LA FUNCIÓN DE CONTROL Y LA OPOSICIÓN PARLAMENTARIA Martín, Santiago J

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Título: La función de control y la oposición parlamentaria
Autor: Martín, Santiago J.
Publicado en: Sup. Const. 2021 (diciembre), 22/12/2021, 4 - LA LEY2022-A,
Cita: TR LALEY AR/DOC/2122/2021
Sumario: I. Introducción. Equilibrio de poderes y control parlamentario.— II. Un ejemplo: La Comisión
Bicameral Permanente.— III. Incentivos para el control.— IV. Oposición, control y presidencialismo.— V.
Algunos ejemplos en el derecho comparado.— VI. Los antecedentes doctrinarios.— VII. Resumen final.
(*)
I. Introducción. Equilibrio de poderes y control parlamentario
No resulta novedad que el sistema constitucional argentino se encuentra desbalanceado, especialmente en
favor del Poder Ejecutivo, y que la clásica teoría de la división de poderes, fundada en un equilibrio de fuerzas
entre estos, aparece superada con la aparición de los partidos políticos, y los efectos que tuvieron (y tienen)
estos en las prerrogativas que "de hecho" y de derecho ejercen el Presidente y el Congreso. Es que el sistema
constitucional argentino ha perdido una de las características que según André Hauriou define al
constitucionalismo clásico, que es el equilibrio entre los diversos poderes públicos, y en particular entre el Poder
Ejecutivo y el Parlamento.
Este déficit se proyecta hacia las distintas funciones estatales, y en particular hacia la función de control
parlamentario.
La Constitución Nacional argentina, diseña sus mecanismos de control interróganos, —es decir, aquellos
que operan en las respectivas relaciones que se establecen entre los diversos e independientes detentadores del
poder (1)— sobre el clásico principio de la división de poderes, que supone principalmente la separación entre el
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.
Para Maurice Duverger la separación de poderes, en el sentido preciso del término "...no solamente consiste
en esta división de trabajo, implica también que los distintos órganos gubernamentales sean independientes unos
de otros". Esta teoría, como indica el autor, "...fundamenta esta independencia recíproca de los órganos
gubernamentales en el hecho de que existirían dentro del Estado 'funciones' fundamentales, distintas por
naturaleza, que solamente podrían ejercerse por separado" (2).
Así, el juicio político es un mecanismo de control político donde uno de los poderes —el Legislativo—
ejerce el control sobre los demás, sea el Poder Ejecutivo, o los ministros que dependen de él, el vicepresidente,
o los ministros de la Corte Suprema. Lo mismo cabe afirmar de la moción de censura negativa sobre el Jefe de
Gabinete, ejercida también por el Congreso (art. 101, CN); u otros mecanismos de control, en los cuales el
Congreso —en el caso vgr. del control sobre la declaración de intervención federal (art. 75, inc. 31)—, o una de
sus Cámaras —como ser el pedido de explicaciones e informes a los ministros del Poder Ejecutivo (art. 71,
CN)—, en cuanto cuerpo colegiado, ejerce funciones de control que solo pueden ser impulsadas por el cuerpo
respectivo en su totalidad, es decir, en tanto órgano político concebido como "unidad".
En suma, la función de control está asignada —salvo contadas excepciones— al cuerpo en su totalidad, no a
sus miembros en forma individual, ni tampoco a los grupos parlamentarios.
Ello ocurre también con el control asignado a la Comisión Bicameral Permanente, que tiene como función
revisar el ejercicio de la actividad legislativa de excepción (emisión de decretos de necesidad y urgencia —art.
99, inc. 3, CN—, ejercicio de la delegación legislativa —art. 76, CN— y de la promulgación parcial de leyes
—art. 80, CN—) por parte del Poder Ejecutivo, y que se ha perfilado como un órgano de control de suma
relevancia, producto de la Reforma Constitucional de 1994.
Tal cual se advierte, el diseño constitucional puede calificarse de "institucionalista" u orgánico, es decir, no
repara en la incidencia de las fuerzas políticas, ni formula una división del poder político en términos
"mayorías-minorías", sino que la dualidad opera en términos "presidente-Congreso".
