real a los derechos y garantías 
establecidos en la Constitución. Desde este punto de vista, puede decirse que el 
Poder Judicial se dedicó a completar la tarea iniciada por el Constituyente. 
Posteriormente, las reglamentaciones legislativas tergiversaron por completo la 
finalidad del instituto. Frente a esta situación, la jurisprudencia fue certera en llevar 
adelante un tipo de interpretación que suavizara los estrictos requisitos exigidos. 
Luego, con la incorporación de los tratados internacionales de derechos humanos y la 
reforma constitucionalde 1994, el amparo empezó a ser considerado como la 
manifestación más clara del derecho al acceso a la justicia del que debe gozar todo 
individuo. Desde este marco, las tendencias actuales de la jurisprudencia se centraron 
en eliminar los intentos del Poder Ejecutivo por establecer restricciones al uso de este 
remedio procesal contra actos estatales y en remover obstáculos procesales para su 
procedencia, como el plazo de caducidad. Finalmente, el amparo ha demostrado ser 
en la actualidad una herramienta eficaz para la protección individual de derechos 
sociales tales como el derecho a la salud. 
 
 
42
 Corte Sup., “Floreancig, Andrea C. y otro por sí y en representación de su hijo menor H., L. E. v. Estado 
nacional” (2006), Fallos 329:2552 
43
 Corte Sup., “María. Flavia Judith v. Instituto de Obra Social de la Provincia de Entre Ríos y Estado 
provincial” (2007), Fallos 330:4647 
44
 Causa: "A., M.G. - V., R. c/Administración Provincial del Seguro de Salud (Apross) - Amparo - Recurso 
de Apelación - 2181665/36".