Alcance y formas de la integración

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ASOCIACIÓ N A R G E N T IN A DE ESTU D IO S FISC ALES
COMITE CIENTIFICO ASESOR
D ire c to r “in m em oriam " 
E nriq ue J. R eig ( t )
D irec to r 
V icente O . D íaz
C on sejeros 
J u a n C. G ó m ez S aba ini 
H ugo E . K a plan 
Jorge M acón 
E n riq ue L. S calone
TRATADO DE TRIBUTACION
S ecto r p ú b lico . S is te m a trib utario en gen era l 
Im p u estos a la renta; al co n su m o ; sob re la p rop ied ad 
T rib u tación m ed io a m b ien ta l. T asas y co n tr ib u c io n es 
A sp e c to s in te r n a c io n a le s . , A d m in istra c ió n trib utaria
R ic a rd o X. B a s a ld ú a • H o ra c io C a s ta g n o la • J o r g e H . D a m a rc o • V ic e n te O. DtAZ 
G u s ta v o E. D iez • Luis O . F e r n á n d e z • A n to n io H . F ig u e r o a 
J o r g e G e b h a r d t • H u g o G o n z á le z C a n o • B e a t r i z S . G o n z á l e z d e R e c h t e r 
G a b r i e l G o tu b • H u g o E. K a p la n • A l f r e d o J . L a m a c ra n d e 
M a r in a C . L a m a g r a n d e • J o r g e M a c ó n • R u b é n O . P a n t a n a l i
Tomo II
Politi lomía
Volumen 2
D irector
V IC EN T E O. DÍAZ
Autores
A lberto B aldo • G uillerm o B alza ro tti • R jc a r d o B ara
E n r iq u e L. S calo n e • Á n g el R . T o n in e l u
E d it o r ia l A s t r e a 
d e A l f r e d o y R ic a r d o D e p a l m a
C IU D A D DE B U E N O S A IR ES
C a p í t u l o IX
LA REGIONALIZACIÓN. ASPECTOS GENERALES
A ) A l c a n c e y f o r m a s d e l a i n t e g r a c i ó n
ECONÓM ICA REGIONAL
p o r R ic a r d o X a v ier B a s a l d ú a
§ 135. Á r e a s DE p r e f e r e n c i a s ARANCELARIAS, a d u a n e r a s o ECO­
NÓMICAS. - Luego de la Segunda Guerra M undial, los países v e n c e ­
dores -e sp ec ia lm en te los E stados U n idos y el R eino U n id o - im pulsa­
ron la liberalización del com ercio internacional a través del esta b lec i­
m iento de un sistem a fundado en el m u ltila te ra lism o .
A sí, en 1947, n ac ió el A cuerdo G eneral sobre lo s A ran celes 
A duaneros y el C om ercio (G A T T ), que -c o n algunas m od ificacion es, 
agregados y p rec is io n es- con stitu ye e l m arco norm ativo en el cual se 
d esen vu elve el com ercio de m ercaderías hasta e l presente. C on el 
A cuerdo de M arrakech de 1994, adem ás de crearse la O rganización 
M undial del C om ercio (O M C ), y de m antenerse básicam ente e l s is te ­
ma para el com ercio de m ercaderías (G A T T de 1994), se am plió la 
regulación al com ercio internacional relativo a lo s serv ic ios (G A T S) 
y a los derechos de propiedad in telectual (A D P IC ).
S in em bargo, co n el correr de lo s aftos, num erosos E stados se 
han ido agrupando para encarar p rocesos de integración econ óm ica . 
Estos procesos, en la generalidad de los ca so s , tienen lugar entre 
países que pertenecen a un m ism o ám bito geográfico . Por e so re­
sulta acertado señalar que estam os frente a procesos de reg ion a liza - 
ción , lo s cuales se han ido m ultip licando.
a) C o n s e c u e n c i a s d e l m u l t il a t e r a l i s m o . Éstas se encuentran en ­
frentadas con el fen óm en o del reg ion a lism o .
8 8 POLÍTICA Y ECONOMIA TRIBUTARIA
En efecto , uno de los princip ios básicos del GA TT, consagrado 
en el art. I com o el “principio de no d iscr im in ación ” entre las mer­
caderías importadas por cualquier parte contratante desd e los territo­
rios de las otras partes contratantes, afirm ado con la C láusula de la 
N ación M ás Favorecida (C N M F ), habría de ser puesto duram ente a 
prueba con la progresiva recurrencia a la ex cep ció n prevista en el 
art. X X IV , relativa a las uniones aduaneras y a las zonas de libre co ­
m ercio.
A sí, en el párr. 4 del art. X X IV se expresa que “las partes con ­
tratantes (actualm ente, m iem bros] recon ocen la con ven ien c ia de au­
m entar la libertad del com ercio , desarrollando, m ediante acuerdos li­
brem ente concertados, una integración m ayor de las econ om ías de 
los p a íses que participen en tales acuerdos. R econ ocen tam bién que 
el estab lecim ien to de una unión aduanera o de una zona de libre co ­
m ercio debe tener por objeto facilitar el com erc io entre los territo­
rios constitu tivos y no erigir obstácu los al de otras partes contratan­
tes con estos territorios” .
E sta im portante ex cep c ió n fue in troducida en el G A T T aten­
d ien d o a diversas razones de índole h istórica , p o lítica y económ ica . 
Con vistas al futuro, procuró posib ilitar con e lla -f in a liza d a la gue­
rra- la preconizada y deseada integración europea, en esp ecia l de 
A lem a n ia y Francia, co m o e lem en to in d isp e n sa b le para preservar 
la p az.
A s í fue que, luego de una primera in tegración europea de alcan­
ce sectoria l, lograda m ediante el Tratado de París de 1951*, con la 
creación de la C om unidad Europea del C arbón y d el A cero (C E C A ), 
en 1957 se establecieron, a través del Tratado de R om a de 1957, la 
C om unidad E conóm ica Europea (C EE) y la C om unidad Europea de 
la E nergía A tóm ica (C E EA , tam bién con oc id a com o Euratom ).
L os se is países que instituyeron la CEE se acogieron a la ex cep ­
ción prevista en el art. X X IV del GATT, con el fin de crear un mer­
cado com ún basado en una unión aduanera.
1 El Tratado de París fue suscripto el 18 de abril de 1951 entre la República Fede­
ral Alem ana, Francia, Italia y los tres países integrantes del Benelux (Bélgica, Holanda y 
Luxemburgo). Como se conformaba una integración económ ica de alcance sectorial, no 
podía ampararse en el art. X X IV del GATT (que exige que la integración abarque “lo 
sustancial del com ercio”), por lo que se recurrió a una dispensa (w aiver ) otorgada el 10 
de noviembre de 1952 por las partes contratantes, conforme a lo previsto en el art. XXV del 
GATT. La CECA expiró al cumplirse los cincuenta años previstos com o su duración en 
el tratado constitutivo.
ASPECTOS INTERNACIONALES 8 9
A esta exp erienc ia -p o r cierto , m uy ex ito sa —, se le fueron su­
m ando otras con e l transcurso de los aflos. E l gran núm ero de 
acuerdos firm ados perm ite señalar actualm ente que lo s in ten tos o 
p royectos de in tegracion es reg ion a les han p ro liferado2.
C abe tener presente que, adem ás ‘del su sten to norm ativo para 
las in tegraciones reg ion a les que contem pla e l art. X X IV del G A TT, 
el 28 de noviem bre de 1979, al final de la R onda T ok io (1 9 7 3 -1 9 7 9 ), 
las partes contratantes aprobaron la “D ec is ió n sobre trato d iferen cia ­
do y m ás favorable, reciprocidad y m ayor p articipación de los p a íses 
en d esarro llo” , a la que se alude usualm ente c o m o la c lá u su la de h a ­
b ilita c ió n .
Por ap licación de sus d isp o sic io n es, puede acordarse un trato di­
ferencial y m ás favorable a los países en desarrollo o , tam bién, entre 
e llo s m ism os, sin que pueda invocarse la ap licación de la c láu su la de 
la nación m ás favorecida. E lla cubre, en ton ces , tanto las c o n c e s io ­
nes que otorgan los países desarrollados a favor de los p a íses en d e­
sarrollo, com o las ventajas y preferencias que esto s ú ltim os se acuer­
dan entre sí.
A l resp ecto , C a r r e a u y J u il l a r d señalan que se ha interpretado 
que esta d ec is ió n su m in istra una base ju ríd ica y p erm anente al esta ­
tuto derogatorio del co m erc io de lo s p a íses en v ía s de d esarro llo , 
en la m ed ida que leg itim a las a cc io n es p re feren c ia les que le s son 
acordadas o que se co n ced erá n entre e llo s , n o o b sta n te las d is p o ­
s ic io n e s del art. I d el G A T T, que in stitu yen e l trato no d iscr im in a ­
torio3.
Según precisa T a m a m e s , la cláusu la incluye: a ) las c o n cesio n es 
arancelarias a través del S istem a Generalizado de P referencias; b) 
lo s acuerdos m ultilaterales sobre m edidas no arancelarias; c) la acep ­
tación sin reciprocidad de los acuerdos entre p a íses en desarrolló
2 Conf. Secretaría de la OM C, El regionalism o, p. 1, 4 y 29 a 44, donde se infor­
ma que desde 1947 al final de 1994 se notificaron al GATT, en virtud del art. XXIV, no­
venta y ocho acuerdos regionales y los países en desarrollo han notificado once acuerdos 
más al amparo de la Cláusula de Habilitación de 1979. Sobre la proliferación de pro­
yectos de integración, puede verse, además, C a rr ea u - Ju il l a r d , D ro it in ternation al éco- 
nom ique, p. 283, n® 741; D íaz M í e r , D ei GATT a la O rgan ización M undial de l C om er­
c io , p. 61; H u m m er - P r ao er , GATT, A LAD I y NAFTA, p. 48; M a k u c - M A rro, R eglas 
m ultilaterales, regionalism o y g lobalización , “Boletín Informativo Techint”, oct.-dic. 1995, 
n° 284 , p. 82; P a c e , L 'O rganisation M ondiale du Com m erce, p. 305; T ugores Q u e s , E co­
nom ía in ternacional e in tegración económ ica, p. 62 a 64.
3 C a rr ea u - Ju il l a r d , D roit in ternational économ ique, p. 276 , n° 722.
9 0 POLÍTICA y ECONOMÍA TRIBUTARIA
destinados a reducir o elim inar aranceles y m edidas no arancelarias, 
y d) las con cesion es esp ec ia le s a los p a íses m enos adelantados4.
