ALGUNOS APUNTES SOBRE LA LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL (LEY 24156) Romero Villanueva, Horacio J

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Título: Algunos apuntes sobre la ley de administración financiera y de los sistemas de control del Sector Público
Nacional (ley 24156).
Autor: Romero Villanueva, Horacio J.
Publicado en:
Cita: TR LALEY 0003/001520
SUMARIO: I. Introducción.- II. Principios generales de los sistemas.- III. Del sistema presupuestario.- IV.
Del sistema de crédito público.- V. Del sistema de tesorería.- VI. Sistema de contabilidad gubernamental.- VII.
Del sistema de control: a) Del control interno: Sindicatura general de la Nación; b) Del control externo: la
Auditoría general de la Nación.- VIII. Epílogo
I. INTRODUCCIÓN
En el siglo XVIII Montesquieu observó que "...las rentas del Estado están constituidas por la porción que
cada ciudadano cede de sus bienes, para tener el resto seguro y para poder disfrutar de ello en paz... Nada
necesita de tanta sabiduría y de tanta prudencia como el regular la porción que se quita y de la que se deja a los
súbditos" (1) y en concordancia con ello, Juan Bautista Alberdi expresó que "...el poder de crear, de manejar y
de invertir el Tesoro Público, es el resumen de todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional.
En la formación del Tesoro puede ser saqueado el país, desconocida la propiedad y hollada la seguridad
personal; en la elección y cantidad de los gastos pueden ser dilapidada la riqueza pública..." (2); por lo tanto en
una primera aproximación al tema convocante, debemos decir sin temor a equivocarnos que es una constante
histórica desde la organización del Estado, el control del erario público, como ese elemento configurativo de la
riqueza común que permite la materialización de la actividad de la Administración y la ejecución del programa
político de gobierno.
La ley 24156 , sancionada el 30/9/92 y promulgada el 26 de octubre del mismo año, denominada
"Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional", derogó parcialmente la
Ley de Contabilidad (decreto ley 23354/56 ratificada por la ley 14467 ), disolviendo la Sindicatura General de
Empresas Públicas y el Tribunal de Cuentas de la Nación (decreto 2660/92 ), siendo una función de este último
el ejercicio de la facultad de control y jurisdiccional, entre las que se contaba la de determinar eventualmente las
responsabilidades administrativo-patrimoniales del obrar de los agentes de la Administración Nacional.
Aplicándose -por primera vez- para el "primer ejercicio financiero que se iniciase con posterioridad a la
misma", su implementación se difirió para el ejercicio 1993. Sin embargo, habida cuenta de la transición de un
sistema a otro (Ley de Contabilidad Pública a la Ley de Administración Financiera) recién comenzó a funcionar
en plenitud para 1994.
Esta normativa fija los principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el sistema presupuestario,
cuyo objetivo básico es estatuir un sistema de control interno y externo del sector público de la Administración
Nacional, no sólo económico-contable, sino a la vez, administrativo y legal de su obrar. Teniendo por objetivo
esencial la estructura innovativa en cuestión la búsqueda de prioridades esenciales tales como regular, unificar y
adoptar un sistema uniforme, interconectado y dinámico de órganos supervisadores, a los efectos de evitar
superposiciones e interferencia de controles, que muchas veces son más paralizantes, por la propia burocracia
que generan, y conducentes a impedir la ejecutibilidad de las decisiones del sector que estructuran "la
administración activa".
Como bien señala Marienhoff "...si bien en principio al derecho no le interesa cómo actúa el individuo
particular, el administrado, en cumplimiento de sus propios fines, no ocurre lo mismo tratándose de cómo actúa
la Administración, lato sensu Estado, en el desenvolvimiento de sus actividades, pues la actividad
administrativa, y la estatal en general, deben cumplirse y desarrollarse en forma que satisfaga las necesidades e
intereses públicos, por ser éste el fin de la actividad del Estado" (3); en consecuencia es una pretensión del
legislador, revestir de la máxima garantía de control y constatación al obrar financiero de la organización
estatal.
Ello merece algunas aclaraciones para ubicarnos en el plano orientativo ¿en qué consiste esta peculiar
actividad administrativa de control?, que es siempre jurídica; dicho de otro modo, comporta el derecho de la
Administración de actuar sobre sí misma a fin de verificar el cumplimiento formal y material de los objetivos y
políticas prefijadas a cada órgano, dentro de las tareas que le son asignadas por las normas y vigilando el respeto
del orden jurídico vigente (4). Pero por supuesto no debemos considerar solamente el ejercicio de la actividad
de control como un derecho potestativo de la Administración, sino como un deber propio derivado de la
obligatoriedad del principio de legalidad que deviene en el presupuesto de la responsabilidad estatal y en la
obligatoriedad de rendición de cuentas y balances de gestión que tiene la Administración con el ciudadano y la
comunidad, y ello, por cuanto sean cuales fueren las funciones y competencias asignadas al Estado, el control
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público es un principio esencial de la estructura misma del poder estatal, pues no puede haber poder sin control,
siendo éste una cualidad intrínseca del sistema republicano de gobierno (5).
Como inferencia lógica podemos definir básicamente, que el control es un instrumento técnico para
comprobar, fiscalizar y cerciorar el cumplimiento de los fines asignados (objetivos) y los medios de realización
(procedimientos y medios) utilizados, verificando el momento u oportunidad de la decisión en relación a la
legitimidad que la misma posee y chequeando su relación a la finalidad que persigue.
Es por ello que la Administración despliega necesariamente un relevamiento activo y permanente de su
obrar con el objeto de vigilar la utilización correcta de su patrimonio y recursos, que no son otra cosa que el
patrimonio común de la Nación, destinado al cumplimiento de los cometidos superiores y esencial por los
cuales la organización sustenta y justifica su existencia.
Por otro lado, debe considerarse el control administrativo como parte esencial e inescindible del sistema del
sector público, surgido de los intereses generales de la comunidad, en lo tocante a las cuestiones del control de
gestión y de la legalidad en la Administración Pública debe estudiarse desde una dimensión activa, y partiendo
el estudio del desempeño de la competencia en función a los objetivos prefijados y teniendo en cuenta la
maximización de los resultados de gestión y minimizando las erogaciones para lograrlos. Y en este sentido, las
funciones típicas de los organismos de control implican la consideración de las actividades que ejecutan los tres
poderes del Estado; desde su estructura funcional, al igual que el del resto de las instituciones de derecho
público basan su funcionamiento en los niveles de conducción o dirección de asesoría, de apoyo y de
operaciones, supervisando la preparación, ejecución y consecuencia, de la decisión administrativa traducida en
los actos que insume el ejercicio legítimo de sus atribuciones legales. Por lo tanto, los sujetos sometidos al
control por esta normativa es la Administración Pública en sentido amplio y no restrictivo, y ello es así por
cuanto siguiendo a García Enterría y Fernández -hablar del término Administración Pública, implica una
sinonimia al empleo de la expresión al nivel en que se mueve la Administración del Estado, que es la
Administración del Estado por excelencia, pero este concepto conlleva a un reduccionismo, por cuanto existe
una pluralidad de Administraciones Públicas, todas ellas titulares de relaciones jurídicas- administrativas (6).
En este alcance, se puede apreciar cómo la ley 24156 en su art. 9 diferencia "entidad" como toda
organización pública con personalidad jurídica y patrimonio propio; y por "jurisdicción" a cada una de las
siguientes unidades institucionales:a) Poder Legislativo; b) Poder Judicial; c) Presidencia de la Nación, los
Ministerios y Secretarías del PEN.