En todos los ejemplos referidos, entonces, se parte del presupuesto de división de los poderes: Los poderes
deben ser controlados "desde afuera", es decir, por otro poder del Estado, en donde controlante y controlado
sean "independientes" uno de otro. Este es un prerrequisito básico y esencial de la teoría del control, que se
materializa en la presunción de independencia entre los poderes del Estado.
Sin embargo, la realidad demuestra que los sistemas de control establecidos por la Constitución Nacional no
funcionan de esta manera. Asistimos a un debilitamiento del ejercicio de los controles institucionales, y en
ocasiones a una virtual renuncia del control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo.
Si bien las causas de ello son múltiples (3), la razón principal podría hallarse en la incidencia de los partidos
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políticos, y la disciplina que estos imponen a sus representantes en el cuerpo parlamentario. Cuando tal
ascendencia se genera desde el partido político gobernante sobre "sus" legisladores, y de ser estos mayoría en el
Congreso, se diluye toda pretendida separación de poderes, ya que los legisladores que compartan afiliación
política con el Poder Ejecutivo (a la postre, y usualmente, jefe del partido político gobernante), tenderán a
flexibilizar los mecanismos de control, cuando estos sean susceptibles de perjudicar políticamente a aquel.
Así lo ha señalado, por ejemplo, Diego Valadés al afirmar que "la disciplina de partido ha tendido a
superponerse a la lealtad debida al elector. Esto condiciona el ejercicio de las funciones de control...",
agregando que "...la independencia del legislador se convierte en un punto fundamental para desempeñar sus
funciones de control" (4).
Ello tiene su correlato, asimismo, con la ausencia de una definitiva "constitucionalización" de los partidos
políticos en el sistema constitucional argentino. Si bien la Reforma del año 1994 dio un primer e importante
paso al respecto, reconociéndolos como elementos fundamentales del sistema democrático (art. 38, CN), y
asignándoles determinados derechos y obligaciones, no avanzó en la asignación de "funciones" constitucionales
para con estos.
En este sentido Valadés señala, que en el constitucionalismo de posguerra la constitucionalización de los
partidos políticos ha quedado a medio camino, y siendo que los partidos políticos en los hechos controlan a los
órganos de poder, no obstante, desde el plano formal constitucional, no son órganos de poder. Siendo así, agrega
que "en tanto que se acentúe la capacidad decisoria de los partidos con relación a cuestiones institucionales
como los controles, la transferencia de la función controladora se irá dando por la vía de las prácticas políticas"
(5).
El sistema constitucional argentino no escapa a esta lógica, ya que sus normas constitucionales, como se
señaló, están diseñadas bajo la premisa de la aludida separación de poderes y desconocen la actuación de los
partidos, o en su defecto la influencia del Poder Ejecutivo sobre los legisladores de su partido, y ello resulta
altamente disfuncional cuando se trata de regular la función de control parlamentario. El sistema constitucional,
en este aspecto, resulta vetusto y anacrónico.
Siendo así, la situación de debilidad estructural que sufre el Congreso en relación con el Presidente y su
Gabinete de Ministros, repercute en la función de control, desde que el controlante se encuentra condicionado
políticamente por quien debe ser fiscalizado, lo que obliga a repensar la función de control considerando cómo
opera en la realidad el poder político. Puede afirmarse, como señala Hauriou, que el diálogo entre los
gobernantes y los censores de los gobernantes ya ha dejado de ser, en la actualidad, un diálogo equilibrado.
La pregunta que cabe formularse en términos del constitucionalista francés es: ¿dónde encontrar en la
actualidad a los censores de los gobernantes, que son propios del derechoconstitucional clásico?
II. Un ejemplo: La Comisión Bicameral Permanente
La Comisión Bicameral Permanente (CBP) a que alude el art. 99.3 de la Constitución Nacional, en su
integración refleja la representación partidaria de ambas Cámaras del Congreso, con lo cual, si el partido
político del Poder Ejecutivo tiene mayoría en el Congreso, también la tendrá en este órgano de control (6). Ello,
sumado al régimen de mayorías para emitir dictámenes (7), provoca el efecto referido anteriormente, es decir, la
imposibilidad de alcanzar las mayorías necesarias cuando la Comisión se encuentra dominada por los
legisladores oficialistas.