Frente a la situación derivada de la in vocación por parte de mu­
chos países de estas ex cep c io n es , que le s perm iten ex im irse de la 
obligación de no d iscrim inación consagrada en e l c itado art. I, en ei 
seno del GATT se p lanteó el problem a de saber hasta qué punto el re­
gionalism o resulta com patib le con la finalidad m ás abarcadora y uni­
versalista perseguida por el m ultila tera lism o3.
La Secretaría de la OM C elaboró en 1995 un estu d io bajo el tí­
tulo El reg ion alism o y e l s is tem a m u ndia l d e l co m e rc io , donde se 
aborda el problem a. En él se destaca que “las in ic ia tivas regionales 
y m ultilaterales tienen en com ún el ob jetivo general de obtener, den­
tro de sus esferas de ap licación resp ectivas, la redu cc ión su sta n c ia l 
de los aran ce les a d u a n ero s y de lo s d em á s o b s tá c u lo s a l c o m erc io , a 
que se refieren el P reám bulo del G ATT de 1947 y del A cuerdo sobre 
la O M C”. Se considera que “entre lo s m iem bros de la O M C no ha 
habido ningún acuerdo regional de in tegración que haya pretendido 
establecer una fortaleza y, aunque por lo general lo s ob stácu los aran­
celarios son más e lev a d o s en los países en desarrollo , las m edidas de 
Uberalización autónom a -m u ch as de las cuales han sido objeto de con­
solidación en la R onda U ruguay— han reducido considerab lem en te la 
im portancia de e so s ob stácu los en los ú ltim os añ os” . S e advierte 
que, com o resultado de la Ronda U ruguay, lo s M iem bros de la OMC 
aceptan todos los acuerdos principales co n c lu id o s, que abarcan las 
mercancías (inclu idos los productos agropecuarios), lo s serv ic io s y la 
protección de la propiedad in telectual y form an en conjunto un s is te ­
ma in teg ra d o de d erech os y o b lig a c io n es (e l to d o ún ico ).
Juntam ente con esta base ju r íd ica m ás am plia y u n ificad a , se 
ha dotado a la O M C de un sistem a reforzad o de so lu c ió n de d ife ­
rencias y se le ha en com en d ad o una fu n c ión de su p erv isió n que se 
m aterializa en su -m eca n ism o de exam en d e j a s p o lítica s com erc ia ­
les , todo lo cual tendrá com o e fec to g lob a l el aum ento de la trans­
parencia y de la p rev is ib ilid ad del co m erc io y de las p o lít ica s e c o ­
nóm icas.
4 T am am es, E structura econ óm ica in tern acion a l, p. 129. Ver, a s im ism o , DIaz 
M ibr, D el GATT a la O rgan ización M undial de l C om ercio, p. 68 y 69.
s A l respecto, ver, entre otros, Á vila - C astillo U rrutia - DIaz M ibr, Regulación 
del com ercio in ternacional iras la Ronda Uruguay, p. 50 y 51; T uqores Q ubs, Economía 
in ternacional e integración económ ica, p. 7 a 9 y 62; Pacb, L 'O rganisation M ondiale du 
Com m erce, p. 305.
ASPECTOS INTERNACIONALES 91
En con secu en cia , las partes en acuerdos reg ionales de integra­
c ión , al adherirse a la O M C , adoptarán una serie reforzada de po­
líticas y proced im ientos para su com ercio y sus relaciones eco n ó m i­
cas entre todos y cada uno de e llo s . S e so stien e que las norm as y 
p roced im ientos que rigen las políticas relacionadas con e l com ercio 
con stitu yen la base del sistem a m ultilateral de com ercio .
D esd e esta perspectiva, está claro que, en m ucho m ayor grado 
de lo que se reconoce a m enudo, las in icia tivas reg ionales m u ltila te­
rales de integración no son e lem en tos su stitu tivos, sin o com p lem en ­
tarios para el logro de un com ercio m ás abierto. A l aceptar n ive les 
de ob lig a c ió n más e levad os (que en los acuerdos m ultilaterales) en 
algunas esferas, lo s m iem bros de acuerdos reg ion ales han id o m ás 
lejos a n ivel plurilateral de lo que era p osib le (de m om ento) a n ivel 
m ultilateral.
Por su parte, el A cuerdo de la O M C ha ido m ás lejos que la m a­
yor parte de los acuerdos reg ion a les de integración en varias esferas, 
com pletand o el proceso de liberalización plurilateral y exten d ien do a 
nivel m undial sus d iscip lin as. Por ejem plo , el A cuerdo O M C sobre 
lo s a sp ectos de la propiedad in telectual relacionados con el com ercio 
(A D P IC ) com pletará las d isp osic ion es d e lo s acuerdos reg ion ales en 
esa m ateria, que por d efin ic ión só lo son ap licab les a un núm ero li­
m itado de interlocutores com ercia les.
A dem ás, los nuevos acuerdos m ultilaterales sobre m edidas no 
arancelarias y sobre subvenciones reforzarán sustancialm ente los e fe c ­
tos de lo s intercairíbios com ercia les a n ivel reg ional en régim en de 
franquicia arancelaria. S e con clu ye en ese docum ento que “la c o e ­
x isten c ia de los acuerdos de integración regional y el sistem a, del 
G A TT se considera que ha sido, en e l peor de los ca sos , sa tisfacto­
ria, y en el m ejor am pliam ente positiva”6.
En la IV C onferencia M inisterial de la O M C , celebrada del 9 al 
14 de noviem bre de 2 0 0 1 , en la ciudad de D oha, Em irato de Qatar, 
se em itió una declaración m inisterial donde se recon oció que “los 
acuerdos com ercia les region ales pueden desem peñar un papel im por­
tante en la prom oción de la lib era lización y expansión del com ercio 
y en e l fom ento del desarrollo”7.
D entro de esta corriente doctrinal favorable a lo s fen óm enos de 
in tegración regionales, se ha destacado la ex isten c ia de un reg io n a ­
6 Secretaria de la OM C, El regionalism o, p. 2 a 4.
7 Declaración ministerial del 14 de noviembre de 2001, punto 4 (wt/m in/01 /d ec/w /1).
9 2 POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
lism o a b ie r to 8, que se d iferenciaría de la con form ación de b loques 
econ óm icos d e fen s iv o s , que se caracterizan por erig irse en fortalezas 
frente a los dem ás m iem bros de la OM C. En d efin itiva , se trata de 
un aspecto del p recon izad o co m erc io a b ie r to *.
T am bién se ha d is tin g u id o entre los procesos de integración que 
crean co m erc io de a q u e llo s otros, m irados con recelo o desaproba­
ción , que provocan d e s v ío de co m erc io '0.
8 Sobre el regionalism o abierto, ver B ern al - M e za , Sistem a m undial y M ercosur, 
p. 69 y 205. M akuc y M a it o , con relación al concepto de regionalism o abierto, expre­
san: “Es una contradicción que surge de la reunión de dos conceptos cuyo contenido es 
opuesto en principio. Si por regionalism o se considera a lodo proceso iniciado por dos 
o más países con el objetivo de construir un espacio económ ico com ún sobre la base de 
la liberalización de las restricciones y obstáculos a lacirculación de bienes; y por el c a li­
ficativo de a b ierto se ind ica que los países interesados se proponen llevar a cabo una 
política com ercial que elim ina restricciones a las im portaciones de bienes de cualquier 
origen, el resultado es una contraposición de ideas” . Señalan que “todo proceso de inte­
gración que se pone en m archa... supone la concesión de condiciones más favorables en ­
tre los países m iem bros para su intercambio en comparación con las que se imponen a 
los bienes del resto del m undo. Esta situación tiene una naturaleza discriminatoria por 
defin ición” . Agregan que, "por otro lado, resulta también confuso el planteo de una po­
lítica com ercial externa construida en base a la idea del regionalism o ab ierto cuando la 
explicación de la m ism a con siste en el despliegue de esfuerzos tendientes a la celebra­
ción de acuerdos de libre com ercio con cualquier país del mundo y sin admitir la g e n e ­
ralización de las cond icion es pactadas con unos y otros. En el extrem o esta política co ­
mercial es prácticamente insostenib le com o tal, al diferenciar a favor del país que la 
aplica y tratando só lo de obtener beneficios en forma individual y nacional. Esta políti­
ca com ercial se coloca adem ás en el marco del respeto de las reglas del Sistem a M ultila­
teral de Com ercio y la participación en la OM C, com pletando así un círculo poco creíble 
para los dem ás países" (R eglas m ultilaterales, regionalism o y g loba lización , “Boletín 
Informativo Techint”, n“ 2 8 4 , oct.-d ic. 1995, p. 93).
9 “Todos los países, inclu idos los más pobres, tienen activos -hum anos, industría­
les, naturales y fin ancieros- que pueden emplear para producir bienes y servicios para 
sus mercados internos o para com petir en el exterior. La ventaja com parativa sign ifica 
que los países prosperan aprovechando sus activos para concentrarse en lo que pueden 
producir mejor” . Se agrega que, “en lanto se permita que el sistem a de com ercio fun­
cione sin las lim itaciones que representa el proteccionism o, las em presas gozarán de estí­
mulo para adaptarse, de manera ordenada y sin demasiados sacrificios, y centrarse en 
nuevos productos, con lo que hallarán un nuevo hueco en su propia esfera de actividades 
o pasarán a nuevas esferas de producción” (OM C, Con el com ercio hacia el fu tu ro , p. 
7). A sim ism o, la declaración m inisterial de Doha del 14 de noviembre de 2001 se refi­
n o a la necesidad de “respaldar y salvaguardar un sistem a multilateral de com ercio abier­
to y no discriminatorio" (punto 6).
10 Sobre los efectos de creación y desvío de com ercio, ver B a l a s s a , Teoría de la 
in tegración econ óm ica, p. 27 a 33; C a rr ea u - Ju ill a r b , D roit in ternational économ ii/ue, 
p. 285 y 286, n° 748 y 749; H itiris - V a l l é s , Economía de la Unión Europea, p. 12 a 17,
ASPECTOS INTERNACIONALES 9 3
En el c itado estu d io de la O M C se precisa que “la creación de 
com ercio es la su stitu ción de una fuente nacional de ap rovisiona­
miento, m ás cara, de uno o m ás p a íses participantes por otra fuente 
de ap rovisionam iento , m ás barata, de un país asociad o . La d esv ia ­
ción de com ercio es la su stitución de una fuente de ap rov ision am ien ­
to, más barata, de terceros países por otra fuente, m ás cara, de un país 
asociado, a consecuencia de la supresión del arancel para los países aso ­
ciados. La creación de com ercio hace que los intercam bios se basen 
más en la ventaja com parativa, mientras que la desviación de com ercio 
hace lo contrario” ".
