Fernández, Bettina- CONTROL EXTERNO Y AUDITORÍA GENERAL

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Título: Control externo y Auditoría General
Autor: Fernández, Bettina
Publicado en: LLCABA2010 (agosto), 368
Cita: TR LALEY AR/DOC/5451/2010
Sumario: I. Introducción.- II. Control externo del sector público.- III. Caracteres esenciales.- IV. Motivación de
la constitucionalización del control externo.- V. Regulación constitucional y legislativa del control externo y de
la Auditoría General.- VI. Sistema político.- VII. Dilucidación de la cuestión planteada.- VIII. Intentos de
subsanación.- IX. Conclusión
I. Introducción
Objetivo del presente es desplegar un sucinto análisis de la razón de ser de la Auditoría General de la
Ciudad de Buenos Aires, institución de control oportunamente proyectada para reforzar el sistema democrático.
Lo antedicho, para concluir, aunque no con desesperanza, que aquella finalidad, originariamente prevista, ha
devenido insatisfactoriamente alcanzada.
Se pretende, en consonancia, meritar, muy someramente, respecto de aquellos factores y circunstancias, que,
según este entender, sustentan la conclusión esgrimida.
Y finalmente, a resultas del estudio emergente, es anhelo de esta parte, conmover una opinión crítica que
propicie soluciones.
En dicho afán, se habrá de referir primero a los motivos que oportunamente se invocaron para fundamentar
la constitucionalización del "control externo" y de la "Auditoría General" en el marco de una tan pregonada
reforma del Estado.
En segundo lugar, a la letra de los textos constitucionales y legislativos que resultaron en su consecuencia.
Y finalmente a la inserción de la institución en el sistema político para colegir develando respecto de su
funcionamiento y objetivos alcanzados.
II. Control externo del sector público
No se propone, en esta ocasión, ahondar respecto de los diversos conceptos que, atinentes al control, se han
esgrimido doctrinariamente (1).
Bástese con aclarar que, acudiendo a un concepto amplio, se ha conceptualizado al control como el vehículo
a través del cual se hacen efectivas las limitaciones del poder y se refuerza la democracia (2).
Que el control hace al gobierno más democrático, más honesto, más representativo, transparente y
dialogante en su relación con la ciudadanía (3).
Y, que, desde una perspectiva restringida, el control consiste en la última etapa de la gestión o
procedimiento administrativo —derivada de la instancia planificadora (4) — en cuyo marco se comparan los
resultados alcanzados con los originariamente previstos, detectándose, asimismo, las causas de las eventuales
desviaciones y aconsejándose la adopción de medidas correctoras (5).
El control procura analizar la conformidad de la decisión con las reglas a las que debe ésta sujetarse. Reglas
jurídicas —control de legalidad—, hacendales, contables y patrimoniales —control hacendal—, presupuestarias
—control presupuestario— o de gestión, que establecen medios, fijan resultados —control de gestión—.
Bajo el concepto esgrimido, el control integra entonces el cometido de gestionar constituyendo actividad
materialmente administrativa, cualquiera que sea el órgano que la ejerza y el poder constitucional que este
último integre.
Finalmente, y por su pertinencia al objeto de este estudio, el control es externo, cuando se ejerce por quien
goza de independencia respecto del controlado (6).
III. Caracteres esenciales
Para cumplir su cometido, el control externo ha de clarificar, en término primero, el objetivo que pregona.
En cuyo marco, recuérdese, "... El control existe en la medida en que resulta posible pasar de la detección de la
falta de legalidad, mérito y oportunidad, a acciones correctivas. De no ser así, no se ha cumplido el fin
perseguido..." (7).
Por cierto, la corrección del desvío en la gestión, no ha de obstar a la adopción de las acciones pertinentes al
efecto de dilucidar las eventuales responsabilidades de los funcionarios controlados.
En suma, el control externo ha de ser oportuno (8), coordinado (9), público (10) e independiente.
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Repásese, respecto de la independencia, que constituye éste un aspecto que se estrecha con las condiciones
de imparcialidad y objetividad de quienes tienen a su cargo el cometido.
El control externo debe ser cumplido soslayando influencias externas. Ha de ser una actividad
eminentemente técnica y profesional. No influenciable por causas ajenas a las técnico-profesionales.
Por ende, ha de ser ejercido por profesionales idóneos, capacitados, y sobre todo, éticos y morales (11).
IV. Motivación de la constitucionalización del control externo
Se esgrimió, con antelación, que el control es instrumento de limitación del poder y de refuerzo de la
democracia.
Y, en resumidas cuentas, ello resultó ser el argumento y fundamento primero que se adujo para impulsar la
constitucionalización del control externo a cargo del Poder Legislativo, a través de la Auditoría General de la
Ciudad de Buenos Aires —del mismo modo se había procedido dos años atrás en virtud de la reforma de la
Constitución Nacional— (12).
En efecto, a tenor de constituir el Poder Legislativo el órgano de mayor raigambre democrática, la mentada
constitucionalización, se motiva en la necesidad de profundizar la participación ciudadana en la gestión pública,
en el conocimiento del cómo se administran y se disponen los fondos públicos.
En garantizar la transparencia de lo público (13), la eficiencia, eficacia, legalidad, economía y moralidad de
la gestión pública.
Y en la consecuente atenuación del sistema presidencialista (14).
En tal sentido, se sintetizó que para movilizar las fuerzas latentes de la sociedad civil deviene necesaria una
administración justa y activa, a cuyo efecto, la constitucionalización del control externo habría de ser la clave de
bóveda para restablecer la credibilidad del Estado.
Corresponderá entonces dilucidar si las motivaciones predichas han logrado sus frutos en la práctica
institucional.
V. Regulación constitucional y legislativa del control externo y de la Auditoría General
Obedeciendo a la razón primera e inmediata del constituyente (refuerzo del sistema democrático), la
Constitución de la Ciudad de Buenos Aires de 1996 concede entonces el control externo al Poder Legislativo a
través de la Auditoría General, organismo estructurado bajo su dependencia, aunque con personería jurídica
(arts. 135 y 136 CCBA) —las leyes 70 y 325 completan el marco regulatorio ordenado por la CCBA—.
En sintonía, se dispone que el control externo recae sobre todo el sector público, que los dictámenes son
públicos y que se garantiza su acceso irrestricto por parte de cualquier ciudadano (15).
En suma, en oportunidad de establecer el alcance del control externo —en sus aspectos económicos,
financieros, patrimoniales, de gestión y de legalidad— la Carta Magna local acredita el restante motivo de la
constitucionalización —garantizar la eficiencia, eficacia, economía, legalidad y moralidad de la gestión del
sector público— (16).
Desde otra perspectiva, y al efecto de procurar los aspectos correctivo y de responsabilidad que caracterizan
al control, la CCBA, concede, a la AGCBA, legitimación procesal (17).