La práctica constitucional es demostrativa de la ausencia de voluntad de los legisladores de cumplir con sus
obligaciones funcionales de control, cuando estas involucran las potestades legislativas del Poder Ejecutivo.
Así, analizando el control que sobre la actividad legislativa debe realizar esta comisión, y luego las Cámaras
del Congreso, puede afirmarse que más allá de las deficiencias que pueda tener la ley 26.122 que determina el
régimen de la CBP, el resultado de su actividad es realmente pobre, en relación con el uso sostenido que durante
los últimos años han hecho los sucesivos presidentes de la función legisferante, sea a través del dictado de
Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), del ejercicio de la delegación legislativa, o de la promulgación
parcial de leyes.
Cabe sostener al respecto, no solo que el Congreso se ha demorado doce años en la creación de la CBP
(creada por ley en el año 2006, y puesta en funcionamiento el 25/10/2006), tiempo en el cual la actividad
legislativa del Poder Ejecutivo no se sometió al procedimiento de fiscalización establecido por la Constitución
Nacional (art. 99, inc. 3), sino que inclusive, durante el primer año de existencia de la Comisión, esta aprobó
automáticamente los 391 Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) dictados por los diversos gobiernos que se
sucedieron desde el año 1994 hasta el año 2007 (8).
Durante esta primera etapa, de los dieciséis legisladores que integraban la Comisión (ocho diputados y ocho
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senadores), once pertenecían al oficialismo, mayoría que mantuvo el partido gobernante durante el Período
Legislativo 2008/2009. Así, no hubo ninguna resolución que haya declarado inválido un decreto, contra
cuarenta y nueve resoluciones favorables (9).
Sin embargo, luego de las elecciones legislativas del año 2009, al perder la mayoría el oficialismo en las dos
Cámaras del Congreso varió la composición —que debe ser proporcional según las representaciones políticas de
cada Cámara (art. 99, inc. 3, CN)— de la CBP, que resultó igualarse entre las fuerzas políticas —ocho
integrantes por el oficialismo, y ocho integrantes por la oposición—. Esta situación produjo que respecto de los
decs. 2004/2009, 2010/2009, 298/2010 y 1953/2009 se emitan dos dictámenes, uno por los legisladores
oficialistas aprobando los respectivos decretos, y otro por los de la oposición por su rechazo (10).
Estas situaciones son ejemplificadoras de la sujeción del control constitucional de la actividad legislativa del
Poder Ejecutivo a la disciplina de las estructuras partidarias, y no a los estándares y requisitos exigidos por la
Constitución Nacional. Esta realidad, como señalé más arriba, no se encuentra reconocida desde el punto de
vista formal por la norma constitucional.
III. Incentivos para el control
Debe recordarse, siguiendo a Geoffrey Marshall, que la teoría del equilibrio entre los poderes estatales
supone cierto grado de fiscalización y de control como parte de la concepción de la separación de poderes
(MARSHALL, 1982). A contrario, de no existir control, se quiebra el equilibrio de poderes.
El sistema de frenos y contrapesos ideado por los norteamericanos implica justamente eso: Asignar
mecanismos internos a los poderes para que puedan oponerse unos a otros de manera de evitar que cualquiera de
ellos invada a los demás.
Los autores de "El Federalista" lo describían de la siguiente forma:
¿A qué expediente recurriremos entonces para mantener en la práctica la división necesaria del poder entre
los diferentes departamentos, tal como lo estatuye la Constitución? La única respuesta que puede darse es que
como todas las precauciones de carácter externo han resultado inadecuadas, el defecto debe suplirse ideando la
estructura interior del gobierno de tal modo que sean sus distintas partes constituyentes, por sus relaciones
mutuas, los medios de conservarse unas a otras en su sitio" (11).
Y la mayor seguridad para lograr ello, según esta concepción, es asignando los medios constitucionales y los
móviles personales necesarios para resistir las invasiones de los demás. Unos no resultan suficientes si no están
presentes los otros. En este sentido afirmaban con contundencia que el interés humano debe entrelazarse con los
derechos constitucionales del puesto (12).