D esd e lo s ú ltim os años del s ig lo xx hem os asistid o a la afirm a­
ción de los E stados U n id os de A m érica com o superpotencia h egem ó- 
nica, con una fuerte p resen cia in ternacional tanto en lo s a sp ectos 
políticos, m ilitares, cu ltura les y e co n ó m ico s . R esu lta en ton ces de 
interés com prender cuál es la p o lítica internacional que lleva a cabo 
en el d ilem a entre el sistem a m undial o la con form ación de b loq ues 
econ óm icos. Lo c ierto e s que el an álisis de la estrategia in ternacio­
nal de los E stados U n id os en los años recientes revela que, a pesar 
de haber sido los que preconizaron e im pulsaron d esp ués de la S e ­
gunda Guerra M undial el sistem a m ultilateral de com ercio , han ido 
m odificando su p o sic ió n originaria.
A sí, se encuentran com p rom etid os en la actualidad con varios 
p rocesos de in tegración eco n ó m ica regional. U no abarca A m érica
122 y 222; Jackson, W orld trade a n d the law o f GATT, p. 580; T uoores Ques, Econom ía 
in ternacional e in tegración económ ica, p. 126 a 129; V iner, The custom s unión issue\ 
Secretaría de la OM C, E l reg ion alism o, p. 49 a 63.
11 Secretaría de la O M C, El regionalism o, p. 50. Se agrega a continuación: “Vt- 
ner creía q u e la creación de com ercio beneficia a los países m iem bros interesados, m ien­
tras que la desviación de com ercio perjudica por lo m enos al m iem bro que tenga que 
pagar un coste (excluido el arancel) más elevado por los bienes importados. Posterior­
mente, los econom istas han dem ostrado que la liberalización del com ercio regional, aun 
cuando vaya acompañada de desviación de com ercio, puede beneficiar al país importa­
dor. Se ha demostrado, por ejem plo, que en los países miembros las ventajas que supo­
nen para los consum idores unos precios más bajos pueden quedar contrarrestadas con 
creces por las pérdidas de producción resultantes de la desviación de com ercio. Lo que 
es más importante, si en algunas ramas de producción existen econom ías de escala no 
explotadas, la liberalización del com ercio regional puede arrojar importantes beneficios 
por las reducciones de los c o s to s m edios d e producción y la disponibilidad d e una mayor 
variedad de productos para los consum idores. La reducción de los obstáculos arancela­
rios puede asim ism o hacer que aum ente la com petencia en la zona y dar lugar así a una 
reducción global de los costos de producción. Por es ta s y otras razones, el estableci­
m ie n to d e un acuerdo de integración regional puede también situar a los países miembros 
en un cam ino de elevado crecim iento”.
9 4 POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
del Norte y se instrum entó con el Tratado de Libre C om ercio de 
Am érica del N orte (T L C A N o, en sus sig la s en in g lés, N A F T A ), fir­
mado el 17 de d iciem b re de 1992; otro involucra a todo el con tin en ­
te am ericano y su in ic io se ha form alizado a partir de la “Cum bre de 
M iam i”, celebrada en d iciem bre de 1994, con ¡a participación de 
treinta y cuatro E stados del continente, que se com prom eten a crear 
una zona de libre com erc io a partir del 2005 , denom inada Area de 
Libre C om ercio de las A m éricas (A L C A ). A dem ás, debe recordarse 
que los E stados U n id os integran - e n su con d ic ión de país conectad o 
al P acífico— el Foro de C ooperación E con óm ica A sia-PacíF ico (A sian 
Pacific E con om ic C ooperation , o A PE C ), cu yos princip ios se esta­
blecieron en la I R eun ión M inisterial celebrada en Canberra (A ustra­
lia) en noviem bre de 1 9 8 9 ,J.
Por otra parte, lo s E stados U nid os v ienen su scrib iendo una serie 
de acuerdos b ila tera les de liberación com ercial.
A e llo d eb e agregarse que en lo s E stados U n id os han resurgi­
do, con el go b iern o d el presidente repub licano G e o r g e W. B u s h , 
p o lítica s p r o te c c io n is ta s (v .g r ., a ceros, p rod u ctos a g r íc o la s), que 
perm iten abrigar fu ertes dudas sobre las p o sib ilid a d es de progreso 
de la lib era liza c ió n com erc ia l en m ateria agríco la a encararse en la 
nueva ronda de n e g o c ia c io n e s m ultila tera les con vocad a por la IV 
C onferen cia M in ister ia l de la OM C , que se in ic ió en G inebra e l 1® 
de enero de 2 0 0 2 y que habrá de ex ten d erse hasta el 31 de d ic iem ­
bre de2 004 .
Frente a tal situ ación , para la gran m ayoría de los p a íses , sus 
propias fuerzas resultan in su fic ien tes para negociar d esd e una p osi­
c ión apropiada y de ahí que el fenóm eno de las in tegraciones reg io­
nales continuará, aunque m ás no sea por n ecesidades estratég icas de 
subsisten cia .
En A m ér ica d e l Sur, la C om u nid ad A ndina , que tien e su o r i­
gen en el A cu erd o de C artagena del 26 de m ayo de 1969, y e l M er-
. t2 El Foro de Cooperación Económ ica Asia-Pacífico (Asian Pacific E conom ic C o­
operation o APEC) constituye una organización iniergubemamenlal regional, de la que 
en la actualidad forman parte veintiún Estados: Australia, Brunei, Canadá, Corea del Sur. 
Chile, China, los Estadus U nidos, Filipinas, Hong-Kong, Indonesia, Japón, M alasia, M é­
xico, Papua-Nueva G uinea, N ueva Zelanda. Perú, Rusia, Singapur, Tailandia, Taiwan y 
Vietnam. Procuran incorporarse Myanmar (antes Birmania), Laos y Camboya. En la 
V Reunión M inisterial realizada en B ogor (Indonesia) se resolvió encarar la creación de 
un espacio de libre com ercio para 2010 ó 2020, según el nivel de desarrollo de sus inte­
grantes.
ASPECTOS INTERNACIONALES 9 5
cosur13, creado por el Tratado de A su nción del 23 de m arzo de 1991, 
deberán desarrollarse y conso lid arse con cierta premura si pretenden 
lograr algún protagonism o en el com ercio internacional.
T odos esto s p royectos revelan una fuerte y persistente tend en cia 
hacia e l reg ion a lism o. A nte esta realidad, resulta con ven ien te estu ­
diar las d iversas form as en que se m anifiestan los p rocesos de in te­
gración econ óm ica .
Las a soc iac ion es econ óm icas reg ion a les se van conform ando a 
partir de acuerdos internacionales m ediante los cuales lo s E stados par­
ticipantes se com prom eten a elim inar, en form a p rogresiva , la d is­
crim inación en sus in tercam bios com ercia les.
E stos acuerdos de coop eración o de integración econ óm ica pu e­
den ser m ás o m enos am b ic io sos , según la am plitud del tráfico a fec ­
tado y la profundidad que tenga la e lim in ación de d iscr im in acion es.
Partiendo de las zonas de preferencias arancelarias, aduaneras o 
econ óm icas que con stitu yen m an ifestacion es de coop eración ec o n ó ­
mica, aunque en sí m ism as no son pasos sign ifica tivos hacia una ver­
dadera integración, considerarem os esp ecia lm ente a con tin u ación - e n 
atención al grado de in tegración que im p lica n - las zonas de libre c o ­
m ercio, las uniones tarifarias, la s un iones aduaneras, lo s m ercados 
com unes y las uniones econ óm icas y m onetarias (cu adro 1, en p. 96).
b) Á r e a s o z o n a s d e p r e f e r e n c i a s . En las áreas que considera­
remos ahora, los participantes no se com prom eten a iniciar un proceso 
de in tegración eco n ó m ica , que im plicaría la aprobación de un plan 
y de un programa de desarm e progresivo de las restriccion es eco n ó ­
m icas. ,
En cam bio , en lo s p rocesos de in tegración econ óm ica propia­
mente d ichos se procura elim inar la d iscrim in ación en form a gra­
dual, m ediante el cu m plim ien to de etapas su cesivas, las que presen­
tan d istintas características que perm iten su d iferenciación .
Suelen m encionarse, a v eces indistintam ente, d iversas áreas de 
preferencias: las a ra n ce la r ia s , las adu an eras y las eco n ó m ica s . Sin 
em bargo, desd e un punto de v ista teórico o acad ém ico , resulta perti­
nente su d iferen cia c ió n 14.
13 Para un análisis del proceso de integración relativo al M ercosur, ver B asaldúa, 
M ercosur y derecho de la integración.
14 Cabe recordar que el Tratado de M ontevideo de 1980. que creara la A LAD I, en 
su art. 40 m enciona las "áreas de preferencias económ icas” com o género y las "preferen­
cias arancelarias regionales" corno especie.
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9 6 POLÍTICA Y ECONOMIA TRIBUTARIA
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ASPECTOS INTERNACIONALES 9 7
La e x p r e s ió n m ás e lem en ta l la co n stitu y en la s d en o m in a d a s 
“áreas de p referencias arancelarias”, las que se refieren - c o m o lo in­
dica su d e n o m in a c ió n - exclu sivam en te a las c o n cesio n es relativas a 
los d erech o s a d u a n e ro s15 que gravan la im portación o la exportación 
de las m ercaderías entre los países pertenecien tes a la zona. E llo es 
así porque los ún icos tributos 'propiamente “arancelarios” son los que 
figuran en la n om en cla tu ra a ra n c e la r ia l6, y e llo s co n sisten en d e r e ­
chos de im p o r ta c ió n y derech o s de e x p o r ta c ió n '1.