Pero el término control presupuestario, que es el eje centralizado de los servicios que desarrollan las
distintas administraciones, es un tanto desorientativo, ya que los presupuestos son tanto un medio de
planificación y coordinación, como de control, y por eso, se impone un somero raconto de sus posibles alcances.
El control presupuestario puede ser clarificado en cuanto a la ubicación del organismo que lo ejerce: a) en
control interno, cuando la propia Administración Pública investiga, comprueba y, en su caso, sanciona la
legalidad y eficiencia de la actuación de sus órganos; b) en control externo, cuando el examen, juicio y, en su
caso, exigencia de responsabilidades corresponde a órganos ajenos a la Administración Pública (7).
Por su objeto en: a) control financiero, debiendo interpretarse como la actividad de seguimiento de la
ejecución de fondos presupuestarios; b) el control patrimonial que se refiere a la evolución del pasivo y activo
que compone el patrimonio estatal.
Por la época o momento que se ejercen se categoriza en: a) control preventivo que son los que revisan el
acto antes de su emisión y/o a ejecución, puede consistir en la aprobación previa, visto bueno o autorización; b)
control simultáneo es el que supervisa el acto durante su ejecución y c) control posterior, generalmente a cargo
de órganos especializados en auditar la regularidad y legalidad de los elementos constitutivos de la decisión.
Por alcance se clasifica: control de legalidad, control de mérito y gestión. 1) El control de legalidad implica
la fiscalización de que los actos fueron realizados con las atribuciones, objetivos y procedimientos
preestablecidos por la norma jurídica. 2) Y el control de mérito y gestión implica la apreciación valorativa de la
política instrumentada o la conveniencia del acto en relación al momento de la decisión y su implementación.
Por cuanto al procedimiento, puede ser: 1) Control administrativo es el que implica el propio control que
ejerce la Administración sobre sí misma en ejercicio de la función administrativa (autotutela de oficio) o a
instancia de parte cuando se afecta un status jurídico del particular que implica la noción de vías defensivas
(recursos, reclamaciones, denuncias) que tiene el fin de ajustar jurídicamente los actos administrativos
emanados de los órganos; 2) El control legislativo es la verificación política por medio del juicio político (art.
53 CN.) por el carácter democrático de nuestro sistema político es participativo (art. 38 CN.), jugando un rol
fundamental las minorías políticas (vgr. en el art. 85 CN. se fija que el presidente de la Auditoría Gral. de la
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Nación designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el
Congreso) (8); 3) El control judicial dentro del esquema de división de funciones en que se asienta el estado de
derecho, implica el sometimiento de la Administración a las normas jurídicas; esto conlleva la necesaria
verificación judicial de la congruencia de su actuar, de modo tal que es una conquista del estado de derecho
llevar al ajusticiamiento los actos emanados del poder administrador a los estrados judiciales. Vale la aclaración
de que toda actividad que emana de ella debe realizarse dentro del ámbito jurídico vigente, y aun en caso de
actividad catalogada como discrecional, la misma no puede ser arbitraria. Fundamento éste que autoriza la
revisión judicial aun de la parte discrecional del acto administrativo, si bien dicho control comprende sólo la
legitimidad del mismo en sus límites elásticos de razonabilidad, desviación de poder, buena fe, principios
generales del derecho y equidad; y en esta inteligencia la Corte Sup. ha expresado que el control judicial de esta
actividad "...encuentra su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe
encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisión judicial de
aquellos aspectos normativamente reglados se traduce así en un típico control de legitimidad -imperativo para
los órganos judiciales en sistemas justicialistas como el argentino, ajeno a los motivos de oportunidad, mérito o
conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto" (conf. Corte Sup., 23/6/92, LL 1992-E-101).
II. PRINCIPIOS GENERALES DE LOS SISTEMAS
La administración financiera y los sistemas de control comprenden el conjunto de sistemas, órganos, normas
y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación para el
cumplimiento de los objetivos del Estado (9). Teniendo por objetivos básicos prioritarios -entre otros- garantizar
la aplicación de los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la
obtención y aplicación de los recursos públicos, sistematizar las operaciones de programación y evaluación de
los recursos del sector público nacional; desarrollar sistemas que proporcionen información sobre el
comportamiento financiero del sector público nacional y para evaluar la gestión de los responsables de cada una
de las áreas administrativas. De modo tal que el sistema, como veremos, se desarrolla en la centralización
normativa por parte de los órganos superiores encargados de su manejo, pero caracterizándose en la
desconcentración de las unidades de control y ejecución del sistema, ejerciendo los órganos superiores de
dirección de los sub-sistemas, la función normativa de coordinación.
Para ejemplificarlo, es preferible graficarlo a efecto de visualizar su estructura -la administración financiera
estatal- integrada por los siguientes sistemas que deben estar integrados e interrelacionados entre sí según el
siguiente gráfico:
Cada uno de los sistemas está a cargo de un órgano rector, que depende directamente del órgano
coordinador, quien tiene a su cargo la supervisación de resultados y la actividad directiva del sistema,
integrando la actividad de los cuatro pilares del organigrama. Dicha función de coordinación de los sistemas
está a cargo actualmente de la Secretaría de Hacienda (10).
III. DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO
En la Secc. 2ª del Tít. II se delimita el alcance de la oficina nacional de presupuesto como órgano rector del
sistema presupuestario nacional, atribuyéndole, entre otras, las siguientes competencias: a) participar en la
formulación de los actos presupuestarios de la política financiera que elabore el órgano coordinador del sistema;
b) formular y proponer al órgano integrador del sistema los lineamientos para la elaboración del presupuesto; c)
dictar las normas técnicas para la formulación, programación y evaluación de los presupuestos de la
Administración Nacional y de las empresas y sociedades del Estado; d) preparar el proyecto de presupuesto
general y fundamentar su contenido; e) aprobar, juntamente con la Tesorería Gral., la programación de
ejecución; f) tiene facultades normativas técnicas con todas las unidades administrativas que cumplen funciones
presupuestarias en cada una de las jurisdicciones y entidades del sector público nacional; g) evaluación
periódica de la ejecución presupuestaria, realizar un análisis crítico de los resultados físicos y financieros
obtenidos y de los efectos producidos por los mismos, interpretando las variaciones operadas con respecto al
presupuesto programado, debiendo determinar las causas y elevar informes de recomendación a las autoridades
y responsables de los organismos afectados (11).
E inmediatamente en el Cap. III, Secc. 1ª se refiere a la estructura de la Ley de Presupuesto General, el art.
19 divide en 3 títulos a saber:
- Tít. I: Disposiciones Generales
- Tít. II: Presupuesto de recursos y gastos de la Administración Central.
- Tít. III: Presupuesto de recursos y gastos de los organismos descentralizados.
Dentro de las funciones asignadas al órgano rector del sistema nacionalde presupuesto (Oficina Nac. de
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Presupuesto) se establece que, sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos
descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, este organismo competente confeccionará el
proyecto de ley que debe contener: a) Presupuesto de recursos de la Administración Central y de cada uno de
los organismos descentralizados, clasificados en rubros; b) Presupuesto de gastos de cada una de las
jurisdicciones y de cada organismo descentralizado, los que identificarán la producción y los créditos
presupuestarios; c) Resultados de las cuentas corrientes y de capital para la Administración Central, para cada
organismo descentralizado y para el total de la Administración Nacional.
Esta normativa engloba al presupuesto, que es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y
gastos estatales y se autorizan estos últimos para un futuro determinado, que generalmente es de un año (12), y
por lo tanto, constituye un plan de gobierno que expresa las prioridades de un programa político en marcha que
requieren necesariamente una verificación del seguimiento en las erogaciones y en la obtención de los recursos,
por medio de mecanismos económicos, eficientes y eficaces que constituyen los sistemas de control de la
administración financiera y control del sector público nacional.