Tal cual se vio anteriormente, lo que no es dable esperar que aparezca espontáneamente bajo determinadas
condiciones, es el interés humano en oponer un freno al poder que pretende extralimitarse en perjuicio de los
demás. Podrán idearse mecanismos constitucionales de toda clase a tal fin, pero si el sujeto obligado a motorizar
el control incumple con su deber por razones ajenas a sus deberes funcionales, entonces no habrá frenos y
contrapesos.
Adam Przeworski lo refleja con los siguientes interrogantes:
¿Por qué la ambición estaría compartimentada por ramas de Gobierno? ¿Por qué los legisladores no podrían
buscar favores del Ejecutivo o el Ejecutivo de algunos legisladores? ¿Por qué la ambición no podría querer
hacer al gobierno en su conjunto poderoso contra el pueblo? Y finalmente, para introducir la sombra que flota
sobre toda la concepción de los poderes equilibrados, ¿por qué las ambiciones no podrían ser partidarias, en
lugar de institucionales? (13).
Esta óptica resulta mucho más realista que aquella que confía en que los funcionarios de gobierno y los
legisladores, cada uno desde su lugar institucional, cumplirán sin más con sus roles constitucionales. Ello
implica sencillamente desconocer la fusión de intereses y metas políticas entre el Presidente y su Gobierno y los
legisladores de su partido.
En lugar de incentivos, tal relación supone desalientos para el control, debido a los lazos partidarios que
suelen unir al Ejecutivo con el Legislativo, que se traducen en objetivos comunes, que prevalecen por sobre la
obligación constitucional de ejercer el control parlamentario.
Desde esta óptica, parece un contrasentido habilitar que la función de control político conviva en las mismas
manos de quienes detentan las funciones de gobierno, de administración, de legislación, etc., desde que uno de
los principios basales del control del poder, como se ha dicho, es la independencia del controlante respecto del
controlado.
No garantizar suficientemente la independencia del controlante respecto del controlado, importa atentar
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contra la eficacia del control. En este sentido se ha dicho que resulta fundamental la competencia asignada y el
grado de autonomía para en su ejercicio (14). La dependencia, por el contrario, supone estar subordinado, sujeto
a algo o a alguien. Por ello se debe evitar cualquier clase de dependencia, no solo la funcional y la económica,
sino también la política, que es la que suele aparecer en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los legisladores
del partido gobernante.
Esta subordinación política afecta la predisposición de los legisladores del partido de gobierno a controlar al
gobierno, es decir, que para estos no hay motivos suficientes que justifiquen el control, ya que su intención no
es obstaculizar la tarea del Ejecutivo sino colaborar con esta.
En el estudio de Morgenstern, Negri y Pérez Liñán sobre las oposiciones parlamentarias en Latinoamérica,
los autores citan un cuestionario formulado por la Universidad de Salamanca a los legisladoresargentinos
durante los años 1998-2001. Allí Se les preguntaba, separadamente a quienes pertenecían al partido del
presidente, y a los de la oposición, cuán importante era, según su punto de vista, la actividad que desarrollaban
en tres áreas definidas: a) La elaboración de la ley; b) La elaboración del presupuesto; y c) El control del
gobierno. Los resultados son interesantes ya que muestran cómo percibe cada grupo (los oficialistas y los
opositores) su rol en el Congreso.
En lo que hace específicamente al control del gobierno, apenas algo más del 35% de los legisladores del
partido de gobierno consultados asignó "mucha" importancia a esta tarea, contra casi un 60% de los legisladores
de los partidos de la oposición. En sentido coincidente, casi el 20% de los legisladores del partido de gobierno le
asignó "poca o ninguna" relevancia, en tanto que solo algo menos del 5% de los legisladores opositores se
expresó en este sentido (15).
Ello resulta coincidente con los datos sobre la importancia que se le concede a la función de control, según
sea diputado del gobierno o de la oposición, en América Latina: el 73% de los diputados que le conceden
importancia a la función de control se consideran miembros de la oposición frente a un 27% de los
parlamentarios del Gobierno (16).
En conclusión, los legisladores argentinos pertenecientes al partido de gobierno no consideran que su
actividad principal sea la de controlar al gobierno, siendo esta opinión mucho mayor entre estos que respecto de
los opositores.