Las “áreas de preferencias aduaneras” tienen un m ayor alcance, 
pues no se lim itan a las restr icc ion es a r a n c e la r ia s , s in o que tam ­
bién pueden contem plar otros tributos aduaneros que se ap lican a, o 
con o ca sió n de, la im portación o la exportación (restr icc ion es tr ib u ­
ta r ia s en gen eral, a las cu ales se alude a v eces co m o restriccion es 
“ind irectas”) y, adem ás, pueden considerar las restr icc ion es directas 
(con tin gen tes, cu p os, licen c ia s , m o n op o lio s, etc ., es decir, las proh i­
b iciones abso lu tas o relativas a la im portación o a la exp ortación de 
las m ercaderías). En con secu en cia , al aludir a las áreas de p refe­
rencias aduaneras, puede uno referirse tanto a las restr icc ion es d irec­
tas - e n general, de naturaleza e c o n ó m ic a - com o a las ind irectas que 
afecten a las im portaciones o exp ortaciones efectu ad as intrazona.
Las “áreas de preferencias eco n ó m ica s” im plican aun m ayores 
b en efic io s, al contem plar aspectos que no son de naturaleza aduane­
ra, pero que hacen a un tratam iento d iscrim inatorio de la m ercadería 
extranjera, ya sea al tiem po de su im portación (v.gr., régim en de tipo 
de cam bio m últip le) o una vez que ésta ha sido im portada a un de-
15 En el G losario de Térm inos Aduaneros Internacionales, del Consejo de C oope­
ración Aduanera (C C A ), organism o internacional especializado en la materia aduanera, 
actualmente denom inado en forma oficiosa “O rganización M undial de Aduanas” (O M A ), 
se definen los “derechos aduaneros” (droits de douane - custom s d u ties ) com o “derechos 
establecidos en e l arancel de aduanas a los que están sujetas las mercaderías que entran o 
salen del territorio aduanero”.
16 En el citado G losario de la O M A se define “nomenclatura arancelaria” (nom en- 
clature tarifa ire - ta r iff n om enclalure) com o “cualquier sistem a de clasificación y de c o ­
d ificación ap licad o por una A dm in istración n acional o por una un ión aduanera o 
econ óm ica para designar, a los fines de la tarifa aduanera, m ercaderías o grupos de 
mercaderías asociadas” .
17 En e l m encionado Glosario de la OM A se definen los “derechos e im puestos a 
la importación" (dro its el taxes a l 'im portatton - unport duties an d laxes) com o "dere­
chos de uduanas y todos los demás im puestos y gravámenes diversos que se perciben en 
el mom ento o con m otivo de la importación de las mercaderías, con excepción de aque­
llos derechos y gravám enes cuyo importe se lim ite al costo aproximado de los servicios 
presiados”.
7. Política y econom ía, JI-2.
9 8 POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
term inado país. D e tal m odo, puede preverse la no ap licación de un 
tratam iento d iferencia l orig inad o en la tributación interna del país al 
cual se ha introducido. D eb e tenerse en cuenta que esa d iscrim ina­
ción efectuada, ya no en la frontera aduanera, sin o en e l esp ac io in­
terno al cual fue introducida la m ercadería, se halla en princip io v e ­
dada a los Estados m iem bros de la O M C en el G A T T de 1994 (art. 
III), a lo s E stados m iem bros de la A L A D I en el Tratado de M on tev i­
deo de 1980 (art. 4 6 ) y a lo s E stados m iem bros del M ercosur en el 
Tratado de A sunción de 1991 (art. 7°).
Todas estas “áreas p referen cia les” -fu eren arancelarias, aduane­
ras o e co n ó m ica s-, constituyen estadios netam ente caracterizados por 
la coop eración eco n ó m ica entre los E stados que las conform an, ra­
zón por la que m uchos autores no las tienen en cuenta al analizar los 
p rocesos de in tegración econ óm ica propiam ente d ichos. S in em bar­
go , no puede d esco n o cerse que e lla s constituyen , por lo general, los 
prim eros pasos d irig idos a la con cesión de m ayores b en efic io s , crean­
do una m ayor in terdependencia entre lo s Estados involucrados.
§ 136. L a z o n a d e l i b r e c o m e r c i o . - C om o h em os v is to , el 
A cuerdo G eneral de A ran celes A duaneros y C om ercio (G A T T ) con­
tem pla exp resam ente en el art. X X IV , entre las ex cep c io n es al prin­
cip io de no d iscrim in ación estab lecido en el art. I, la conform ación de 
zo n a s de lib re c o m e r c io y de u n io n es aduaneras. La e x c e p c ió n 
alcanza tam bién a los “acuerdos p rov ision a les” tend ientes a su co n s­
titución , lo que se ju s tif ica p lenam ente ya que, por lo general, la 
conform ación de ta les institu tos requiere un cierto tiem po.
La zona de libre co m erc io , tam bién ca lificad a de “libre cam ­
b io ”, conform ada por una pluralidad de Estados, con stitu ye un ám bi­
to esp acia l en donde se han suprim ido las barreras aduaneras y otras 
restricciones eco n ó m ica s únicam ente con relación a la c ircu lación de 
las m ercaderías orig inarias de los territorios de cada uno de los Esta­
dos asociad os.
En co n secu en cia , bajo esta form a de integración los Estados 
conservan el m anejo de la p o lítica com ercial hacia los terceros paí­
ses. Esta p o lítica com ercia l tiene dos form as de expresarse: la tari­
fa arancelaria n a c io n a l y las restriccion es directas a la im portación y 
exportación de m ercaderías que afectan la entrada y salida de las 
m ercaderías de extrazona.
Se advierte, en ton ces , que en las zonas de libre com ercio los te­
rritorios aduaneros de lo s Estados participantes no se fusionan , aun­
ASPECTOS INTERNACIONALES 9 9
que las resp ectivas fronteras aduaneras nacion a les no traban la entra­
da y la sa lida de d ichas m ercaderías originarias.
El G A T T en su art. X X IV , párr. 8, inc. b, d efine la “zona de li­
bre co m erc io ” com o “un grupo o m ás de territorios aduaneros entre 
ios cu a les se e lim in en lo s derechos de aduana y las dem ás reglam en­
taciones com erc ia les restrictivas (ex cep to , en la m edida en que sea 
necesario , las restricciones autorizadas en virtud de lo s arts. X I a 
XV y X X ) con respecto a lo esen c ia l de los in tercam bios com ercia ­
les de lo s productos originarios de lo s territorios constitu tivos de d i­
cha zon a de libre com ercio" .
En e l G losario de T érm inos A duaneros In ternacionales de la 
O M A se d efin e la “zona de libre cam b io” (zo n e de lib re échange - 
free tra d e a re a ) com o la “entidad constituida por los territorios adua­
neros de una a sociación de E stados que p osee en su últim a fase las 
características sigu ien tes: e lim in a c ió n de lo s d erech os de aduana 
para lo s productos originarios de un país de la zona; cada E stado 
conserva su arancel de aduana y su leg is la c ió n aduanera; cada E sta­
do de la zona conserva su autonom ía en m ateria de aduana y de p o lí­
tica econ óm ica; los in tercam bios se basan en la ap licación de reglas 
de origen para tener en cuenta lo s d iferen tes aranceles aduaneros y 
evitar lo s d e sv ío s de tráfico; e lim in a c ió n de las reg lam en tacion es 
restrictivas en ios intercam bios com ercia les en el interior de la zon a” .
A l am pliarse el esp acio eco n ó m ico interno com o resultado de 
la e lim in ación de las barreras aduaneras (restricciones arancelarias y 
no arancelarias de naturaleza econ óm ica a las im portacion es) se fa­
vorece el desarrollo de nuevas industrias ben efic iad as con un m erca­
do m ás grande, asentado en la zona de libre com ercio , lo que p o sib i­
lita una producción en m ayor esca la , una m ás pronunciada d iv isión 
del trabajo y un m ejor aprovecham iento de lo s recursos d ispon ib les 
en dicha zona.
a) F o r m a y r e q u i s i t o s d e c o n s t i t u c i ó n . El G ATT autoriza con 
carácter de ex cep c ió n las zonas de libre co m erc io y las u n iones 
aduaneras, pero las sujeta al cum plim iento de una serie de requisitos.
En e l párr. 7 del art. X X IV se estab lece que: “a ) toda parte 
contratante que decida formar parte de una unión aduanera o de una 
zona de libre com ercio , o participar en un acuerdo provisional ten­
diente a la form ación de tal unión aduanera o de tal zona de libre 
com ercio , lo notificará sin dem ora a las partes contratantes, fa c ili­
tándoles, en lo que concierne a la unión o zon a en proyecto , todas 
las inform aciones que les permitan som eter a las partes contratantes
1 0 0 POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
lo s inform es y form ular las recom end aciones que estim en pertinentes; 
b) si, d espués de haber estu d iad o el plan y el programa com prendi­
d os en un acuerdo p rov ision a l a que se refiere el párr. 5, en consulta 
con las partes en tal acuerdo y ten iendo debidam ente en cuenta las in­
form acion es puestas a su d isp o s ic ió n de conform idad con el ap. a de 
este párrafo, las partes contratantes llegan a la con clu sión de que di­
ch o acuerdo no ofrece p robab ilid ades d e dar por resultado e l estab le­
cim ien to de una unión aduanera o de una zona de libre com ercio en 
el p lazo previsto por las partes del acuerdo, o consideran que este 
p lazo no es razonable, las partes contratantes form ularán sus reco­
m end aciones a las partes en e l c itad o acuerdo. Estas no lo m anten­
drán o no lo pondrán en v igor , segú n sea el caso , si no están d is­
puestas a m odificarlo de con form id ad con tales recom endaciones; c ) 
toda m od ificación sustancia l del plan o del programa a que se refiere 
el ap. c del párr. 5 , deberá ser com u n icad a a las partes contratantes, 
las cu ales podrán so lic itar a las partes interesadas que in icien con­
sultas con e lla s, si la m o d ifica c ió n parece que puede com prom eter o 
diferir indebidam ente e l e sta b lec im ien to de la unión aduanera o de la 
zona de libre co m erc io ” .
Este párrafo pone de m an ifiesto que la constitución de las zonas 
de libre com ercio y de las u n ion es aduaneras está sujeta a un control 
previo por parte de los m iem bros de la OM C, a fin de evitar que tal 
ex& epción resulte desnaturalizada. Por otra parte, tal control no se 
agota en la con stitu ción , s in o que se ex tien d e durante e l desarrollo 
del proceso de in tegración , su b s istien d o la ob ligación de notificar 
lo s cam bios que puedan interesar a la O M C en virtud de los com pro­
m isos asum idos.
