ADMINISTRATIVO- Sin cátedra- 1er Parcial

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Derecho Administrativo
Unidad I
Orígenes y características principales del Derecho Administrativo
El Derecho Administrativo es una rama de la ciencia jurídica que tiene como objeto de
estudio a la organización y la actividad de la Administración Pública en sus relaciones
internas y con los ciudadanos.
El Estado es una sociedad política necesaria pues la concreción de la vida social,
jurídicamente organizada sobre un territorio, hace indispensable la existencia de esa
entidad que adune los intereses y potenciales de cada integrante del núcleo social,
encauzándolos hacia el logro de una finalidad común, que es la realización del derecho
en tanto objeto de la justicia.
Un Estado debe estar conformado jurídicamente en forma soberana, es decir que debe
generar el derecho que rige en el territorio propio, sin reconocer otro poder que
comparta esta potestad. La autonomía, por otro lado, implica la aptitud para darse las
propias leyes, con arreglo a la Constitución que el Estado mismo ha producido, lo cual
también rige para las provincias, que pueden dictar sus propias leyes, pero con sujeción
a tales límites. Por último, la autarquía establece la aptitud de un ente para
administrarse económica y administrativamente, de acuerdo a una norma impuesta.
Estas características del Estado, sin embargo, están en declive, debido al surgimiento de
ámbitos geográficos supranacionales de coordinación y auxilio económico, social,
jurídico y político. A partir de éste, ámbitos tales como los derechos humanos han
quedado fuera del control absoluto del Estado nacional, para quedar subordinados a la
comunidad internacional y los tribunales internacionales, y a los principios generales del
derecho que ambos consideran.
La forma de gobierno
Nuestra Constitución establece en su art. 1 que la Nación adopta, para su gobierno, la
forma representativa y republicana:
 Representativa: implica que el pueblo no delibera ni gobierna, sino a través de sus
representantes, que son electos a través del voto. Esto reconoce la titularidad del
poder en la sociedad, así como también la forma democrática.
 Republicana: implica que los asuntos de la Nación son públicos, por lo cual debe
haber transparencia en el ejercicio de las funciones de gobierno; y también que el
gobierno se ejerce a través de un sistema de frenos y contrapesos, que se deriva de
la división de funciones del poder del Estado en el Poder Legislativo, Ejecutivo y
Judicial. Esta división de poderes implica que los actos del PL están sometidos al
control del PE, el cual puede vetar las leyes, aunque el PL puede insistir en ellas. A
su vez, los actos del PE y del PL están sujetos al control jurisdiccional. El PJ está
sujeto al control del PL, a través del juicio político y el jury de enjuiciamiento. 
 Federal: el federalismo es una forma de Estado, según la cual no existe un único
centro de decisión política dentro de éste. Implica, entonces, la descentralización
política, puesto que existen en el federalismo varios centros de poder autónomos,
junto con un foco aglutinado de poder soberano. Las provincias transfieren al
Gobierno federal parte de su poder originario, lo cual sólo puede revocarse a través
de una reforma constitucional, y en esta transferencia se enuncian materias
concretas cuya resolución se delega en el Gobierno federal, en tanto que los entes
delegantes mantienen todas las potestades residuales.
Esta forma de organización, que tiene su origen en la Constitución, implica un
solo poder soberano, el Estado federal, y la coexistencia de centros territoriales con
autonomía, las provincias, las cuales tienen facultades normativas originarias en las
materias que no fueron delegadas l Gobierno federal. 
Funciones estatales: la forma republicana de gobierno supone la división de las funciones
del poder. Existen tres funciones del poder, la legislativa, la administrativa y la
judicial, que son propias e inherentes a la actuación estatal, y obedecen al poder
Legislativo, Ejecutivo y Judicial particularmente. Sin embargo, estas funciones no son
cumplidas exclusivamente por el poder correlativo, sino que la distribución de
competencias constitucionales pone en evidencia que los tres poderes pueden realizar
actos materiales que no pertenecen a su campo específico y están por fuera de su
actividad preponderante. Así, todos los poderes necesitan cumplir actividades
administrativas para poder ejercer sus actividades (como la adquisición de bienes
muebles o recursos técnicos y humanos), así como también pueden juzgar en ciertos
casos en los que tienen competencia, y como también pueden realizar funciones
jurisdiccionales, a través del dictado de reglamentos, etc.
 Función legislativa: implica la formulación de normas de carácter general y
abstracto, y tiene efectos a futuro.
 Función administrativa: conlleva una actividad estatal individual y concreta, que
exige la aplicación de medios materiales y humanos para lograr la realización del
derecho en la sociedad. Es una actividad subconstitucional y sublegal, porque debe
obedecer tanto a la Constitución como a las leyes.
 Función judicial o jurisdiccional: busca solucionar los conflictos jurídicos entre as
personas, por parte de un tercero imparcial, a través de la formulación de normas
jurídicas individuales producidas por las sentencias. 
Derecho público y privado
El derecho público está vinculado a la regulación de conductas entre Estados o entre el
Estado y los particulares, entre los cuales existe un principio de autoridad o jerarquía;
mientras que el derecho privado está destinado a las conductas entre particulares,
entre las cuales hay una relación de igualdad y se presume la autonomía de la voluntad.
Mientras que en el derecho privado se dan las relaciones de coordinación, en el derecho
público se generan relaciones de subordinación.
Esta diferencia entre el régimen privado y el público se debe a que el Estado tutela el
interés público, para lo cual posee ciertas prerrogativas que le permiten llevarlo a
cabo, las cuales vulneran la igualdad entre las partes que domina el derecho privado.
Entonces, mientras que el derecho privado busca el logro de la justicia conmutativa, es
decir, el dar a cada uno lo suyo, el derecho público buscará la justicia distributiva y
legal, es decir, la que de un mayor beneficio a la comunidad y al bien común.
El Derecho Administrativo, que tiene como objeto la organización y la actividad de la
administración pública estatal en sus relaciones internas y con los ciudadanos, debe ser
estudiada desde la organización de la Administración Pública y de las actividades que
se cumplen en función administrativa. Busca aplicar los recursos del Estado para la
consecución de los intereses generales, ejerciendo potestades que le confiere el
ordenamiento jurídico. Estas potestades tienen límites precisos, fundamentales para que
el propio Estado no abuse de su poder, pero también implican una subordinación de los
ciudadanos. 
La actividad administrativa puede clasificarse en:
 Administración activa: es la actividad que se cumple en la aplicación del derecho a
las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, a través de los actos
administrativos y su ejecución.
 Administración consultiva: algunos órganos de la administración asesoran jurídica
o técnicamente a aquellos que deben decidir, y es de carácter interno de la
Administración.
 Administración de contralor: ciertos órganos supervisan el cumplimiento de los
requisitos que se imponen al desempeño de la administración activa. Este rol es
cumplido por la Sindicatura General de la Nación.
 Administración normativa interna: establece pautas generales de organización
hacia el interior de la organización (como el horario de atención al público, el sistema
de presentación de escritos, etc.).
 Administraciónresolutiva interna: busca resolver conflictos pecuniarios entre
órganos de la administración o sujetos dentro de la estructura administrativa, que no
pueden ser llevados a la justicia por considerarse ambas partes del Estado.
El Estado sólo puede hacer lo que la ley le ordena. La técnica de atribución legal de
potestades permite que esta regla se vuelva compatible con la necesidad del Estado de
cumplir con los fines de interés general que le han sido impuestos. De esta manera, la
ley atribuye ciertos poderes jurídicos a los órganos estatales para hacer posible la
consecución de sus fines, pero busca a la vez definir cuidadosamente sus límites, para
evitar que existan abusos de poder.
El derecho administrativo, entonces, tiene un régimen especial para la solución de los
casos concretos que se le someten, que es distinto del régimen de derecho común, por
lo que se lo denomina régimen exorbitante, es decir, escapa a la órbita típica del
derecho privado, y en él se ve restringida la autonomía de la voluntad, así como también
se pone por encima el interés público respecto del privado. 
El régimen exorbitante busca otorgar a la Administración Pública una serie de
prerrogativas o potestades, entre las cuales se incluyen:
 Autotutela declarativa: implica declarar el derecho en los conflictos en los que es
parte, y es aún más poderosa que la presunción de legalidad de los actos
administrativos.
 Autotutela ejecutiva: le permite ejecutar sin auxilio jurisdiccional los actos
administrativos que dicta, poniendo en ejecución la fuerza legítima a su alcance,
como la policía, postergando el efecto suspensivo de los recursos que pueden
presentar los ciudadanos ante estos actos. Esta potestad se justifica debido a la
consecución del interés público por sobre los intereses particulares. 
 Autotutela reduplicativa: permite exigir que se agoten ciertos procedimientos ante
ella, de forma previa a la instancia judicial.