Tales razones justifican la necesidad de evaluar la posibilidad de asignar la función de control parlamentario
de la actividad legislativa del Poder Ejecutivo al partido (o coalición de partidos) político de oposición.
Esto, debido a que la función de control referida ya no es asumida por las Cámaras legislativas a partir de un
estado de independencia previa respecto del controlado. Por tanto, el sistema constitucional debe tomar nota de
este hecho, y generar un desplazamiento de dicha función hacia un nuevo órgano de poder: La oposición
parlamentaria.
IV. Oposición, control y presidencialismo
Como conclusión parcial puede afirmarse que en Argentina ocurre que quienes deben controlar no tienen
incentivos (si responden a la mayoría política del presidente), y quienes deberían controlar por tener incentivos,
carecen de los recursos institucionales para hacerlo (oposición), al menos bajo el escenario de un
"presidencialismo mayoritario" (17). Se debe alcanzar entonces la coincidencia de incentivos + recursos
institucionales.
En este contexto resulta prioritario que, al igual que en algunos regímenes parlamentarios, se provea de
herramientas de control político a las minorías (entendidas de ese modo en relación a la mayoría representada
por el Presidente) representadas en el Congreso, de modo de procurar la independencia entre quien controla y
quien resulta pasible del control, sustentada en la divergencia de intereses políticos que los separan, más allá de
las formalidades institucionales.
Así se pronuncia De Vergottini, cuando afirma que:
"...la máxima garantía ofrecida por el control que ejerce el Legislativo sobre el Ejecutivo se ha transformado
en la asegurada por el control ejercido por las minorías de oposición sobre la mayoría. 'Mayoría y minoría'
asumen papeles sensiblemente diferenciados a causa de la diversidad del sistema de partidos" (18).
En este punto es que debe promoverse en los ordenamientos constitucionales un pluralismo real —en
términos de De Vergottini— entendido como diferenciación, y no como simple pluralidad numérica, de los
centros de titularidad del poder político (19). Este pluralismo se encuentra cuando se garantiza la función de
oposición de los partidos políticos que no forman parte del gobierno.
Por ello, según el jurista italiano, solo en aquellos ordenamientos en los que se establece la distinción
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fundamental entre función de gobierno y función de oposición, es donde sobrevive el principio garantista de la
separación de poderes (20).
La función de oposición comprende no solamente la capacidad de representar a las minorías electorales, sino
también la capacidad de alternancia del gobierno, y en lo que aquí interesa, el ejercicio de la función de control
sobre la actividad gubernamental.
Ahora bien, el hecho de que los legisladores del partido de gobierno no se encuentren en la mejor posición
para controlar a su gobierno, no significa que los legisladores de la oposición harán bien su tarea. De hecho, por
su condición de opositores también es dable suponer que actuarán en forma interesada, para exponer las
debilidades del gobierno y preparar el terreno para una futura alternancia.
En este punto es importante señalar que si bien la imparcialidad, objetividad y neutralidad del controlante
son estándares necesarios para el adecuado ejercicio del control público (21), ninguna de estas cualidades puede
poseer la oposición parlamentaria, del mismo modo que no la poseen los legisladores del partido gobernante.
Unos y otros actuarán movidos por intereses políticos, sean partidarios o personales, por presiones políticas,
sectoriales, corporativas, o mediáticas, influenciados por su electorado, etc. Es decir, hay una serie de factores
que es dable esperar que incidan en el ejercicio (u omisión) del control parlamentario.
Aquí hay una diferencia sustancial del legislador respecto del funcionario público de la administración, que
tiene por tarea controlar con neutralidad política. Esta neutralidad no puede pedirse de los legisladores, cuya
representatividad es política, y cuyo control siempre tiene componentes políticos.
Para sortear esta dificultad, Diego Valadés propone las votaciones secretas para ciertos casos, lo que según
el autor permite un margen de libertad al controlante, y de esa manera evitar el efecto de la dependencia de los
representantes populares con relación a las directivas de los partidos (22).
Sin embargo, ello acarrea una dificultad casi insuperable, que es la resignación del principio de publicidad
de los actos de gobierno, que no puede prescindir del conocimiento del sentido del voto de los legisladores,
especialmente en un área tan sensible como es la del control parlamentario.
