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Héctor Garcini Guerra DERECHO ADMINISTRATIVO Dr. Héctor Garcini Guerra Editorial Pueblo y Educación Este libro, en tus manos de estudiante, es instrumento de trabajo para construir tu educación. Cuídalo, Edición: Lie. Crisna Moráguez Díaz Diseño: Lizabeth Álvarez de la Torre Segunda edición, 1986 Corregida y ampliada © Héctor Garcini Guerra, 1986 © Editorial Pueblo y Educación, 1986 EDITORIAL PUEBLO Y EDUCACIÓN Calle 3ra. A No. 4605, entre 46 y 60, Playa, Ciudad de La Habana SNLC: CU01.31440-8 Impreso por el Combinado Poligràfico "Juan Mannello", 1986 A María de/ Carmen, esposa y compañera, que por más de cinco décadas ha sido siempre estímulo y guía. INTRODUCCIÓN El desarrollo impetuoso de la Revolución cubana ha significado raigales transformaciones en todos los aspectos de la vida social del país. Se ha creado lá base económica socialista; la producción de bienes materiales, la educación, la salud pública y la promoción de la cultura avanzan sin tre gua. Hemos sido testigos del proceso de institucionalización del Estado y la estructuración adecuada a su carácter proletario. A partir de 1970 y ofreciéndonos como cúspide la Constitución de 24 de febrero de 1976 el Estado revolucionario devino Estado socialista. Mu taciones profundas convierten el viejo Derecho, sustentado en la propie dad privada en un Derecho nuevo inspirado en los principios del marxis mo-leninismo y la Administración Pública se enmarcó en contornos más precisos y adaptó sus funciones al logro de objetivos concordes con las metas caracterizadoras de la etapa actual del desarrollo. El Derecho Administrativo, rama del sistema jurídico cubano, no ha sido ajeno al proceso. De ahí que la primera edición de esta obra, que vio la luz en 1981 presente hoy, para su eficaz utilización, perfiles requeridos de ser actualizados para posibilitar el conocimiento de la legislación emanada desde su aparición. Esta segunda edición, referida a las nuevas normas, presenta además innovaciones que enriquecen su contenido y facilitan, si se le emplea como libro de texto, un más amplio conocimiento de la dis ciplina que contiene y el dominio del ordenamiento jurídico positivo, ci miento indispensable para lograr un aprendizaje pleno de la teoría y la práctica administrativas. Esta es la razón y el motivo de este libro. El autor CAPÍTULO I Concepto del Derecho Administrativo 1. El Estado y la Administración ............................................... 9 Las funciones del Estado ....................................................... 10 Evolución histórica de la Administración Pública ............... 16 Los fines de la Administración Pública ................................ 18 Concepto de la Administración Pública................................. 18 Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo ... 20 Concepto del Derecho Administrativo .................................. 24 O I Ç0 N > _->■ si O I U 1A W hJ CAPÍTULO II Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ra mas del Derecho y de este con otras ciencias ............. 31 Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias ......................... 31 Relaciones con otras ramas de las ciencias jurídicas .......... 32 Relaciones con otras ciencias no jurídicas ........................... 38 Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la Administración ......................................................................... 39 CAPÍTULO III Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista 1. Consideraciones generales ..................................................... 46 2. Principios político-sociales de la Administración del Esta do ............................................................................................... 46 3. Principios organizativos de la Administración del Estado .. 51 CAPÍTULO IV Las fuentes del Derecho Administrativo 1. Consideraciones generales ..................................................... 57 2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposicio nes de la Dirección Política del Estado ................................ 58 3. La ley como fuente del Derecho Administrativo ................. 60 4. El reglamento como fuente del Derecho Administrativo. La potestad reglamentaria ........................................................... 63 5. Las disposiciones internas de la Administración Pública ... 67 6. La costumbre su negación como fuente del Derecho Admi nistrativo. Concepto ................................................................ 68 7. Los tratados internacionales como fuente indirecta del Dere cho Administrativo. Concepto ................................................ 69 8. Las decisiones judiciales como fuente del Derecho Adminis trativo ....................................................................................... 73 CAPÍTULO V La norma jurídico-administrativa, la codificación del Derecho Adminis trativo 1. La norma jurídico-administrativa ............................................ 79 2. La discrecionalidad administrativa ........... 85 3. La codificación del Derecho Administrativo ......................... 90 CAPÍTULO VI La relación jurídico-administrativa 1. Concepto de la relación jurídico-administrativa ................... 101 2. Los sujetos de la relación jurídico-administrativa ............... 102 3. El acto administrativo. Concepto .......................................... 109 4. Las situaciones jurídico-administrativas ................................ 120 CAPÍTULO Vil Teoría orgánica de la Administración 1. Concepto de la organización administrativa ......................... 128 2. Los órganos de la Administración Pública ........................... 129 3. Tipos de órganos de la Administración Pública ................. 132 4. Formación de los órganos de la Administración Pública 135 5. Cese de los órganos ............................................................... 137 CAPÍTULO VIII Sistemas de los órganos de la Administración Pública 1. Principios de la organización administrativa ......................... 140 2. Relaciones entre los órganos de un sistema ....................... 141 3. Centralización y descentralización .......................................... 144 CAPÍTULO IX Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios perso nales ■ 1. Los medios jurídicos de la Administración Pública ............. 154 2. Los medios personales de la Administración Pública......... 155 3. Formas de aplicación de las relaciones jerárquicas 167 CAPÍTULO X Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios materia les 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 3. 4. 5. 1. 2. 1. 2. 3. Introducción .............................................................................. 175 El patrimonio administrativo ................................................. 175 Las cosa públicas .................................................................... 177 Extinción de las cosas públicas .............................................. 179 El uso común ............... 179 La relación de utilización ....................................................... 181 Las restricciones a la propiedad individual ........................... 182 CAPÍTULO XI La actividad administrativa. Sus formas La Administración Pública en la sociedad capitalista .......... 190 La Administración pública en la sociedad socialista ........... 193 El servicio público burgués y el servicio estatal socialista . 206 La gestión económica y su aceptación en el Estado bur gués ........................................................................................... 207 CAPÍTULO XII La actividad administrativa en Cuba (Primera Parte) Antecedentes ............................................................................ 214 La institucionalización de la AdministraciónPública en Cuba ......................................................................................... 215 El Consejo de Ministros y su Comité Ejecutivo en la Consti tución del 24 de Febrero de 1976 ..................................... 216 El Sistema de la Administración Central del Estado cuba no ............................................................................................... 221 Funcionamiento del sistema de la Administración Central cu bana ............................................................................ 225 CAPÍTULO XIII La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte) La reglamentación de la Administración Central del Esta do ............................................................................................... 230 Funciones de los organismos de la Administración estatal se gún el Decreto-Ley número 67 .............................................. 234 CAPÍTULO XIV Los Órganos Locales del Poder Popular Introducción .............................................................................. 239 Breve síntesis histórica ......................................................... 241 Los Órganos Locales del Poder Popular en la Constitución de 1976 ......................................................................................... 245 4. Las normas reglamentarias de las asambleas provinciales y municipales del Poder Popular y sus comités ejecutivos .. 248 5. El reglamento de las relaciones entre los organismos de la Administración Central del Estado y los Órganos Locales del Poder Popular .......................................................................... 250 6. Oficina de atención a los Órganos Locales del Poder Popu lar ............................................................................................... 251 CAPÍTULO XV El cumplimiento de las decisiones de la Administración del Estado. La responsabilidad de la Administración 1 La ejecutividad de los actos de la Administración Pública . 255 2 La regulación de las actividades de los particulares ........... 