Soberanía, autonomía y autarquía
 Soberanía: poder que no reconoce sobre sí otro poder superior, al ser éste supremo
y absoluto sobre el territorio del Estado federal, el cual tiene imperium sobre las
provincias y sus habitantes.
 Autonomía: implica un poder normativo originario, es decir, es el poder de darse
sus propias normas, aunque éstas deben seguir los lineamientos de las normas
superiores.
 Autarquía: implica una personalidad jurídica propia, y la capacidad de
administrarse, pero no una potestad normativa originaria.
Unidad II
Fuentes del derecho en el ámbito del derecho público
Las fuentes del derecho varían relativamente, en el ámbito administrativo, debido a que
las relaciones tienen como uno de sus sujetos al Estado. Para éste, rige un principio
inverso al principio de legalidad de vinculación negativa: el de la vinculación positiva
al principio de legalidad, según el cual el Estado y la Administración sólo pueden
hacer aquello que la ley les manda. Por ello, el Estado y los demás entes públicos suelen
actuar frente a los ciudadanos en ejercicio de sus potestades, las cuales son
prerrogativas que nacen y se ven limitadas por el ordenamiento jurídico. 
El Estado tiene, en el vértice de su pirámide jurídica, a la Constitución Nacional, la
cual brinda un orden jerárquico de las fuentes formales del derecho en el art. 31. Sin
embargo, hay algo que prima sobre ella: el derecho internacional por sobre nuestro
orden interno, algo que fue reconocido recién tras la reforma de 1994 en nuestro país,
pero que, basado en el ius cogens, tuvo su desarrollo a lo largo del siglo XX, culminando
en la creación de tribunales internacionales destinados a la preservación de estos
valores del derecho internacional y de los derechos humanos. Estos tratados y tribunales
se basan en lo que García Pulles denomina la primera fuente del derecho: la dignidad
del hombre, de la cual se derivan una serie de derechos (a la vida, a la integridad física,
a la libertad, etc.) que son considerados irrenunciables, por lo cual no pueden ser
privados por los ordenamientos nacionales. 
En cuanto a las fuentes supranacionales, la Corte, tras el fallo Ekmekdjian c/ Sofovich
sostuvo que un tratado internacional constitucionalmente celebrado y ratificado pasa a
pertenecer al orden interno, y no puede ser derogado por una ley del Congreso, puesto
que esto implicaría un error en la distribución de competencias, al ser la celebración de
un tratado internacional un acto complejo federal. Además, estableció que, tras la
convención de Viena, la cual asigna prioridad a os tratados internacionales frente a la ley
interna en el derecho interno, se reconoció la primacía del derecho internacional por
el propio derecho interno. Ante un eventual conflicto, entonces, el Estado debe
asignar primacía al tratado, y debe, además, adecuar su sistema interno para que
sea compatible con éstos, a través del control de convencionalidad.
Posteriormente, la reforma constitucional de 1994 incorporó al texto constitucional una
serie de tratados de derechos humanos, en las condiciones de su vigencia, es decir, que
permita que las disposiciones de los tratados se entiendan conforme han sido
interpretados por los tribunales y organismos internacionales que deben aplicarlos.
Si bien esta jerarquización implicó una limitación de la soberanía de los poderes
constituidos, los tratados de DDHH están gobernados por la regla pro homine, por lo
cual debe interpretarse la norma más favorable a la dignidad de la persona. Se dice que
los Estados mantienen, a partir de su suscripción voluntaria a los tratados
internacionales y su jerarquización dentro de sus sistemas de derecho, una soberanía
compartida o fragmentada, puesto que el Estado participa con una ‘cuotaparte’ en el
mecanismo internacional.
Los tratados, al ser incorporados a la Constitución, volvieron todos los derechos
operativos, aunque, en su mayoría, tienen una operatividad derivada, que implica
que son exigibles de acuerdo a los estándares del Estado y de acuerdo a las necesidades
más urgentes. Así, la población más vulnerable tiene sus derechos básicos con
operatividad inmediata. En este contexto, se vuelve central el concepto de
progresividad.
Las fuentes en el Derecho Administrativo: 
 Constitución Nacional: es la principal fuente, en tanto ésta implica una limitación
del poder del Estado y de la administración 
 Normas correspondientes a la organización de los poderes del Gobierno
Federal: preceden a la Constitución como fuente, puesto que concretan la
separación de poderes y establecen sus competencias y prohibiciones. 
 Leyes: las leyes son también fuente del derecho administrativo, y el administrador
debe ajustar su conducta al mandato de la ley, de acuerdo al principio de vinculación
positiva.
Existen distintos tipos de leyes que registra nuestro ordenamiento jurídico:
o Federales: dictadas por el Congreso, estas leyes generan la jurisdicción federal
debido a la materia, como ser: de organización de tribunales, de patentes, de
expropiación, de ciudadanía, de ministerios, de presupuesto, de aduanas, etc.
Son meras enumeraciones, puesto que la Constitución no establece las materias,
sino que éstas son recopiladas tras la jurisprudencia de la Corte. A través de las
leyes federales, se busca asegurar los intereses federales a través de la
regulación legislativa.
o Nacionales: dictadas por el Congreso, abarcan todos los códigos de fondo, pero
no abarcan la jurisdicción federal.
o Provinciales: pueden ser dictadas por los gobiernos de provincia en todas las
materias, excepto en las que fueron delegadas por la Constitución en el Gobierno
federal. 
 Reglamentos: la Administración tiene la potestad reglamentaria, es decir,
aptitud que tiene el Poder Ejecutivo y los órganos de la administración de dictar actos
de alcance general yobligatorio. La administración dispone de esta potestad de
dictar normas de carácter general con las limitaciones que el ordenamiento le
brinda, para poder así cumplir con sus presupuestos básicos y aplicar el
ordenamiento jurídico que ha sido sancionado por el PL. 
El reglamento debe ser congruente con lo que establece la Constitución; no puede
lesionar el contenido de la norma legal que reglamenta ni derogar disposiciones
establecidas por otras leyes; no puede alterar los derechos reconocidos por el
ordenamiento jurídico; no puede ser incongruente con el objeto de la norma general;
y no puede ejercerse para perfeccionar ni corregir la ley general.
Los reglamentos son declaraciones unilaterales de voluntad de la
Administración, destinados a emitir normas de alcance general. Constituyen una
de las fuentes más importantes de producción de normas en el derecho
administrativo, y le permite a la Administración cumplir con sus fines y desarrollar
sus funciones. 
Existen distintos tipos de reglamentos:
o Reglamentos de ejecución – ejecutivos: son aquellos instrumentos
necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación. Entonces, su finalidad es
la aplicación de las leyes que los requieran por parte de la Administración
Pública, por lo que su existencia está supeditada a estas leyes, de las cuales no
deben alterar el espíritu, y de las cuales deben respetar sus límites.
El PEN tiene esta facultad de manera exclusiva, y no necesita de habilitación
legislativa para hacerlo, puesto que su emisión constituye una atribución propia.
Es requisito formal que el reglamento de ejecución sea expedido por el
Presidente a través de un decreto, con el refrendo del Jefe de Gabinete y el
Ministro del ramo específico del reglamento.
o Reglamentos autónomos: son aquellos que puede dictar el PEN en materias
relativas a las competencias que la CN le otorga en forma directa, y que
integran la zona de reserva de la administración. Son normas generales,
emitidos por el PEN o los órganos administrativos, y no implican la aplicación de
una ley, sino que constituyen la aplicación e interpretación de la Constitución.
Los reglamentos autónomos no requieren ni están subordinados a ninguna ley
formal previa para poder ser emitidos, aunque deben aún así cumplir con los
principios y limitaciones que imponen el orden jurídico estatal y la CN. Estos
reglamentos no pueden ser revisados por el PL, el cual no puede legislar sobre
materias incluidas en la zona de reserva de la administración.
El dictado de reglamentos autónomos posee dos límites: debe tratarse de la
reglamentación de derechos constitucionales, competencia atribuida al PEN; y
no pueden afectar la existencia de derechos de origen constitucional o legal,
aunque sí pueden establecer condiciones para su ejercicio.
Este tipo de reglamentos puede ser emitido por el Presidente y por las demás
autoridades competentes de la Administración Pública, y su formalidad depende
de la autoridad que los dicte.
o Reglamentos delegados: en ellos, el PEN recibe una transferencia limitada
de potestades del PL para dictar normas de sustancia y jerarquía
legislativa, en materias determinadas y por un plazo establecido, y bajo control
del Congreso.
Son actos de alcance normativo dictados por el Poder Ejecutivo sobre materias
propias de la competencia del Congreso, basadas en una autorización previa de
éste a través de una ley formal. El Congreso transfiere parte de su competencia,
al permitir que una materia que exige una ley para ser reglamentada lo sea a
través de un reglamento. Es una actividad de carácter excepcional de la
Administración.