Desde la perspectiva del derecho administrativo, el presupuesto representa una norma habilitante de
competencia administrativa, por medio del cual el órgano actúa en la vida económica, autorizándoselo al
ejercicio de derechos u obligaciones derivados de su competencia (13) durante un período anual (período
administrativo-financiero); y desde la perspectiva económica, el presupuesto muestra los gastos e ingresos
planeados en un año dado que generarían el gasto público y los programas de impuestos (14).
Como caracteres tipificantes del presupuesto tenemos que son: la unidad, la universalidad, la especialidad y
la anualidad (conforme se deduce del art. 75 inc. 8 CN.) y teniendo por objetivo prioritario, desde su perspectiva
planificadora de la economía, su distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre
éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto; siendo equitativo, solidario y dando prioridad al logro de un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc.
2 párr. 3 CN.).
De tal manera se cumple con las características informantes del presupuesto: 1) constituir un acto de
previsión, dado que se trata de una estimación de lo que han de ser los gastos e ingresos proyectados; 2) supone
una idea de equilibrio entre gastos e ingresos, dado que el presupuesto está siempre formalmente equilibrado, en
el sentido de que los ingresos deben necesariamente cubrir los gastos de un ejercicio; 3) adopta una forma
determinada técnica, pues se expresa en un lenguaje contable; 4) es regular en su confección (principio de
periodicidad); 5) Es un plan financiero, toda vez que obliga al Sector Público Nacional no sólo desde el punto
de vista político sino también desde el jurídico (15).
La ley 24156 en su art. 29 define los elementos constitutivos del presupuesto tales como son las nociones
básicas y esenciales del recurso y gasto, definiendo a la primera como "... todo lo que se pretende recaudar
durante el período..." excluyendo de este concepto los montos que correspondan de la coparticipación nacional y
conceptualizando el gasto del "ejercicio" como todos aquellos que se devenguen en el período, se traduzcan o
no en salidas de dinero efectivo de la tesorería, y desde el punto de vista administrativo, toda erogación estatal
destinada a satisfacer las necesidades públicas tradicionales (justicia, educación, etc.) y modernas (actividad de
fomento, etc.) que permiten la concreción material del poder administrador, traducido en la función desplegada
por el órgano.
El principio de anualidad es receptado en el art. 12 ley 24156 cuando se refiere al ejercicio, que descansa
sobre el concepto del año financiero, entendiendo por tal al período administrativo financiero que comprende la
actividad administrativa contable desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre (arts. 41 y 42) donde se cierran
las cuentas, imposibilitando asumir compromisos de no devengar gastos con cargo al ejercicio que se cierra en
esa fecha.
Dentro de la nueva norma queda expresamente consagrado el principio de la universalidad, cuando en el art.
12 se estipula que los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los
cuales figurarán por separado y por sus montos, íntegros, sin compensaciones entre sí; debiendo mostrar el
resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes y
de capital, así como la producción de bienes y servicios que generan las acciones previstas.
Considerase como elementos esenciales y básicos para iniciar su formulación, el programa monetario y el
presupuesto de divisas formulados para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de
inversiones del último ejercicio ejecutado (16), son los pilares para analizar el proyecto de la ley, por parte del
Poder Legislativo quien estudia su viabilidad a través de la comisión presupuestaria; siendo obligatorio por
parte del PE. el presentar el presupuesto general a la Cámara de Diputados de la Nación antes del 15 de
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septiembre del año anterior a aquél para el cual regirá o, en su defecto, si al inicio del ejercicio financiero no se
encontrare aprobado el presupuesto general, regirá el que tuvo vigencia el año anterior, con el consiguiente
ajuste que deberá introducir el PEN. en los presupuestos de la Administración Nacional y de los organismos
descentralizados (17).
Es la Cámara de Diputados, por su carácter representativo, quien tiene prioridad en el estudio y aprobación;
deviniendo ello de la propia Constitución en su art. 52 (reforma de 1994), atento a la exclusividad que tiene esta
Cámara en la iniciativa sobre leyes en materia de contribuciones y reclutamiento de tropas, al tener la
prerrogativa implícita de su estudio por el poder de fijar uno de los elementos constitutivos tal cual son las
contribuciones fiscales, ya que ellos representan cuantitativamente la mayor fuente de ingresos del erario
público (18).
Se sustituye la idea de la doctrina presupuestaria de una visión centrada en el principio de la "aprobación
previa del gasto público por parte del Congreso" pasándose a una tesis más administrativa, en la cual es el PE.,
una vez promulgada la Ley de Presupuesto correspondiente, quien decretará la distribución administrativa del
presupuesto de gastos. Dicha distribución consiste en la presentación desagregada hasta el último nivel de los
clasificadores y programas utilizados, de los créditos y las realizaciones contenidas en la Ley de Presupuesto
General. El dictado de este instrumento normativo implicaría el ejercicio de una nueva atribución, por parte del
PE., para decretar el uso de las autorizaciones para gastar y el empleo de los recursos necesarios para el
financiamiento (19).
Esta facultad implica la aplicación de un criterio nuevo en la materia, ya que tradicionalmente se aplicó el
principio de especialidad de gastos, que implica que la autorización parlamentaria de gastos no se da en forma
global, sino que se concede en forma detallada por cada crédito (20) y ello es porque siempre que el Poder
Legislador aprobaba el presupuesto se lo consideraba como una "autorización para gastar" al PE., condicionada
por lineamientos generales sobre el destino y monto de los gastos. A partir de ahora el PE., una vez obtenido el
consenso del gasto público en términos globales, está habilitado por el art. 30 a decretarla distribución
administrativa, siendo él, en definitiva, quien determine la política presupuestaria y no solamente el ejecutor de
la política aprobada por la voluntad general.
El art. 29 de la ley determina que los créditos del presupuesto de gastos, con los niveles de agregación que
haya aprobado el Congreso Nacional, constituyen el límite máximo de las autorizaciones disponibles para
gastar, fijando un límite objetivo y cierto de antemano para las erogaciones; pero, a pesar de ello, el art. 39 de la
misma norma dispone, contradiciendo este principio, que el PEN. podrá disponer autorizaciones para gastar no
incluidas en la ley de Presupuesto General para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de
epidemia, inundaciones, terremotos u otros casos de fuerza mayor. Amén de comunicar al Congreso en el
mismo acto que las disponga, debe el PEN. acompañar los elementos de juicio que permiten apreciar la
imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las previsiones ordinarias o con los saldos
disponibles en rubros presupuestarios imputables.
Entonces se da -en este supuesto- el concepto de la comunicación al órgano legislativo, teniendo como
limitación la inmediatez de la emergencia y la urgencia de la catástrofe, aunque en la técnica legislativa es dable
observar cierta deficiencia en su redacción, pues es evidente que si el legislador quiso ejemplificar las
calamidades de la naturaleza que impliquen una erogación extraordinaria, bastaba con señalar la noción de
"fuerza mayor", interpretándose como tal todo ese evento o hecho impredecible e inevitable, ajeno a la
planificación presupuestaria, que en consecuencia no contaba con créditos presupuestarios de gastos.
IV. DEL SISTEMA DEL CRÉDITO PÚBLICO
El Tít. III de la ley se refiere al sistema de crédito público, definiendo por tal a la capacidad que tiene el
Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones reproductivas,
para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para refinanciar sus
pasivos, incluyendo sus intereses respectivos y se prohíbe realizar operaciones de crédito público para financiar
gastos operativos (21).