256 3 La coacción administrativa ..................................................... 258 4 La responsabilidad de la Administración .............................. 262 CAPÍTULO I Concepto del Derecho Administrativo 1. El Estado y la Administración Para arribar a una determinación del concepto del Derecho Adminis trativo hay que elaborar previamente el concepto de la Administración Pública debido a que el Derecho Administrativo, como rama jurídica, tiene por objeto la estructura y funciones de la Administración del Estado, esto es, que se ocupa de una parte de la organización política de una colec tividad humana que se propone fines concretos y desarrolla una acción encaminada a alcanzar esos fines, acción que se manifiesta en forma di versa y constituye funciones capaces de ser diferenciadas. Lo que entendamos por Administración Pública dependerá esencial mente de cómo consideramos al Estado. Los juristas burgueses, en defensa de la clase explotadora, envuelven al Estado en nebulosidades encaminadas a ocultar su verdadera condición y así lo presentan como una institución situada sobre las clases y al margen de ellas, colocada por encima de la sociedad, desvelada por el bienestar de todos los ciudada nos, vínculo que mantiene unida la sociedad, conciliadora de los intereses de las clases y otras fórmulas teóricas, igualmente falaces, tendentes a negarle su naturaleza clasista. En realidad, el Estado es la supraestructura política creada para servir a la clase económicamente dominante erigida sobre una determinada base económica, que la hace dominante también políticamente y en un proceso de interacción la provee de medios para la explotación de la clase oprimida. En el actuar de la supraestructura política desempeña un impor tante papel la Administración Pública, por medio de la cual el Estado rea liza la mayor parte de sus fines. De ahí, que lo que es la Administración Pública en un Estado burgués difiera raigalmente de lo que es en un Estado socialista. En el primero la diferenciación entre sociedad y Estado, coloca a la Administración ante un orden social inmutable, que se asienta en un sistema de relaciones eco nómicas que supone la propiedad privada de los medios de producción y su misión es la de fortificar ese orden social en beneficio de la clase ca 9 pitalista y defenderlo contra los intereses de la clase proletaria que pre tende cambiarlo. Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado y comenzar la con versión de los medios de producción a propiedad colectiva, se produce la gradual desaparición de la distinción entre sociedad y Estado y las clases irán desapareciendo hasta que, abolidas definitivamente, el Estado sea algo superfluo y se extinga. 2. Las funciones del Estado El Estado se desenvuelve a través de actividades susceptibles de di ferenciación y para llegar a penetrar en la sustancia de la Administración Pública, precisa determinar cuáles son esas funciones, su alcance y con tenido, los órganos que las tienen a su cargo y saber qué lugar ocupa la Administración en su realización. No han sido pocos los autores que han mantenido, inspirados en las ideas -que en el siglo xvm expuso Montesquieu, la existencia de la tripar tición de las funciones estatales. Desde luego, los administrativistas mo dernos, aún los burgueses, niegan la validez de la tríada montesqueyana de los "poderes” del Estado, pero muchos se plantean que todo análisis de esas funciones desemboca, o bien en la elaboración de normas jurídi cas, o en la aplicación de esas normas a casos concretos, o en la decisión de los conflictos que sobrevengan entre los ciudadanos o entre estos y la sociedad. Ahora bien, si la existencia de esas tres clases de actividades no pue den ignorarse y aún en las nuevas formas de organización política todas ellas subsisten, objetivamente analizado el actuar del Estado moderno, se destacan otras tareas que desarrolla para el logro de sus fines, tareas que se apartan, en su caracterización, de las funciones clásicas: legislativa, ju risdiccional y ejecutiva, para configurarse con caracteres definidos y fir mes, como funciones disímiles a las nombradas. Según nos dice Cañizares Abeledo, esas actividades estatales: ...a través de las cuales se canalizan y regulan todas las demás funcio nes y que otorgan además a los órganos de poder sus formas de or ganización, así como sus características funcionales, integran la fun ción jurídica que es consustancial al Estado mismo y se deriva de su intima e imprescindible vinculación con el Derecho. Esta función entraña la creación de leyes, la administración de la justicia, el cumplimiento o ejecución de las resoluciones de los órganos jurisdiccionales, así como la Administración del Estado, todo ello en el orden interno y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes derivados de sus relaciones con los demás Estados, en el or den externo.1 En un Estado socialista, los objetivos históricos de la clase obrera y sus aliados determinan la actividad que conforma la 10 transformación económica, la que en el orden interno se traduce en el sometimiento de las clases explotadoras, la creación de una economía socialista y el lograr elevar la conciencia de las masas medíante ac tividades educacionales y culturales intensas.2 En el propósito de fijar un concepto de la Administración Pública hay que considerar a esta no sólo en su estructura, sino también en su diná mica, contemplada en los actos en que se exterioriza, para así alcanzar su comprensión integral. Hay que delimitar el alcance de la actividad admi nistrativa, vale decir, el contenido de la función que como parte del Estado realiza la Administración Pública. A ese fin, hay que analizar aisladamente las distintas funciones estatales en cuanto constituyen, como dice Carré de Malberg,3diferentes manifestáciones, o diversos modos de ejercicio de la potestad estatal que es una y consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado de querer por medio de sus órganos es peciales y por cuenta de la colectividad, imponer su voluntad a los indi viduos. El estudio jurídico de los actos por los cuales realiza el Estado las distintas atribuciones que él mismo pudo asignarse, permite establecer su distinción y clasificarlos en grupos separados, cada uno de ellos, añade el autor citado, forma una rama de la actividad que es una parte de la po testad o una función del Estado. Un Estado en el que se construye el socialismo y que se prepara para emprender el avance hacia el comunismo, subordina su actividad a un ob jetivo único: desarrollar la economía a fin de robustecer la base que le per mita perfeccionarse y alcanzar la meta propuesta y satisfacer las necesi dades siempre crecientes de la sociedad. La actividad única del Estado socialista se proyecta en diferentes for mas, diversidad que se deriva de su enorme volumen y de su carácter complejo. "La actividad del Estado no puede verificarse en una sola for ma. Necesariamente supone una división precisa entre las partes que componen el aparato estatal."4 Conforme al método enunciado, analicemos a continuación las funcio nes que el Estado desarrolla. La función legislativa. Parte esencial de la actividad del Estado, se di rige a crear el Derecho, a formular reglas abstractas, que son las leyes, a ejercer la "potestad legislativa" de que nos habla Aristóteles.5 Establece de manera general y obligatoria las normas por las que de ben conducirse los integrantes del grupo social, así como la propia orga nización que esa sociedad adopta. El Estado, a través de la función legislativa, establece los preceptos jurídicos, las reglas abstractas que juzga apropiadas a una determinada relación social que la norma ha de regir. Las leyes, en su consideración material, producto de esa función tienen por característica enunciar juicios, en el sentido lógico de la palabra, que no se contraen a un caso concreto, sino que se formulan de modo impersonal. A los fines que se procuran, no interesa ahora adentrarse en el estudio de la ley en su doble aspecto, formal y material, en sus características, en las circunstancias que rodean su elaboración y vigencia, etc. Sólo interesa postular, siguien do a Laband,6 que la potestad legislativa carece de límites, que el órgano legislativo puede siempre atraer hacia sí y apropiarse le cualquier materia sobre la que desee legislar. La materia, objeto de emisión en forma legis lativa, incorporada al campo del derecho objetivo, no puede ser objeto de reglamentación distinta por parte de una autoridad u órgano administra tivo. La función política. "Gobernar es -dice Garrido Falla- en sentido amplio, conducir a la comunidad política al logro de sus fines esenciales, satisfa ciendo sus exigencias."7Es obvio que ese objetivo puede lograrse "tanto dictando leyes como manteniendo servicios públicos" o mediante la creación de bienes materiales, esto es, la gestión económica, o ejecutando y aplicando las normas jurídicas. Pero el Estado tiene que determinar pre viamente cuáles son las líneas de orientación que habrá que seguir en su desarrollo y a esa función, o por mejor decir, al resultado de ella están su bordinadas todas las otras actividades, incluso la legislativa. "La política determina los fines de la actividad estatal. Implica un programa, un plan de vida colectiva, se manifiesta en actos del Gobierno."8 En todo Estado existe un centro impulsor que señala la ruta por la que hay que marchar, cuáles son las metas que deben alcanzarse y los medios capaces de viabilizar los objetivos propuestos y de acuerdo con la base económica en que la sociedad se sienta, elegir la forma de acción a em plear para robustecerla. En ocasiones no resulta fácil distinguir la función política de la función administrativa, que se analizará ulteteriormente, y difícil se hace también diferenciar, dentro de la compleja estructura del Estado, los