De todos modos, la justificación de asignar mayores potestades de control a la oposición parlamentaria no
pasa por su imparcialidad, objetividad o neutralidad en el ejercicio del control, sino por su "no dependencia"
política del controlado, y su mayor predisposición a ejercer este control, como se vio en los datos surgidos de
las encuestas referidas anteriormente.
En una democracia, que debe regirse por los principios de responsabilidad y de transparencia en la gestión
pública, la puesta en funcionamiento de los mecanismos de control siempre es bienvenida, y obliga al gobierno
y a su administración a rendir cuentas, no solo frente a la oposición parlamentaria, sino también frente a toda la
ciudadanía.
Bajo estas condiciones, cabe suponer que los sistemas de control sustentados en la separación y control de
los poderes deben readecuarse de modo de resultar eficaces, y esto se puede lograr atribuyendo parte de esta
función en la oposición parlamentaria, tal cual se establece en algunos sistemas parlamentarios.
En suma: La parlamentarización del sistema presidencialista exige la consiguiente parlamentarización de sus
mecanismos de control.
Para tal tarea se requiere: 1º) Identificar a la oposición parlamentaria, y 2º) Darle un reconocimiento
institucional, y simultáneamente, 3º) Asignarle recursos institucionales aptos para tal tarea.
Ha habido propuestas en este sentido por parte de la doctrina especializada, si bien no particularmente para
el sistema constitucional argentino, y menos aún en relación específica a la actividad legislativa de excepción
del Poder Ejecutivo.
Así, para De Vergottini, en los ordenamientos parlamentarios se ha superado el dualismo funcional entre
gobierno y parlamento, y el control, "entendidocomo posibilidad límite de la acción gubernamental unido a un
poder de crítica de esta, corresponde, esencialmente, a las minorías de la oposición..." (23).
Asimismo, Manuel Aragón, luego de señalar que el significado del control parlamentario excede al propio
de los sistemas parlamentarios (donde hay responsabilidad política), y alcanza por tanto también a los sistemas
presidencialistas (donde no la hay), hace la distinción entre el control "por" el parlamento, que expresa la
voluntad de la Cámara, y el control "en" el parlamento, que es el realizado no por la mayoría, sino por la
oposición (24).
Debe destacarse que la constitucionalización de la oposición parlamentaria ha sido estudiada principalmente
con relación a sistemas parlamentarios, pero muy poco se analizó con relación a los sistemas presidencialistas,
como el argentino. Esto no es casual, ya que la figura de la "oposición" y su consiguiente institucionalización,
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tiene raíz parlamentaria (principalmente Inglaterra), por lo que en dichos sistemas de gobierno tuvo mayor
desarrollo no solo institucional, sino también teórico.
En el parlamentarismo, como es bien conocido, la división entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo es más
tenue que en un sistema presidencialista, principalmente debido a que este resulta ser una desmembración de
aquel, en tanto que todos sus integrantes deben ser parlamentarios. Esta es una de las razones que explican que
la oposición política parlamentaria se haya trasladado al partido político de oposición, por sobre el Parlamento.
En el sistema presidencialista, por el contrario, la oposición política del presidente se ubicó, al menos desde
el plano teórico, en el Congreso como cuerpo, debido a la mayor separación que existe entre aquel y el
presidente, consecuencia a su vez del origen democrático de ambos poderes. Esta es una causa, común a todos
los sistemas presidencialistas, que explica al menos en parte el menor desarrollo de la oposición política
parlamentaria, y su escasa institucionalización.
En este sentido, puede afirmarse que el sistema presidencialista argentino, no conoce ni la práctica ni el
concepto de la oposición política institucionalizada y organizada, más allá de los avances que pueda haber
promovido la Reforma Constitucional del año 1994. Esta es una dificultad que habrá de ser superada si el
objetivo es modernizar y democratizar las instituciones.