Por ley se impone, asimismo, que el control resulte coordinado (18).
Y, finalmente, para satisfacer la independencia del control, la Carta Magna Local, le concede a la AGCBA
autonomía funcional y financiera (19).
Ahora bien, es de advertirse "a priori", que la composición de la Auditoría General constitucionalmente
prevista, plantea una vinculación explícita con el poder político (20) —la composición política de la Legislatura
se reproduce en el organismo técnico—.
Y que lo que se ha pretendido, quizás, es otorgar el control a la oposición (21) —ello, si se concede el énfasis
al hecho de que la Presidencia del organismo se reserva al partido político o alianza opositora con mayor
representación numérica en el cuerpo Legislativo—.
Postura que no resulta si se tiene en cuenta la modalidad de designación de los restantes Auditores
Generales, así como la falta deconcesión de poderes especiales a la Presidencia del Organismo (22).
Queda por ver entonces si la composición de marras resulta idónea para satisfacer el propósito
oportunamente argumentado para la constitucionalización del control externo —y para la satisfacción previa del
carácter de independiente que aquél requiere—.
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Para procurar el objetivo planteado, habrá de esbozarse primero respecto del sistema político.
VI. Sistema político (23)
Dado el marco de incumbencia, no es posible desarrollar los conceptos y el funcionamiento de las
instituciones que, para un acabado entendimiento de la cuestión en debate, interesan a esta parte —sistema
político, electoral, partido político y, en especial, su financiamiento y el rol de los medios de comunicación—.
Bástese con acudir, para esta ocasión, a una somera referencia de aquellas.
En efecto, atinente al sistema político cuadra referir que el entroncado en nuestra Constitución es
presidencialista.
En consonancia, todo o casi todo el Poder Ejecutivo se concentra en una sola persona generando cierta
incompatibilidad con una amplia coalición de gobierno y con una mayor distribución del poder —el
presidencialismo, se alega, no es compatible con la democracia consensual— (24).
En suma, la polarización que produce la indivisibilidad del principal centro del poder, conlleva a que los
candidatos presidenciales, en procura de compatibilizar el mayor caudal de intereses e ideologías, presenten
vagas propuestas y formulen ambiguas y contradictorias promesas (25).
De modo similar, a tenor de factores diversos, en el presidencialismo, la relación consensual entre el
electorado y el Congreso luce ciertamente alterada: cítese por ejemplo el arrastre de la elección presidencial, la
filtración de la disciplina partidaria y el sistema electoral -piso, método D`Hont, listas sábanas.
Ilústrese: a tenor de los factores previstos, si el partido político del Presidente tiene mayoría en el
Parlamento, aquel, que suele ser el jefe del partido político o tener en éste una influencia decisiva,
generalmente, logra obtener una mayoría parlamentaria casi automática —el Congreso desempeña, así, un rol
relativamente subalterno—.
Dado el supuesto contrario —que el Presidente no tenga la mayoría legislativa— el sostenimiento del
presidencialismo, se ha alegado, se motiva, entre otros factores, en la manipulación del Presidente respecto del
Congreso a través de favores electorales y la corrupción (26).
En consonancia, el sistema no asegura que el consenso que del debate público ha emergido, se refleje en la
gestión de gobierno, obstaculizándose de tal modo la concreción de una concepción deliberativa de la
democracia representativa (27).
La caracterización y prácticas descriptas, sumado a las facultades concedidas al presidente —interpretación
extensiva de las cláusulas constitucionales mediante—, por claudicación de los otros poderes del Estado o por
un ejercicio liso y llano de la musculatura política, muestra que el presidente argentino, es como lo preveía
Alberdi, un verdadero monarca.
La consecuencia: cierta tendencia a la ajuridicidad conforme da muestra de ello la práctica político
institucional (28).
a) Sistema electoral (29).
El sistema presidencialista se plasma en un sistema electoral que requiere una mayoría de votantes para la
elección del representante del Poder Ejecutivo (30).
Y resulta que dicha elección tiende a arrastrar a la de legisladores (31).
En consonancia, el presidencialismo y el sistema electoral generado en su consecuencia, introducen un
fuerte elemento del juego "suma cero" en la política democrática. Ello, a través de reglas que producen
resultados electorales en los cuales "el ganador se lo lleva todo" (32).
Lo antedicho, dable es advertir, conlleva asimismo al bipartidismo (33) —no obstando a ello, que la elección
del Poder Legislativo devengue proporcional— (34).
Y por cuya razón, el sistema electoral se caracteriza por una abultada penetración de los partidos políticos,
tanto en su estructuración, gobierno y administración.
Finalmente, el sistema se completa con la supervivencia de listas sábanas y cerradas para la elección de
legisladores con dilución de responsabilidades.
b) Partido político (35)
A tenor de lo reseñado, el sistema de partidos políticos argentino oscila, en general, entre el régimen de dos
partidos y dos partidos y medio. Y, en general, los dos más importantes son amplias coaliciones.
Y se caracteriza por una alta disciplina partidaria para cuyo aseguramiento requiere controlar los
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nombramientos en los órganos e instituciones que habrán de integrar el Gobierno -la disciplina partidaria es tal
aunque se desprenda del interés del elector-.
c) El financiamiento (36).
Para lograr la mayoría que impone el presidencialismo se requiere un alto financiamiento del partido
-financiar la campaña involucra enormes costos-. (37).
El costo se acrecienta si se considera el fenómeno de la mediatización de la política y el lapso ciertamente
extenso de la campaña.
Y resulta que el apoyo financiero del partido político victorioso, efectuado por las corporaciones (38) —cuyo
interés es generalmente antagónico al de la mayoría de la población— espera la respectiva recompensa (39).
El extremo antedicho deviene, así, en un factor adicional para obstaculizar que el Presidente y el Congreso,
resulten plenamente expresivos del consenso deliberativo.
d) El Poder de los Medios de comunicación.
En el "marketing político", el papel de los medios de comunicación es primordial. No habría campaña sin
ellos (40).
e) Crisis de moralidad.
Finalmente, a las falencias advertidas, debe adicionarse la crisis moral que afecta a parte de los actores
políticos y gobernantes (41).
Con acierto se ha afirmado que la medida de la bondad de los gobiernos está dada por la medida de la
bondad de los gobernantes -las instituciones políticas no tienen otra importancia que la de los hombres
destinados a ponerlas en práctica-.
Pese a que las exigencias éticas lucen inherentes a la gestión y a la política pública, no siempre es advertible
un poder público servicial del interés general (por oposición al partidario, al particular).
Tampoco atendible de las necesidades de la sociedad, ni promotor del desarrollo de los derechos
fundamentales -especialmente de las personas más desfavorecidas- (42).
VII. Dilucidación de la cuestión planteada
Reseñado el sistema político, compete ahora dilucidar el interrogante oportunamente formulado.