órganos polí ticos de los órganos administrativos. Un intento de solución definitoria encontramos en Hauriou9 para el cual la función administrativa consiste, esencialmente, en realizar los asuntos corrientes del público en lo que concierne a la gestión de intereses generales y a la administración ejecu tiva del Derecho. La función política o gubernativa, como la llama, con siste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad política y en velar por los grandes intereses nacionales. La actividad de gobierno es, en suma, acción de dirección, la impulsión que parte del centro para la conducción de los asuntos, conforme a la política que se fija. Esa actividad se refiere al Estado en su unidad y pre cede a las funciones jurídicas estatales a quienes dirige, de acuerdo con la política que se trace. Encontramos, desde luego, una estrecha vinculación entre Gobierno y Administración. Esta actúa dentro de la esfera de sus atribuciones, a te nor de las orientaciones que aquel señala de acuerdo con los fines gene rales del Estado. La trascendencia de esta relación, fue reconocida ya por Lorenzo von Stein cuando integró su concepción estructural de la Admi nistración Pública. "El gobierno no sólo tiene que ejecutar la ley, sino que 12 además, tiene que dotarla de contenido hasta un cierto grado."10 "Por go bierno hay que entender -dice Forsthoff- aquella instancia determinada en lo esencial desde el campo político que se halla al frente de la Admi nistración."11 Consecuente con lo expuesto, negar la existencia de una función política nítidamente diferenciada de la administrativa, equivale a negar la presencia del gobierno y de su emancipación en la estructura y fines del Estado, lo que significaría afirmar la inexistencia de este. La función ejecutiva. La función legislativa, pese a su trascendencia y significación que del querer del Estado tiene, no es capaz de alcanzar por sí sola, los resultados que su ejercicio se propone. La ley, si no se aplica y ejecuta, no provoca medida fáctica alguna en cuanto a la mutación jurí dica que la motivó como expresión de voluntad del órgano legislador. Corresponde a la Administración, y en ella incluimos a la jurisdicción, ob tener de manera inmediata el resultado a aplicar y ejecutar la norma. Esta situación existe aún respecto a las leyes que no requieren de un acto for mal, administrativo o jurisdiccional, para que sean cumplidas. Si no se cumplen y la Administración o la jurisdicción no acuden a imponer coac tivamente su cumplimiento, la ley es letra muerta. Es necesario que el Es tado actúe materialmente para que se satisfaga la necesidad social que originó la norma. Durante años se ha considerado que la Administración tenía como función única la ejecución de las leyes. En Francia, ese criterio se mantuvo largo tiempo a partir de los primeros atisbos del Derecho Administrativo, planteándose la identidad del llamado Poder Ejecutivo con la potestad que corresponde a la función administrativa, definiéndose en el sentido más absoluto a la Administración como una función de ejecución, en tan to que la legislación es la expresión de voluntad del Estado. Como expresa Carré de Malberg,”...comprendida así la Administración no es únicamente una función subalterna, sino que aparece como una tarea servil, como una actividad estrechamente encadenada, que no entraña ningún poder pro pio de iniciativa o apreciación, o incluso, a decir verdad, no consiste de ninguna maneta en actos de voluntad". 2 Como el mismo autor resalta, esa teoría, contraria a la realidad, es hoy rechazada universalmente. Si bien la Administración tiene entre sus fun ciones ejecutar leyes, dentro del Estado su papel es mucho más relevante, puesto que de hecho ha devenido centro de gravedad de las tareas del Es tado y desenvuelve de modo primordial otro tipo de funciónque es la que tipifica su naturaleza, función que será objetivo de inmediato estudio. La función administrativa. La Administración Pública, en su actuar, no puede -ya lo hemos visto- reducirse a la llamada función ejecutiva. Sus actividades van más allá del simple aplicar de la ley. Ella es, en sí misma, acción y actividad encaminada a cumplimentar fi- naljdadeajBSiaifiles. Corresponde a la Administración -dicen Duez y Dabeyre-una vez de terminadas por los gobernantes las grandes líneas de orientación política 13 de un país, ponerlas en práctica en la vida cotidiana para la satisfacción de necesidades generales: Esta puesta en práctica de las directivas fijadas por la función guber namental ...es justamente el objeto de la función administrativa que va a actuar a través de los medios de servicio y de las empresas de in terés general que ella administra. Se puede entonces definir la función administrativa... por la gestión de empresas para dar satisfacción a las necesidades colectivas del público, dentro del marco de las directivas fijadas por los gobernantes.13 La actividad de la Administración es continua y se enfrenta a diario a una serie de situaciones cambiantes que requieren soluciones inmediatas. La ley, es evidente, que no puede preverlo todo y por ello: ...un Estado que se impusiera vivir de acuerdo solamente con sus leyes se colocaría prácticamente en la imposibilidad de subsistir. Existen in numerables medidas circunstanciales que el Estado ha de tomar, día tras día y de una manera incesante, por razón de los acontecimientos variables que las leyes no han podido presentir. A menudo, en efecto, estas disposiciones sólo pueden escogerse útil mente a medida que se van produciendo los incidentes que las hacen necesarias... Por otra parte, es también evidente que esas medidas, precisamente porque dependen de los acontecimientos diarios y va rían según los hechos que las producen, han de poder decidirse por la autoridad administrativa a que corresponde según las necesidades del momento, y por lo tanto, libremente, con un poder de apreciación ac tual. No sólo no se reduce la función administrativa a la pura ejecución material, sino que también, en muchos aspectos parece que entraña una potestad igual o incluso superior a la del legislador.14 Apreciamos pues, la realidad de una función administrativa, que cons tituye la médula del obrar de la Administración, función que en su con cepción y vigencia factual integra el medio que le permite intervenir, in tensa y prolijamente, en la vida social. La función jurisdiccional. La función jurisdiccional consiste en pronun ciar el Derecho respecto a cada uno de los casos que se someten a su co nocimiento, deduciendo de la ley o creando por sí misma, en ausencia de la norma, el Derecho aplicable al caso. Aunque se ha afirmado que la fun ción jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a los casos con cretos, sometidos a los tribunales, las reglas abstractas formuladas por la ley, esto es, fijar el sentido de la ley y el alcance de su aplicación, si lo está el caso que a ese fin se le somete, lo cierto es que el ámbito de la juris dicción es más amplio. Un principio universalmente reconocido impone a los tribunales el deber de conocer y resolver sobre las cuestiones de que conocen, aún en aquellos casos en que el derecho objetivo no suministra una forma jurídica formal a la que puede ser subsumido el litigio, lo que 14 se traduce en la posibilidad de que las decisiones jurisdiccionales sean creadoras de Derecho. Esta creación se excepciona en la acción de Ios- tribunales ante las conductas antisociales, porque en esa acción han de ajustarse al principio, de igual modo universal, nulla poena sirte lege. Ahora bien, cabe preguntarse si es posible afirmar la existencia de di ferencias sustanciales entre las funciones que realizan la Administración y la jurisdicción, en otras palabras, si la función jurisdiccional se evade del marco amplísimo y cambiante de la función administrativa^ En el Derecho burgués, que de manera general estima que toda actividad estatal se en casilla en una de las tres funciones que el Estado realiza: legislativa,^eje cutiva y jurisdiccional, se admite la imposibilidad de asimilar la función ju risdiccional dentro de la*administrativa. Para el Derecho socialista, y sobre todo para nosotros, el criterio a que puede arribarse debe tener, científi camente, apoyo en las características reales de los diversos aspectos de la actividad del Estado. La actividad legislativa, como hemos visto, es fá cilmente concretable. La existencia de las funciones de gobierno, ejecutiva y administrativa se deriva de las notas conceptuales que han sido anali zadas. Con idéntica metodología debe contemplarse la realidad que en su actuar ofrece la jurisdicción. Dentro de la ideación burguesa la función jurisdiccional se individualiza no sólo por el órgano que la atiende, sino por las características con que la diferencia, indubitablemente, de la actividad administrativa. Así Fleiner distingue la justicia de la Administración en que para aquella su propio fin es la aplicación del Derecho, en tanto que para esta la aplicación del De recho no es más que un medio para un fin. "La justicia -añade ese autor- tiene que establecer en sus sentencias lo que es justo según la ley vigente, prescindiendo de las consecuencias que resulten para el Estado y las par tes interesadas. Por el contrario -continúa- la Administración tiene que proveer al bien común y procurar cosas útiles.15 Otro jurista, Forsthoff,16 nos dice que el juez decide en el presente y en su sentencia agota el co nocimiento jurídico del caso. Lo único definitivo para su decisión es el hic et nunc (aquí y ahora) puesto que no se halla vinculada al pasado ni al fu turo. En cambio, la Administración proyecta su actividad hacia el futuro, en su acción conformadora del orden social y entregada a su propia ini ciativa, no puede concentrarse en un hecho, considerándolo aisladamente, si no tiene en cuenta sus consecuencias dentro del medio social cuando actúa en relación con ese hecho, puesto que su actuar tiene siempre un carácter teleológico. Esta distinción burguesa, entre la jurisdicción y la Administración tiene escaso valor en nuestro Derecho. Para determinar con exactitud el carác ter que con respecto a la actividad jurisdiccional nos ofrece la realidad cu bana, que debe ser siempre la que informe la verdadera sustancia de nuestro Derecho, hay que atender a los órganos jurisdiccionales que la Revolución ha creado. La existencia de jueces legos en todos los niveles de la administración de justicia, en conjunción con jueces profesionales y los principios que informan la actividad de esa administración, significan 15 la existencia de características que los alejan del patrón que para los ór ganos jurisdiccionales nos ofrece el Derecho burgués. No vemos, por con siguiente, una diferenciación nítida, entre la función jurisdiccional y la fun ción administrativa. 