La propia normativa -en cuestión- clasifica los tipos de deuda pública, que es el endeudamiento que resulta
de las operaciones de público, en interna o externa, directa o indirecta, a saber: a) Deuda interna:
considerándose por tal a la contraída con personas físicas o jurídicas, residentes o domiciliadas en la República
Argentina y cuyo pago puede ser exigible dentro del territorio; b) Deuda externa: es aquélla contraída con otro
Estado u organismo internacional o cualquier otra persona física o jurídica sin residencia o domicilio en la
República y cuyo pago puede ser exigible fuera del territorio, que previo a su contratación o emisión requiere
dictamen del BCRA. sobre el impacto de la operación en la balanza de pagos (ver art. 61); c) Deuda directa: es
aquella en que la Administración asume por sí misma la calidad de deudor principal; d) Deuda indirecta: es la
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constituida por cualquier persona física o jurídica, pública o privada, distinta de la persona de la
Administración, pero que cuenta con su aval, fianza o garantía.
Paradojalmente a este medio de financiamiento que había sido un mecanismo para solventar el déficit
estructural estatal, se lo reformula, recubriéndose al mismo de exigencias jurídicas. Y, en consecuencia, las
estructuras administrativas que pretendan recurrir a este mecanismo para solventarse, requieren antes de iniciar
trámites tendientes a realizar operaciones de crédito público, contar previamente con la autorización del órgano
coordinador del sistema (Secretaría de Hacienda), y se limita prohibitivamente la formalización de operaciones
de endeudamiento sin habilitación en la Ley de Presupuesto. Y en el supuesto de que no contaran con la
autorización en el presupuesto general del año vigente, se requiere de una ley que lo autorice expresamente (22).
Sumándose a ello, para tales supuestos, la exigencia de que previamente a la constitución de deuda pública
externa y antes de formalizarse el acto de instrumentación del crédito, se debe contar con dictamen del Banco
Central a los efectos de informar sobre el impacto en la balanza de pagos, cualquiera sea el ente emisor o
contratante del sector público, so pena de que cualquiera de las operaciones crediticias realizadas en
contravención a la normativa impuesta por esta ley sean nulas y sin efectos, sin perjuicio de la responsabilidad
personal de quienes las realicen.
Desde esta óptica, parece criticable la prerrogativa excepcionante del cumplimiento de los requisitos
precitados al PE. para la formalización de operaciones de crédito público con los organismos financieros
internacionales de los que la Nación sea parte (23), soslayando el art. 60 in fine una facultad exclusiva del
Congreso contenida en el art. 75 inc. 7 CN., porque como bien decía Bielsa "El contralor del presupuesto debe
terminar en el Congreso. Se comprende que el Poder que fija los gastos y recursos deba por eso conocer la
regularidad en la observancia de sus propias decisiones, es decir, verificar cómo el Poder administrador ha
realizado la gestión legalmente autorizada" (24), y ello no debe regularizar una vieja práctica de contraer
empréstitos externos, sin autorización del órgano parlamentario como ocurre en nuestro país.
V. DEL SISTEMA DE TESORERÍA
Este sistema está basado por el conjunto de órganos, normas y procedimiento que intervienen en la
recaudación de los ingresos y pagos, que configura el flujo de fondos del sector público nacional, así como en la
custodia de las disponibilidades que se generen.
Siendo el órgano rector del sistema la Tesorería General que coordina el funcionamiento de todas las
unidades o servicios de tesorería que operen en el sector público nacional; estando a cargo de un tesorero y
sub-tesorero generales designados por el PEN., teniendo como requisitos para acceder a dichos cargos, la
experiencia no menor de cinco años en el área financiera o de control, debiendo además contar con título
universitario con ramas afines de las ciencias económicas (25).
La competencia del órgano está comprendida en el art. 74 de la ley y entre otras atribuciones posee las de: a)
participar en los aspectos monetarios de la política financiera que elabore el órgano coordinador; b) centralizar
la recaudación de recursos de la Administración Central y distribuirlos en las tesorerías jurisdiccionales; c)
administrar el sistema de caja única o de fondo unificado de la Administración Nacional; d) emitir letras del
Tesoro; e) ejercer la supervisión técnica de todas las tesorerías que operen en el ámbito del sector público
nacional.
El art. 80 estipula un sistema de caja única o de fondo unificado que permite disponer de la existencia de
caja de todas las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional, manteniendo en vigencia el Sistema
de Fondo Unificado establecido por el decreto 8586/47 y sus modificatorias (26).
VI. SISTEMA DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
El sistema de contabilidad gubernamental está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y
procedimientos utilizados para recopilar, evaluar, procesar y exponer los hechos económicos que afecten o
puedan llegar a afectar el patrimonio de las entidades públicas, estando organizado institucionalmente de la
siguiente forma: a) unidades de registro primario de la Administración, que operan como centros periféricos del
sistema; b) centro de contabilidad de los organismos descentralizados; c) Contaduría Gral. de la Nación (27).
Este sistema será único y uniforme para todos los organismos del sector público, permitiendo la integración de
las informaciones presupuestarias, informando con la documentación contable-patrimonial, a fin de determinar
los costos de las operaciones públicas.
Tiene a su cargo: la registración sistemáticade las transacciones, el procesamiento de la información
financiera para la toma de decisiones, la presentación de la información contable y la consolidación; la
información necesaria para generar los estados de ejecución presupuestaria y el esquema de Ahorro, Inversión y
Financiamiento de la Administración Nacional.
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El órgano rector del sistema se denomina Contaduría Gral. de la Nación, estando a cargo de un contador
general y asistido por un subcontador general, siendo ambos designados por el PEN. y debiendo contar como
requisitos habilitantes de idoneidad con el título universitario de contador público y una experiencia anterior en
materia financiero-contable en el sector público, no inferior a cinco (5) años.
El cúmulo de atribuciones habilitantes se encuentra contenido en el art. 91 de la ley; siendo de mencionar a
título ejemplificativo: a) dictar las normas de contabilidad gubernamental, b) asesorar y asistir técnicamente; b)
llevar la contabilidad general de la Administración Central; d) administrar un sistema de información financiera
que permanentemente permita conocer la gestión presupuestaria, de caja y patrimonial, así como los resultados
operativos, económicos y financieros de la Administración; e) preparar anualmente la cuenta de inversión
contemplada en el art. 75 inc. 8 CN. (28).
VII. DEL SISTEMA DE CONTROL
El art. 7 ley 14156 establece que la Sindicatura Gral. de la Nación y la Auditoría General de la Nación
constituyen los órganos de control interno y externo de la Administración.
A efectos de una mayor ilustración hemos decidido graficar las estructuras de ambas para una mejor
exposición posterior:
Ver JA 1996-I-907.
a) Del Control Interno: Sindicatura Gral. de la Nación
La Sindicatura Gral. de la Nación (S.G.N.), se constituye como el organismo de control interno del PEN.,
con la calidad de entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del
presidente de la Nación, a cuyo cargo se encuentra el control interno de las jurisdicciones que componen el
PEN. y los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependen del mismo, para lo
cual, debe dictar y aplicar las normas de control interno (en coordinación con la A.G.N.); emitir y supervisar la
aplicación de las normas de auditoría internas; vigilar el cumplimiento de las normas contables, dictadas por la
Contaduría Gral. de la Nación; supervisar el funcionamiento del control interno y establecer requisitos de
calidad en el personal destinado al control interno (29).
Puede definirse el control interno como el conjunto de elementos, normas y procedimientos destinados a
lograr, a través de una efectiva planificación, ejecución y control, el ejercicio eficiente de la gestión para el
logro de los fines de la organización (30).