Repásese, si la constitucionalización del control externo ha satisfecho el objetivo que la motivara: reforzar el
sistema democrático y garantizar una gestión más eficiente, eficaz, económica, legal y transparente
-previamente, si el control ha logrado ser independiente-.
En respuesta: "Si acaso la forma más tradicional y elemental de participación del ciudadano en la vida
administrativa y política del Estado es la propia forma republicana y democrática de gobierno, en la cual el
individuo participa en la gestión pública de manera indirecta, mediante representantes elegidos periódicamente a
través de elecciones libres. Elecciones, partidos políticos, Congreso, prensa libre, son así elementos mínimos de
participación y control en cualquier pensamiento democrático occidental. No obstante, no siempre ni en todos
los países las instituciones democráticas funcionan conforme al ideario político y constitucional al cual casi
todos los sistemas constitucionales están adscriptos. Hay una distancia entre el ideario democrático y la práctica
política" (43).
En efecto, la idea expuesta sintetiza de algún modo aquello que se advierte sucede con el control externo y
la Auditoría General: es considerable la distancia entre las razones que impulsaron su constitucionalización y la
práctica institucional.
¿Por qué? Porque la integración constitucionalmente decidida de la AGCBA no logra garantizar la
independencia que el control externo requiere.Y a costa de la reiteración, lo aseverado ¿por qué? En particular, por la modalidad de funcionamiento del
sistema político y debido, especialmente, a la crisis de moralidad.
En efecto, la crisis de marras genera partidocracia (44). En consecuencia, reforzar el sistema democrático y
garantizar la eficacia, economía, eficiencia, legalidad y moralidad en la gestión pública no se erigen en objetivos
del sistema político.
Dicho en modo diverso, las fallas del sistema político —advertidas con antelación— se trasladan a la
Auditoría General, órgano técnico de asistencia del Poder Legislativo (45).
Véase, coincidiendo generalmente la mayoría de los integrantes del órgano colegiado de la Auditoría con la
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pertenencia partidaria del Poder Ejecutivo, la disciplina partidaria conlleva a un no-control —con el aditamento
de que el control tampoco puede inmiscuirse en los intereses de quienes financiaron al partido vencedor, de las
élites— (46).
En suma, las eventuales responsabilidades de los integrantes del Poder Legislativo devienen diluidas por el
sistema de listas sábanas.
En consecuencia, cuando el órgano de asistencia técnica —AGCBA— hace saber sus informes a la
Legislatura, el "cajoneo" de aquéllos se ampara en dicha evasión de responsabilidad.
Cítese, a modo de ejemplo de la situación descripta, el desuso de la legitimación procesal
constitucionalmente concedida a la AGCBA (47), la escasa difusión de sus informes (48), la nula publicidad de
sus dictámenes, así como la inoportunidad del control que ejerce (49).
Por ello, tal cómo está concebida, la Auditoría General —y el control externo que ejerce—, no habrán de
alcanzar, en oportunidad alguna, los objetivos que dicen proponerse.
De ahí entonces la inexistencia de un control externo independiente —ajeno a las influencias políticas—,
técnico-profesional, coadyuvante de un sistema de limitación del poder político y de una mayor participación de
la ciudadanía en la gestión pública; de un control que detecte irregularidades y que responsabilice al autor de
aquéllas; de un control que coadyuve a la planificación de las políticas públicas y a su posterior ejecución a
través de la gestión, promoviendo un desarrollo sustentable y garantizando el interés público y las necesidades
de la sociedad.
Finalmente, dable es advertir respecto de las derivaciones del escenario ilustrado.
Nada menos que una crisis de representación (50), con insatisfacción de los ciudadanos para con las
instituciones representativas y con un desinterés por la política como actividad humana.
En suma, un resentimiento de la democracia (51) y necesidades sociales sin satisfacción.
Con las élites económicas manejando los medios de comunicación (52), todo ello es fácilmente posible,
manteniendo ignorante a la población y desviando su atención.
VIII. Intentos de subsanación
Al efecto de garantizar la independencia del control, desde una primera perspectiva, se ha sostenido que,
fuera de la Presidencia —que indudablemente ha de reservarse al principal partido de la oposición—
corresponderá integrar los seis cargos restantes de la AGCBA mediante selección concursal.
De este modo, se asevera, una integración con miembros técnicos de elevada idoneidad, es la única garantía
de conseguir la ansiada objetividad que debe tener el control de la gestión del Estado (53).
Según el entender de quien suscribe, resultando ser la Auditoría General un órgano de asistencia técnico
profesional del Poder Legislativo, no ha debido tener una composición política.
Si lo que se pretende es alzar al control externo en herramienta de refuerzo democrático, la AGCBA, ha de
ser independiente —debiéndose incluir, en dicho presupuesto, la separación del poder político—.
En consonancia, a ese efecto, no ha debido reproducir la integración política del titular de la atribución de
control.
Por ello, es que se comparte aquella posición que sostiene que la problemática debe consagrar normas de
inamovilidad, inmunidad, incompatibilidad y de remuneración de un modo similar al que se estructura para el
Poder Judicial (54).
Y que, al efecto de garantizar la idoneidad, capacitación y moralidad de los integrantes del organismo de
control, se habrá de procurar un sistema de selección abierto, competitivo, público y transparente que seleccione
en función de los principios de mérito y capacidad.
En suma, a la propuesta planteada, debe adicionarse aquella que requiere que el personal del organismo
resulte seleccionado según parámetros similares —concurso público y abierto— (55).
Y que la selección se continúe con una carrera administrativa, organizada en base al mérito, y a la
capacitación (56).
La formulada sugerencia, merece, no obstante, una previa reflexión: la ética y la moralidad habrán de
constituirse en los valores primeros a los que deben adherir quienes tienen a su cargo la planificación y la
ejecución de la política pública, y, por cierto, su pertinente control (57).
Ello, por cuanto, al decir de Gordillo: "... A nivel teórico, sobran si acaso posibles medios de enriquecer la
participación de los individuos en la administración y el control de ésta por la ciudadanía (...) pero si no existe
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consenso doctrinario ni tampoco convicción acerca de la bondad de intentar instaurar un sistema tan
participativo como sea razonablemente posible ¿Qué propuesta puede tener sentido práctico o teórico?" (58).
Y por cuya razón, una reforma constitucional que no se alimenta en el objeto de rectificación de los
desaciertos demostrados y que tampoco procura captar la vivencia social acerca del tipo de instituciones que
debe contar el régimen político a enmendar, implicará inevitablemente la apertura de un nuevo y peligroso vacío
de poder (59).
IX. Conclusión
Se inició este trabajo con la meta de dilucidar si la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires, ha
satisfecho su objetivo constituyéndose, en consonancia, en un instrumento de refuerzo del sistema democrático
y de garantía de la eficiencia, eficacia, economía, moralidad y legalidad de la gestión del Gobierno.