3. Evolución histórica de la Administración Pública Cada época histórica desarrolla un tipo de Administración Pública con cordante, como parte de la supraestructura política, con la base económi ca como expresión factual del Estado. Pueden, esos tipos, revestir formas diversas, según la forma de gobierno que el Estado adopte, pero detrás de cada una de ellas aparecerá el tipo clasista del Estado y aún dentro de una misma época los cambios que experimentan la base y la supraestruc tura se reflejan en la Administración, que sufre ostensibles modificacio nes, tanto en su organización como en su actividad. Aunque ya en la más remota antigüedad podemos encontrar que el hombre, al agruparse socialmente, requirió adaptarse a un cierto orden que normara la vida colectiva y en esa organización incipiente hay un ger men de administración, situación que se mantiene a lo largo de la historia. No es posible considerar la existenciade una Administración Pública re gulada jurídicamente con principios de Derecho encaminados directamen te a ese fin, sino cuando adviene, con el capitalismo, el Estado moderno. "El comienzo de la Administración, con el moderno sentido de la palabra hay que situarlo en el momento en que el poder soberano supera su ma terialización en la posición patrimonial y en los derechos de soberanía sin gulares y se objetiviza en la ejecución de los cometidos estatales de índole general."17 En efecto, en el mundo estatal del esclavismo y del feudalismo no exis tió una Administración Pública. En Grecia y en Roma no bastaron para que consideremos una concepción de lo que entendemos por Administra ción Pública, la distinción que se hacía entre los intereses particulares y los colectivos, ya que no hay una organización encaminada a satisfacer los segundos. En la época feudal la actividad del señor, del príncipe, se centraba en la corte. El poder soberano era un poder doméstico que asentaba su actividad en la administración de la propiedad patrimonial in mueble y en el ejercicio de los derechos de soberanía de que gozaba por derecho divino. Sus facultades confinaban con las de los estamentos18 sin que uno y otros se unieran en un orden superior en beneficio de la co lectividad. La lucha entre el príncipe y los estamentos devino, en suma, en el acre centamiento del poder del señor hasta desembocar en las monarquías ab solutas y en su forma de organización política, el Estado-policía, que se caracterizaba por el arbitrario uso que el monarca hacía de su poder, cada 16 vez mayor. En esta época, como nos dice Garrido Falla "...sería exagerado decir que de hecho, el poder no tenía otras limitaciones que el puro ca pricho del soberano”.19 Aquellas que existían no tenían carácter jurídico, sino que nacían de raíz religiosa y consuetudinaria. Penetrando en la época capitalista, encontramos en sus inicios asegu rado el poder de la burguesía, la farsa ideológica, demoliberal, en su falaz y adormecedora exaltación del individuo y sus libertades. Como quiera que el sistema naciente no presentaba aún en toda su agudeza las con tradicciones que lo caracterizan, la Administración, auténticamente abs tencionista, reducía al mínimo su actividad y adaptaba como regla de con ducta el dogma fisiocrático del laissez-faire, laissez-passer, le monde va du luí meme. Esa Administración no requería apenas otras actividades que la defensa del país y el mantenimiento del orden interno. Estas, conjunta mente con la justicia fueron los objetivos principales del Estado de Dere cho burgués que advino al ocurrir el desplome del régimen feudal. Con ese advenimiento, se imponen la separación de poderes y la aparente ga rantía constitucional de las libertades individuales. En cuanto a la Admi nistración, se introducía el principio de que sólo podía actuar conforme a la ley con independencia de la voluntad del gobernante. Este, no obstante, era investido de las atribuciones suficientes para que, llegado el caso, pu diera utilizar sin aguardar el proceso legislativo, de suyo complicado, los medios represivos necesarios para salvaguardar los intereses de la clase dominante. Al transcurrir los años se presentaron nuevas realidades sociales de terminadas por el progreso técnico, los cambios en la economía y el fe nómeno universal de la masificación creciente, que impusieron al Estado nuevas tareas. Ya la conservación del orden público, la mezquina misión del Estado-policía, no basta para que la interacción de las fuerzas sociales y económicas se desarrollen normalmente. Nace, en cuanto a la Adminis tración, la obligación de diversificar sus actividades e incapaz de alcanzar por sí sola la satisfacción de las necesidades colectivas, fomenta y esti mula la actividad privada para que actúe a ese fin, y en los casos en que aquella no lo haga, se organizará para la prestación, cada día más crecien te, de los servicios públicos, hasta que llevada por las transformaciones sociales afronta la gestión económica, la creación de bienes materiales, tarea que sólo alcanza su verdadera dimensión y se logra plenamente, cuando en un Estado desaparece el sistema capitalista y los trabajadores asumen el poder. Ante esta transformación, la legislación no es el único módulo deter minante del sistema jurídico-administrativo. El centro de gravedad, en cuanto a la actividad estatal, tiende a desplazarse del órgano legislativo hacia la Administración, que se hace al propio tiempo que ejecutora de la ley y vinculada a ella, creadora de normas, porque la materia a regular es más fluida y ha aumentado y la normación administrativa es más flexible y puede adaptarse a las necesidades cambiantes que se producen por las nuevas condiciones objetivas. 17 Pese a sus múltiples actividades, la Administración tiene que seguir constituyendo una estructura armónica, como manifestación de la vida estatal llamada a hacer realidad los cometidos del Estado, determinados por la realidad político-económica de este. Penetra en el orden social, y así, el obrar administrativo requiere para ser eficaz, nuevas estructuras jurídicas. De ocurrir una revolución, esas estructuras responderán al pro pósito de asegurar la desaparición definitiva de la burguesía y la conso lidación de la dictadura del proletariado. Característica de la época actual, con revolución o sin ella, es que el individuo no se enfrenta independientemente con la Administración, sino que necesita de ella, de sus prestaciones, para su vida diaria. Ocurrido el cambio socio-económico, su capacidad de trabajo se halla a la disposición del Estado que no puede tolerar parásitos y como sujeto económico es tará inserto en el sistema de planificación estatal. 4. Los fines de la Administración Pública Una vez determinado el concepto de la Administración Pública y co nocida su evolución histórica, analizaremos cuáles son sus fines. El fin primordial de nuestra Administración Pública es asegurar la sa tisfacción de las necesidades de la sociedad. Además, la Administración fortalece la defensa de la Patria frente a las agresiones externas y salva guarda el orden interno; protege y desarrolla la propiedad socialista; ga rantiza los derechos y los legítimos intereses de los ciudadanos; estimula el cumplimiento de sus deberes mediante la educación político-ideológica del pueblo; educa a las masas populares en un espíritu de disciplina cons ciente y de actitud comunista ante el trabajo; fomenta la solidaridad con los movimientos de liberación nacional de todos los pueblos oprimidos y la colaboración fraternal con los demás países socialistas; se enfrenta a las conductas antisociales y reprime y trata de reeducar a los que realizan actos de ese jaez; asegura el control de la medida del trabajo y del con sumo y lleva a cabo, en fin, todas las tareas que requiere la construcción del socialismo. 5. Concepto de la Administración Pública Estudiadas las funciones del Estado, analizadas cada una de ellas, en cuanto a su contenido y fines, realizado un recorrido histórico de la Ad ministración Pública que muestra cómo ha evolucionado, y conocidas sus finalidades, puede intentarse la integración de su concepto, asentándolo en las actividades que por medio del Estado desarrolla para la consecu ción de sus fines. No resulta ocioso para delimitar el campo de la actividad de la Admi nistración, emprender un recorrido por los distintos criterios que han tra tado de interpretarla conceptualmente. 