En cuanto al requ isito de un p la z o ra zo n a b le para constitu ir la 
zona de libre com ercio o la un ión aduanera, el m ism o fue precisado 
en el “E ntendim iento relativo a la interpretación del artículo X X IV ”, 
aprobado en la Ronda U ruguay, exp resánd ose allí que, en principio, 
no debería exced er de d ie z años.
En el párr. 5 se prevé que “por con sigu ien te , las d isp osic ion es 
del presente A cuerdo no im pedirán, entre los territorios de las partes 
contratantes, el e sta b lec im ien to de una unión aduanera ni el de una 
zona de libre com erc io , a sí co m o tam p oco la adopción de un acuer­
do provisional n ecesario para e l estab lecim ien to de una unión adua­
nera o de una zona de libre co m erc io , a cond ición de que: a) en el 
caso de una unión ad u an era ... [ver § 138]; b ) en el caso de una zona 
de libre com ercio o de un acuerdo provisional tendiente al e sta b lec i­
m iento de una zona de libre com erc io , los derechos de aduana man­
ASPECTOS INTERNACIONALES 101
tenidos en cada territorio con stitu tivo y ap licab les al com ercio de las 
partes contratantes que no form en parte de tal territorio o acuerdo, 
en el m om ento en que se estab lezca la zona o en que se concierte el 
acuerdo p rov ision a l, no sean m ás e lev a d o s , ni las dem ás reglam enta­
ciones com ercia les m ás rigurosas que lo s d erech os y reg lam en tacio ­
nes com ercia les v ig en tes en los territorios con stitu tivos de la zona 
antes del estab lec im ien to de ésta o de la ce leb ración del acuerdo 
provisional, según sea e l ca so , y c ) todo acuerdo p rovision al a que 
s e refieren los aps. a y h anteriores com prenda un plan y un progra 
ma para el estab lecim ien to , en un p lazo razonable, de la unión adua­
nera o de la zona de libre co m erc io ” .
C onform ar estas zonas ex ig e que lo s E stad os que procuran su 
constitución em prendan una acción co n sisten te en im plem entar entre 
e llo s un “program a de liberación com erc ia l” , durante el cual se e l i ­
minen gradualm ente las restricciones eco n ó m ica s directas e ind irec­
tas que afecten la c ircu lación interna de las m ercaderías originarias 
de los E stados parte.
La e lim in ación de las restr icc ion es no puede efectuarse de un 
día para el otro, porque -d e ser así— m uchas em presas no tendrían 
oportunidad de adaptarse a las nuevas c o n d ic io n es de com p eten cia . 
P recisam en te , la grad u ación resp on d e a la in ten c ió n de p o sib ilita r 
la subsistencia de las em presas idóneas m ediante su adaptación a la 
conform ación de un esp a c io eco n ó m ico donde deberán com petir con 
las em presas estab lec id as en los otros E stados que integran la zona 
de libre com ercio .
El p ro g ra m a de lib e ra c ió n co m e rc ia l tien e dos grandes aspec­
tos: la elim in ación de las restricciones arancelarias y la e lim in ac ión 
o arm onización de las restriccion es no arancelarias.
En lo que hace a las restriccion es arancelarias propiam ente di­
chas, consagra el com p rom iso de reducir progresivam ente las a lícu o­
tas de los derechos aduaneros hasta llegar al arancel cero dentro de 
un plazo fijado.
En lo que se refiere a las restr icc ion es no arancelarias, prevé la 
elim inación de los tributos de efecto eq uivalente a los derechos adua­
neros y de las restriccion es directas de naturaleza econ óm ica , así 
corno la arm onización o un ificación de las norm as técn icas, adm in is­
trativas, tributarias, e tc ., que traban o d ificu ltan poi* d iversos m otivos 
la libre circu lación de las m ercaderías.
La n ecesid ad de d istingu ir entre las m ercaderías originarias y 
las de extrazona llev a a estab lecer de com ún acuerdo “reglas para
1 0 2 POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
determ inar e l origen de las m ercaderías” 18. H abida cuenta de que la 
lib era lización del com ercio en la zona de libre co m erc io se otorga 
únicam ente a favor de lo s productos de los E stados parte de la aso­
c iac ión de libre com erc io , la determ inación de los criterios ( reg la s 
d e o rig en ), sobre cuya base se decide si una m ercadería e s originaria 
o no de los p a íses asociad os, resulta fundam ental. Las d ificu ltades 
se suscitan en esp ec ia l con relación a los productos industria les ob­
ten idos a partir de m aterias primas de extrazona y a lo s productos 
que sufrieron transform aciones de diversa ín d o le e im portancia en 
d istin tos E stados.
A tal fin , se recurre básicam ente a lo s criterios de “cam bio de 
partida” en la nom enclatura y de “valor agregado” - a m enudo, en 
form a co m b in a d a -, para asegurarse de que la tra n sfo rm a ció n de un 
producto de extrazona en a lguno de los E stados parte resulte sign ifi­
cativa desde el punto de vista econ óm ico , de m odo que se ju stifique 
atribuirle un nu evo origen a la m ercadería de que se trate.
A sim ism o , la p osib ilidad de que durante el p roceso de integra­
c ión se su sciten problem as de interpretación de la norm ativa aplica­
b le, im pon e institu ir un “sistem a para so lu cion ar las con troversias” 
entre las partes19.
A dem ás, resulta aconsejab le prever “c láu su las de salvaguardia” 
que perm itan afrontar situacion es graves y e x cep c io n a le s20.
b) C a r a c t e r í s t i c a s . En las asociaciones de Ubre com ercio , cada 
E stado participante con serva en form a irrestricta su libertad para fi­
jar la p o lítica com ercia l hacia los terceros países.
La p o lítica relativa al exterior tiene dos facetas, la arancelaria y 
la no arancelaria. E sta últim a no resulta tan transparente com o la 
prim era y es mirada con d isfavor en e l sistem a del G A T T (v.gr., art. 
X I), que rechaza en princip io la regulación del com erc io a través de 
restriccion es no arancelarias.
A l. con fecc io n a r su tarifa aduanera, cada Estado fija , según sus 
co n v en ien c ia s y n ecesid ad es, el n ivel arancelario para (a introduc­
18 Sobre las reglas de origen, con indicación de bibliografía, ver B asald úa, Mer- 
co su r y derecho de la integración , p. 2 9 7 a 341 .
19 Sobre la necesidad de establecer un sistem a para solucionar las controversias, 
ver lo expuesto en B a s a ld ú a , M ercosur y derecho de la in tegrac ión , p. 341 a 3 43 y 685 
a 700.
20 Para un análisis de ías cláusulas de salvaguardia, ver B a s a ld ú a , M ercosur y d e ­
recho de la in tegrac ión , p. 3 4 4 a 3 62 .
ASPECTOS INTERNACIONALES 1 0 3
ción de las m ercaderías originarias de extrazona. N aturalm ente que 
esa libertad puede hallarse cond ic ion ad a por otros com p rom isos asu­
m idos por e l país de que se trate -v .g r ., O M C , A L A D I-. A s í, lo s 
m iem bros de la OM C tienen un n ivel arancelario con so lid ad o en sus 
respectivas listas nacionales.
El arancel aduanero un ilateralm ente elaborado por cada E stad o 
parte rige en todo su territorio aduanero nacional.
Por co n sig u ien te , en esta etapa no se con form a un territorio 
aduanero com ún y las m ercaderías originarias de extrazona, aunque 
fueren despachadas a consum o por alguna de las aduanas de un Esta­
do parte de la asociación , no quedan habilitadas para circular libre­
mente en lo s territorios aduaneros de las dem ás partes.
R esu lta entonces que la zona de libre com ercio , al no llegar a 
fusionar lo s territorios aduaneros de lo s E stados que la conform an , 
no logra por sí sola una verdadera in tegración econ óm ica entre e llo s .
En atención a e so , debería ubicarse a las zonas de libre com er­
c io en el estad io de la co o p era c ió n eco n ó m ica . S in em bargo, la 
con so lid ación de la libre circu lación eco n ó m ica interna y la profun- 
dización del proceso de arm onización y un iform ización con d u cen o 
contribuyen a la in tegración propiam ente d icha21. Por con sig u ien te , 
en esta in teligen cia , pod em os considerar a la zona de libre com erc io 
com o una primera etapa de lo s procesos de integración eco n ó m ica , 
que -a u n q u e no la realiza por 'sí m ism a - sienta bases ciertas para su 
con secu ción .
c ) L i b r e c i r cu l a c i ó n d e l a s m e r c a d e r í a s o r i g i n a r i a s d e l o s E s ­
t a d o s m i e m b r o s . En las zonas de libre com ercio se asegura ún ica­
21 Secretaría de la OM C, El regionalism o, p. 9 a 11. A llí se señala que en las 
propuestas de los Estados Unidos de 1945 no se mencionan las zonas de libre com ercio. 
Es al final de la Conferencia de La Habana, durante-el primer período de sesiones de las 
Partes contratantes del A cuerdo General, cuando se consideró a las zonas de Ubre com er­
cio: "La propuesta, defendida por Francia, fue aceptada com o m edio encam inado a re­
ducir las ex igencias de los países en desarrollo a favor de la legitim ación de las preferen­
cias''. Se agrega en nota que "los Estados Unidos expresaron la opinión de que las 
dificultades técnicas de las zonas de libre com ercio inducirían pronto a sus m iem bros a 
establecer uniones aduaneras com pletas”. Al respecto, ver Ja c k so n , W orld trade an d the 
law o f CATT, p. 577 a 580. Resulta curioso que transcurridos cuarenta años, los Esta­
dos Unidos escogieran la zona de libre com ercio com o forma de asociarse com ercial- 
rnente primero con Canadá (1989) y luego con M éxico y Canadá (1994), constituyendo 
el Área de Libre Com ercio de Am érica del Norte (TLCAN o NAFTA). A dem ás, tam­
bién es la forma elegida para el proyecto del ALCA.
1 0 4 POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
m ente la libre circu lación de las m ercaderías orig inarias de los terri­
torios aduaneros que la conform an.
La libre circu lación a que se alude es la c ircu lac ión económ ica , 
que p o sib ilita no só lo el tránsito o m ovim ien to , s in o la perm anencia 
y sobre tod o la u tilización econ óm ica plena de las m ercaderías en el 
esp a c io de-q u e se trate.
Esta libre circulación rechaza tanto la ex isten cia de restricciones 
arancelarias (las denom inadas “barreras arancelarias") com o de res­
tr icc ion es no arancelarias de naturaleza econ óm ica (v .gr., las restric­
c io n es cuantitativas). En cam bio, lo s E stados no renuncian a las 
restr icc ion es de naturaleza no econ óm ica , com o las fundadas en ra­
zon es de salud pública, sanidad anim al y vegetal, seguridad, etcétera. 