El límite de los reglamentos delegados se encuentra en la Constitución, que
establece los casos en los que es posible la delegación legislativa: en materias
determinadas de administración, es decir, materias precisadas específicamente,
en materias cuyo núcleo es el conjunto de actividades propias del PEN, como las
relativas a las estructuras administrativas, los procedimientos administrativos, las
contrataciones del Estado, creación de entidades autárquicas, etc., o bien en el
caso de emergencia pública, cuando ésta sea una situación de hecho
comprobable en l realidad que imponga al Estado el deber de amparar los
intereses vitales de la comunidad; por un plazo determinado y en los términos de
la ley formal delegatoria.
o Reglamentos de necesidad y urgencia: son actos de sustancia legislativa,
que contienen normas de alcance general que dicta el PEN sobre materias
de competencia legislativa, pero que, a diferencia de los reglamentos
delegados, no están precedidos por una habilitación expresa por parte del
Congreso, sino que se justifican por razones de urgencia.
La justificación de estos DNU es la necesidad y urgencia súbita y aguda que
vuelva indispensable su emanaci´n sin tener que supeditarse a las dilaciones del
trámite legislativo. 
Los DNU tienen un límite constitucional: no pueden referirse a materia penal,
tributaria, electoral y de régimen de los partidos políticos, para evitar así posibles
abusos por parte del PEN. Estas materias deben ser entendidas de manera
restrictiva.
Los DNU deben cumplir con ciertos requisitos formales: deben ser decididos en
acuerdo general de Ministros, quienes lo deben refrendar conjuntamente con el
Jefe de Gabinete de Ministros, para lo cual deben ser previamente debatidos. La
Constitución, sin embargo, no establece un quórum. Además, el Jefe de Gabinete
debe, dentro de los 10 días de firmado el decreto, someter la medida a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente. Si el DNU no cumple con
estos requisitos, es nulo de nulidad absoluta.
Todos los reglamentos emitidos por el PEN son actos administrativos.
Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos: la derogación singular de un
reglamento es una aplicación del principio de legalidad que plantea que toda actividad
de la administración debe ajustar su actuación al ordenamiento jurídico. El poder
administrador tiene prohibido derogar lo que dispone un acto de contenido
general – como lo son los decretos – por medio de un acto particular. Siempre debe
prevalecer el reglamento anterior sobre el acto administrativo individual posterior, a
menos que ésta sea conforme a la regla general preestablecida, o a menos que el
reglamento general haya sido derogado previamente.
Principios de aplicación de leyes en conflicto: existen dos principios fundamentales: ley
posterior deroga ley anterior; y ley especial deroga ley general, los cuales
pueden, a veces, entrar en colisión. Además, es de gran importancia el principio de
irretroactividad de la ley, el cual implica que las leyes disponen para lo futuro, sin
efectos retroactivos. 
Otras fuentes del derecho administrativo:
 Precedentes administrativos – costumbre: la Administración adopta
interpretaciones jurídicas en su actividad, algunas de las cuales generan
obligaciones vinculantes para otros funcionarios, cuando las leyes así lo disponen.
Estas interpretaciones no vinculantes, al ser reiteradas en el tiempo, generan una
autovinculación para la Administración Pública que la condiciona a futuro, por lo
cual constituye una suerte de costumbre, y condiciona la actuación de la
Administración.
 Jurisprudencia: los precedentes jurisdiccionales afectan la interpretación futura de
los preceptos legales y reglamentarios.
 Doctrina: su valor como fuente del derecho se basa en la formación profesional de
quienes resuelven las cuestiones jurídicas.
Unidad III
El ordenamiento jurídico reconoce al Estado como una persona jurídica, que, como
toda persona jurídica, sólo puede actuar eficazmente en la realidad social por medio de
personas físicas. Para explicar cómo las personas jurídicas, yparticularmente el Estado,
expresaban su voluntad, se produjeron tres teorías:
 Teoría del Mandato: plantea que las personas físicas, los funcionarios, actuaban
como mandatarias de la persona moral, es decir, el Estado. Esta teoría, sin
embargo, fue dejada de lado dado que, para la formación del mandato, era
indispensable una expresión de voluntad del mandante, lo cual implicaba algo
imposible: que el Estado expresara esa voluntad primera que justificara el posterior
ejercicio del mandato por parte de los funcionarios.
 Teoría de la Representación Legal: sostiene que las personas físicas actúan
representando legalmente al organismo o ente al cual pertenecen, tal como los
tutores o curadores lo hacen en el ámbito civil, y que tal representación estaba
determinada por ley, y no por sentencia judicial. Sin embargo, esta teoría fue
también abandonada, al considerar al Estado como una persona incapaz de expresar
su voluntad y necesitado de un tutor, y al no contemplar la posibilidad de un conflicto
de intereses entre el Estado y el representante.
 Teoría del órgano: Hariou estableció esta teoría, que entiende al Estado como un
cuerpo constituido, que representa una individualidad de hecho, como sistema de
órganos representativos, y que tiene una persona moral individual definida por los
estatutos, lo cual permite limitar la competencia o el poder de los órganos, haciendo
posible el juego de las responsabilidades en su interior.
El Estado, entonces, se desenvuelve a través de sus órganos administrativos, que
obran por él y que acaparan las distintas funciones conforme a criterios de orden y
eficacia. La organización del Estado se descompone, entonces, en una serie de
unidades administrativas u órganos, cada una de las cuales tiene una esfera de
atribuciones o competencias, y un conjunto de medios materiales para realizarlas.
Estas competencias implican un conjunto de potestades, que constituyen facultades
pero también deberes, que le permiten cumplir con su función, atribuida a cada
órgano por la Constitución Nacional y el ordenamiento jurídico – es decir, el conjunto
de normas de competencia –. 
Para establecer la pertinencia de una actuación del Estado en determinada materia,
es necesario consultar las atribuciones que el ordenamiento le confiere al órgano a
través de la Constitución Nacional, y luego revisar las leyes dictadas en aplicación de
la Ley suprema y los reglamentos del PEN, para así establecer a qué autoridad se
otorgó esa competencia.
El órgano forma parte integrante de la entidad al cual pertenece; no tiene derechos
y deberes, ni una voluntad, diferenciados de los del Ente del cual forma parte. El
individuo que forma parte del órgano, por otro lado, mantiene dos relaciones con
éste: relación orgánica, que se da cuando el individuo dentro del órgano colegiado
conreta el ejercicio de su competencia a través de una decisión o actuar, el cual se
imputará a la Administración; y relación de servicio, la cual se refiere a la relación
que el individuo tiene como agente o funcionario respecto de la Administración
pública, en cuyo contexto tiene obligaciones y derechos de servidor público. 
Tipos de Administración Pública
La Administración Pública federal es quei realiza la actividad administrativa, la cual se
encuentra en todo el ámbito del quehacer del Estado, y la cual se concreta en tipologías
diversas. Por ello, se habla de distintos tipos de actividad administrativa, o distintas
administraciones:
 Administración activa: es la actividad que se cumple en la aplicación del derecho
a las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, como, por ejemplo, a
través de la declaración de ese derecho o la ejecución material de las decisiones
adoptadas en esas declaraciones.
 Administración consultiva: implica la tarea de algunos órganos de la
Administración de asesorar jurídica o técnicamente a aquellos que deben decidir.
Son actos internos de la Administración, por lo cual no tienen efectos para terceros
generalmente.
 Administración de contralor: es la tarea que implica, para ciertos órganos, el
supervisar el cumplimiento de los requisitos que se imponen al desempeño de la
administración activa en las normas de presupuesto. Este rol es cumplido por la
Sindicatura General de la Nación y por los Auditores Internos.
 Administración normativa interna: es la función de ciertos órganos
administrativos, que establecen pautas generales de organización con efecto
exclusivo hacia el interior de la organización, aunque pueden tener efectos indirectos
hacia terceros (como un horario de atención al público, etc.).
 Administración resolutiva interna: el PEN y la Procuración del Tesoro tienen la
competencia de resolver conflictos pecuniarios entre órganos de la Administración o
sujetos relacionados con la estructura administrativa que no tienen condición de
extraneidad para ser admisibles como partes distintas en un proceso judicial.
Principios que rigen la Organización Administrativa
El Estado es una forma de organización soberana, que requiere de un poder territorial y
de población, y que posee el monopolio legítimo de la fuerza. Implica una sociedad
jurídica organizada, cuya organización administrativa se basa en la división de
poderes. Es una persona jurídica, compuesta por órganos.
La Administración, bajo la dirección del PEN, desarrolla su actividad a través de órganos
a los cuales se les asignaron potestades a través del ordenamiento jurídico. Esta
organización se rige a través de dos principios centrales:
 Jerarquía: implica una relación jurídica de carácter administrativo e interna, que
establece entre los órganos de un mismo sujeto administrativo un orden de
superioridad, la cual debe resultar del ordenamiento jurídico.