18 Administración, en sentido vulgar, tal y como aparece en el Diccionario de ta Lengua Española, edición de 1970, equivale a gobernar, regir, cuidar. Se administra algo, propio o ajeno, bien o mal. En su etimología, se re cuerda que el vocablo proviene del latín como ad ministrare (servir a) o de ad manus trahere (traer a la mano, o sea, ejecutar). En el idioma alemán, nos recuerda Garrido Falla, verwaitung (administración) deriva del verbo waiten (reinar,imperar) cuyo significado hace referencia directa a una ¡dea de poder. "Todo ello implica la existencia de una potestad, de una fi nalidad de servicio y de una -actividad para lograr un fin."20 La llamada Administración Pública presentará, necesariamente, los aspectos que ha brán de caracterizarla: la actividad se desarrolla a través de sus órganos y un objetivo, alcanzar y cumplimentar los fines del Estado. Merkl parte para arribar a una comprensión de la Administración Pú blica de un concepto metajurídico, que "...entiende por administración en su sentido más amplio, toda actividad humana planificada para alcanzar determinados fines humanos".21 En este sentido amplísimo abarca toda actividad económica e incluso rebasa la esfera de la economía. Pensamos junto con dicho autor que jurídicamente, este concepto no tiene impor tancia. Para que alcance relevancia jurídica hay que reducir el campo con ceptual. "Como administración en sentido restringido -continúa Merkl-, se so breentiende generalmente la actividad total del Estado para alcanzar sus fines",22 lo que implica, al darle un carácter estatal, una cierta relación jurídica, que se alcanza con mayor precisión cuando se restringe más aún el concepto de referirlo a actividades de ejecución y de prestación de ser vicios. Ya acotado el campo conceptual de la Administración tenemos que in troducir en él la estimación de la relación Estado-sociedad. En la delimi tación del concepto de la Administración interviene de modo principal la ¡dea que se tenga del Estado y de la sociedad, lo que hace que difiera rai galmente en el Estado burgués y en el Estado socialista. En el primero la diferenciación entre el Estado y la sociedad, coloca a la Administración ante un orden social inmutable y es su misión fortificar y defender ese or den social asentado en la propiedad privada de los medios de producción y así su efectividad estará encaminada, en mayor o menor grado, a ese fin. Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación en Estado so cialista, al asumir el poder el proletariado e ir desapareciendo la propiedad privada sobre los medios de producción irá desapareciendo, también, la distinción entre la sociedad y el Estado, que se integran en un todo. En ese proceso de transformación del Estado no se contempla a la so ciedad como un orden preformado e incólume, sino que toda la actividad estatal estará enderezada a destruir el orden antiguo y a establecer un orden social adecuado a las nuevas relaciones de producción. La Admi nistración Pública es el medio por el que el Estado ejecuta esa actividad conformadora. La Administración ha de planificar y dirigir, reprimir y es 19 timular, crear y mantener posibilidades concretas para el logro de sus realizaciones y para ello tiene que disponer sobre destinos individuales y colectivos. La actividad administrativa se extiende y se diversifica al máxi mo y puede decirse que no existe un solo aspecto de la vida social en el que no intervenqa la Administración. La Administración se nos presenta en un doble aspecto. Como sujeto es un complejo de órganos, armónicamente constituido, unido por relacio nes jerárquicas y de coordinación. En su objeto es acción, actividad en caminada a cumplir finalidades estatales. Así el Derecho Administrativo comprenderá la estimativa jurídica de la Administración-organismo y de la Administración-actividad. Corolario de las notas conceptuales que se han expuesto es la afirmación de que puede conocerse qué es la Admi nistración Pública determinando las relaciones sociales que se establecen en el ejercicio y funcionamiento de los órganos del Estado, no legislati vos, que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales. No puede aspirarse a una definición, puesto que como afirma Forsthoff, "...la índole peculiar de la Administración hace que se deje describir; pero no definir".23 Si delimitamos la actividad administrativa en la esfera total de las actividades del Estado y determinamos los órganos que la tienen a su cargo, tendremos la noción general de lo que es la Administración Pública. Una compleja estructura orgánica que actúa para la obtención de finali dades estatales concretas, en beneficio de los intereses de la sociedad. 6. Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo A través del desarrollo de esta rama jurídica han sido sustentados di versos criterios que tratan de explicar su naturaleza, los cuales es conve niente conocer y analizar, para que sirvan de base a fin de integrarlos al concepto del Derecho Administrativo. Agrupación de criterios doctrinales Los diversos criterios doctrinales, pueden agruparse en atención a los elementos fundamentales que los caracterizan: 1) El elemento fundamental es la Ley. 2) El elemento fundamental es la actividad administrativa. 3) El elemento fundamental es el servicio público. 4) El elemento fundamental es la relación entre la Administración y los administrados. 5) El elemento fundamental se centra en las relaciones sociales. Primer grupo: criterio legalista Los autores que sustentaron este criterio consideran el Derecho Administrativo como un conjunto de leyes admi- 20 istrativas que tiene por objeto la organización y la materia propia de la Administración.24 Este criterio es explicable, por corresponder a los inicios del Derecho Administrativo, etapa en la que los tratadistas consideraban que el ele mento prioritario era la ley. Sin lugar a dudas, este criterio sólo tiene valor histórico porque como atinadamente dice Villegas Basavilbaso25 reduce esta disciplina a la ley positiva y un conjunto de leyes no es Derecho en s( mismo, pues el Derecho implica principios, instituciones, sistematiza ción, ordenamiento, además de las leyes. Segundo grupo: criterio de ia actividad administrativa Los mantenedores de este criterio pueden agruparse en la forma siguiente: Criterio de la activi dad administrativa Criterios limitantes de la actividad ad ministrativa Criterios extensivos de la actividad ad ministrativa ''Criterio del Poder Ejecutivo. Criterio de la fun ción de formación, conservación y per feccionamiento del organismo del Esta ndo. '"Criterio de la activi dad del Estado en general. Criterio de la activi dad del Estado y de otras entidades su periores o inferiores ^a él. Criterio de! Poder Ejecutivo. Según este criterio, el Derecho Administra tivo es el conjunto de normas jurídicas reguladoras de la actividad del Po der Ejecutivo, criterio que es sustentado por autores que aceptan la tri partición de poderes del Estado.26 Tratadistas como Gascón y Marín,27 al enjuiciar este criterio opinan que si bien es cierto que el Poder Ejecutivo es el órgano del Estado que tiene a su cargo la función administrativa, esta no agota sus atribuciones, ya que el Poder Ejecutivo tiene además funciones políticas; también se ha señalado que la Administración Pública no se circunscribe a la actuación de uno de los órganos del Estado, sino que concierne a la actividad total de él; por último indica que existen órganos independientes del Poder Eje cutivo que también administran, como ocurre con entes autárquicos y descentralizados. 21 Este criterio es inaceptable. Parte de la existencia de la tripartición de poderes y por ende un Poder Ejecutivo independiente de los otros pode res del Estado. La realidad político-jurídica del Estado niega la existencia de esos po deres. Hay un poder único que se ejerce por órganos estatales de diversas clases y que forman en su conjunto un todo armónico. Criterio de ia función de formación, conservación y perfeccionamiento del or ganismo del Estado. Este criterio sostiene que el Derecho Administrativo es el orden jurídico de la actividad encaminada a procurar y hacer efectiva la buena disposición de las instituciones del Estado, que comprende su formación, conservación y perfeccionamiento, a fin de realizar eficazmen te la gestión y prestación de los serviciosexigidos para el cumplimiento de los fines de aquel. Entre sus sostenedores está Posada.28 Se estima defectuoso este criterio porque no da a los fines toda la im portancia que tienen y además circunscribe el objeto de esta disciplina al estudio de la organización y no de la actividad, es decir, se trataría de un derecho estático y no dinámico. Debemos aclarar, como señala Gascón y Marín, que el criterio vertido no concuerda con el plan que desarrolla Po sada en su Tratado de Derecho Administrativo. Criterio de la actividad del Estado en general. Este criterio tiene como presupuesto considerar que el Derecho Administrativo comprende el es tudio de la actividad total del Estado, dirigida a promover los intereses de este y del pueblo. Criterio sostenido por algunos administrativistas alema nes29 quienes, en cuanto a esta concepción, influyeron en los italianos que aceptan en su mayoría este criterio con algunas variantes.30 De los españoles, un buen número concuerda con los anteriores.31 Aunque más aceptable que los criterios expuestos anteriormente ado lece de varios defectos. No contempla las relaciones orgánicas de la Ad ministración que es uno de los objetos fundamentales de esta disciplina, esto es, no toma en cuenta la Administración-aparato. Los sostenedores de este criterio convergen en la "prosecución de los propios intereses del Estado" y no determinan a qué intereses se refieren, si del Estado en ge neral o de la Administración Pública en particular. De referirse a lo segun do es indiscutible que se trata de intereses de naturaleza administrativa, pero al referirse al primero -el Estado- existen dentro de ellos intereses que no son de naturaleza sustancialmente administrativa sino política. Es cierto como dice Villegas Basavilbaso,32 que dadas las características del Derecho no puede efectuarse en él una separación total en el ordenamien to jurídico positivo, pero sí existen ramas que contemplan el estudio de determinadas materias que no deben inmiscuirse en las definiciones o cri terios, objetos o fines que no son propios de esta disciplina. Criterio de la