Si bien es cierto que la última reforma constitucional ha tendido a desplazar el control al Ejecutivo y a la
administración que de este depende, hacia otras instancias por fuera del Congreso (Auditoría General de la
Nación, Defensor del Pueblo, Ministerio Público) también lo es que el control parlamentario resulta insustituible
debido a su naturaleza típicamente política, y no técnica ni jurisdiccional. Por lo tanto, las deficiencias actuales
de este control habrán de resolverse en el contorno del propio parlamento.
V. Algunos ejemplos en el derecho comparado
Hacer un análisis de los sistemas constitucionales comparados sobre el reconocimiento institucional de la
oposición parlamentaria, y específicamente en lo que hace a las potestades de control, excedería largamente las
intenciones de este trabajo. Solo se dirá aquí que el reconocimiento puede tener distintos grados:
De este modo puede afirmarse que un sistema constitucional puede ofrecer un grado de institucionalización
"incipiente", "intermedia", o "plena".
-Institucionalización incipiente: El nivel menor de institucionalización es aquel que importa el solo
reconocimiento de las reglas de la minoría, en lo que hace a la representación y participación en los órganos
estatales cuyas decisiones se adoptan por la regla de la mayoría. Mayor será la participación cuando para la
toma de decisiones se requiera mayorías agravadas.
-Institucionalización intermedia: Un grado intermedio está dado por el reconocimiento de atribuciones
específicas a la minoría política, grupos parlamentarios, y legisladores, que excedan la mera representación y
participación en los órganos del Estado.
-Institucionalización plena: El mayor nivel está dado por la institucionalización plena de la oposición
política, que ocurre cuando existe un reconocimiento institucional a "la oposición" en tanto tal, que excede al de
las minorías, y por el cual el sistema le asigna facultades exclusivas, por su rol de oposición. Estas deben estar
enfocadas principalmente a su rol de control, que es, tal cual se ha señalado, la función principal que debe
cumplir la oposición política.
Este último grado de institucionalización puede observarse en Inglaterra, que, en este aspecto, es un modelo
de sistema constitucional con un alto grado de formalización de la función de oposición (25), a punto tal de ser
reconocido como aquel que hace de la oposición una verdadera institución, con tanta entidad como la del propio
gobierno (26), y que hace que la oposición sea considerada una parte esencial del mecanismo de la Constitución
(27).
Es así como la Ley de Ministros de la Corona del año 1937 ha reconocido la institución de "His Majesty's
Loyal Opposition", al disponer que el jefe de la oposición perciba un sueldo a cargo de los fondos públicos y
otorgarle jerarquía de ministro, acentuando, según De Vergottini, la asimilación de la función ejercida por el
leader de la oposición a la ejercida por el primer ministro y por los miembros del gobierno. Según esta
legislación, se considera leader de la oposición oficial al miembro del Parlamento que es leader del partido de la
oposición con mayor fuerza numérica de la Cámara de los Comunes (28).
El líder de la oposición también cuenta, a la par que el Primer Ministro, con un "gabinete en las sombras"
(shadow cabinet), que está integrado por quienes seguramente lo acompañarán en la gestión ministerial si el
pueblo coloca a ese partido en postura de gobierno en las próximas elecciones (29).
Un mecanismo específico de control parlamentario asignado a la oposición parlamentaria es el otorgamiento
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de la presidencia en las comisiones de control. Es de práctica en dicho país que la presidencia de la comisión
Pubblic Accounts sea otorgada a un miembro de la oposición con experiencia anterior como Ministro de
Finanzas. También la de Statutory Instruments (examen de la legislación delegada adoptada por el gobierno), y
la del Parliamentary Commisioner for Administration, que tiene la tarea de examinar los informes enviados al
Parlamento por el Comisario que supervisa a la burocracia pública.
Asimismo, en Alemania se establecen formas especiales de compensación y dietas parlamentarias para el
Führer der Opposition, reconociéndole así, según De Vergottini, una posición análoga a la prevista por la
legislación inglesa (30).
Fuera de Europa puede citarse el caso de la constitución de Colombia, cuyo Estatuto de la Oposición (art.
112), reserva un banca en el Senado y en la Cámara de Representantes para el candidato que le siga en votos a
quien resulte elegido en el cargo de Presidente y Vicepresidente de la República, También lo hace para aquel
candidato que haya seguido en votos al gobernador, alcalde distrital y alcalde municipal, quienes ocuparán
bancas en la Asamblea Departamental, Concejo Distrital y Concejo Municipal, respectivamente.