Se caracteriza como un servicio hacia la organización de la Administración, que consiste en un examen
posterior de las actividades financieras y administrativas que ejecuta analógicamente abriéndose como un árbol
hacia todas las jurisdicciones y entidades de la Administración que dependen del PEN. (31). La S.G.N. es el
órgano rector del sistema de control interno, con potestades normativas, coordinadoras y de supervisión del
mismo (32). Está a cargo de un síndico general de Estado (art. 108 ley 24156) que es asistido por tres (3)
síndicos generales adjuntos, con rango de subsecretarios de Estado (decreto 1413/94 del 22/8/94), siendo
requisitos comunes para ser designado en la función: poseer título universitario en ciencias económicas y una
experiencia en administración financiera y auditoría no inferior a los ocho (8) años.
El art. 104 de la ley asigna a la S.G.N., dotándola de las siguientes competencias, entre otras, a saber: a)
dictar y aplicar normas de control interno, las que deberá coordinar con la A.G.N.; b) emitir y supervisar la
aplicación, por parte de las unidades correspondientes, de las normas de auditoría interna; c) llevar adelante o
coordinar ejecución por parte de estudios profesionales de auditores independientes, de auditorías financieras,
de legalidad y gestión, investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como
orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones; d) vigilar el cumplimiento de las normas
contables, emanadas de la Contaduría Gral. de la Nación; e) supervisar el adecuado funcionamiento del sistema
de control interno, facilitando el desarrollo de la Auditoría Gral. de la Nación; f) establecer requisitos de calidad
técnica para el personal de las unidades de auditoría interna; g) aprobar los planes anuales de trabajo de las
unidades de auditoría interna, orientar y supervisar su ejecución y resultados; h) comprobar la puesta en
práctica, por los organismos controlados, de las observaciones y recomendaciones efectuadas por las U.A.I.: l)
atender los pedidos de asesoría que le formule el PEN. y las autoridades de sus jurisdicciones y entidades en
materia de control y auditoría; j) formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su
competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento normativo, la correcta
aplicación de las reglas de auditoría interna y los criterios de economía, eficiencia y eficacia; k) poner en
conocimiento del presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear
significativos perjuicios para el patrimonio público; l) mantener un registro central de auditores y consultores a
efectos de la utilización de sus servicios y m) ejercer las funciones del art. 20 ley 23696 en materia de
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privatizaciones (33).
Siendo obligatorio para el órgano rector que el modelo de control aplicado y coordinado debe ser integrado
e integral, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de
gestión, procurando la evaluación de proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía,
eficiencia y eficacia (34).
La auditoría interna es el servicio que presta a las unidades controlantes de los órganos a toda organización,
consistente en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de las entidades. La
autoridad superior de cada jurisdicción y entidad será responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de
control interno que comprenda los instrumentos previos y posteriores incorporados en el plan de organización y
en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditoría interna (35).
Este sistema de control interno se completa con la U.A.I. -Unidades de Auditoría Interna- creadas en la
órbita de cada jurisdicción y demás entidades dependientes del PEN., teniendo por función todos los exámenes
integrales e integrados de la actividad, procesos y resultados de la jurisdicción o entidad a la cual pertenezcan,
en todos sus aspectos: presupuestario, económico, financiero, patrimonial y de gestión.
La U.A.I. depende jerárquicamente de la autoridad superior del órgano o dependencia donde despliega su
cometido (36), y es una estructura al servicio de la organización, mientras que las relaciones entre esta y la
S.G.N. son de tipo funcional, con la última deberá actuar coordinadamente. Para ello, la U.A.I. encara su trabajo
de acuerdo con el modelo de control a que se refiere la ley, integral e integrado (37). Por lo tanto, abarcará no
solo la tradicional auditoría contable o financiera (con énfasis en la verificación del cumplimiento de normas
legales y de control interno contable); sino que también lleva a cabo la llamada auditoría operacional (con
énfasis en la determinación de la solidez del control sobre las operaciones) encaminada a evaluar la eficacia,
eficiencia y economía de la gestión, es decir, lo que hace al objetivo institucional.
Asimismo, la U.A.I. debe asesorar a la autoridad superior en la determinación de las normas y
procedimientos inherentes al sistema de control interno y evaluarel cumplimiento posterior de dicha normativa
por parte de las jurisdicciones o entidades.
En este sentido -García y Otheguy- manifiestan que no es posible apreciar aisladamente la inspección o
supervisión de legitimidad, de gestión e interna. El control de gestión y el control interno dispuesto en la ley
24156 lleva a un más amplio control de legitimidad y éste lleva a un mejor control de gestión y control interno
(38).
Es por ello que la autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del PEN. es responsable del
mantenimiento de un adecuado sistema de control interno; que abarca los instrumentos de control previo y
posterior incorporados en el plan de organización, en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada
organismo y la auditoría interna (art. 101 de la ley); deviniendo clave del éxito para el diseño y mantenimiento
del control interno, la coparticipación del superior, dado que nadie mejor que él que conoce dónde están los
puntos claves de la organización y dónde deben estar los controles, para lo cual deberá tener en cuenta al
desarrollar la estructura de control los siguientes puntos: 1) el énfasis relativo que desee otorgar a los diferentes
aspectos de las operaciones; 2) dónde se efectuará mejor el trabajo de control dentro de la organización; 3)
rapidez y sencillez de los controles; 4) efectos de la estructura de control y 5) producción de información veraz
orientada a la planificación (39). Los auditores internos titulares serán nombrados, en el caso de las
jurisdicciones, por resolución ministerial y, en el caso de las entidades, por disposición de la máxima autoridad
ejecutiva de la misma, siendo una responsabilidad de la autoridad superior de cada jurisdicción y entidad
dependiente del PEN. que las Unidades de Auditoría Interna y sus integrantes se ajusten a sus actividades
específicas en forma exclusiva (40).
La S.G.N. se halla dotada de facultades para exigir la colaboración en el ejercicio de sus competencias de
vigilancia y cumplimiento de cometidos, habilitándola a requerir de la Contaduría Gral. de la Nación y de los
organismos comprendidos en el ámbito de su competencia, la información que le sea necesaria, para el
cumplimiento de sus funciones; para ello, todas las autoridades y/o agentes del sector público tienen la
imposición legal de colaboración con el organismo, bajo apercibimiento de considerar la conducta adversa
como falta grave.
Por otra parte, la S.G.N. dictó la res. 67/94 de fecha 23/5/94 mediante la cual, también, establece los
criterios y procedimientos que esas mismas jurisdicciones deben adoptar en caso de verificarse actos ilegítimos
de los que puedan resultar daños patrimoniales para el Estado Nacional. En tal sentido el art. 1 del aludido
reglamento define "acto ilegítimo" como aquél que resulte violatorio de facultades regladas o de los límites
jurídicos de las facultades discrecionales, del que pudiera resultar un daño económico para el Estado; debe ser
comunicado a la autoridad superior de la jurisdicción o entidad en un plazo que no exceda las cuarenta y ocho
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horas, siendo la autoridad superior de cada órgano que tenga conocimiento, por medio de un hecho, acto,
omisión o procedimiento de que se hubiere causado un perjuicio patrimonial, deberá solicitar un dictamen del
Servicio Jurídico permanente donde debe constar: a) la determinación de la existencia de la responsabilidad por
parte del personal interviniente; b) la existencia del daño económico y una estimación del monto; c)
recomendación del procedimiento a seguir y d) informe sobre la fecha de prescripción de la acción para lograr el
resarcimiento (41). Dichos servicios jurídicos permanentes deben informar en un plazo de cuarenta y ocho horas
a las Unidades de Auditorías Internas y a la S.G.N. de todos los casos en que hayan intervenido en dichas
investigaciones que hubiesen detectado un perjuicio superior a $ 500.