actividad del Estado y de otras entidades superiores o infe riores a él. Se refiere a la actividad del Estado y a todas las" entidades que dentro de él (municipios o provincias) o por encima de él (uniones de los 22 Estados) realizan fines de interés general y obligan a los administrados con autoridad.33 El criterio adolece del defecto de incluir dentro del Derecho Adminis trativo, campos que son objeto de estudio del Derecho Administrativo In ternacional. Tercer grupo: Criterio de los servicios públicos. El presupuesto general de este criterio es que el Derfecho Administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos. Este criterio es sustentado por algunos administrativistas franceses.34 El criterio es incompleto porque esta dis ciplina no sólo tiene como objeto de estudio la regulación de los servicios públicos. Existen normas jurídicas de interés general ajenas a los servi cios públicos que son estudiados por ella. Tampoco considera la gestión económica, categoría diferenciada del servicio público, que es también objeto de estudio del Derecho Administrativo. Cuarto grupo: Criterio de las relaciones entre la Administración y los ad ministrados. Este criterio mantiene que el objeto del Derecho Administra tivo es la regulación de las relaciones jurídicas entre la Administración Pú blica y los administrados.35 Acorde con la opinión de Gascón y Marín36 no debe hablarse de falta de certeza del criterio, sino de imprecisión ya que es indiscutible la exis tencia de las relaciones entre la Administración y los administrados, pero no se señala su naturaleza, que puede ser de diversa índole y a esta rama del Derecho las que le interesan son las relaciones de sustancia adminis trativa. Además, el Derecho Administrativo comprende otras instituciones que no se originan precisamente en las relaciones entre la Administración y los administrados. Quinto grupo: criterio de las relaciones sociales. En este criterio, el pre supuesto general es que el Derecho Administrativo tiene por objeto la re gulación de las relaciones sociales que se forman en el proceso de orga nización y ejercicio de la administración del Estado.37 La Administración Pública en un Estado socialista se extiende a todos los ámbitos de la vida económica, política y cultural de la sociedad. Es la forma más amplia de la actividad del Estado que en el proceso de las ac tividades ejecutivas y administrativas ocasiona el establecimiento de re laciones entre los órganos del Estado, entre sí y con los particulares, así como con las organizaciones sociales o de masas que requieren una re gulación jurídica, la que debe extenderse a la organización, atribuciones, funciones y responsabilidades de los órganos ejecutivos y administrativos del Estado. En la aplicación del Derecho Administrativo y con vistas a las relacio nes sociales que se forman por la actividad de la Administración Pública se definen la creación, modificación y extinción de los órganos de la Ad ministración, así como sus objetivos y las tareas que dentro del Estado se les asignan, describiéndose además su estructura y actividades y al mis 23 mo tiempo regulan las actividades de los sujetos, individuales o colecti vos, que establecen relaciones con la propia Administración. La actividad de dirección y todas las múltiples tareas que a la Admi nistración Pública competen, como relaciones sociales que son, al Dere cho Administrativo y en algunas ocasiones se preocupa por las funciones que la propia Administración asigna a organizaciones sociales y de masas que convienen en asumir esas tareas por las que se ejerce acción admi ' nistrativa. Ese complejo de relaciones requiere para su ordenación jurídica un complejo sistema normativo que regido por principios generales cons tituye una rama específica, el Derecho Administrativo. 7. Concepto del Derecho Administrativo Para situar con precisión el concepto de nuestra disciplina, debe ha cerse una breve incursión por su evolución histórica. Ello nos permitirá co nocer sus características a través de los cambios que ha sufrido en su de sarrollo. Durante largo tiempo se ha debatido acerca del origen y la existencia del Derecho Administrativo. Aún en la más remota antigüedad se han establecido normas relativas a la Administración. En la formación económico-social de la comunidad primitiva, al desarrollarse las fuerzas productivas y entrar el sistema en su fase de desintegración, al aparecer la propiedad privada y el cambio, ad viene la existencia de jefes, caudillos militares y sacerdotes, lo que signi ficó la aparición de normas de organización administrativa, que aunque rudimentarias, permitían el desenvolvimiento de las relaciones sociales del grupo, y sobre esos hechos hay quienes estiman que esa incipiente nor- mación implica que existía ya el Derecho Administrativo. Frente a estas posturas, otros, como Garrido Falla, 38 opinan que la existencia de esas normas relativas a la organización administrativa no conducen a la creen cia de que en cualquier momento histórico en que aparezcan se descubra la existencia del Derecho Administrativo, puesto que sostienen que este tipo de normas pueden no ser normas jurídicas por faltarles el carácter fundamental de la alteridad, es decir, la regulación de las relaciones inter subjetivas, carácter que estiman esencial para que se aprecie la existencia de reglas cualificadas jurídicamente. Eran normas puramente unilaterales. Ahora bien, la más ligera incursión en la historia del Derecho descubre la existencia de normas reguladoras de relaciones de la Administración con los particulares, de normas a las que no se pueden achacar carencia de alteridad ya que ellas implican la existencia de dos o más sujetos afec tados en sus esferas jurídicas. Grecia y Roma, en el régimen esclavista, fi jaron normas para las tareasde los que en ellas se encargaban, no sólo del gobierno, sino también de la Administración. Incluso en el Derecho Romano llegó a distinguirse entre el interés par ticular y el interés del Estado, vale decir, el interés colectivo. De ahí la co nocida locución de Ulpiano en el Digesto "Derecho Público es lo que a las 24 cosas del Estado Romano respecta”: Publicum ius est, quod ad-statum reí Romanae spectat. Lo que no hallamos en este período es una sistemati zación de esas normas en una rama jurídica con perfiles determinados. En la época feudal, los derechos de supremacía de los príncipes (lan desherrliche hoheitscechte) primero, y el Estado-policía (polizeistaat) des pués, hacen del poder público un conjunto de derechos de soberanía, de facultades patrimoniales absolutas, que poco o nada dejaban a los parti culares en cuanto al posible ejercicio de derechos individuales. Por el con trario, la realización de los fines del Estado, concebidos bajo ese criterio, exigía una amplia intromisión de la autoridad en la esfera privada de los súbditos; la actuación de aquellas dice Fleiner,39 no tenía en sus orígenes ninguna limitación legal. Surge entonces como salvaguarda de ciertos de rechos económicos de los particulares, la teoría del fisco. Según ella, al lado del príncipe existe una persona jurídica a la que pertenece un patri monio público que no es propiedad de aquel sino que, como nos explica Otto Meyer, está afectado a los fines del Estado. Así, el fisco es respon sable ante los tribunales, en tanto la persona del monarca permanece ina tacable. Cualquier lesión económica que a un particular se ocasione atra vés de una actuación estatal, es el fisco quien ha de responder y a quien corresponde indemnizar. Mas no hay duda que la vinculación del fisco se establece con el Derecho Civil, y normas de esta clase son las únicas que pueden alegar los súbditos frente al Estado, con quien puede identificarse esa ficción jurídica que fue el fisco. No encontraremos, en consecuencia, en este largo período histórico, la existencia del Derecho Administrativo. Al instaurarse el capitalismo, la burguesía, dueña del poder, implanta como supraestructura política y jurídica, para reafirmar la base económica del sistema, el llamado Estado de Derecho. La separación de poderes ex traída del pensamiento de Montesquieu y la "Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano" le posibilitan limitar el poder que entregan a los que han de ejercer el gobierno y adormecer a las clases explotadas, en tanto las ganancias de la clase dominante son aseguradas. Se postula como objetivo primordial del Estado asegurar la libertad del individuo y con toda formalidad se declara al Estado y por ende a la Administración, sometidas a la ley, sin descuidar el establecer constitucionalmente los me canismos necesarios para someter a las masas si pretenden hacer uso efectivo de los derechos que graciosamente se les ha otorgado. Va creándose así el Derecho Administrativo, ante la necesidad de pro veer al particular de un sistema normativo que dentro de los límites que se le fijan, le permita accionar frente a la Administración y al propio tiem po es necesario que la actividad que este se asigna, en la distribución de las funciones del Estado, sea regulada para que su obra se ajuste a los in tereses de clase que debe defender. Indudablemente no puede sostenerse que el Derecho Administrativo surge en el campo jurídico en un momento determinado. Ha sufrido in dispensable evolución. Existió de modo incipiente, antes del Estado de Derecho, en las normas organizativas de la Administración y reguladora 25 de las relaciones de esta y los administrados. Su sistematización, no hay duda de ello, aflora con la toma del poder por la burguesía, pero esto no la vincula indisolublemente al Estado de Derecho y no.puede sostenerse, como algunos autores pretenden que fuera de su marco, el Derecho Ad ministrativo no puede subsistir. Nada más lejos de la realidad. El Estado de Derecho, tipo histórico, característico del sistema capitalista, ha ido cambiando a lo largo del