A menester de las argumentaciones desplegadas en los párrafos precedentes, se ha podido concluir que
aquella finalidad ha devenido insatisfactoriamente alcanzada.
Para remediar la cuestión generada, el estudio practicado, se ha completado con la proyección de una
alternativa posible que garantice un control externo independiente, para, de dicho modo, convertir al control en
el instrumento originariamente ideado.
Es deseo enfatizar que, cualquier intento que a dicho efecto se implemente, sólo arribará a los mentados
objetivos en tanto y en cuanto constituya a la ética en pilar del emprendimiento.
En pos de la democracia, de los derechos de la sociedad, en especial, de los más desfavorecidos, es deseo de
esta parte que la subsanación de marras se efectúe con premura.
(1) Véase a su respecto, Barra Rodolfo Carlos "El papel de los institutos centrales de control en los
ordenamientos jurídicos: El modelo argentino", en "Control de la administración pública. Administrativo,
legislativo y judicial", Jornadas organizadas por la Universidad Austral. Facultad de Derecho, 2002, Edic. Rap.
Bs. As.; Marcer, Ernesto A. "El control administrativo y legislativo en la Ciudad de Buenos Aires", en "Control
de..." en op. cit.; Cassagne, Juan Carlos, "Reflexiones sobre el control de la administración pública", "Control
de..." en op. cit.; Travieso, Antonio "El control Parlamentario", Rap 76; Cardon, Ruben, "Evolución del
concepto de control en el sector público", Rap 50; Collazo, Oscar Juan "La necesidad de acentuar el ejercicio
del control sustancial hasta sus límites más amplios en la hacienda del estado nacional", Rap 58; Bielsa, Rafael,
"Régimen jurídico de la contabilidad pública", Roque Depalma Editor, Bs. As., 1995; Pérez Colman, Luis José
"Controles de la administración pública (Introducción a su estudio)", Rap Nº 51; Atchabahian, Adolfo
"Régimen jurídico de lagestión y del control en la hacienda pública", Depalma, Bs. As., 1999.
(2) Véase al respecto, Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime "El control de la administración pública", en "Control de
la Administración pública....", op. cit.
(3) En el sentido expuesto, se ha sostenido que la evaluación de la gestión pública, de constituirse en un
ejercicio técnico pasa a ser una herramienta política en la medida que abarque los tres niveles de la acción
social, el macro, meso y micro, y en la medida en que genere capacidad gerencial para establecer conexiones
entre estos niveles. Que ello garantiza que quienes toman decisiones pertinentes al nivel macro de la acción
estatal, puedan utilizar información de los niveles inferiores, y viceversa, creándose así una mayor coherencia
en los distintos niveles de la administración pública y entre la gestión y las políticas públicas. Que el
mejoramiento de la administración pública es pre requisito para recuperar la legitimidad del Estado: una mejor
gestión del gasto público mejora la imagen del Estado y aumenta su legitimidad. Que las políticas mejor
formuladas y diseñadas tienen mayores posibilidades de alcanzar resultados satisfactorios si el modelo de
Administración pública que las pone en marcha, está sustentado en un sistema de control y evaluación adecuado
para los fines propuestos. Que, por lo tanto, el mejoramiento de la gestión pública a través del control y la
evaluación cobra, en este contexto, una perspectiva estratégica de consolidación institucional, puesto que se
trata de mejorar la productividad del gasto público, haciendo rendir más y mejor los fondos asignados a las
diversas partidas del presupuesto del Estado. Que el control ayuda a mejorar la gestión porque produce la
información necesaria para identificar y entender las causas de los logros y los fracasos dentro de un contexto de
planeación estratégica. Que el control contribuye a fortalecer y profundizar la institucionalidad democrática y el
desarrollo en tanto y en cuanto logre: 1) establecer claramente los varios niveles de responsabilidades de los
funcionarios públicos y su obligación de dar cuenta de sus acciones (accountability), 2) garantizar una gestión
más transparente y generar información sobre la eficiencia del uso de recursos 3) motivar a los empleados
públicos a dar prioridad a la perspectiva del ciudadano y del usuario del servicio en el diseño de programas y
servicios y en el diseño de los instrumentos a evaluar 4) mejorar la calidad de los servicios prestados por el
sector público 5) mejorar la coordinación entre organizaciones públicas que trabajan en los distintos niveles del
aparato público 6) mejorar la productividad del sector público. Que sólo cumplimentados dichos
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condicionamientos-objetivos el control contribuye a la democratización de la sociedad y del Estado, al
mejoramiento de la eficacia, eficiencia y moralidad de la gestión, a la consecuente consolidación de procesos de
desarrollo institucional, y a una mayor legitimación del Estado. Véase a su respecto las obras citadas en notas al
pie N° 1 y 2.
(4) En dicho sentido, se ha expresado que ninguna organización pública puede funcionar sin un plan o marco
conceptual de referencia por el que se disponga anticipadamente, qué debe hacerse, cómo debe hacerse, quién
debe hacer y cuándo debe hacerse en las diferentes áreas o niveles de la organización y en función de las nuevas
circunstancias o la información que se vaya generando en el interior o el exterior de ella. Ivanega, Miriam M.
"Apuntes sobre el control público", Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Vol. 258.
(5) Ivanega, Miriam M. "Apuntes sobre el control público", Revista Argentina del Régimen de la
Administración Pública, Vol. 258.
(6) Ivanega, Miriam M. "Apuntes sobre el control público", op. cit. y "El control público y los servicios
públicos", LA LEY 2007-C, 1226.
(7) Gordillo, Agustín "La administración paralela", Editorial Civitas, Madrid, 1982.
(8) Debe producirse en un marco de actualidad, de lo contrario, se convierte en un dato histórico. Ya se trate de
un control represivo o correctivo, debe llevarse a cabo en el momento adecuado. La sanción, la observación, la
intimación, la recomendación deben llegar en el momento justo.
(9) Es fundamental que los diversos organismos de control puedan compartir actividades de información,
colaborando y sumando esfuerzos, de tal forma que se complementen y enriquezcan. La coordinación permite
evitar la duplicidad de tareas y la aplicación irracional de los recursos humanos y materiales.
(10) El control externo y la Auditoría General deben operar como un conducto neutral e imparcial de
información entre el pueblo y sus representantes legítimos. Por ello, los actos de contralor deben ser difundidos.