R esp ecto de estas m aterias, lo que se im pone es la u n iform ización , 
la arm onización o -p o r lo m e n o s - la fijac ión de criter ios com unes 
sobre los req u isitos que deben cum plirse para autorizar la libre cir­
cu lación . E llo p osib ilita el recon ocim ien to m utuo de las regu lacio­
nes n acion a les.
§ 137. L a u n ió n t a r i f a r i a . - A la zona de libre com ercio le s i­
gue, en la profqn d ización del proceso de in tegración , la unión tarifa­
ria. S in em bargo, debe advertirse desde ya que se trata de un paso 
im portante - n o só lo cuantitativo, sino tam bién c u a lita t iv o - el que 
debe encararse.
En la doctrina no su ele distinguirse la unión tarifaria de la unión 
aduanera, lo que -d e s d e un punto de v ista teórico o d o c e n te - con si­
deram os d esv a lio so . Es a partir del análisis del p roceso de integra­
c ión europeo que ciertos autores com enzaron a d iferen ciarlas22.
22 A sí, Ja c q u e m a r t , con referencia al proceso de integración iniciado en Europa 
con el Tratado de Roma, afirma que “la realización de la unión aduanera implica diferen­
tes estadios, en los que la supresión de las barreras aduaneras intracomunitarias y el esta­
blecim iento de una tarifa aduanera común constituyen el primero (unión tarifaria) y la 
realización de una verdadera legislación aduanera común el segundo (unión aduanera)”. 
A cotaba entonces que, “en 1971, catorce años después de la firma del Tratado de Roma, 
la C om unidad Económ ica Europea, diga lo que se diga, no constituye todavía una verda­
dera unión aduanera. Ciertamente, el estadio de la unión tarifaria puede considerarse al­
canzado. pero falla todavía mucho que hacer en el dom inio de los procedim ientos y de 
los regím enes aduaneros” (La nouvelle do i tañe européenne, p. 26 y 403). A su vez, 
S o r th eix señala que la etapa siguiente a la zona de libre com ercio es la unión tarifaria, la 
que es de naturaleza p lenam ente integrativa y posee requerim ientos e sp ec ífico s y uni­
tarios para funcionar. Destaca que “la identificación de este estadio com o distinto (infe­
rior) al de la verdadera unión aduanera es más reciente y aparece precisam ente caracteri­
zado en el proceso de paulatina integración de las Com unidades Europeas, que tenían
ASPECTOS INTERNACIONALES 1 0 5
Esta etapa se in ic ia con la adopción de una “ tarifa externa c o ­
mún”, que im p lica - e n térm inos e s tr ic to s - un ificar la p o lítica aran­
celaria hacia los terceros p a íses y sum ar lo s d iv erso s territorios 
arancelarios para la constitu ción de uno solo: el te r r ito r io a r a n c e la ­
rio com ún.
N ó tese que, al no unificarse la p o lítica com erc ia l hacia lo s ter­
ceros p a íses -q u e involucra adem ás de las restr icc ion es arancelarias 
a las p ro h ib ic io n es econ óm icas a la im p ortac ión -, no lleg a a co n fo r ­
marse un territorio aduanero-com ún. -......... . . . . .....-------- — —
Se trata de un estad io que tiene naturaleza in tegrativa en sen tid o 
propio y que corresponde al de la con form ación de la unión tarifaria.
Esta etapa presupone la lib era lización del co m erc io en el territo­
rio arancelario com ú n , ya no só lo con relación a las m ercaderías ori­
ginarias de lo s E stados parte, sino tam bién respecto de las de origen 
extranjero que hubieren sid o despachadas en im portación para co n ­
sum o por cu alqu iera de las aduanas de los E stados de la unión tari­
faria.
a) F o r m a y r e q u i s i t o s d e c o n s t i t u c i ó n . El esta b lec im ien to de 
una unión tarifaria ex ige , ante todo, la aprobación de una “n om en ­
clatura arancelaria com ú n ” para la design ación y co d if ica c ió n de las
que alcanzar este últim o estadio com o meta intermedia prefijada y advirtieron, al estable­
cer su tarifa única y sus elem entos coadyuvantes, que aún les faltaba algo por recorrer. 
Nace (pero no se agota) con una tarifa, no varias idénticas. El Tratado de A sunción 
cierra la transición con la mencionada zona de Ubre com ercio y una tarifa com ún (y 
otros trabajos). La m era unión tarifaria no se agota com o estadio de integración con 
esa tarifa acordada ab in itio y las medidas complementarías para hacerla realm ente co ­
mún sino que requiere un contexto esp ecífico normativo, institucional, jurisdiccional y 
administrativo para sustentarla. La tarifa única im plica que só lo un órgano pueda m odi­
ficarla para seguir siéndolo . A sim ism o la existencia de un territorio aduanero para esa 
tarifa. T am bién que só lo un otro órgano pueda tener la voz final sobre la interpretación 
de esa norma: las normas jurídicamente dicen a los interesados aquello que el Tribunal 
Supremo a su respecto dice que dicen. De no ser así hay tantas normas distintas con s i­
milar texto com o distintos intérpretes finales” (M ercosu r y el s istem a aduan ero y fisca l. 
Reflexiones p ra g m á tica s, trabajo presentado en el I Congreso sobre A rm onización Im po­
sitiva Aduanera de los Países Miembros del M ercosur, Buenos Aires, 26 al 30 /10 /92 , en 
Asociación Mutual Federal de Empleados de la DGI, “Mercosur: consideraciones básicas 
para la arm onización tributaria”, p. 238). A sim ism o, en un docum ento de las C om uni­
dades Europeas se advierte que “la unión aduanera es mucho más que una sim ple unión 
arancelaria, pues aspira a elim inar en el plano aduanero toda causa de distorsión de trato 
o de desvío de tráfico en detrimento de operadores económ icos que se encuentran en 
cualquiera de los Estados miembros" (La unión aduan era , D ocum entación Europea, CC- 
A A -77-005-E S-C , 1978).
1 0 6 POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
m ercaderías23,la d eterm inación de la c la se de derechos aduaneros 
aplicab les a las m ercaderías de extrazona - a d va lo rem o e sp ec ífi­
c o s - , la adopción d el “arancel externo com ún”, que im plica fijar las 
alícuotas de los d erech os aduaneros, la descrip ción del “hech o gra­
vado” por d ichos d erech os, el “m om ento” y la “base im p on ib le” y la 
d efin ición del “d estin o ” o criterio de asignación de lo s tributos per­
c ib id os por las d is tin ta s aduanas en la frontera aduanera com ún. 
A sim ism o , debe precisarse e l ám bito de ap licación de la leg is lac ión 
com ún, el ám bito de a p lica c ió n del “arancel externo com ún ”, es de­
cir, el “territorio arancelario com ún” y, en su caso , lo s esp ac io s que 
quedan exclu id os d e l m ism o (v .gr., áreas francas).
El perfeccion am ien to de este estad io del p roceso de integración 
im pone la un iform ización de las instituciones y regím enes aduaneros 
necesarios para e l cabal fu n cion am iento de la unión tarifaria.
H abida cuenta de que la unión tarifaria im pone ejercer una p o lí­
tica arancelaria com ú n hacia los terceros p a íses, resulta in d ispensa­
ble atribuirle personalidad y capacidad jurídica a los fin es de las ne­
g o c ia c io n e s con e llo s 24.
Las n ecesid ad es propias del cabal funcionam iento de la unión 
tarifaria ex igen dotarla de una estructura adm inistrativa más com p le­
ja que la correspond ien te a las asoc iac ion es de libre com ercio .
b) C a r a c t e r í s t i c a s . Esta etapa se caracteriza por la adopción 
de la tarifa aduanera ún ica, lo que im porta tan só lo el e jerc ic io en 
com ún de una parte de la p o lítica com ercial hacia los terceros paí­
ses . En e fecto , de por s í esta etapa, al m enos desde el punto de v is ­
ta teórico, no involucra las restriccion es econ óm icas no arancelarias 
a las im portaciones. A hora bien, aun este aspecto parcial de la po­
lítica com ercial llev a a la necesidad de atribuir personalidad jurídica 
internacional a la unión tarifaria. A sim ism o, se caracteriza por la 
con form ación de un territorio arancelario com ún. En esta etapa no 
se llega todavía a la uriiíormizácISh" de lá le g is la c ió n aduanera......
L os d iversos territorios arancelarios de los E stados involucrados 
en el proceso se han in teg ra d o en una nueva unidad de naturaleza
23 En la actualidad, só lo cube adoptar la reconocida a nivel mundial, es decir la 
Nom enclatura del S istem a Arm onizado, aprobada por el C onvenio Internacional del S is­
tema Armonizado de D esign ación y C odificación de Mercaderías, hecho en Bruselas, el
14 de junio de 1983. en e l ám bito del Consejo de Cooperación Aduanera.
24 A sí se prevé en la Unión Europea (TCE, versión consolidada por el Tratado de 
Amsterdam. ait. 2 81 ) y en el M ercosur (Protocolo de Ouro Preto, art. 34).
ASPECTOS INTERNACIONALES 1 0 7
económ ica , que actúa en el com ercio internacional expresada en la 
unión tarifaria y que requiere el estab lec im ien to de una organización 
idónea para funcionar com o tal.
La naturaleza integrativa de esta etapa se hace evidente cuando 
se advierte que la adopción del arancel aduanero externo com ún tie ­
ne com o con secu en cia ía fusión de los d iversos territorios arancela­
rios de lo s E stados m iem bros en uno so lo .
A partir de la conform ación del territorio com unitario este esp a­
cio e co n ó m ico habrá de ser con sid erad o co m o un todo por lo s ter­
ceros E stados, por la O rganización M undial del C om ercio y - e n g e ­
nera l- por las dem ás organ izacion es in ternacionales de naturaleza 
económ ica . C on la unión tarifaria ha nacido en ton ces una nueva 
persona juríd ica para el derecho in ternacional.
c) L i b r e c i r c u l a c i ó n d e h s m e r c a d e r í a s o r i g i n a r i a s d e l o s E s­
t a d o s MIEMBROS Y DE LAS M ERCADERIAS DE EXTRAZONA IMPORTADAS PARA 
CONSUMO POR LAS ADUANAS COMUNES DE LOS E STA D O S MIEMBROS. En las
uniones tarifarias o arancelarias se asegura la libre circulación tanto 
de las m ercaderías originarias de lo s E stados que las conform an25, 
com o de aquellas m ercaderías orig inarias de extrazona que fueron 
despachadas a plaza en d estinación de im portación para consum o 
por las aduanas de la unión. Sin em bargo, debe advertirse que tal 
circulación puede verse trabada por la ex isten c ia de restricciones no 
arancelarias - in c lu so de naturaleza ad u an era- estab lecidas por los 
diversos E stados parte.