tiempo, se encuentra hoy en proceso de desa , parición y ha desaparecido ya, definitivamente, en muchos países; tendrá •su fin inevitable y no por ello el Derecho Administrativo lo ha seguido en esos países en su inevitable destrucción. Lo que hará es transformarse en concordancia con las nuevas formas de Estado. Esos cambios han producido, como hemos visto anteriormente, una Administración que tiende a realizar la justicia material y esta tendencia, que tiene definitiva culminación en el socialismo, requiere formas jurídicas nuevas, en las que la acción administrativa no puede estimar, como venía haciéndolo, a la sociedad como un dato ajeno. El derecho Administrativo se encamina a configurar, a conformar esa sociedad que en su conjunto se convierte en objeto mismo de la actividad administrativa, que al propio tiempo se dirige también a asegurar el ejercicio positivo de las libertades, las que dentro del Estado de Derecho burgués, formalista en extremo, sólo significan para las grandes masas, una bella libertad de morirse de hambre y una amplia libertad para la clase explotadora de obtener cada vez mayores ganancias. León Duguit, autor burgués, señalaba que "...hay un momento en que los ciudadanos empiezan a exigir determinados servicios públicos al Es tado, y el Estado debe hacer prestaciones positivas que ayuden al desa rrollo de la actividad individual”.40 Hay además un proceso centralizador en el campo de lo económico que se advierte en todas las latitudes. El autor español Villar Palasí señala que: "No es lanzar una afirmación osada, poner de relieve que quizás uno de los países en que mayor potencia adquiere la administración económi ca sean los Estados Unidos, pese a que su punto de partida político es ca balmente, la postura contraria, la euforia y el ensalzamiento de la liber tad."41 Claro que este administrativista burgués no ve o no quiere ver la realidad del fenómeno que apunta: la contradicción fundamental del modo de producción capitalista, entre el carácter social de la producción y la forma privada capitalista de apropiación de lo producido y su acción en la superestructura política, pero la circunstancia es demostrativa de cuán falaz es la concepción del Estado de Derecho y de cómo ha evolu cionado, al compás de la evolución de la Administración, el Derecho Administrativo. Conclusión de lo expuesto, es la necesidad que tiene el Derecho Ad ministrativo moderno de ensamblar el creciente poder del Estado con el ejercicio real y efectivo de la libertad positiva, mediante actividades que van en todo orden a satisfacer las necesidades de la sociedad y al forta 26 lecimiento de la base económica que a ese fin es indispensable, meta que desde luego sólo en una sociedad socialista se puede alcanzar. Esas ac tividades, objeto de nuestra ciencia, están a cargo de la Administración del Estado y dentro de ella, las que corresponden a los órganos estatales que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales, significan la existencia de una serie de relaciones sociales, organizadas administra tivamente y reguladas jurídicamente. De ahí que en síntesis del concepto, el Derecho Administrativo abarca en su estudio las normas jurídicas re guladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que las leyes atribuyen como competencia a los órganos estatales encargados de las tareas que requieren la obtención de los fines de la sociedad; de las relaciones entre esos órganos y los demás órganos del Estado, así como con las organizaciones de masas y los administrados, relaciones que de terminan los derechos, deberes y responsabilidades de los órganos, de las organizaciones y de los ciudadanos, todo ello dentro de una unidad de dirección económica y política y con la finalidad general de lograr la construcción del socialismo y el comunismo. Esas normasdel Derecho Administrativo determinan en primer lugar los principios de organización y actividad generales para todos los órganos ejecutivos y administrativos, así como los jurisdiccionales y después la aplicación de esos principios ge nerales en las ramas concretas de la Administración Pública. Podemos concretar nuestra concepción del Derecho Administrativo considerándolo como aquella rama jurídica que fija los principios y analiza las normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen en la organización y en la actividad de la Administración del Estado con siderada en todas sus esferas, tanto nacional como local. 27 Notas Cañizares Abeledo, Fernando, Teoría de! Estado, Capítulo I, Imprenta Universi taria André Voisin, s/a, pp. 167-168. 2 Ob. cit., p. 171 y ss. 3 Carré de Malberg, Teoría General del Estado, traducción de José León Depes- tre, Fondo de Cultura Económica, México, 1948, p. 248. 4 Petrov, G. I., Derecho Administrativo Soviético, Capítulo I, traducción inédita de la Editora Nacional de Cuba, Editorial de la Universidad de Leningrado, 1960. 5 Aristóteles, La política. Capítulo XI, Libro Sexto, traducción de Patricio Azcára- te, Editorial Espasa-Calpe, Buenos Aires, Argentina, 1941, pp. 211-214. c ° Laband, Paul, Le Droit Public de Empire AHemand, t. II, Editorial V. Giard y E. Briéres, París, 1901, pp. 355 y ss.; 485-486 (en francés). ? Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, voi. I. (Parte General), 4ta. ed„ editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1966, p. 48. o Royo-Villanova, Segismundo, "La Administración y la Política", en Revista de Administración Pública No. 10, enero-abril, año IV, editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1953, p. 12. 9 Hauriou, Maurice, Précis de Droit Administratif et de Droit Public, 11a ed., París, 1927, pp. 14 y 22 (en francés). 10 Von Stein, Lorenzo, La Scienza della Pubblica Amministrazione. Compendio del Trattato e del anuale diScienza della Publica Amministrazione ad uso degli italiani, prefazione del Comm. Prof. A. Atilio Brunialte, Unión Tipográfica, Turín, 1897, pp. 133 y 222 (en italiano). 11 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, traducido por Legaz Le- cambra, Garrido Falla y Gómez de Ortega, editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, p. 32. 12 Carré de Malberg, ob. cit., p. 430. 13 Duez, Paul y Guy Dabeyre, Traité de Droit Administratiff, Librairie Dalloz, París, 1952, p. 2 (en francés). 14 Carré de Malberg, ob. cit., p. 430 y ss. 28 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 Fleiner, Fritz, Instituciones de Derecho Administrativo, Capítulo I, traducción de Sabino A. Gendín, 8va. ed., alemana, Editorial Labor, Barcelona-Madrid-Buenos Aires, 1933. Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 10 y ss. Ibidem, p. 37 y ss. Estamentos: eclesiástico, nobleza, caballeros, universidades. Garrido Falla, F., ob. cit., p. 68 y ss. Ibidem, p. 22, nota (4). Merkl, Adolfo, "Teoría general del Derecho Administrativo", en Revista de De recho Privado, Madrid, 1935, p. 8 y ss. Idem. Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 11. Gascón y Marín, J., Tratado de Derecho Administrativo, t. I, 11a ed.. Editorial C. Bermejo Impresor, Madrid, 1950, pp. 45-46, notas (2), (4) y (5). Villegas Basavilbaso.B., Derecho Administrativo, 1.1, Editorial Tipográfica Argen tina, Buenos aires, 1949, p. 49. Consúltese a: Santamaría de Paredes, V., Curso de Derecho Administrativo, 3ra. ed., Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fe, Madrid, 1891, p. 38 y ss.; Meucci, Lorenzo, instituzioni di Diritto Amministrativo, 3a. ed.. Bocca Editori, Turín, 1892, pp. 2-4; 48-49 (en italiano). Gascón y Marín, J„ ob. cit., t. I, pp. 48-49. Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Administrativo, 1.1, Capítulo I, párrafo 2, Li brería de Victorino Suárez, Madrid, 1899. Consúltese a: Von Stein, L., ob. cit., p. 3 y ss. Meyer, J„ La administración y ia organización administrativa. La España Moderna, Madrid s/a, pp. 85 y 124; Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemán, t. I traducción de Horacio Here dia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. 3 y ss. Consúltese a: Orlando, V.E., Principii di Diritto Amministrativo, 2a. ed., E. G. Bar bera, Florencia, s/a, p. 9 y ss (en italiano); Santi, Romano, Principii di Diritto Amministrativo Italiano, Società Editrice Literaria, Milán, 1906, p. 106 (en ita liano). Presutti, Enrico, Istituzioni di Diritto Amministrativo italiano, voi. I, 3a. ed., Casa Editorial Giuseppe Principato, Mesina, s/a, p. 50 y ss (en italiano). Consúltese a: Posada, Adolfo, ob. cit., p. 39; Gascón y Marín J„ ob. cit., pp. 59 60; Royo-Villanova, A., Elementos de Derecho Administrativo, t. I, 22a. ed., Li breria Santaren, Valladolid, 1959, p. 7., García Oviedo, Carlos, Derecho Admi nistrativo, 1.1, 6a. ed., Casa Enriga Martínez Useros, EISA, Madrid, 1957, p. 34. Villegas Basavilbaso, B., Derecho Administrativo, 1.1., Tipografía Argentina, Bue nos Aires, 1950, p. 49. Consúltese a; Royo-Villanova, A., ob. cit., t. I, p. 16; Von Stein, L., ob. cit., p. 148; Mayer, O., ob. cit., t. IV, p. 253 y ss. 29 34 Consúltese a: Duguit, León, Manual de Derecho Constitucional, 2a. ed„ española, traducción José Acuña, Librería Francisco Beltrán, Madrid, 1926, p. 40; Jeze, Gastón, Principios generales del Derecho Administrativo, vol. I, traducción Julio N. San Millón Almagras, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1948, p. 1 y ss. 35 Consúltese a: Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 39; Zanobini, G„ Curso de Derecho Admi nistrativo, 1.1, traducción de Héctor Masnata, actualizada por Francisco Alberto Picone, Ediciones Arayú, Buenos Aires, 1954, p. 38 y ss. Gascón y Marín, J., ob. cit., t. I, pp. 58-59. 37 Consúltese a: Vlasov, V. y S. Studenikin, "Derecho Administrativo", en Funda mentos del Derecho Soviético, Capítulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras, Moscú, s/a; Petrov, G. I., ob. cit., Capítulo I. 38 Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, vol. I, (Parte General), 1a. ed., editado por el Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, p. 46 y ss. 39 Fleiner, Fritz, ob. cit., pp. 25-26. 