Existe, en los administrados, no sólo el derecho constitucional sino un justificado interés directo en conocer las
irregularidades comprobadas. Es parte del sistema democrático. Así, la investigación y los resultados de
auditoría deben ser publicados detalladamente. Y dicha difusión debe hacerse en medios de solvencia moral y
de reconocida responsabilidad. También en el órgano oficial de la administración pública. Por cierto, la
publicidad debe ser objetiva, imparcial, frecuente y oportuna. Desde otra perspectiva: la educación del pueblo,
se aduce, es lo que hace que la libertad sea fecunda, que la justicia sea buena, que el gobierno sea poderoso en el
sentido del bien. Educar al pueblo es condición de vida, de orden de progreso. El nivel político bajará tanto
cuanto baje el nivel intelectual. En este sentido Linares Quintana ha sostenido que sólo la educación para la
libertad, dirigida a la formación de auténticos ciudadanos, habilitará a los habitantes para la función soberana de
elegir y controlar, y que al capacitarlos, elevando su nivel cultural, se capacitará también a quienes ejercen el
poder, ya que los gobernantes no pueden salir sino del pueblo del que forman parte. Linares Quintana, Segundo
V. "Tratado de Interpretación constitucional", Abeledo Perrot y "Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional", Plus Ultra, Bs. As. 1987.
(11) "...Si hacemos una incursión histórica en las fuentes del pensamiento democrático, nos encontramos con
que los antiguos, los clásicos que estudiaron y que pusieron en funcionamiento el sistema democrático, nos
dicen que hay dos características básicas y fundamentales que ilustran la fortaleza de un sistema democrático.
Por una parte, la ética en el ejercicio del poder público, es decir el poder público como función de servicio a la
sociedad...". Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime "El control de la administración pública", en "Control de la
administración pública....", op. cit.
(12) En efecto, véase al respecto la versión taquigráfica del debate de la convención constituyente suscitado con
motivo de la sanción de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en 1996. A modo ilustrativo, en su
marco, el convencional constituyente Hourest sostiene: "...al discutir el mecanismo del control público sobre el
sector público estamos reivindicando, precisamente, la capacidad de la sociedad y de los espacios colectivos de
decisión para participar de la vida global de la sociedad (...) Por ello, rescatar la potestad del sistema de control
independientemente de la voluntad concurrente de grupos de particulares, de asociaciones civiles, de partidos
políticos o de medios de comunicación -que ayudan en la denuncia a la práctica del control- es a nuestro juicio
uno de los mejores favores que hacemos a la democracia (...) los mecanismos de control de la sociedad no deben
ser formas autoritarias de limitación del poder sino por el contrario, ríos en donde abreve el fortalecimiento del
poder popular...". Y el convencional Redrado asevera: "...Limitar el poder; generar balances, pesos y
contrapesos es precisamente la tarea a la que nos hemos abocado en nuestra comisión. (...) Es precisamente la
creación de modernas instituciones que permitan laparticipación de la gente, con responsabilidad y con
transparencia. (...)tenemos la vocación de generar dos organismos que garanticen la transparencia y la claridad
en la gestión (...) me parece que el concepto fundamental que debemos tener en esta Convención es el de darle
el poder a la gente, o sea, "bajar" el poder de decisión hasta los niveles inferiores, dar las posibilidades de los
mecanismos de control para que se vuelva a tener confianza en los actos de gobierno....".
(13) La transparencia de la gestión pública, se ha afirmado, constituye un principio que afecta a la amplia gama
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de mecanismos a través de los cuales el Estado se relaciona con los ciudadanos y repercute en el sistema
político representativo. Tal es la significación que la idea de transparencia ha adquirido en tanto componente
irrenunciable de la democracia actual. Y en cuya virtud empieza a reconocerse, de acuerdo con las novísimas
tendencias del Derecho Público, un derecho a la transparencia administrativa, que incluye un sistema de
garantías de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la gestión pública, el refuerzo de su control y
la elaboración de códigos éticos que prescriban un comportamiento más responsable, diligente, cristalino, y
eficaz de la administración. "Combellas, Ricardo, "La crisis de representación del sistema político en
Venezuela", en "Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano", Konrad-Adenauer- Stiftung A.C.
Ciedla, 1998.
(14) De este modo, se ha impulsado la idea de que el Poder Legislativo cuente con un órgano constitucional
(Auditoría General) que le brinde elementos para evaluar la gestión de la política pública, cuya ejecución obra
en manos, fundamentalmente, del Poder Ejecutivo.
(15) Obsérvese cómo el poder constituido entiende cumplimentar dicho mandato constitucional: Ley 325,
Artículo 17 "A los fines de la publicidad de los dictámenes, informes, resoluciones y memoria anual, la
Auditoría General de la Ciudad mantiene una página de Internet actualizada con dicho material, sin perjuicio de
las restantes medidas de publicidad y de acceso irrestricto que se dispongan. Asimismo, puede publicarse en el
Boletín Oficial de la Ciudad o en otro medio de comunicación masiva aquella documentación que se estime
pertinente".
(16) En consecuencia, el art. 119 de la ley 70 pregona: "La Ciudad cuenta con un modelo de control integral e
integrado, que abarca los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de
gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y está fundado en los principios de economía,
eficiencia y eficacia". Y, atinente a la competencia de la Auditoría, señala, entre otras atribuciones, la de
dictaminar sobre la cuenta de inversión de los fondos públicos que es la expresión gráfica de la gestión en la
recaudación de los recursos calculados por el presupuesto y de su gasto en cuya virtud es posible verificar la
regularidad de la gestión, su eficiencia y su eficacia (art. 136 ley 70).
(17) Por su parte, la ley 70 (art. 136) previene, como función del organismo, la de "...Demandar judicialmente
conforme al Art. 113 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires..." (inc. f) y la de "...Recomendar a los
organismos y entidades responsables la promoción de las acciones correspondientes en sede administrativa y
judicial hallándose legitimada para actuar en defecto u originariamente en sede judicial en caso de graves
irregularidades cometidas contra el patrimonio público...." (inc. g).
(18) En este sentido y, tan solo a modo de ejemplo, el art. 146 ley 70 dispone: "La Auditoría establecerá un
sistema de intercambio de información con las demás entidades de control debiendo remitir el informe de
auditoría a los organismos de control con competencia en el área auditada, con el objeto de lograr la
coordinación y cooperación en el control del Sector Público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Asimismo, podrá establecer sistemas de intercambio de información con organismos de control de extraña
jurisdicción".
(19) A dicho efecto se entiende que para garantizar la independencia del control, resulta fundamental consagrar
la autonomía de los órganos de control, reconociendo sus facultades en lo que respecta al manejo financiero,
designación y remoción del personal e independencia funcional. Masnatta, Héctor R., "La Auditoría General de
la Nación: los órganos en la reforma constitucional", Rap N° 187, abril 1994.
(20) En efecto, el presidente de la AGCBA es designado a propuesta del partido político o alianza opositora con
mayor representación numérica en el Cuerpo y los restantes miembros —seis del total de siete— son designados
a propuesta de los legisladores de los partidos políticos o alianzas de la Legislatura, respetando su
proporcionalidad (art. 136, CCBA). Concordantemente el art. 40 de la ley 70 prevé: "La Legislatura dispone el
reemplazo del Presidente/a, quien continuará como Auditor/a General, cuando haya sido propuesto por el
mismo partido político o alianza a laque pertenece el/la Jefe/a de Gobierno, de acuerdo con el mecanismo
previsto en el artículo 138 de la presente Ley".