En e l orden aduanero, tales restr icc ion es pueden originarse en la 
existen cia de licen c ia s de im portación , con tin gen tes cuantitativos o 
arancelarios, etcétera.
En e l orden de la tributación interna, ex isten im p uestos que pue­
den ex ig ir su percepción en frontera (IV A , im p u estos al consum o).
Todo e llo determ ina la su b sisten cia de Jas aduanas., n a c io n a le s . 
en el interior del territorio aduanero derivadas de la ap licación de d i­
chas restricciones no arancelarias. S e advierte, entonces, que en vez 
de un territorio aduanero propiam ente d icho, en las uniones tarifarias,
25 Las mercaderías originarías gozarán de libre circulación siem pre que no fueren 
exportadas para consum o, ya que en esie caso pierden el derecho a la libre circulación 
en el país de donde fueron exportadas definitivam ente. A l respecto, hay que tener pre­
sente la diferencia entre el régimen de origen de la mercadería y el régimen aduanero 
que determina el estatuto aduanero a los fines de su circulación. Volverem os sobre este 
tema al tratar las uniones aduaneras.
1 0 8 POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
com o con secu en cia de la tarifa com ún adoptada, lo que se logra con ­
formar es un te r r ito r io a ra n c e la r io . En e fecto , para ser aduanero 
dicho ám bito espacial debería contem plar tam bién las restricciones no 
arancelarias de naturaleza aduanera, co m o lo son las proh ib iciones 
econ óm icas a la im portación y a la exportación (absolutas o relativas). 
E llo surge claro de la propia d efin ic ió n de “territorio aduanero” .
§ 138. L a u n i ó n a d u a n e r a . - Ésta im plica una profundización 
de la in tegración , tanto en su asp ecto interno com o en el externo, 
por lo que es a lgo m ás que la co n so lid ac ión de las dos etapas ante­
riores, es decir, las relativas a la zona de libre com ercio y de la 
unión tarifaria26.
En el aspecto interno, que hace a la circulación de las m ercade­
rías dentro de su ám bito esp acia l, va m ás lejos que la zona de libre 
com ercio , ya que tam bién libera la c ircu lación interior de las m erca­
derías no originarias despachadas para con su m o por las aduanas c o ­
m u nes27.
En el aspecto externo, adem ás de contar con una tarifa externa 
com ú n 28, se han uniform ado las p roh ib icion es econ óm icas a la im ­
portación y a la exportación (en el lenguaje del GATT, las “reglam en­
taciones com erc ia les restr ictivas”). V ale decir que en este estadio 
se hallan uniform adas tanto las restriccion es aduaneras arancelarias 
com o las no arancelarias ap licab les a los terceros países. En co n se ­
cu en cia , se adopta una p o lítica com ercia l com ún hacia los terceros 
p a íses y se configura así, ya no só lo un territorio arancelario, sino 
un verdadero territorio aduanero com ún.
26 S ortheix señala que la unión aduanera constituye un nivel superior al de la 
unión tarifaria "y naturalmente no só lo profundiza la unidad en lo relativo a la importa­
ción, sino que también avanza sobre los dem ás aspectos aduaneros” (M ercosur y e l s is te ­
ma aduan ero y fisca l. Reflexiones p ra g m á tica s, trabajo presentado en I Congreso sobre 
Arm onización Impositiva Aduanera de los Países del Mercosur, Buenos Aires, 26 al 
30/10 /92 , en A sociación Mutual Federal de Em pleados de la DGÍ, “Mercosur: considera­
ciones básicas para la arm onizacióntributaria”, p. 243).
27 V a u l o n t afirma: “La zona de libre com ercio se distingue de la unión aduanera 
por dos criterios: la protección extem a de los Estados miembros de la zona no es unifor­
me y, sobre e l piano interno, ia elim inación de los derechos de aduana y otras reglamen­
taciones com erciales no beneficia más que a tas mercaderías originarias de ia zona” 
(L'union douanière de la Com m unauté Économ ique Européenne, p. 11).
28 Á lvarez G ô m ez- P a llete enseña que “la existencia de un texto arancelario único 
es una condición necesaria pero no suficiente para llegar a una unión aduanera” (La 
aduana en el M ercado C om ún, p. 16 y 17).
/
R especto de la noción de “territorio aduanero” , debe tenerse pre­
sente la d efin ic ión que nos brinda e l art. X X IV del G ATT en su 
párr. 2: “todo territorio que aplique un arancel d istin to u otras reg la­
m entaciones com ercia les d istin tas a una parte sustancial de su c o ­
m ercio con los dem ás territorios” . S e aparta así del con cep to de 
“territorio del E stad o” , que se refiere al e sp a c io abarcado por las 
fronteras p o líticas de éste , donde e jerce su soberanía. En cam bio, 
el territorio aduanero con stitu ye un co n cep to ju r íd ico -eco n ó m ico , ca ­
racterizado por la ap licación en él de un determ inado sistem a aran­
celario y de un régim en de p roh ib ic ion es eco n ó m ica s a la im porta­
ción y a la exp ortación29.
A sim ism o , la unión aduanera su pon e la un iform ización de la le ­
g is lación aduanera30, que puede traducirse en un có d ig o aduanero c o ­
mún31.
P recisam ente, en razón de que en esta etapa de la integración se 
uniform a toda la m ateria aduanera, e s que p od em os ca lificarla com o 
una verdadera unión adu an era .
Esta m ateria aduanera com ún, q ue es ob jeto de una regulación 
sistem ática , com prende notoriam ente, c o m o hem os v isto con resp ec­
to a la unión tarifaria, la nom enclatura aduanera y sus notas ex p lica ­
tivas e interpretativas para la c la s ificac ión de las m ercaderías, la d e s­
cripción del hecho gravado por los d erech os aduaneros, la fijación 
del m om ento im pon ib le para las im p ortacion es y exp ortaciones - fu e -
29 Sobre el con cep to de te rr ito r io a d u a n ero , ver B a sa ld ú a , D erech o adu a n ero , 
p. 49 a 52 y 342 a 347.
30 S ohtheix precisa que. “en materia de normas se avanza sobre otros temas, en 
especial los conceptos básicos que regulan la exportación y sus regím enes especiales y se 
llega a los aspectos infraccionales. Debe anticiparse que la práctica parece demostrar 
que aquí no se adelanta con facilidad y que el progreso es pausado, quedando incluso re­
trasado respecto a realizaciones correspondientes a estadios superiores de integración” 
(M ercosur y e l sistem a aduanero y fiscal. R eflexiones p ragm áticas, trabajo presentado 
en I Congreso sobre A rm onización Impositiva Aduanera de los Países del Mercosur, 
Buenos Aires, 26 al 30 /10 /92 , en A sociación M utual Federal de Empleados de la DGI, 
"Mercosur: consideraciones básicas para la arm onización tributaria”, p. 243).
31 En la U nión Europea, el denom inado C ódigo Aduanero Comunitario se aprobó 
por el reglamento del C onsejo 2913 del 12 de octubre de 1992, que dispuso su entrada 
en vigencia el 1“ de enero de 1994. En el ám bito del M ercosur, el 16 de diciembre de 
1994 se adoptó, por decisión 25 /94 , del Consejo del M ercado Com ún, el Protoculo relati­
vo al C ódigo Aduanero del Mercosur. Sus graves falencias y defectos determinaron que 
no entrara en vigencia, al no obtener las ratificaciones parlamentarias necesarias. En la 
actualidad se halla sujeto a revisión en la esfera de la C om isión de Com ercio (Com ité 
Técnico n° 2 de Asuntos Aduaneros), con el fin de elaborar un Protocolo modificatorio.
ASPECTOS INTERNACIONALES 1 0 9
n o POLÍTICA Y ECONOMIA TRIBUTARIA
sen regu lares o irregu lares-, la base im pon ib le de los derechos adua­
neros a d va lo rem , e l d estino de los derechos aduaneros percib idos, 
e l ám bito de aplicación de la leg islac ión aduanera com ún, así com o el 
del arancel externo com ún -q u e pueden no co in cid ir , com o co n se ­
cu en c ia de la ex isten c ia de zonas fra n ca s-32.
Pero en este estad io , adem ás, se com pleta y p erfeccion a la regu­
la c ió n de lo s d istin tos regím enes aduaneros (d estin ac ion es aduane­
ras) y de las dem ás operaciones aduaneras (v.gr., transbordo, perm a­
n en cia ). Incluso , en el m arco de una p o lítica com ercia l com ún, se 
con tem p lan las regu lacion es com un es ap licab les frente a lo s supu es­
tos d e dum ping y de su bsid ios que autoricen la ap licación de dere­
ch o s a n tidu m pin g y de m edidas com pensatorias.
En lo que atañe al con cep to que se ha brindado a nivel interna­
c io n a l de este instituto aduanero, cabe recordar que ya en 1931 el 
T ribunal Perm anente de Justicia Internacional de La Haya, en su v i­
g é s im o tercera ses ión , precisó las co n d ic io n es que consideró n ecesa ­
r ias para que e x is ta una u n ión aduanera, con m o tiv o del an á lis is 
que deb ió llevar a cabo sobre la naturaleza del régim en aduanero que 
v in cu lab a entonces a A ustria y A lem ania.
D e acuerdo con el d ictam en em itid o , para que se configure una 
unión aduanera deben reunirse los requisitos sigu ien tes:
a ) L eg isla c ió n aduanera y tarifa aduanera uniform es entre los 
m iem bros.
b ) U n ificac ión de las fronteras aduaneras y del territorio adua­
nero frente a los terceros E stados.
c ) Supresión de lo s derechos de entrada y de salida que gravan 
las m ercaderías en el tráfico entre los E stados m iem bros.
d ) D istribución entre los m iem bros de los derechos aduaneros 
p ercib id os, según un barem o determ inado33.