La jerarquía implica la existencia de una serie de órganos armónicamente
subordinados y coordinados para hacer compatible la unidad con la variedad del
poder; y también un vínculo de subordinación y coordinación entre estas
autoridades. Además, implica que existe un poder central que ejerce el mando,
que en nuestro ordenamiento jurídico es la cabeza del PEN, el Presidente, el cual,
como superior está autorizado a nombrar y remover a sus inferiores en algunos
casos, como sucede con sus inferiores con los propios, al ser superiores respecto de
éstos. Por último, la jerarquía implica que los órganos inferiores deben obedecer a
su superior como parte del cumplimiento de sus funciones específicas, y la
desobediencia a este punto constituye una infracción administrativa, siempre y
cuando la orden haya sido legítima.
El control jerárquico se extiende a toda función decisoria del ente controlado, lo
cual incluye la legalidad de las decisiones, el mérito, oportunidad y conveniencia de
ellas. De esta forma, el superior jerárquico puede revocar actos del órgano inferior. 
Cabe destacar que entre distintos sujetos administrativos no existe relación
jerárquica, aunque pueda existir control administrativo. Existe relación jerárquica
sólo si surge del ordenamiento la superioridad de grado de un órgano con respecto
a otra, en igual competencia por razón de la materia. 
 Competencia: la competencia es la medida o límite de la jurisdicción, puesto
que remite al campo, extensión y cantidad de funciones que cada órgano puede y
debe ejercer, conforme lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
La competencia está distribuida por la Constitución Nacional, la ley y los
reglamentos con carácter permanente, repartiéndola entre órganos y entes. La
competencia se rige, entonces, por las normas de organización del órgano o ente, y
está regulada en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos.
Conforme al principio de legalidad en su vinculación positiva, que estableceque
la Administración sólo puede hacer aquello que la ley le manda (a diferencia de los
ciudadanos, que se rigen por el principio de libertad), en el derecho administrativo
la incompetencia es la regla, y la competencia es la excepción. Entonces,
sólo existirá competencia cuando el ordenamiento jurídico la otorgue, y la
competencia, además, no se presume. 
La competencia se caracteriza por ser de origen normativo; obligatoria, puesto
que su ejercicio constituye una obligación del órgano correspondiente;
irrenunciable e improrrogable, a menos que la delegación o sustitución fuesen
expresamente autorizadas.
Existen distintas clases de competencias:
o Competencia por razón de la materia: el objeto del acto administrativo
siempre refiere a una materia determinada, y los distintos órganos
administrativos están habilitados a decidir sobre ella sólo cuando el
ordenamiento lo especifica. 
o Competencia por razón del territorio: la organización política del territorio
del país determina las competencias nacionales, provinciales y municipales y del
Gob. CABA. Sin embargo, también existe una distribución competencial dentro de
una misma sede de poder.
o Competencia en razón del tiempo: existe competencia permanente,
temporaria y accidental. 
o Competencia en razón del grado: la competencia puede ser atribuida al
órgano máximo o distribuida en órganos inferiores en la jerarquía administrativa. 
Delegación de la competencia: al ser obligatoria e improrrogable, la competencia
sólo puede transferirse por excepción: a través de la delegación, la cual debe
estar expresamente autorizada por la propia norma atributiva de competencia.
La delegación implica la transferencia de una competencia puntual y con carácter
transitorio, y sólo se traslada el ejercicio de la competencia, mientras que la
titularidad permanece inalterable. Además, el traslado debe darse en el marco de
las estructuras jerárquicas correspondientes, es decir que el órgano superior
delegante debe estar en la misma línea de competencia, por razón de la materia,
que el inferior delegado.
La delegación se lleva a cabo por un acto administrativo, y puede ser revocada en
cualquier comento.
Avocación: la avocación no implica el traspaso de competencias de un superior a un
inferior, sino, por el contrario, la asunción de competencia del inferior por
parte del superior jerárquico. Implica una ficción denominada derrame de
competencias, según la cual la competencia es atribuida, en su conjunto, al vértice
de la pirámide jerárquica de la administración, cayendo desde allí, por derrame,
hacia los órganos inferiores. Por ende, el superior siempre puede reasumir su
competencia derramada, aunque esto ocurre de manera excepcional.
La avocación no consiste en la revocación de una delegación, según la cual el
superior reasume una competencia propia, sino que, en la avocación, no existe
recuperación de una competencia cedida, sino la asunción de una competencia
atribuida al inferior por el ordenamiento jurídico. Sin embargo, la delegación y
la avocación comparten su temporalidad y el traslado del ejercicio – y no la
titularidad – de la competencia, y ambas son dispuestas a través de actos
administrativos.
Revocación: es el acto administrativo por el cual se revoca la delegación, a través
del cual el órgano superior recupera su ejercicio – ya que nunca perdió la titularidad
–. Difiere de la avocación en que ésta es producida por el órgano inferior, mientras
que la revocación es producida por el órgano superior. Además, la avocación es
transitoria, mientras que la revocación es permanente.
Organización de la Administración Central
El Poder Ejecutivo Nacional está compuesto por:
 Presidente de la Nación: es el único titular del Poder Ejecutivo, puesto que el cargo
de Presidente es monocrático y unipersonal. De esta manera, el presidente concentra
las calidades de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. El presidente tiene a su cargo la
administración general del país y el control de la ejecución de las leyes. 
Atribuciones: es el jefe supremo de la Nación y del Gobierno, lo cual implica que es el
encargado del trazado de la política global y la adopción de las decisiones
fundamentales para realizarlas; el responsable político de la administración del país,
lo cual implica que puede ser elevado a juicio político por ésta; y ejerce la jefatura de
las Fuerzas Armadas. Además, participa en la formación de leyes y las reglamenta
para su aplicación; y nombra a los magistrados.
 Jefe de Gabinete de Ministros: es una figura orientada a reparar los errores del
presidencialismo. En nuestro país funciona como un Primus inter pares, un ministro
más con competencias especiales.
Los actos del jefe de Gabinete están regulados por dos reglamentos autónomos, que
establecen la composición del Gabinete Nacional, y que requieren el referendo del
Jefe de Gabinete para la validez de los decretos de necesidad y urgencia, los decretos
que sancionen reglamentos de ejecución o reglamentos delegados. Además, el Jefe de
Gabinete es el encargado de adoptar decisiones administrativas y resoluciones. 
El Jefe de Gabinete es competente para ejercer la administración general del país,
particularmente para efectuar los nombramientos de los empleados de la
Administración, para recaudar rentas, elevar al Congreso los proyectos de ley de
Ministerios y de Presupuesto Nacional, refrendar los reglamentos de ejecución de las
leyes, etc. Además, debe informar regularmente a cada una de las Cámaras
legislativas sobre la marcha de los negocios de la Nación.
 Ministros: la Ley de Ministerios es la encargada de fijar el número y la especialidad
de los ministros, así como también las competencias de los distintos ministerios. 
Unidad IV
Sistemas y principios de la organización administrativa
La ciencia de la Administración entiende que el aparato estatal, que constituye su
objeto de estudio, puede organizarse de dos maneras:
 Desconcentración: las competencias son distribuidas en órganos que no tienen
personalidad jurídica, pero que expresan la voluntad del Estado. La ley confiere
atribuciones permanentes a órganos inferiores dentro de la organización del Estado.
 Descentralización: se da cuando la organización administrativa se basa en la
creación de sujetos de derecho, distintos del Estado, a los que se les atribuye un
patrimonio, un gobierno y una competencia, y sobre los cuales se realiza un control
menor, una tutela. 
La descentralización, como técnica de organización, no responde a una exigencia
jurídica ni está impuesta, sino que es elegida por razones prácticas y de eficiencia.
Pueden distinguirse dos tipos de descentralización:
o Territorial: la nueva entidad tiene fundamento en la necesidad de distribuir
competencias por razones de territorio, como por ejemplo una municipalidad.
o Funcional: la distribución se basa en la especialidad material a la que está
destinada la entidad, como por ejemplo la UBA para la educación universitaria.
Las técnicas de organización de la desconcentración y la descentralización no son
excluyentes, sino que los Estados y las administraciones de casi todos los países las
combinan. Además, la desconcentración y la descentralización, tienen efectos jurídicos
concretos y particulares: frente a una demanda contra un órgano ministerial, éste
debe sustanciarse con el Estado Nacional, como sujeto de derecho; en cambio, en el
caso de la UBA, por ejemplo, al ser una entidad descentralizada, será ella misma la
accionada, puesto que es una persona jurídica. 