(21) Concordantemente, se ha sostenido que "...en un Estado moderno el control es una incumbencia de las
fuerzas opositoras, por ello la Presidencia de la Auditoría recae en la persona propuesta por el partido político
de oposición que cuente con mayor número de legisladores en el Congreso". Schafrik, Fabiana Haydeé
"Auditoría General de la Nación. ¿Agoniza el control de las cuentas públicas?, LA LEY, 2009-B, 1263. En
similar sentido, respecto de la figura del Presidente del Organismo, se asevera que lo que se regula es que el que
proponga el candidato a la presidencia, sea aquel grupo político que no tenga vinculación con quien se pretende
controlar. Tal procedimiento, muestra que tiene por objeto dar transparencia a todo el proceso y evitar o, por lo
menos, que no se especule con posibles amiguismos o favoritismos. Braga Rosado, M. Daniel "Reflexiones
acerca de la designación del Presidente de la Auditoría General de la Nación prevista en el artículo 85 de la
Constitución Nacional", Rap, 99, abril 1995.
(22) En efecto, en el marco del debate de la convención constituyente, el Sr. Escolar adujo "...hemos llegado a la
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conclusión de la necesidad de que no solamente la presidencia del organismo esté siempre en manos de la
oposición (...) sino también la de que los miembros del cuerpo colegiado que formará la Auditoría sean elegidos
a propuesta de los partidos políticos o coaliciones partidarias de manera proporcional a cómo se encuentren
representados en ese momento en la Legislatura. Creo que este principio es fundamental y va a garantizar el
carácter democrático de esta institución y va a permitir que ella sea efectivamente un control externo que es,
justamente, lo que se busca...".
(23) "Muchas veces se describen y evalúan aspectos aislados del sistema político: su régimen de separación de
poderes, la estructura y funcionamiento del parlamento, su sistema electoral, su régimen de partidos, sin
embargo, un sistema político es un todo integrado, cuyas diferentes piezas están imbricadas como las de un
mecanismo de relojería. Un sistema presidencialista, por ejemplo, opera de diferente manera según se combine
con un sistema de representación proporcional o con otro sistema electoral, con un sistema bipartidista o
pluripartidista, con un sistema de partidos poco disciplinados e integrados o indisciplinados. Es la combinación
de estos mecanismos lo que produce una u otra dinámica de acción política. Por ello, es todo el conjunto del
sistema político lo que debe ser evaluado y desde el punto de vista de su justificabilidad moral y funcional, y la
descripción del sistema debe reflejar la interconexión de sus elementos componentes", Nino, Carlos,
"Presidencialismo vs. Parlamentarismo" en "Presidencialismo vs. Parlamentarismo", Eudeba 1988.
(24) Si bien el sistemapresidencialista presenta ventajas considerables —rapidez, eficiencia y coherencia en la
toma de decisiones— ofrece, al mismo tiempo, notorias desventajas. Véase a dicho efecto Nogueira, H.
"Análisis crítico del Presidencialismo. Los regímenes Presidencialistas de América Latina", en
"Presidencialismo vs. Parlamentarismo", Eudeba 1988. Linz, J. "Democracia Presidencialista o Parlamentaria
¿Hay alguna diferencia?", en "Presidencialismo vs..." op. cit. Riggs, F. "La supervivencia del Presidencialismo
en los EEUU: Prácticas para-constitucionales" en "Presidencialismo vs..." op. cit. Lijphart, Arend
"Democratización y modelos democráticos alternativos", en "Presidencialismo vs..."op. cit.
(25) El fuerte del Presidente es por tanto "vender" su imagen, su carisma, llegar a la población, no a través de la
propuesta, sino a través de sus "encantos personales". De este modo, el presidente electo, aun con un gran
caudal electoral, no es íntegramente expresivo de un compromiso firme y claro adoptado entre él y la mayoría
que lo ha votado a favor de cierta orientación de gobierno.
(26) Al respecto se ha afirmado que"... la capacidad del Presidente para lograr el apoyo de los miembros de la
oposición en el Congreso, obviamente requiere más que el simple encanto personal y la persuasividad o apelar
al patriotismo. Típicamente existe ofrecer un "quid pro quo". Como por ejemplo beneficios bastante tangibles a
cambio de la cooperación en la aprobación de leyes específicas...", Riggs, F. "La supervivencia del
Presidencialismo en los EEUU: Prácticas para-constitucionales" en "Presidencialismo...", op. cit.
(27) En efecto, la representación se concibe, únicamente, como una delegación para continuar con la discusión
pública y tomar ulteriores decisiones a partir de las posiciones que gozaron de un consenso mayoritario en el
momento de culminar el debate que precedió al sufragio popular. La obligación de los representantes es
continuar con el proceso de deliberación de las políticas públicas, respetando ese consenso, así como gestionar
conforme a dicho consenso. De ahí que se califique a la noción de representación como mandato y como
responsabilidad. Véase al respecto, Ferreira Rubio, Delia M. "Crisis en la relación representante/representado.
El caso argentino", Konrad-Adenauer- Stiftung A.C.,Ciedla, 1998. Jackisch, Carlota (Compiladora)
"Representación política y democracia", Konrad-Adenauer- Stiftung A. C., Ciedla, 1998.
(28) Véase, Nino, Carlos S. "La Constitución de la Democracia Deliberativa", Yale-Gedisa, 1997 y Nino C.
"Presidencialismo vs. Parlamentarismo" en "Presidencialismo...", op. cit.
(29) Repásese que el sistema electoral comprende el conjunto de normas y prácticas respecto de las condiciones
para participar en las elecciones de autoridades, así como las condiciones para ser elegido, los requisitos y
recaudos para el sufragio y el escrutinio de los votos y la forma en que éstos se computan para determinar la
elección de diferentes cuerpos gubernamentales.
(30) Recuérdese que la forma de cómputo de votos, dependerá del sistema de gobierno al que se aplica. En el
caso argentino, elección de un Presidente unipersonal y de un Congreso. Y a modo de ejemplo, en el primer
caso, elección directa (no indirecta) con una mayoría calificada (no simple ni absoluta),previéndose una segunda
vuelta entre los candidatos más votados si ninguno obtiene esa mayoría en la primera elección, etc. En el caso
del Congreso, método proporcional, adjudicándose los escaños en los mismos porcentajes que los porcentajes de
votos que reciben los diferentes partidos. Con listas cerradas, plurinominales y bloqueadas.
(31) Sobre todo cuando es total o parcialmente simultánea.
(32) Linz J. "Democracia Presidencialista o Parlamentaria ¿Hay alguna diferencia?", en "Presidencialismo vs.
...", op. cit.