32 C abe tener presente que la C onvención de Viena sobre e l Derecho de los Trata­
d os, suscripta en Viena el 23 de m ayo de 1969, en su art. 29 establece una presunción: 
"Un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad 
de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste de otro 
m odo” . En consecuencia, en el tratado constitutivo de una unión aduanera deben preci­
sarse, si correspondiere, los lugares del territorio nacional que quedan excluidos del ám­
bito espacial de dicha unión.
33 Este dictam en ha sido destacado por la doctrina. A sí, además de los autores 
ya citados, J a c q u e m a k t (La nouvelle dim ane européenne, p. 25 ) y Á l v a r e z G ó m e2-P a - 
l l e t e (L a aduana en el M ercado Común, p. 15), entre otros, también lo com enta P r a h l , 
D ouanes e l accises, t. I, p. 41 , nota 4.
ASPECTOS INTERNACIONALES 111
En cu anto a este ú ltim o req u isito , co n sisten te en que lo s d ere­
chos p ercib id os sean objeto de una d istr ib u ción entre los m iem bros, 
entendem os que se trata de un e lem en to m eram ente co n tin g en te , 
dado que no hace al co n cep to que se procura defin ir. En este sen ­
tido, en la U nión Europea la totalidad de lo s d erech os aduaneros 
percib idos con stitu yen recursos com u n itarios y , por ende, no se re­
parten.
Por otra parte, tam bién puede conceb irse una unión aduanera en 
donde cada m iem bro resulte acreedor de los d erech os que correspon­
dan según el lugar donde se incorpore econ óm icam en te la m ercade­
ría im portada (v.gr., M ercosur, d ec is ión C M C 16 /94 , art. 82 ). Por 
lo tanto, en la actualidad se ve claram ente que esta ex ig en c ia es in ­
necesaria para tener por configurada una unión aduanera.
En 1947, el A cuerdo G eneral sobre A ranceles A duaneros y C o­
m ercio d isp u so en su art. X X IV , párr. 8, inc. a, que - a los e fec to s de 
la ap licación del A cu erd o - se entenderá por unión aduanera “la su s­
titución de dos o m ás territorios aduaneros por un so lo territorio 
aduanero,de manera: i) que los derechos de aduana y las dem ás re­
g lam entaciones com ercia les restrictivas (excep to , en la m edida en 
que sea n ecesario , las restricciones autorizadas en virtud de los arts. 
XI a X V y X X ) sean elim inados con respecto a lo esen cia l de lo s in ­
tercam bios com ercia les entre los territorios con stitu tivos de la unión 
o, al m en o s , en lo que co n c iern e a lo e se n c ia l de lo s in tercam b ios 
de los productos originarios de dichos territorios, y ¡i) que, a reserva de 
las d isp o sic io n es del párr. 9 , cada uno de los m iem bros de la unión 
aplique al com ercio con los territorios que no estén com prendidos en 
ella derechos de aduana y dem ás reg lam entaciones d el com ercio que, 
en sustancia, sean id én ticos” .
La com paración de la d efin ición fijada en el d ictam en del Tri­
bunal de La Haya con la estab lecida por el G A T T perm ite advertir 
que la del d ictam en es más ex igen te en cuanto a lo s requisitos n ece ­
sarios para tener por configurada una unión aduanera y e llo nos per­
mite d iferenciarla de una unión tarifaria. En e fec to , adem ás de la 
elim inación de las restricciones aduaneras a lo s intercam bios entre 
los E stados m iem bros y de la adopción de una tarifa externa com ún 
que caracterizan a la unión tarifaria, se requiere en la unión aduane­
ra la uniform idad de las leg is la c io n es aduaneras -q u e ex ced e una 
sim ple arm onizaciórf-, lo que se traduce, por lo general, en una le ­
gislación aduanera com ún . S e logra a s í abarcar y un iform ar toda 
la m ateria aduanera y con e llo se llega a la con form ación de una 
verdadera unión aduanera.
POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
En cam b io , ia d e fin ic ió n del G A TT es m ás flex ib le y , d esd e un 
punto de v ista 'd octr in a l, puede afirm arse que le falta rigor. E llo se 
ex p lica pues, en e l G A T T de 1947 - ig u a l texto se m antiene en el de 
1 9 9 4 - , al contem plar este instituto se tuvo en mira p osib ilitar pro­
gram as de in tegración econ óm ica regional entre sus partes contratan­
tes, consid erán d olo un paso in term edio que con d u ce a la liberación 
general del com erc io .
A l respecto , G if f o n i señaló que con una d efin ic ió n tan lata in­
c lu so se lleg a a adm itir una unión aduanera sum am ente elem enta! 
basada en la n o c ió n de “productos orig inarios”34.
Es que, indudablem ente, d icha noción es extraña a una concep- 
tualización m oderna de la unión aduanera, sien d o —en c a m b io - una 
nota característica d e la zona de libre com ercio .
A hora b ien , la elaboración jurisprudencial del Tribunal de Justi­
cia de las C om unidad es E uropeas fue en cierta m anera am pliando 
progresivam ente e l con cep to de unión aduanera, en la m edida en que 
este instituto resultaba la base necesaria para estab lecer el m ercado 
com ún.
A l respecto , Cabe recordar que el Tratado de R om a de 1957 pre­
veía en su art. 9°, párr. 1, que “la C om unidad se basará en una unión 
aduanera, que abarcará la totalidad de los in tercam bios de m ercan­
c ía s y que im plicará la proh ib ición , entre los E stados m iem bros, de 
lo s derechos de aduana de im portación y exportación y cualesquiera 
ex a cc io n es de e fe c to eq u iva len te, a sí com o la adopción de un aran­
ce l aduanero com ún en sus re lac ion es con terceros p a íses” .
A su vez , M a t t e r a considera que, “de acuerdo con este artícu­
lo, lo s ob jetivos d e la unión aduanera se lim itarían a la sim p le e lim i­
nación de lo s d erech os de aduana y ex a cc io n es de e fec to equivalen te 
y a la adopción d e un arancel aduanero com ún en las re lac ion es en­
tre la C om unidad y terceros p a íses. S i se adoptase una interpreta­
c ió n tan restrictiva, resultaría que los ob jetivos de la u n ión aduanera, 
en el m arco de la C E E , tendrían un alcan ce más lim itado que los de 
una zona de libre com erc io y que aq u ellos que e l G A T T asigna a la 
unión aduanera. A certadam ente, el Tribunal no ha segu id o una in­
terpretación tan restrictiva del concepto de unión aduanera y ha dado, 
por el contrario, úna d efin ic ión muy am plia de esta n oción , en la 
sen ien c ia ‘F ond os de los D iam an tistas’”35.
34 G if fo n i , É lém ents de d ro it douan ier com m unautaire , p . 1.
35 M a t t e r a , El m ercado único europeo, p. 5 3 .
ASPECTOS INTERNACIONALES
En e fec to , e l Tribunal de Justicia de las C om unidades E uropeas 
se refirió al co n cep to de “unión aduanera” en la sen ten cia d el 13 de 
diciem bre de 1973 , recaída en la causa “F ondos de los D iam an tis­
tas”, señalando que e lla “supone, por «una parte, la e lim in a c ió n de 
los derechos de aduana entre los E stados m iem bros y de toda e x a c ­
ción de e fe c to eq u iva len te . La supresión pretende lograr la libre 
circulación de lo s productos en el interior de la C om unidad . D eb e , 
por e llo , ser tan com p leta que cualquier traba pecuniaria, adm in istra­
tiva u otra d esap arezca con e l fin-de lograr la- u-nidad-da-m er-eads-en-- 
tre los E stados m iem bros. En virtud de lo d isp u esto por los arts. 18 
a 29 del Tratado, la unión aduanera im plica , por otra parte, el esta ­
b lecim iento de un arancel aduanero ún ico para el con junto de la C o­
munidad. E sta u n ifica c ió n arancelaria pretende con segu ir la igu a la ­
ción de las cargas arancelarias que soportan en las fronteras de la 
Com unidad lo s productos im portados de terceros p a íses , con e l fin 
de evitar toda d esv ia c ió n del tráfico en las re lac ion es con d ich os paí­
ses y toda d istorsión en la libre circulación interna o en las c o n d ic io ­
nes de co m p eten c ia ”36.
En el G losario de Térm inos Aduaneros Internacionales de la O M A 
se d efin e la “ unión aduanera” (union d o u a n iè re - cu s to m s u n ion ) 
com o una “entidad con stitu id a por un territorio aduanero que su stitu ­
ye a dos o m ás territorios aduaneros y que p osee en su últim a fase 
las características sigu ien tes: un arancel aduanero com ún y una le ­
g islación aduanera com ú n o arm onizada para la ap licación de este 
arancel; la ausen cia de percepción de los derechos de aduana e im ­
puestos de e fec to eq u iva len te en los intercam bios entre los p a íses 
que conform an la unión aduanera de los productos totalm ente or ig i­
narios de esto s p a íses o de productos de p a íses terceros cu yas form a­
lidades de im portación han sido cum plidas y los d erechos e im p u es­
tos de e fec to eq u iva len te percib idos o garantizados y que no se han 
b eneficiado de una b on ificación total o parcial de esto s d erech os e 
im puestos; e lim in a c ió n de reg lam entaciones restrictivas a los inter­
cam bios co m erc ia le s en el interior de la unión aduanera” .
En esta d e fin ic ió n , que se refiere a la ú ltim a fa s e de la unión 
aduanera, se advierte que se han agregado requ isitos. A l in clu irse 
la e lim in ación de las reg lam entaciones com ercia les restrictivas se re­
cepta lo p revisto en el art. X X IV del GATT. Pero, adem ás, al men--
36 C onsids. 5 o a 9 o de la sentencia, reproducidos en M a ttera , El m ercado único 
europeo, p. 53 y 54.
8. Política y econom ía , 11-2.
POLÍTICA Y ECONOMÍA TRIBUTARIA
cionarse los " im pu estos de e fec to eq u ivalen te” se tom a en cuenta lo 
previsto en el c itad o art. 9o del Tratado de R om a.
D e la com p aración de las d efin ic ion es transcriptas se advierte 
que no ex iste co in c id en c ia plena en la determ inación de los e lem en ­
tos que caracterizan a la unión aduanera. A sí puede señalarse que 
en el G ATT cam p ea un criterio am plio. En cam bio, en e l dictam en 
del Tribunal P erm anente de Justicia Internacional de La H aya preva­
lece un criterio m ás ortodoxo . F inalm ente, tanto la d efin ic ión