Soberanía, autonomía y autarquía
 Soberanía: implica una entidad libre para decidir la formación de su ordenamiento
jurídico y para establecer el modo de expresión de su derecho en la sociedad en la
que se enmarca, respetandoprincipios de vigencia universal. Actualmente, el
concepto de soberanía se encuentra limitado a la potestad para adecuar el
ordenamiento jurídico de una nación para concretar los principios generales del
derecho y el respeto a los derechos humanos. El Estado es soberano, pero se
encuentra limitado, en el contexto mundial actual, por organizaciones y tribunales
internacionales que se integran como instancias superiores a las de las naciones. Sin
embargo, hacia dentro del Estado, éste es libre para establecer las relaciones de
poder y el ordenamiento jurídico de manera independiente de cualquier autoridad
interior.
 Autonomía: implica la potestad de las provincias de darse sus constituciones y su
organización, en la medida de su compatibilidad con una norma jurídica superior
interna del propio Estado, es decir, la Constitución Nacional. Además, la autonomía
implica una independencia funcional y/o financiera de un órgano o ente público,
como puede serlo la AGN o el Ministerio Público. 
 Autarquía: es la facultad que posee una entidad jurídica de administrarse por sus
propios medios. La ley que otorga a la entidad la facultad de la autarquía establece el
sistema de organización y funcionamiento que ésta tendrá, por lo cual es una
facultad ‘inferior’ a la autonomía, la cual puede organizarse y funcionar bajo sus
propios términos.
Los entes autárquicos se integran a la Administración descentralizada (la autarquía
implica la descentralización, aunque no todo ente descentralizado es autárquico). Los
entes autárquicos se diferencian de los demás entes descentralizados puesto que
cumplen con fines públicos específicos, que son la esencia de la actividad del ente
y que deben satisfacer las necesidades de la Administración pública. Además, se
caracterizan por ser creados por el Estado; y por el hecho de que su patrimonio es
totalmente estatal. Por último, se rigen por el régimen jurídico del Derecho Público,
por lo que sus actos son actos administrativos. A su vez, se diferencia de un ente
autónomo porque la autarquía implica sólo una autonomía parcial y específica,
relacionada a lo funcional, y que implica potestades más limitadas.
La competencia para crear entes autárquicos es, según entiende García Pulles,
tanto del Congreso como del Poder Ejecutivo, al ser facultades derivadas de la
Constitución Nacional. Por otro lado, los encargados de la tutela de los entes
autárquicos, cuyo alcance dependerá de la norma de creación del ente autárquico,
del poder que lo haya creado y de su contenido específico.
Unidad V
Poder de policía y fomento
Poder de policía
El poder de policía es la potestad reguladora del Estado del ejercicio de los derechos y
del cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes, que le permite
restringir los derechos individuales reconocidos por la Constitución en favor de los
derechos del conjunto social. El Estado busca conciliar los derechos de los individuos con
los intereses públicos y los derechos de cada uno de los demás miembros de la
comunidad.
Sin embargo, el poder de policía estatal se ejerce para encaminar a la sociedad hacia un
paradigma que considera más adecuado a la convivencia social futura, es decir, en pos
de un proyecto de vida social más digna, a través de la reglamentación de los derechos.
El poder de policía es una potestad estatal necesaria y fundamental para ejecutar reglas
que hacen a la organización fundamental del Estado, y para ordenar los distintos
aspectos de la vida en sociedad y de los derechos de sus habitantes. Sin embargo, es de
carácter excepcional, frente a la generalidad y libertad del ejercicio de los derechos
constitucionales.
El art. 14 CN deja entrever que esta potestad reguladora debe ser ejercida por el poder
legislativo, el cual debe reglamentar los derechos individuales para hacerlos
compatibles con los derechos de los demás integrantes de la sociedad.
El poder de policía es una potestad atribuida por la CN al órgano legislativo para
reglamentar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
constitucionales de los habitantes, y se distingue de la policía porque ésta es una
función administrativa que busca lograr el cumplimiento de la ley por parte de los
ciudadanos, y su objeto principal es la seguridad, salubridad y moralidad públicas.
El poder de policía está fundamentado por el carácter relativo de las prerrogativas
del individuo: libertad y propiedad. Se basa en el art. 14 CN, que establece que los
derechos se gozan conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; y su fin último es
coordinar la coexistencia de los derechos particulares, entre sí y con el interés público,
articulándolos armoniosamente.
El poder de policía requiere de una ley formal, puesto que implica limitaciones a
derechos esenciales del individuo.
Evolución del poder de policía: a partir de la Edad Media, se entendió como el buen
orden que la autoridad pública debía imponer sobre la sociedad civil, excluyendo lo
moral y religioso, de lo cual se ocupaba la Iglesia.
En la Edad Moderna, sin embargo, que concebía un poder soberano y absoluto, cambió
radicalmente, imponiéndose sin base objetiva o legal. Era un poder discrecional que
abarcaba todos los ámbitos de la vida del individuo, y que encontró su fin con la
Revolución Francesa, la cual implicó una liberación ideológica, si bien no de hecho, de
este concepto.
El Estado de Derecho surge, posteriormente, como representación de un modelo en el
que los derechos individuales son principios fundamentales, por lo que se buscó regular
el poder del Estado para establecer límites a los derechos privados.
El poder de policía evolucionó hacia una concepción liberal, que lo define como la
facultad de imponer limitaciones o restricciones a los derechos individuales con la
finalidad de salvaguardar la seguridad, salubridad y moralidad públicas.
En nuestra jurisprudencia, ha presentado la siguiente evolución:
1. Primera etapa – concepto restringido: la CSJN definió la noción de poder de
policía como una función o competencia estatal según la cual el Estado se
encuentra habilitado a regular, limitar o restringir los derechos de los habitantes en
los casos en que se ejercen para evitar males o peligros que afecten a la sociedad
(caso contrario, era una intervención inconstitucional).
En el caso Plaza de Toros, decidió que la ley de PBA que prohibía las corridas de
toros era constitucional por estar dentro de los poderes reservados por las
provincias aquel que busque lo más conveniente para los habitantes, fundamento
lícito para dictar leyes afines, como la que trata el caso.
En el caso Saladeristas Podestá, confirmó lo dicho, estableciendo que el Estado
provincial tenía la obligación de proteger la salud pública, contra la cual no hay
derechos adquiridos, y entendió que no se cabía indemnización por daños y
perjuicios, puesto que la actividad saladera cerca del riachuelo se había prohibido
por ley, en base a motivos de higiene y salud pública.
Ambos antecedentes jurisprudenciales indican, para el control restringido, que
los derechos de los habitantes no son absolutos, sino que pueden recibir
limitaciones, aunque sólo en función de la salud, la moral o el orden público. El
Estado tiene la potestad de poder de policía para reglamentar o condicionar
derechos en base a su protección, lo cual se derrama a los poderes provinciales; y
en base a ella puede reparar situaciones en las que dichos valores se hallen
comprometidos o amenazados.
2. Segunda etapa – hacia el criterio amplio: a partir del siglo XX, la Corte
evoluciona en su pensamiento, y se dicta el fallo Ercolano, en el que se limita la
libertadcontractual, prohibiéndose cobrar por la locación un precio mayor al fijado
por la ley. En el fallo, la Corte entiende que la protección de los intereses
económicos se basaba en el aprovechamiento abusivo de una situación
excepcional de necesidad de vivienda. El criterio anterior de seguridad, salubridad
y moralidad se ve ampliado al plano económico, para proteger los intereses
económicos de la comunidad.
El fallo Avico v. De la Pesa siguió esta línea de ampliación, en base a que la CN
no reconocía derechos absolutos de propiedad ni libertad (art. 14). El fallo se da en
un contexto de grave crisis económica, que justificaba la ley que disponía una
reducción de intereses a hipotecas, puesto que buscaba salvaguardar el interés
público.
El caso Cine Callao volvió a confirmar el ejercicio amplio del poder de policía. En
él se cuestionaba la ley que obligaba a cines a presentar espectáculos de
variedades, implicando un deber de construir nuevas instalaciones para los
comerciantes, y de contratar espectáculos. La Corte avaló la ley, por considerar
incluida dentro del poder de policía la facultad de sancionar disposiciones legales
que buscaban prevenir daños económicos y sociales producto de la desocupación.
3. Tercera etapa – poder de policía sobre materias económicas y sociales: en
un contexto en el que se pregonaba el Estado de Bienestar, la Corte dictó el caso
Peralta, acerca de un DNU que impedía la devolución total de los depósitos en
bancos, afectando el dinero restante a bonos públicos de valor más bajo que el
nominal, lo cual implicaba la pérdida de propiedad. La Corte resolvió que las
situaciones de emergencia permiten al Estado ejercer el poder de policía en
forma más enérgica, frente a la perturbación social económica y situaciones de
urgencia semejantes, con el fin de resolver los problemas que las generan (lo cual
ocurría en el caso). Este fallo también implicó que no sólo el Poder Legislativo tenía
la potestad de poder de policía, sino que también la poseía el PEN, a través de los
DNU.