(33) Que puede estar encubierto, como en el caso argentino de las últimas elecciones, en la constitución de
diversos partidos o alianzas pero que responden, en su mayoría, a una misma y tradicional extracción
bipartidista.
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(34) Así, son escasos los partidos políticos minoritarios que acceden a algún escaño, porque simplemente, casi
no tienen vida.
(35) Soslayando las críticas y los elogios, hoy se acepta que un sistema político no puede funcionar en forma
estable sin partidos políticos, tanto en un sistema democrático constitucional como en uno autocrático. Antes de
1994, la CN no preveía expresamente el funcionamiento de los partidos políticos. Sin embargo, dicha omisión
jamás fue interpretada, doctrinaria y jurisprudencialmente, en desmedro de su jerarquía constitucional. La
reforma constitucional de 1994 introduce una referencia sobria a los partidos políticos en el artículo 38, en cuya
virtud se los define como "instituciones fundamentales del sistema democrático", esclareciendo,
consecuentemente, la fundamentalidad del sistema partidario y su contundente integración en y para la
democracia. En lo que a la normativa local compete, el artículo 61 de la CCBA, al igual que lo hiciera el
constituyente nacional, formula la institucionalización constitucional de los partidos políticos. Elige una fórmula
desagregada para expresar algo equivalente a lo dicho por la Constitución Nacional. En efecto, textualmente
expresa: "...Son canales de expresión de voluntad popular e instrumentos de participación, formulación de la
política e integración de gobierno". Y le atribuye, además, entre otras, las siguientes funciones: proponer
candidatos para cargos electivos, detectar los problemas que presentan la sociedad y el Estado y proponer las
soluciones, educar a los ciudadanos políticamente generando el interés de participación en la vida política,
actuar como intermediarios entre la ciudadanía y los grupos de opinión, por una parte y el gobierno por la otra,
transmitiendo las necesidades e inquietudes de aquéllos y controlando las respuestas gubernamentales a las
demandas sociales, controlar al gobierno para que no se aparte o no lesione la idea motriz del partido, formar
dirigentes políticos.
(36) En los hechos, los partidos políticos tienen, actualmente, tres fuentes de recursos. La estatal: sumas
proporcionales a los votos obtenidos en las elecciones. Las cuotas de los afiliados. Y los aportes de los sectores
privados diversos, que constituye el grueso del financiamiento del partido.
(37) El Presidente será electo por el voto mayoritario y la elección presidencial se desarrollará con la máxima
presencia de los candidatos en los medios de comunicación masivos. Y ello requiere mucho dinero, máxime con
la aparición de la televisión. Según los cálculos de los especialistas, desde 1983 cada elección presidencial en
América Latina ha duplicado el costo de la anterior. Véase Ferreira Rubio, Delia M.
(compiladora)"Financiamiento de Partidos Políticos", Konrad-Adenauer- Stiftung A. C., Ciedla, 1997.
(38) Las corporaciones o grupos de interés constituyen el principal obstáculo para la consolidación de un
proceso democrático. Son grupos de presión que hacen lobby a favor o en contra de una decisión, ejerciendo
influencia sobre órganos encargados de adoptarlas. A diferencia de los partidos, agrupan individuos en función
de intereses crudos y no de principios o ideologías. Pretenden ejercer influencia sobre decisiones que afectan a
la comunidad en su conjunto, desnaturalizando el proceso democrático concebido como un diálogo organizado
sobre los principios que deben regir las medidas de gobierno. Estos grupos de interés toman injerencia sobre las
decisiones políticas. Véase Ferreira Rubio, Delia M. (compiladora) "Financiamiento...", op. cit.
(39) Contribuyentes generosos esperan ser bien retribuidos, especialmente en consideración a importantes
políticas que ellos propician. Acostumbran, la mayor parte de las veces, los que desean conquistar la gracia de
un príncipe, acercársele con los presentes que le resulten más queridos, o con los que más pueda deleitarse". Lo
antedicho es nada menos que la primera frase de"El Príncipe", un best seller involuntario escrito por N.
Maquiavelo hace más de 480 años.
(40) Los medios de comunicación tienen ahora un nuevo papel. Pasaron los tiempos en que servían de
intermediarios entre los políticos y la opinión pública. Ahora son quienes fijan la agenda nacional y los políticos
tienen que sumirse a ellos porque bien saben que en el ejercicio del poder, el no contar con el apoyo de los
medios es casi un suicidio político. El medio de comunicación es el gran poder. Véase "Campañas Electorales y
Medios de Comunicación en América Latina" Tomos I y II, Konrad-Adenauer- Stiftung A. C., Ciedla, Frank
Priess y Fernando Tuesta Soldevilla (Editores), 1999.
(41) Cuando se interroga a los latinoamericanos sobre si creen que la democracia es preferible a cualquier otro
sistema de gobierno, muestran un apoyo masivo al sistema democrático y sus ideales. Dos terceras partes lo
prefieren. Pero, cuando se profundiza, expresan que están fuertemente insatisfechos respecto a cómo la
democracia está funcionando en sus países. Solo el 35% está satisfecho con su funcionamiento. Entre las causas
de insatisfacción advierten una falta de ética fundamental. Véase Jackisch, Carlota (Compiladora)
"Representación política y democracia", Konrad-Adenauer- Stiftung A.C.,Ciedla, 1998. Véase asimismo,
Pereira Menaut, Antonio C. "Política, Derecho, Moral, Democracia", ED T. 187, 1529 y Nino, Carlos "Un país
al margen de la ley", Bs. As., Ariel, 1995.
(42) ¿Y a qué conlleva la crisis de moralidad que se acusa? El tema tiene que ver con la vida de la gente. La
desconsideración ética importa caer en el gran riesgo sobre el que previene uno de las mayores filósofos de
nuestra época, Charles Taylor (1992) quien dice que hay una acusada tendencia a que la racionalidad técnica, la
discusión sobre los medios, reemplace a la discusión sobre los fines. Si la discusión sobre los fines desaparece,
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como puede estar sucediendo, previene Taylor, y la racionalidad tecnológica predomina sobre la racionalidad
ética, los resultados pueden ser muy agresivos para la sociedad. La ONU (2000) llama la atención sobre la
imprescindibilidad de un debate de este orden en un mundo donde perecen a diario 30.000 niños por causas
evitables, imputables a la pobreza.
(43) Gordillo, Agustín "La administración paralela", op. cit.