La Sindicatura Gral. de la Nación informa trimestralmente al presidente de la Nación de los perjuicios
patrimoniales registrados y los procedimientos adoptados en cada caso para obtener adecuado resarcimiento.
Dentro de las obligaciones derivadas del ejercicio de la competencia de contralor el organismo tiene la
obligación de informar, con el objeto de mantener una Administración transparente y dinamizar la actividad de
las políticas sectoriales y globales, a la Presidencia de la Nación sobre la gestión y cooperativa de los
organismos comprendidos en su competencia, en su interrelación con el control externo a la Auditoría Gral. de
la Nación y la opinión pública.
Amerita un párrafo aclaratorio la derogación de los mecanismos previos de control "la observación", que
implica "la facultad del Tribunal de Cuentas de la Nación de analizar todos los actos administrativos que se
refieren a la hacienda pública...". A tales efectos dichos actos, juntamente con los antecedentes que los
determinen, deberán serles comunicados antes de entrar en ejecución (art. 85 inc. c) de la derogada Ley de
Contabilidad; y que producía un efecto suspensivo en la ejecutividad del acto, transformándose en una
manifestación del ejercicio de la función de control, por cuanto, implicaba la denuncia o exteriorización de la
ilegitimidad de acto controlado (42).
b) Del control externo: la Auditoría Gral. de la Nación
La Auditoría Gral. de la Nación está creada y básicamente organizada en el tít. VII cap. I de la ley 24156 ,
cumpliendo una función de ente de control externo del sector público nacional, con personería propia, e
independencia funcional (independencia financiera) dependiente del Congreso Nacional.
Es un organismo de asistencia técnica del Congreso con autonomía, aunque delegadas a la ley las reglas del
funcionamiento (43), que tiene jerarquía constitucional desde la reforma de 1994. Convirtiendo al control
externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, en una
atribución propia del Poder Legislativo, cuyo examen y opinión sobre el desempeño y situación general de la
Administración Pública se sustenta en los dictámenes, informes e investigaciones del organismo de contralor
parlamentario.
Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de
funcionamiento son establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentarias Mixta Revisora
de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso, por primera vez.
Su competencia será el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera,
patrimonial, legal, como también el dictamen sobre los estados contables financieros de la Administración
Central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios
públicos, Municip. de Bs. As. y entes privatizados adjudicatarios de los procesos de privatización (44).
El art. 117 de la ley 24156 extiende el ámbito de la competencia fiscalizadora de la Auditoría a las empresas
concesionarias de servicios públicos, en cuanto a las obligaciones y derechos emergentes de los respectivos
contratos, siendo sus normas de interés general no sólo para la propia Administración, sino que su cumplimiento
interesa al orden público y el bienestar general de la Nación en concordancia con la atribución propia del
Congreso Nacional, por lo dispuesto por el art. 75 inc. 19 de la Carta Magna; por lo tanto se infiere la extensión
de las facultades de verificación de cumplimiento de los contratos de concesión, a un organismo como el
descripto.
Carece el mismo de competencia para el control de gestión política, por medio del juicio político al que se
refiere el art. 53 CN. (reforma de 1994), que pertenece a la esfera de exclusividad del Congreso Nacional.
En cuanto a las funciones principales que asigna la ley a este organismo de contralor externo, se hallan las
siguientes: a) realizar auditorías: financieras de legalidad de gestión y exámenes especiales de las jurisdiccionesy de las entidades, así como la evaluación de programas y proyectos y operaciones, cuya realización puede
hacerse directamente por el mismo organismo, o mediante la contratación de profesionales auditores
independientes; b) auditar las unidades de programas y proyectos financiados por organismos internacionales de
crédito por sí o mediante profesionales independientes especializados en auditoría; c) dictaminar sobre los
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estados contables financieros de los organismos de la Administración Pública Nacional al cierre del ejercicio; d)
controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público; e) dictaminar los
estados financieros del BCRA.; f) realizar los exámenes especiales de actos o contratos de significación
económica, por sí o a pedido del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Revisora de Cuentas; g) opinar sobre
la memoria y los estados contables financieros, así como sobre el grado de cumplimiento de los planes de
acción de las empresas y sociedades del Estado; h) fijar los requisitos de idoneidad que deben reunir los
auditores independientes; i) promover investigaciones de contenido patrimonial en los casos que corresponda
informando a la Comisión Mixta Revisora de Cuentas (45). En el cumplimiento de dichas atribuciones legales
tiene facultades de requerir la colaboración de todas las entidades del sector público, las que estarán obligadas a
suministrar datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con las funciones de contralor del
organismo.
Estas funciones que le reconoce el art. 118 de la ley, incluyen la obligación del mantenimiento, verificación
y actualización de un registro patrimonial de los funcionarios públicos por la Administración; a esos efectos, el
inc. j dispone que todo funcionario público con rango de ministro, secretario, subsecretario, director nacional,
máxima autoridad de organismos descentralizados e integrante del Directorio de Empresas y Sociedades del
Estado, están obligados a presentar dentro de las cuarenta y ocho horas de asumir su cargo desde la sanción de
la ley, una declaración jurada patrimonial con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, el que
debe ser actualizado anualmente y al cese de las funciones. La Auditoría General está a cargo de siete (7)
miembros designados cada uno como auditor general, los que deben ser de nacionalidad argentina, con título
universitario en la carrera de Ciencias Económicas o Derecho y con probada especialización en administración
financiera y control.
Su dependencia vinculante es la comisión mixta revisora de cuentas, que está integrada por seis (6)
senadores y seis (6) diputados, quien debe: a) aprobar anualmente y conjuntamente con las comisiones de
presupuesto y hacienda de ambas cámaras el programa de acción anual de control externo de la A.G.N.;
encomendar los estudios, investigaciones y dictámenes especiales sobre la materia de su compentencia, analizar
la memoria y balance del organismo, y la marcha de los planes anuales de trabajo.
El art. 85 CN. lo caracteriza como organismo de asistencia técnica del Congreso con autonomía funcional,
sin personalidad jurídica, replanteando la reforma de 1994 la constitucionalización del control del obrar
administrativo, contable, patrimonial, operativo y financiero de la Administración estatal.
Comentario aparte merece, por último, el proyecto de ley complementario a la ley bajo análisis, conocido
como "Sistema de administración de bienes del Estado" (del 13/10/94. Mensaje n. 1815) elaborado por el
Ministerio de Justicia de la Nación.
En su mensaje de elevación propulsa como motivación la necesidad de contar con un sistema de
administración de bienes integral e integrado, inexistente en la actualidad, ya que las pocas normas vigentes se
encuentran dispersas y aisladas, lo que redunda en la falta de coherencia y unidad lógica. Por lo cual se
establece como objetivo el establecimiento del Sistema de Administración de Bienes del Estado Nacional (46)
que tiene por objetivo ingresar, registrar, asignar, conservar, proteger y eventualmente reasignar, dar de baja o
disponer de los bienes muebles o inmuebles que integran su patrimonio (art. 1). Dentro del sistema propuesto
existe una unidad central del sistema y las unidades periféricas que funcionan en cada jurisdicción o entidad
(47) las que tienen a su cargo la administración de los bienes y a los responsables patrimoniales de la guarda o
custodia de los bienes.
Son pilares de la organización del sistema los siguientes principios metodológicos: a) la centralización de las
políticas y de las normas y el cumplimiento de ambas; b) la descentralización operativa.