Titularidad del poder de policía: constitucionalmente, el ejercicio del poder de policía
está distribuido entre la Nación y las provincias. Si bien, por principio general, el poder
corresponde a las provincias como potestad reservada, Nación también lo tiene cuando
ejerce atribuciones expresamente propias establecidas en la CN. 
En algunos casos, esta potestad es ejercitada en forma exclusiva y excluyente,
mientras que en otros es ejercitada en forma concurrente (como, por ejemplo, en los
casos de bienestar general).
Potestades y límites constitucionales del poder de policía: los derechos y libertades
fundamentales, como esencia del régimen constitucional, sólo pueden ser limitados por
normas provenientes del Poder Legislativo. Por ello, el poder de policía debe respetar una
serie de principios y reglas para su ejercicio por la Administración, que surgen de la
Constitución:
 Principio de legalidad y razonabilidad: el principio de legalidad implica que el
poder de policía estatal debe actuar en base a las limitaciones plasmadas sobre el
derecho por parte del Poder Legislativo. Por otra parte, el principio de
razonabilidad implica un límite al ejercicio de este poder, el cual debe ser un
ejercicio razonable, y no ejercido de manera arbitraria.
 Principio de igualdad: toda intervención sobre las libertades y derechos
fundamentales deben hacerse en base al principio de igualdad, sin discriminar.
Esto se aplica, por ejemplo, para los servicios públicos, las actividades de fomento,
etc., en los cuales los ciudadanos tienen igual derecho a las mismas prestaciones,
sin discriminaciones injustificadas. 
 Tratados internacionales de jerarquía constitucional: el derecho
internacional, y los distintos tratados y organismos que lo componen, establecen a
su vez principios y reglas propias para la aplicación del poder de policía y su
fundamento.
 Emergencias y los institutos de emergencia: frente al ataque exterior o la
conmoción interna, o bien frente a crisis económica, el Estado no puede ejercer
poderes que no le han sido conferidos por la CN, aunque sí tiene un ejercicio pleno
de los poderes que le han sido concedidos, lo cual implica el ejercicio del poder de
policía para superar la contingencia, siempre respetando los otros principios.
Fomento
El fomento es una actividad interventora de la Administración, que busca proteger o
promover determinadas actividades de los particulares, que les permiten satisfacer
necesidades públicas o que son de utilidad general, con la finalidad de procurar un
beneficio a la comunidad y el bienestar público y general. El fomento se lleva a cabo a
través de incentivos diversos, sin utilizar la coacción ni crear servicios públicos: consta
de una actividad económica que se presenta de diversas formas, como ser, las
ventajas financieras o la exención o disminución de cargas fiscales a ciertos sectores,
créditos, anticipos, subsidios, etc.
El fomento se presenta a través de la promoción, como por ejemplo a través del
otorgamiento de incentivos o estímulos, ampliando la esfera de beneficios, etc.; o la
protección.
El fomento se presenta en distintas modalidades: 
 Medidas honoríficas: como las condecoraciones civiles, militares, etc., a través
de las cuales se reconoce el perfeccionamiento individual del distinguido.
 Medidas económicas: pueden tratarse de prestaciones materiales, ventajas
financieras o dinerarias, como subvenciones, subsidios, desgravaciones fiscales,
etc.
 Medidas jurídicas: como, por ejemplo, ser beneficiarios de expropiación forzosa,
etc. Implican una situación de privilegio para el beneficio de la utilización de
medios jurídicos excepcionales.
Las medidas pueden ser positivas, cuando otorgan prestaciones de bienes y ventajas a
favor de la persona o empresa; o negativas, cuando implican obstáculos o cargas que
dificulten las actividades o establecimientos que se buscan erradicar.
Unidad VI
El acto administrativo
Los individuos que integran la organización estatal concretan la relación orgánica y
emiten declaraciones de voluntad que se atribuyen a la Administración estatal,
puesto que el Estado, como ente ideal, no se expresa ni actúa sino a través de ellos.
El acto administrativo es una declaración de voluntad realizada por la Administración,
en ejercicio de su función materialmente administrativa, que genera efectos jurídicos
individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto.
Entonces, el acto administrativo se caracteriza por:
- Declaración de voluntad: la Administración, como ente ideal, no tiene
comportamientos materiales propios, por lo que su actuación consiste en
declaraciones de voluntad de los órganos que la componen, siempre y cuando
actúen en ejercicio de sus competencias y en relación orgánica. Si no se obedece
dicha relación orgánica, esta ausencia genera la nulidad del acto administrativo.
- Realizada por un órgano en ejercicio de función materialmente
administrativa: los actos administrativos abarcan tanto los actos de la
Administración como los actos de los órganos legislativos y judiciales, y, como
tales, se rigen subsidiariamente por las normas que se establecen para los actos
administrativos emitidos por la Administración, incluso aunque sean, en realidad,
distintos a éstos. 
La distinción como actos en función administrativa busca excluir a las actividades
que la Administración y sus órganos realizan en ejercicio de funciones legislativas
o jurisdiccionales, que no constituyen actos administrativos.
- Produce efectos jurídicos directos hacia el exterior de la Administración:
para que la declaración de voluntad de un órgano en función administrativa sea un
acto administrativo, es fundamental que tenga efectos jurídicos(que cree,
otorgue, modifique, suspenda o extinga derechos u obligaciones) que trasciendan
los límites de la persona del Estado.
- Sometido a un régimen jurídico de exorbitancia: este elemento permite
diferenciar los actos administrativos de los actos que la Administración realiza en
el ámbito del derecho privado, los cuales están sometidos a las reglas del derecho
privado.
En conclusión, el acto administrativo se define como una declaración de voluntad de
un órgano en ejercicio de función materialmente administrativa, que produce
efectos jurídicos particulares o generales que son externos a la Administración
Pública, y que está sometido a un régimen jurídico exorbitante del derecho
privado.
Actividades regladas o discrecionales: en la ejecución de las potestades que la ley pone
a su cargo, la Administración ejercita dos tipos de facultades:
 Facultades regladas: son aquellas facultades que son atribuidas por las normas
jurídicas y que establecen un antecedente fáctico, un nexo obligatorio y una
consecuencia jurídica necesaria.
 Facultades discrecionales: la norma jurídica que las establece permite varias
alternativas en los antecedentes fácticos y en las consecuencias jurídicas, por lo
cual el órgano es autorizado a elegir entre varias alternativas igualmente
legítimas. En estos casos discrecionales, el funcionario debe probar, mediante la
motivación del acto y la proporcionalidad de las medidas adoptadas, que su
elección es razonable y válida.
Diferencia del acto administrativo con los otros actos de la Administración: el acto
administrativo, declaración de voluntad de un órgano en ejercicio de función
materialmente administrativa, que produce efectos jurídicos particulares o generales que
son externos a la Administración Pública, y que está sometido a un régimen jurídico
exorbitante del derecho privado, se diferencia de los otros actos de la administración,
que también son decisiones adoptadas por la Administración. Éstos son:
 Actos políticos – de gobierno: son actos de naturaleza esencialmente política,
que traducen el ejercicio de decisiones centrales para la organización del Estado,
como la política económica, la organización administrativa, etc. Estos actos
políticos son no justiciables.
 Actos institucionales: son aquellos actos que se adoptan para conservar la
integridad de la República o la integración de sus órganos principales, como la
intervención de una provincia, la declaración de estado de sitio o la declaración de
guerra. Estos actos son justiciables.
Actos internos: son actos que tienen efectos al interior de la Administración, por lo
que no constituyen actos administrativos.
Los actos internos se clasifican, según los efectos entre diversas entidades, en:
- Actos internos: son aquellas declaraciones destinadas a la propia organización o
funcionamiento de la administración, con efectos sobre otros órganos de la
administración.
- Actos interorgánicos: son aquellos que tienen efectos jurídicos dentro de los
distintos órganos del Estado, en los que hay alteridad entre el sujeto emisor y el
destinatario del acto.
- Actos interadministrativos: son actos internos de la Administración, cuyos
efectos no trascienden de su ámbito, y en los que no hay alteridad entre el sujeto
emisor y el destinatario del acto.
Unidad VII
Elementos del acto administrativo
Un acto administrativo es una declaración de voluntad de un órgano estatal en
función administrativa, cuyo fin es satisfacer el interés público. El orden jurídico exige a
la administración el cumplimiento de ciertos recaudos para la emisión de actos
administrativos, que son los elementos del acto, hacen a su validez, y cuya ausencia
genera su nulidad.
Estos elementos se clasifican en:
 Elementos esenciales: la ausencia de estos elementos deriva en la invalidez
del acto, es decir que éste se entenderá nulo o ilegítimo. Estos requisitos
impuestos a través de la competencia legislativa (LPA) son fundamentales puesto
que los actos administrativos influyen en la esfera de derechos y obligaciones de
los ciudadanos, los cuales el legislador busca proteger y garantizar. El acto
administrativo, entonces, sólo se perfecciona cuando se dan estos elementos
esenciales:
o Voluntad: el acto administrativo, como declaración de voluntad del órgano
en función administrativa, requiere de la voluntad que concreta el
cumplimiento de la relación orgánica entre el agente y el órgano
institucional.