(44) Partidocracia implica a) una sociedad civil controlada, en modo abrumador, por los partidos en las diversas
formas de organización social en que se expresa (gremios, sindicatos, etc.), desvirtuándose así, muchas veces,
su razón de ser y sus fines b) un sistema electoral dependiente del sistema de partidos, que le impone sus
patrones organizacionales y prácticas operacionales c) colonización, por los partidos, de las instituciones
estatales violentando el principio de separación de las ramas del Poder Público y desvirtuándolo en aras de la
hegemonía partidista. La partidocracia afecta a la representación. Impide la oxigenación del sistema político al
poner obstáculos al desarrollo de actores y fuerzas alternativas de representación. Tornándose, progresivamente,
en un sistema cerrado, no proclive al cambio, la partidocracia tiene una tentación muy grande de consolidarse y
a reproducirse gracias a la corrupción. Combellas, Ricardo "La crisis de representación del sistema político en
Venezuela", en "Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano", Konrad-Adenauer- Stiftung A. C.
Ciedla, 1998.
(45) Resulta que la partidocracia se infiltra en los poderes constituidos. Sostiene al sistema presidencial que
propicia el bipartidismo. Sustenta un sistema electoral mayoritario que mantiene a ese mismo bipartidismo y al
sistema de listas sábanas que hace que, en general, coincida la mayoría parlamentaria con el Jefe de Gobierno
diluyendo responsabilidades. Por último, genera instituciones "llamadas democráticas" (tal la Auditoría
General) con integración y modalidad de designación producto de aquélla.
(46) Inmersa la cuestión en la posición que sostiene que se ha concedido el control a la oposición, se advierte
que dicho control también se ve absolutamente minimizado. Ello puesto que, conforme se dijera, solo se le
garantiza a la oposición la Presidencia de la Auditoría General que no atribuye competencias especiales, salvo
algunas menores. Sin su perjuicio, y si por hipótesis la oposición fuera mayoría en el organismo, lo cierto es
que, conforme se describiera oportunamente, la "transformación de la oposición", en función de la crisis de
moralidad ("compra de sus votos" por parte del Poder Ejecutivo), torna asimismo, inexistente e ineficaz el
mentado control.
(47) Recuérdese que, a nivel local, se ha previsto, aún constitucionalmente, la legitimación procesal de la
Auditoría General. En efecto se la ha facultado para promover e iniciar acciones judiciales, para demandar
judicialmente los actos, hechos y contratos que considere lesivos al patrimonio del sector público. No obstante,
y pese a las enormes irregularidades detectadas, dicha legitimación raramente ha sido usada.
(48) En dicho sentido, la AGCBA ha resuelto mantener una difusión escasa y limitada de los informes de
auditoría. Solo tienen acceso a los informes que concluyen sobre la gestión pública los que acceden a "internet".
Ni siquiera se ha hecho uso de la difusión prevista en la normativa sancionada (Boletín Oficial, medios masivos
de comunicación, etc.). En suma, pese a la manda constitucional, los dictámenes no se publican.
(49) Es de observarse cómo el sistema político hace de la inoportunidad del control una constante. El tiempo
transcurre y el control se diluye. El mismo incluso sabe llegar cuando el Organismo, área o sector auditado, por
cambios de estructuras, ha resultado eliminado. Si bien la letra del texto constitucional no soslaya una
interpretación que conlleve a un control "itinerante", previo de carácter preventivo, al menos en supuesto de
significancia económica o institucional, lo cierto es que el control ejercido por la Auditoría General es siempre
posterior e incluso no inmediato a la conclusión de la gestión. Es, meditada y absolutamente inoportuno. Nótese
que la inoportunidad del control conlleva a su ineficacia como función correctiva, puesto que, generalmente, el
control llega cuando la gestión ya se consumó.
(50) Recuérdese que la representación, tal como la conocemos modernamente, es un atributo de la democracia
que se define como el ejercicio indirecto del poder en virtud de la elección de representantes. Los partidos
disciplinados, han pervertido dicha representación de tal forma que la han convertido en una sobrevivencia
inútil del pasado.
(51) Puesto que la democracia presupone opinión pública, mayorías y minorías, decisiones consensuadas,
debatidas, libertades en general, libertad política, en especial, opinión pública.
(52) Atinente al rol que al medio le toca, viene al caso la cita de Gordillo en oportunidad de analizar el porqué
de la falta de convicción y consenso acerca de la conveniencia de la participación ciudadana para garantizar el
control del poder público. En efecto, el citado autor expresa:"...La educación (...) y los medios masivos de
comunicación (...) emiten a diario un mensaje no participativo y de gobierno o poder sin control, precisamente
por su estructura no participativa.(...) Un sistema de televisión y de educación en el cual la decisión es tomada
en forma unilateral y excluyente, sin participación decisoria previa ni posterior de los destinatarios y afectados
directos, sin audiencia pública ni privada, sin descentralización ni delegación y a veces aún sin un sistema
democrático del cual partir como esquema de poder, inevitablemente enseñará diariamente a todo su público, en
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los más mínimos actos y expresiones (...) que la participación no es el sistema de valores del cual se parte ni al
cual se aspira, sobre todo porque no es el sistema de valores que se practica". Gordillo, Agustín A. "La
administraciónparalela" op. cit.
(53) Quiroga Lavié, H., "Constitución de la Ciudad de Buenos Aires comentada", Bs. As., Zavalía, 1997.
(54) Masnatta, Héctor R. "La Auditoría General de la Nación...", op. cit.
(55) Recuérdese al efecto que, atinente al régimen de empleo público, el artículo 43, CCBA impone: "...Se
reconocen y organizan las carreras por especialidad a las que se ingresa y en las que se promociona por
concurso público y abierto...".
(56) El art. 43 CCBA dispone: "La Ciudad (...) Garantiza un régimen de empleo público que asegura la
estabilidad y capacitación de sus agentes, basado en la idoneidad funcional...".
(57) La política pública es una actividad humana. Por ende, queda sometida a los dictámenes de la ética como
las restantes actividades. En la política concurren, asimismo, algunos rasgos peculiares que crean una particular
relación con la moral, a saber: el especial papel de los valores y el peso de los bienes e intereses en conflicto.
Véase Jackisch, Carlota (Compiladora) "Representación política y democracia", Konrad-Adenauer- Stiftung A.
C., Ciedla, 1998.
(58) Gordillo, A. "La administración paralela", op. cit.
(59) Si las vindicaciones consagradas en una reforma del Estado quedan en la mera declaración de intenciones,
existe un gran riesgo de que no sólo se vea afectado negativamente el prestigio de los políticos. Habida cuenta
de que las nuevas Constituciones tienen que demostrar su validez en condiciones externas extremadamente
adversas, es grande el peligro de que la población se sienta defraudada por la democracia y se incline
nuevamente por estructuras autoritarias. Y entonces, si no funcionan los canales democráticos mínimos de
participación y todas las demás formas de participación y control ciudadano de la Administración pública,
difícilmente podrán tener éxito alguno, todos y cuantos demás instrumentos y controles estatales de la
administración puedan proyectarse y concebirse. Rosner, Hans Jurgen "Características de un Estado de Derecho
libre y social", en "Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano", Konrad-Adenauer- Stiftung A. C.
Ciedla, 1998.
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