El ámbito de aplicación de la ley comprende al Sector Público que está integrado por la Administración
Centralizada (P.E.N.) y sus entes descentralizados, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, haciéndose
extensiva al ámbito de la Municip. de Bs. As.
Quedan comprendidos los bienes del dominio público o privado que lo sean por disposición expresa de la
ley o por haber sido adquiridos, a título oneroso o gratuito, clasificando en un régimen diferenciado a los bienes
de dominio privado en bienes de uso, de cambio y de consumo (art. 5).
El propio proyecto de ley establece un mecanismo ágil y rápido de desalojo fiscal en caso de ocupación sin
título o cuando el título en virtud del cual se ocupa el inmueble se encuentre vencido o revocado (ver art. 27).
Y por último propicia la sustitución de la actual redacción de los arts. 3951 y 3152 CC. en referencia a la
usucapión de inmuebles (48).
VIII. EPÍLOGO
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Como corolario del presente comentario, se impone terminar estos sintéticos apuntes con esta breve
reflexión de Benoit que hago propia "... que para comprender el fenómeno de la Administración es necesario
partir de la base que ella no puede ser una institución perfecta y si se parte de esta premisa básica del vicio de
los controles financieros es perseguir el mito de la perfección del funcionamiento financiero de los servicios
administrativos imposibles evidentemente de obtener y, por lo tanto, acarrear una multiplicación constante de
los controles, que resultan siempre imperfectos como la Administración que pretenden controlar (49).
Sin embargo, refinar los mecanismos y órganos de control implica mejorar la calidad de la prestación
estatal, que debe traducirse en la agilidad de las estructuras de organización eficientes y eficaces, ahorro de
recursos humanos y materiales, responsabilidad sobre el patrimonio común y por consiguiente la optimización
de los resultados al implementar políticas.
Por lo tanto la ley 24156 implica un paso más hacia un restablecimiento del equilibrio de poderes y
perfecciona mecanismos participativos de la vida democrática de la República destinados a engrosar la
participación activa, equilibrada y plena, procurando restablecer la cultura del control responsable en el Estado y
distintas dependencias.
NOTAS:
(1) Montesquieu, "El espíritu de las leyes", Bs. As., Ed. Orbis, 1984, p. 185.
(2) Alberdi, Juan B., "Sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina según la Constitución
de 1853", Bs. As., Escuela de Ed. Económica, 1977, p. 260.
(3) Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1978, p. 73.
(4) Otto Mayer, que sostiene que el poder de control surge del poder de vigilancia como el derecho de actuar
sobre el cuerpo de administración propia a fin de que se mantenga dentro del cumplimiento de las tareas que le
incumben. Este poder de vigilancia es ejercido por la autoridad de vigilancia que forma parte de los órganos
superiores (conf. aut. cit. "Derecho Administrativo alemán", t. IV, ed. Depalma, p. 305). Bartolomé Fiorini
afirma que en el Estado moderno, la actividad de la Administración Pública es siempre jurídica con lo cual
conlleva ínsitos en todos sus actos los valores de justicia, equidad, moralidad; y paracumplir con estos
principios ha creado una función específica de su juridicidad: la actividad de control (conf. auto cit., "Manual de
Derecho Administrativo", t. II, LL, p. 1006).
(5) Dromi, Roberto (en su obra "Derecho Administrativo", Bs. As., Ed. Cdad. Bs. As., 1994, p. 542) sostiene
"que existe una profunda razón jurídica y política justificativa del control en todas las instancias del quehacer
público. El control se impone como deber irreversible, irrenunciable e intransferible para asegurar la legalidad
de la actividad estatal. Sin control no hay responsabilidad. No puede haber responsabilidad pública sin
fiscalización eficaz de los actos del Estado". Ver asimismo el excelente trabajo de Postiglioni; Salvador Julio
sobre "Publicidad y control de los actos de gobierno", publicado en el diario LL del 3/8/95 donde afirma con
certeza que todos los actos que realicen quienes ejercen actos de gobierno de la Nación deben ser públicos, y de
gestión transparente, transformándose la publicidad en un instrumento absolutamente eficaz de control. Ver
asimismo la declaración de los derechos del hombre de 1789, art. 14, cuando proclamaba como derecho de los
ciudadanos el de "comprobar", por sí mismos o por medio de sus representantes, la necesidad de la contribución
pública, de consentirla libremente y de vigilar su empleo.
(6) Conf. aut. cit., "Curso de Derecho Administrativo", t. I, Madrid, Ed. Civitas, p. 35.
(7) Conf. Martínez Cachero, L. A., "Diccionario de Hacienda y Derecho Fiscal", Madrid, España, Ed.
Pirámide S.A., 1976, p. 44.
(8) Como señala Haurio, André y otros en su obra "Derecho Constitucional e instituciones políticas",
España, Barcelona, Ed. Ariel, 1980, p. 773 en las perspectiva de la democracia occidental, el Parlamento es un
organismo irremplazable. Constituye, al menos en la mayor parte de los problemas, un censor competente de
gobierno y garantiza también, por la libertad de tribuna, el respeto a los derechos fundamentales del hombre.
(9) Conf. art. 2 ley 24156.
(10) Ver ley 24156 ap. 6 y decreto 2666/92 art. 6 pto. 1.
(11) Ver arts. 18 , 44 y 45 ley 24156; y su decreto reglamentario n. 1361/94 .
(12) Villegas, Héctor, "Curso de finanzas, derecho financiero y tributario", Bs. As., Ed. Depalma, 1992, p.
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789. El art. 12 de la nueva ley 24156 estipula que los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos
previos para el ejercicio, los cuales figuran por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí.
(13) Conf. Mertehikian, Eduardo, "Comentarios al Régimen jurídico instaurado por la ley 24156 y sus
disposiciones reglamentarias y complementarias", Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública
(RAP), Ed. Ciencias de la Administración, 1993, Ed. especial, p. 10). Ver asimismo Dromi, Roberto, quien lo
analiza definiéndolo desde una triple dimensión: A) desde la perspectiva política como un programa u
ordenación racional de la actividad financiera del Estado, contiene una autorización legislativa limitativa del
Ejecutivo, que se traduce en una expresión cuantitativa de ingresos y egresos públicos, operando como
instrumento; B) desde la perspectiva económica, un instrumento contable de previsión, y ex-post, es sólo un
balance de resultados; C) y desde la perspectiva jurídica, como institución fundamental del Derecho Público,
tiene carácter normativo, es una "expresión jurídica", de los derechos, de las potestades y de los deberes que
competen a la Administración en materia de ingresos y gastos públicos (conf. aut. cit. "Constitución, Gobierno y
Control", Ed. Ciudad Argentina, 1983, p. 213).
(14) Conf. Samuelson, Paul A. y Nordhaus, William D., "Economía", 20ª ed., Mexico, Mcgraw-Hill, 1987,
p. 416. Estos economistas clasifican bajo el punto de vista económico en: a) presupuesto efectivo que registra
los gastos, los ingresos y el déficit monetario observado en un período dado, b) el presupuesto estructural, como
aquel que calcula cuáles serían los ingresos, los gastos y los déficits del Estado si la economía funcionara en el
nivel de producción potencial, c) el presupuesto cíclico, que es el que calcula el efecto del ciclo económico en el
presupuesto: mide los cambios de los ingresos, los gastos y el déficit que se deben al hecho de que la economía
no se encuentra en el nivel de producción potencial sino en una expansión o una recesión. El presupuesto cíclico
es la diferencia entre el efectivo y el estructural.
(15) Conf. Martínez Cachero, L. A., ob. cit., p. 143.
(16) Ver art. 24 ley 24156; y decreto 2666/92 .