Esta voluntad abarca la voluntad psíquica del funcionario, que debe estar
libre de vicios, y debe concretar la relación orgánica, es decir que no todo
obrar voluntario del funcionario cumplirá con este elemento, y éste podría
verse obligado a responder con su propio patrimonio.
Vicio: el error y demás vicios de la voluntad general la nulidad absoluta del
acto, procediendo su revocación en sede administrativa, aun cuando éste ya
haya sido notificado. Esta nulidad debe ser suficiente para excluir la voluntad
del agente y, por ende, la del órgano competente. 
o Competencia: la competencia, como conjunto de facultades, poderes y
atribuciones de los órganos establecidas por el ordenamiento jurídico,
delimita la función administrativa que pueden desarrollar éstos. Es una
excepción, la incompetencia es la regla.
Para que el acto administrativo sea válido, el órgano que lo emite debe ser
competente para hacerlo, de acuerdo a las normas que establecen su
competencia.
Vicio: la incompetencia genera la nulidad absoluta del acto en todos los
casos, excepto en el caso de incompetencia en razón del grado, cuando la
ley permita la delegación de este acto, la cual posibilitaría su saneamiento.
o Causa: la causa es el antecedente de hecho y de derecho que debe
sustentar el dictado del acto administrativo en cada caso particular.
Los antecedentes de hecho son los antecedentes fácticos que provocan su
dictado, los cuales deben ser investigados y comprobados por la
Administración de manera objetiva. Los antecedentes de derecho, por
otro lado, implican la juridicidad del actuar estatal, que lleva a una
consecuencia jurídica en base al derecho objetivo vigente al momento de la
emanación del acto administrativo.
Vicio: la voluntad administrativa que permitió el acto administrativo debe
haber sido ejercida sobre la base de los hechos objetivos que se invoquen
como presupuesto, y el derecho que lo justifique. Si estos hechos no pueden
verificarse o el acto no se sustenta en el derecho aplicable, se produce la
nulidad absoluta de éste.
o Objeto: el objeto de un acto administrativo es la resolución en sí misma, es
decir, lo que el acto decide, certifica o declara (dependiendo del tipo de
acto). Entonces, el objeto del acto es su contenido, las medidas concretas
que dispone.
El objeto debe ser lícito, de contenido cierto y determinado, y posible física y
jurídicamente.
Vicio: el contenido u objeto del acto administrativo implica la medida
concreta que adopta la Administración a través del acto. Un vicio en el objeto
se produce cuando éste no es cierto, jurídicamente posible, moral o lícito,
por lo cual implica una violación a la ley, afectando al orden público.
o Procedimiento: el acto administrativo debe ser el resultado de la voluntad
de la administración, y como tal debe atravesar por un procedimiento
determinado por el ordenamiento jurídico aplicable en cada caso.
La determinación del procedimiento que debe seguir cada acto
administrativo depende de la materia que se encuentre en juego y de las
regulaciones específicas. Sin embargo, la LPA establece un requisito general
de procedimiento: el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurídico, para aquellos actos que afecten derechos subjetivos
e intereses legítimos.
Vicio:el ciudadano debe tener una razonable oportunidad de ejercer su
derecho de defensa, el cual integra el procedimiento administrativo. Si no se
le permite esta oportunidad, esto genera la nulidad del acto.
o Motivación: consiste en la expresión del por qué se dicta el acto
administrativo, es decir, de las razones que justifican responder a los
antecedentes fácticos y jurídicos con esa decisión concreta (el objeto), para
cumplir con una finalidad proporcional y adecuada a la competencia del
órgano decisor.
La motivación, entonces, es la expresión de fundamento de la decisión.
Vicio: la motivación exterioriza la relación efectiva entre la causa y la medida
adoptada. Puede ser más o menos escueta, dependiendo de si la
Administración concreta el ejercicio de potestades regladas o de facultades
discrecionales, puesto que la mención de la norma que las establece resulta
suficiente en estos casos para concretar el nexo entre causa, objeto y
finalidad, en tanto que, frente a facultades discrecionales, resulta
indispensable una debida motivación.
Si ésta no es dada, o bien si resulta insuficiente, se genera la nulidad del
acto.
o Finalidad: el acto administrativo debe cumplir con la finalidad que resulta
de las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, y no puede
perseguir otros fines distintos que los que lo justifican. Debe, además, aplicar
medidas proporcionalmente adecuadas a esta finalidad, ya que la falta de
proporcionalidad entre el objeto del acto y los fines previstos en la ley
implican el vicio del acto administrativo.
Vicio: no sólo se configura con la falta de proporcionalidad, sino también con
el exceso o desvío de poder, que se pone de manifiesto al no estar
justificado debidamente el acto.
o Forma: la LPA requiere de la forma escrita para el acto administrativo, el
cual también debe indicar el lugar y fecha en que se dicta, y la firma de la
autoridad que lo emite.
Formas alternativas son permitidas por la ley en los casos en los que el
Estado esté imposibilitado de hacerlo en forma escrita. Sin embargo, ésta es
la forma más idónea, puesto que es la que permite asegurar y hacer
efectivas las garantías de los particulares, al otorgar certeza al acto jurídico.
Vicio: si la forma es requerida de manera esencial, su falta conduce a la
nulidad del acto (como puede ocurrir con la falta de publicaciones, etc.). Sin
embargo, se admite su subsanación cuando no está establecida en el
procedimiento una forma especial.
 Elementos accidentales: vinculados con el plazo, la condición y el modo, su
existencia o ausencia no condicionan la validez del acto administrativo, como sí lo
hacen los elementos esenciales.
o Plazo: implica el lapso por el cual surtirá efecto el acto administrativo, o a
partir del cual empezará a regir. Puede ser cierto o incierto, aunque
fatalmente ocurrirá en todos los casos.
o Condición: la condición está relacionada a un hecho o acto, futuro e
incierto, a partir de cuya ocurrencia el acto administrativo comienza a surtir
efectos hacia terceros o, por el contrario, se extingue.
o Modo: implica una imposición impuesta al sujeto pasivo de un acto
administrativo, cuyo cumplimiento o incumplimiento, por parte del
particular, condiciona la efectiva entrada en vigencia de los efectos jurídicos
del acto administrativo. Es una obligación que recae sobre el destinatario del
acto de cumplir ciertas condiciones en el ejercicio de sus deberes.
El acto administrativo de alcance singular y de alcance general: los reglamentos de
ejecución y autónomos son considerados como propios de la función administrativa, y,
como tales, son considerados de alcance general. Como tales, los reglamentos se
encuentran regidos por las normas que tratan los actos administrativos, excepto los
casos en los que existan normas especiales para ellos.
Los contratos administrativos, por otra parte, son actos administrativos bilaterales,
que dependen, para su perfeccionamiento, del acuerdo de voluntades del Estado y del
particular contratante. A pesar de esto, con considerados por gran parte de la doctrina
como de alcance general. Los actos administrativos llevados a cabo por el Estado
durante el curso de la relación contractual son considerados, sin embargo, como de
efectos jurídicos unilaterales.
Caracteres del acto administrativo
Los actos administrativos se caracterizan por un régimen de exorbitancia, que se
manifiesta en tres prerrogativas que distinguen estos actos respecto de los actos
privados y de los demás actos públicos.
Estas prerrogativas son:
 Autotutela declarativa: implica la presunción de legitimidad de los actos
administrativos, establecida para los actos administrativos en la Ley de
Procedimientos Administrativos.
El ordenamiento jurídico faculta a la Administración a resolver los conflictos de
intereses por sí misma, mediante un acto administrativo, lo cual constituye una
facultad de autotutela. La presunción de legalidad es una autotutela
declarativa, que supone que la contraparte de la controversia con la
administración debe asumir la carga de impugnar el acto administrativo para
romper la presunción, tanto ante sede administrativa como ante el juez.
Esta presunción de legitimidad busca evitar que la disconformidad del particular
cuestione las decisiones estatales, sin perjuicio de que pueda ser desvirtuada ante
la propia Administración o la Justicia, al demostrarse que el acto contradice el
bloque de legalidad al que debería hallarse sujeto. La carga de la prueba, debido a
la presunción, está a cargo del impugnante.
 Autotutela reduplicativa: es un carácter del acto administrativo el no poder ser
sujeto al control judicial, por vía ordinaria, sin previo agotamiento de las vías
administrativas de control preventivo de legalidad.
 Autotutela ejecutiva: permite que la Administración pueda ordenar la ejecución
del acto administrativo sin acudir a la jurisdicción, aún por sobre la oposición del
particular afectado en sus intereses legítimos y derechos subjetivos, con el fin de
satisfacer los intereses generales.