40 Duguit, León, Las transformaciones de! Derecho Público, Capítulo II, traducción de Adolfo Posada, Librería Francisco Beltrán, Madrid, 1952. 41 Villar Palas!, J.L., Administración y Planificación, Capítulo I, Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1952. 30 CAPÍTULO II Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias 1. Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ramas del Derecho y de este con otras ciencias Toda ciencia especializada no puede ser aislada de la plenitud de los conocimientos humanos, por lo que no puede considerarse que exista una ciencia con carácter de independencia absoluta. Si consideramos que existe el Derecho como ciencia especializada, es indiscutible que este no puede tener un carácter independiente, en forma absoluta de otras ciencias y menos aún puede existir esa independencia entre una rama del Derecho en relación con las otras, no sólo por las ra zones apuntadas, sino también porque el Derecho es uno y está integrado por ramas o partes que constituyen ese todo, y porque todas estas ramas tienden a regular relaciones sociales en sus distintos matices y formas, es decir, sus fines son similares y es lógico que ante similitud de fines no puede haber independencia total entre las ramas del Derecho. Una vez analizada la imposibilidad de independencia absoluta de toda ciencia especializada, en general, y del Derecho en particular, debemos considerar que existen realmente relaciones entre las distintas ramas del Derecho y de este con otras ciencias. 2. Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias Para que el Derecho Administrativo pueda realizar su objeto necesita construir un sistema de principios jurídicos aplicables a sus fines. La autonomía científica del DerechoAdministrativo no es más que un conjunto de conocimientos metódicamente ordenados. Así lo considera Adolfo Posada1 al estipular la posibilidad y utilidad de una exposición or- 31 denada del Derecho Administrativo dentro del sistema general de las ciencias jurídicas, para así dotarlo de la jerarquía de ciencia, de ciencia elaborada por juristas, en la que existe un sujeto racional que es la Admi nistración Pública, un objeto cognoscible, la regulación de la actividad que aquella desarrolla con el objeto de cumplir los fines estatales que le han sido encomendados para resolver necesidades de carácter colectivo, y que expresa el contenido de ese objeto en una ordenación sistemática que ha penetrado en los principios que informan a esta rama jurídica y al pro pio tiempo se ha nutrido de ellos, al establecerse una relación de cono cimiento que permite fijar los módulos que la caracterizan y diferencian de las demás ciencias.2 De ahí la necesidad de limitar su campo, de precisar su ámbito dentro del contexto de las ciencias jurídicas, y la determinación de sus relaciones es el medio más efectivo para lograrlo. El estudio deesas relaciones permitirá determinar su objeto propio, su más adecuado método de investigación y, conocidos sus límites, demar car sus elementos diferenciales. Esas relaciones se establecen con mayor intensidad, desde luego, con las ciencias jurídicas y además con un grupo de ciencias no jurídicas, que le aportan elementos que le permitan desarrollar en la práctica sus prin cipios generales. 3. Relaciones con otras ramas de las ciencias jurídicas Relaciones con el Derecho Constitucional. Para algunos autores, la re lación entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo es tan o íntima que Santi Romano expresa que es difícil saber dónde acaba el Derecho Constitucional y dónde empieza el Derecho Administrativo; lo mismo opina Villegas Basavilbaso, cuando dice: "...es, a veces difícil una demarcación precisa en sus respectivos dominios"4 y, por último, para Berthélemy: "Es en el Derecho Constitucional, donde se encuentran las denominaciones de los capítulos del Derecho Administrativo; uno es el prefacio obligado del otro."5 La ciencia jurídica soviética opina que el Derecho Administrativo está muy cerca del Derecho Constitucional, lo que hace difícil en ocasiones po der establecer el límite entre las normas de una u otra disciplina. Induda blemente, estiman que existen diferencias entre ambas ramas. El Derecho Constitucional estudia la ciencia del sistema del Derecho Administrativo, con lo cual se fortalecen las bases de las relaciones mutuas entre el Es tado y los funcionarios y la estructura de la Administración Pública en su carácter de sistema de los Órganos del Estado. En resumen, el Derecho Constitucional es más amplio que el Derecho Administrativo, puesto que se relaciona "...directa e indirectamente con la dirección estatal, en tanto el Derecho Administrativo detalla, completa y explica el mecanismo de re laciones de diversas normas constitucionales". 32 Algunos autores opinan que entre ambas ramas existe identidad, por ejemplo, Fábregas,7 señala identidad fundamental del objeto de ambas ramas, al referirse a la organización y vida del Estado; Sayaguez,8 señala la vinculación estrecha del Derecho Administrativo al Constitucional, y Gascón y Marín9 señala que son ramas jurídicas referentes al Estado. Veamos los elementos diferenciales que conjuntamente con las iden tidades señaladas, relacionan a ambas ramas jurídicas; un primer criterio se refiere a lo estático y dinámico de la actividad; algunos como Fleiner10 y Forsthoff,11 señalan que, mientras el Derecho Constitucional establece las normas constitucionales que son estables, permanentes, con carac terísticas estáticas, de algo concluso y definitivo, el Derecho Administra tivo establece las normas relativas a la Administración, siendo esta acti vidad movimiento y cambio; criterio similar, sostiene Fábregas,12 según García Oviedo,13 el Derecho Administrativo estudia las funciones del Es tado y el Derecho Constitucional su anatomía; para Gascón y Marín,14 el Derecho Constitucional estudia los órganos del Estado y el Derecho Ad ministrativo la acción de este; Ducrocq,15 fiel a su época, señala que al Derecho Constitucional le corresponde determinar los principios que for man la base del Derecho Público de un país. Aunque no aceptamos la de nominación de Derecho Público, puesto que el Derecho es uno, este cri terio tiene el valor de considerar que son las leyes administrativas las que, en gran parte, ponen esos principios básicos en movimiento. Otro criterio se refiere a la diferencia de gradación jurídica; el_Derecho Constitucional, dice Bielsa: "...da directrices y orientaciones que el Dere cho Administrativo por lo general no las ofrece, hay una relación de de pendencia del segundo con relación al primero”;16 segúnGabino Fraga,17 las diferencias sustanciales son de grado y no de esencia; y para Mayer18 ambos regulan las relaciones entre el Estado y sus súbditos, pero para el Derecho Constitucional lo principal es la formación del poder soberano que actúa en la Administración. Por todo lo expuesto, es indiscutible, la existencia de relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional, además puede de cirse que el Derecho Constitucional orienta al Derecho Administrativo. Relaciones con el Derecho Pena!. El Derecho Penal es un conjunto or denado de normas jurídicas que establece tipos de conducta antisocial y las medidas estatales aplicables, con el fin de defender la sociedad y las personas, y rehabilitar a delincuentes y peligrosos.19 Según García Oviedo, el Derecho Administrativo "...se relaciona con el Derecho Penal en cuanto este garantiza la existencia y el normal desen volvimiento de la institución administrativa contra los atentados pu nibles."20 Además, la ejecución de ciertas penas y medidas de seguridad, implica que la Administración ofrezca los elementos materiales y personales ne cesarios para brindar ese servicio, el mismo no se limita a lo planteado, sino que además, para el desarrollo de ciencias vinculadas con el Derecho 33 Penal, como la criminología, criminalística y otras, es necesario la creación de órganos que desenvuelvan estas actividades y que tengan a su cargo la gestión de estos servicios. Ello determina normas jurídicas peculiares, especiales regulaciones de Derecho, que el Derecho Administrativo elabo ra y regula. Relaciones con el Derecho Procesa!. Para adentrarnos en el estudio de las relaciones del Derecho Procesal con el Derecho Administrativo, es pre ciso situar, a priori, algunos conceptos de esta asignatura. Según el procesalista español Manuel de la Plaza: "...el Derecho Pro cesal, en sentido objetivo, es el que se ocupa de regular el Proceso Civil".21 Sin embargo, no sólo podemos hablar de Derecho Procesal, tanto civil como penal, sino que también existe una rama autónoma, el Derecho Pro cesal Administrativo. Esta rama tiene a su cargo la regulación de los pro cedimientos administrativos. El procedimiento administrativo está consti tuido por una serie de trámites que sigue la Administración para ventilar y resolver las peticiones o reclamaciones que formulan los particulares, es decir, puede tratarse de una petición donde no existe controversia o una reclamación donde aparece la litis. Así vemos que Fábregas, señala que "...la materia de relaciones jurídicas entre la Administración y los adminis trados, implica la existencia de un procedimiento para la ejecución de la actividad, sea contencioso o no";22 criterios similares sustentan algunos autores citados como García Oviedo y Gascón y Marín. Relaciones con el Derecho Procesal. En cuanto a los criterios que sos tienen la existencia de estas relaciones, tenemos que: a) El derecho Administrativo al establecer sus procedimientos se inspira en el Derecho Procesal.23 b) El procedimiento administrativo
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