(17) Ver arts. 26 ley 24156.
(18) Conf. en igual sentido Bielsa, Rafael, "Tratado de Derecho Administrativo", t. II, 1964, LL, p. 512;
idem Giuliani Fonrouge, Carlos M., "Derecho Financiero", V.I., Ed. Depalma, 1990, p. 263; asimismo, art. 12,
Ley de Contabilidad derogada - decreto ley 23354/56.
(19) Ver arts. 24 y 27 ley 24156.
(20) Ver art. 56 ley 24156 y decreto 1361/94 .
(21) Ver arts. 59 y 60 ley 24156.
(22) Ver art. 60 último párrafo, dado que la cláusula del art. 75 inc. 7 conlleva expresamente una
habilitación para fiscalizar el manejo de un recurso tan caro a las generaciones futuras, ello implica desconocer
la primacía que tiene el órgano legislativo como representante de la voluntad popular.
(23) Ver art. 60 in fine ley 24156.
(24) Aut. cit. "Derecho Administrativo", t. II, Bs. As., LL 1964-546.
(25) Ver arts. 72 , 73 y 75 ley 24156.
(26) Ver Reglamento parcial n. 3 ley 24156 . decreto 1361/94, art. 80 .
(27) Ver art. 85 y decreto reglamentario 1361/94.
(28) Ver el trabajo de Schafrik, Fabiana H. y Barraza, Javier I., " Algunas reflexiones relativas a la
atribución del Congreso de la Nación de aprobar o desechar la cuenta de inversión. Su naturaleza jurídica y
evolución legislativa en la materia", publ. en ED del 14/6/95, p. 3.
(29) Ver art. 96 y ss. ley cit.; decreto 253/93 .
(30) Esta definición del Dr. Enrique Fowler Newton es citada por Rodríguez, Héctor y Vetulle, Rubén en su
artículo: "El control público moderno (2ª parte)", Boletín Informativo del Secretariado permanente de
Tribunales de Cuentas, año XXI, agosto 1995 - n. 82, ps. 9 y ss.
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(31) Boscolo, Ana M. y Roncoroni, Marta S., "Fortalecimiento de la capacidad gerencial en el gobierno
central. Mecanismos de control del sector público (una interpretación de la ley 24156 )", JA 1994-I-893.
(32) Ver RAP. n. 187, abril 1994, p. 8; asimismo, Shchafrik, Fabina H. y Barraza, Javier I., "Sistema de
control en la ley 24156 (análisis comparativo con el régimen anterior)", LL 1995-C-1259.
(33) Por decreto 253/93 del 18/2/93, establece en el art. 104 inc. n el ejercicio por parte de la S.G.N.: de
todas las funciones de control derivadas de las leyes ns. 23696 y 23982 y sus reglamentaciones.
(34) Ver art. 103 ley 24156.
(35) Bruno, Norberto, "La administración financiera y control a la luz de la nueva legislación en la
Argentina", Boletín informativo del Secretariado permanente de Tribunales de Cuentas, año XX, ns. 77-78,
1994, p. 15.
(36) Apestequia, Carlos critica esta dependencia sosteniendo "que surge aquí una objeción fundamental
puesto que debe repararse en que no puede haber control efectivo, en tanto resulta ser un juicio apodíctico que
nunca un organismo de control puede depender del controlado si se quiere ser realmente eficaz" (conf. aut. cit.,
"Los mecanismos de control en la ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector
público nacional", LL 1994-B, secc. doctrina, p. 728).
(37) Quijano, Rubén E.; Pighin, José M. y Jenefes, Hugo R. definen los términos integral como abarcativo
de todos los aspectos de un ente: legales, presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales,
administrativos, operativos y de gestión; e integrados a los distintos tipos de control que forman parte del
sistema, al cual están subordinados en función de los objetivos y metas institucionales; armónicamente
relacionados a través de un conjuntode reglas o normas y respondiendo a una estrategia de control (ver aut. cit.,
"Los Tribunales de Cuentas de Cara al siglo XXI: "Sistemas de Control Integrado e Integral", Boletín
Informativo del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas", año XXI, 1995, n. 82, Salta, Argentina, p.
26).
(38) Ver García, Cándido E. y Otheguy, Osvaldo O., "Control de Legitimidad, de Gestión e Interno en la ley
24156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público", suplemento actualidad de
LL Actualidad del 30/8/94.
(39) Newman, William H., "Programación, Organización y Control", Bilbao, Ed. Deusto, 1974, p. 597.
(40) Ver Reglamento parcial n. 2 ley 24156 . decreto 253/93 del 18/2/93, art. 102 .
(41) Cuando para determinar la responsabilidad se exija una investigación previa, ésta se sustancia como
información sumaria o sumario, de acuerdo al reglamento de Investigaciones aprobado por decreto n. 178/80.
Esto sirve de antecedente para el órgano llamado a resolver acerca de iniciar o no la demanda judicial por
responsabilidad patrimonial de los agentes implicados.
(42) Ver en este sentido el profundo estudio de Pérez Colman, Luis J., "El control de legitimidad a cargo del
Tribunal de Cuentas", Revista Argentina de Derecho Administrativo, enero-marzo 1975, año 7, ed. Plus Ultra,
ps. 67 y ss.
(43) Scharfrik, Fabiana H. y Barraza, Javier artículo precitado.
(44) Dromi, R. y Menem, E. sostienen que "esta función de control a cargo de la Auditoría General se puede
cumplir en cualquier momento del acto que se trate, atendiendo la amplitud de la expresión utilizada por el texto
constitucional al señalar que abarca "toda la actividad de la Administración", "cualquiera fuera su modalidad de
su organización". De ahí que, dada la variedad de situaciones y en orden a la eficacia del control, éste puede
requerir que se produzca en forma anterior, concomitantemente, simultánea o posterior" (conf. auts. cits., "La
Constitución Reformada", Ed. Cdad. Argentina, 1994, p. 298).
(45) Ver art. 118 funciones genéricas de la A.G.N.
(46) Dentro de las responsabilidades de la Unidad Central, se cuentan: a) elaborar y proponer las políticas y
las normas del sistema; b) coordinar con las unidades periféricas las acciones conducentes al cumplimiento de
las políticas y normas; c) establecer los procedimientos básicos destinados a administrar los bienes del Estado
Nacional; d) intervenir en la adquisición y enajenación de los bienes inmuebles; e) proponer a la autoridad que
corresponda o el PE. que sean declarados innecesarios para la gestión de los bienes que carezcan de uso
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permanente, que no produzcan renta o que por otra causa merezcan tal declaración (ver art. 8).
(47) Ver art. 9 del proyecto, que cuando la ley habla de jurisdicciones o entidades se lo hace con el alcance
asignado a dichos términos por el art. 9 ley 24156.
(48) Se sustituye la actual redacción del art. 3951 CC. por: "El Estado Nacional o las provincias y sus entes
autárquicos u organismos descentralizados, que tengan personalidad jurídica propia, están sometidos a las
mismas prescripciones que los particulares en cuanto a sus bienes o derechos susceptibles de ser propiedad
privada. Sin embargo, no están sujetos a la pérdida del derecho sus bienes inmuebles por prescripción
adquisitiva" y el art. 3951 de ese mismo cuerpo es modificado por: "Puede prescribirse todas las cosas cuyo
dominio o posesión pueden ser objeto de una adquisición, con excepción de los bienes inmuebles
pertenecientes..." a los aludidos en el artículo anterior.
(49) Benoit, Francis P., "El Derecho Administrativo francés", Madrid, España, Ed. Instituto de Estudios
Administrativos, 1977, p. 133.
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