Los actos administrativos se caracterizan por tener fuerza ejecutoria, que se
sustenta en la presunción de legitimidad.
La ejecutoriedad es el carácter del acto administrativo que concreta esta
autotutela ejecutiva. Se sirve, entonces, de elementos tales como la fuerza policial.
Además, la ejecutoriedad priva de efectos suspensivos a los recursos que los
administrados opongan contra el acto.
La ejecutoriedad del acto administrativo tiene dos límites: que la ley o la
naturaleza del acto exijan la intervención judicial; y que la ejecutoriedad no sea
posible debido a la naturaleza del acto, que invada esferas inviolables para el
poder estatal, por ser intereses y derechos individuales protegidos.
La ejecutividad, por otro lado, genera la obligatoriedad del acto administrativo,
es decir, el deber de cumplimiento de éste, autorizando a la Administración a
realizar los actos y operaciones que la ejecución del acto implican.
Suspensión del acto administrativo: como prerrogativa de la Administración, la ejecución
de un acto administrativo puede ser suspendida por ésta por orden judicial, a través de
un pedido de parte o de oficio, si se invocan razones de interés público, una afección
grave de los derechos de la parte, o se alegue la nulidad absoluta del acto. Esta
prerrogativa es también una garantía de los ciudadanos.
Vías de hecho: debido a que el sistema jurídico exige que las decisiones de gobierno se
documenten de modo estable y constatable, para que pueda ejercerse sobre ellas el
control de legalidad, la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos ha prohibido
las vías de hecho, porser éstas lesivas de derechos o garantías constitucionales. Esta
prohibición busca evitar que la Administración incumpla con sus deberes, obligándola a
que el acto administrativo se base en una decisión que se funde en el principio de
legalidad y considere los antecedentes fácticos y jurídicos y la licitud de su objeto, y que
haya cumplido con el procedimiento previo.
Las vías de hecho pueden ser vías de hecho directas, cuando realicen una actividad
de ejecución que afecte los derechos de los ciudadanos sin que dicha actividad haya sido
decidida en un acto administrativo; o vías de hecho indirectas, cuando se lleve a cabo
un acto administrativo no eficaz.
Las vías de hecho, entonces, se dan cuando el Estado realiza acciones que restringen
garantías de los ciudadanos sin un acto administrativo eficaz que las legitimice, como
antecedente jurídico necesario.
Unidad VIII
Vicios en los actos administrativos
La Administración realiza su actividad a través del dictado de actos administrativos que
justifican la adopción de conductas materiales para su ejecución. Estos actos deben ser
emitidos conforme a los elementos esenciales requeridos por el art. 7 LPA (competencia,
causa, objeto, procedimientos, motivación y finalidad); con la forma establecida en el
art. 8, es decir, expresamente y por escrito, indicando lugar y fecha en que es dictado y
la firma de la autoridad que lo emite; y deben ser posteriormente notificados a los
interesados y publicados para su alcance general (art. 11 LPA), para ser finalmente
eficaces.
Cuando alguno de los actos no cumple con estas exigencias, se los denominan actos
viciados. En este punto, existe una gran semejanza entre el derecho administrativo y el
derecho civil, puesto que éste toma del derecho privado una serie de conceptos que no
deben, sin embargo, ser confundidos. La Corte, en el fallo Los Lagos SA c/ Gobierno
Nacional, determinó que las disposiciones del Código Civil sobre la nulidad de los actos
jurídicos son aplicables en la esfera del derecho administrativo, salvando las diferencias
entre ambas ramas.
La LPA siguió los criterios del derecho civil y se aplicaron analógicamente sus principios,
aunque otorgándoles a estos nuevos conceptos una impronta publicista, marcada por la
concreción del bien común como causa final del Estado. 
Así, determinó la existencia de actos regulares y actos irregulares, los cuales se
distinguen de acuerdo a si tienen vicios graves que los descalifican o si no los tienen, o
bien padecen de irregularidades menores que pueden ser saneadas en sede
administrativa.
El acto administrativo será nulo de nulidad absoluta e insanable cuando:
- Voluntad de la Administración excluida por error esencial, dolo, violencia
o simulación: se trata de un vicio en la voluntad del agente que reviste el órgano
competente para dictar el acto, que le genera una privación de libertad para
ejercer su representación, y admite todos los vicios de la voluntad respecto a éste:
error, dolo, violencia y simulación.
- Dictado de forma incompetente: el acto será considerado nulo si existe
incompetencia en alguno de los elementos esenciales, exceptuando el caso de
vicio de incompetencia debido al grado, siempre y cuando haya existido
delegación o sustitución, caso en el que no procederá la nulidad.
El acto es nulo en todos los casos de irregularidad, omisión o vicio en los elementos
esenciales. Sin embargo, el art. 15 LPA establece que, cuando alguno de estos casos
recaiga sobre los elementos accidentales, éste será anulable en sede judicial. Se
distinguen, entonces, los actos nulos o irregulares de los anulables o regulares.
De acuerdo a la Procuración del Tesoro, lo que distingue a las nulidades absolutas (actos
irregulares) de las relativas (actos regulares) es la gravedad del vicio: las primeras se
dan cuando existe una grave violación del derecho aplicable. Además, sólo se producirá
la nulidad cuando ésta genere un concreto perjuicio para alguna de las partes, y no
por un mero interés formal de cumplimiento de la ley.
Los actos regulares se producen cuando el vicio afecta, pero no impide la existencia,
de un elemento esencial del acto administrativo. Éste sólo puede ser anulado en sede
judicial, luego de notificado.
Efectos de la irregularidad o regularidad de los actos administrativos:
El acto afectado de nulidad absoluta es irregular, y debe ser revocado por la
Administración, en sede administrativa, por razones de ilegitimidad. Esta revocación
es una obligación de la Administración.
Esta obligación tiene una excepción: el acto irregular estable, aquel que está firme y
consentido, y que ha generado derechos subjetivos que se encuentran en ejecución. En
estos casos, es necesaria una declaración judicial de nulidad para impedir su
subsistencia, no puede hacerlo la Administración en sede propia. 
Esta distinción se debe al carácter de estabilidad del acto administrativo, el cual
requiere de dos elementos concurrentes para configurarse: un acto firme o consentido,
es decir, que se hayan vencido los plazos para recurrirlo o que sus destinatarios se
hubieran presentado para consentir el acto expresamente; y que éste haya generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo, lo cual implica que se haya reconocido el
derecho a los particulares, y que éstos se encuentren percibiendo la prestación. Si
alguno de ambos no se presenta en el caso, el acto, por no haber adquirido el carácter
de estable, debe ser revocado en sede administrativa por razones de ilegitimidad. Si se
dan ambos presupuestos, el Estado está obligado a demandar judicialmente la
declaración de nulidad a través del proceso de lesividad, solicitando como cautela que
se suspendan los efectos del acto cuestionado.
En los actos regulares ocurre un opuesto, puesto que éstos tienen la estabilidad
como principio. Por ende, no pueden ser revocados en sede administrativa después de
notificados. Este punto tiene tres excepciones:
- Cuando el interesado conociera el vicio: implica que el acto puede ser
revocado cuando el interesado en él conoce el vicio, puesto que lo ha causado en
forma directa o indirecta. 
- Cuando la revocación lo favoreciera sin causar perjuicio a terceros: si la
revocación del acto causa beneficios para el interesado, y no causa daño a
terceros ni al interés público, entonces el acto puede ser revocado. Constituye una
facultad, y no un deber de la Administración, el poder revocarlo.
- Cuando el derecho hubiera sido otorgado a título precario: los derechos a
título precario implican que, en cualquier momento, la Administración puede dejar
sin efecto la causa que dio origen a éstos, por razones de interés público.
Revocación por mérito, oportunidad y conveniencia: la Administración puede revocar un
acto administrativo regular (es decir, aquellos legítimos que tengan un vicio menor) por
mérito, oportunidad y conveniencia, siempre que indemnice los perjuicios
causados a los administrados. Es una facultad fundada en el interés público, el cual ha
cambiado desde que el acto ha sido dictado, y actualmente se opone a su contenido.
Saneamiento del acto administrativo regular: el acto administrativo regular puede
ser saneado en dos casos: 
- Vicio de incompetencia en razón del grado, cuando proceda la avocación,
delegación o sustitución: el acto administrativo puede ser ratificado cuando se
trate del vicio en el elemento esencial de la competencia, transformándose en un
acto regular. La ratificación debe ser realizada por la autoridad competente para su
dictado, que debería haber dictado el acto en un primer lugar. Cabe destacar la
necesidad de autorización expresa en la norma para los casos de la delegación y la
sustitución.
- Vicio menor: otros vicios menores pueden ser saneados a través de la
confirmación del acto, por la autoridad que lo dictó, subsanando así el vicio. Por
ejemplo, corrigiendo