VI. Los antecedentes doctrinarios
Tal cual se advierte, el tema abordado tiene dos aristas principales: Por un lado, la función de control
parlamentario sobre el Poder Ejecutivo, y por otro la institucionalización de la oposición política parlamentaria.
El primero de ellos ha sido analizado desde el derecho constitucional, si bien tardíamente. Ello en razón de
que la función de control parlamentario fue un tanto olvidada por la ciencia constitucional, probablemente
partiendo del presupuesto de que, dentro de las funciones del Congreso, la legislativa era más importante. De
hecho, hasta aproximadamente la primera mitad del siglo XX, así lo muestra la escasa importanciaque en la
Argentina se daba al tema en cuestión (31).
Ello cambia parcialmente a partir del tratamiento que Maurice Duverger y especialmente Karl Loewenstein
hacen de la función de control, y particularmente de la función de control del Parlamento. El primero de ellos
señalando y desarrollando la tesis de que los parlamentos occidentales ejercen un triple poder: de delimitación,
de control y de impulso (32), y Loewenstein, que expuso una nueva división tripartita de las funciones estatales:
a) La decisión política conformadora o fundamental; b) La ejecución de la decisión; y c) El control político que
desarrollara como ya es conocido, entre controles horizontales y verticales. Entre los controles horizontales,
abordó específicamente los del Parlamento frente al Gobierno (33), y viceversa, aunque también desarrolló los
controles de los tribunales y del electorado frente al Gobierno y al Parlamento.
Esta apertura de todos modos no evitó que los estudios posteriores en nuestro país den poco espacio al
análisis de la función de control del Congreso sobre el Poder Ejecutivo, más allá del correspondiente a sus
mecanismos particulares previstos en la Constitución Nacional. Como se señaló anteriormente, se siguió dando
prevalencia al estudio de la función legislativa.
Hay excepciones importantes, como la de Quiroga Lavié-Benedetti-Cenicacelaya, que en su "Derecho
Constitucional Argentino" abordan específicamente la "función de contralor" entre las funciones del Congreso
(34), y la Jorge Vanossi, quien dedica uno de los capítulos de su ya clásico "El Estado de Derecho en el
Constitucionalismo Social" al estudio de la "Democracia y Control". En el capítulo IV de dicha obra aborda el
análisis de las relaciones entre el poder y el control, aunque sin desarrollar específicamente el control
parlamentario (35).
Por su parte, Néstor Sagüés dedica todo un capítulo de su Manual de Derecho Constitucional (36) a las
"relaciones y controles entre los poderes del gobierno federal", y aborda el estudio del control parlamentario a
través de un excelente artículo de doctrina en el que se encarga de señalar que "la detectación de una función
estatal de 'control', específica y diferenciada de las otras tareas fundamentales del Estado, es un dato
relativamente reciente de la ciencia del derecho constitucional, y ha sido más producto de la práctica y de la
experiencia que de las especulaciones constitucionales teóricas" (37).
Ello no obsta la existencia de estudios de los distintos mecanismos constitucionales a través de los cuales se
ejercita esta función, como ser la aprobación del presupuesto, la moción de censura, las comisiones de
investigación, las interpelaciones, la aprobación de los tratados internacionales, el nombramiento de
funcionarios, etc. Cabe mencionar a título de ejemplo el realizado por Humberto Quiroga Lavié sobre el control
de los decretos dictados como consecuencia de la delegación legislativa, donde hace un análisis del derecho
comparado sobre las distintas modalidades de control (38).
En relación con el control del poder se ha profundizado en estos últimos años, en el análisis de la teoría del
control, especialmente a través de la obra de Diego Valadés (México), que entre otras cuestiones vinculó el
control al tipo de democracia y a la forma en que el mayor o menor consenso democrático puede influir en el
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aumento o disminución del control del poder. También estudió, en lo que aquí interesa, la relación de los
controles con los sistemas presidencialista y parlamentario, y con el principio de división de poderes, a partir de
que ambos sistemas, desde sus tipos puros, plantean distintas relaciones Gobierno/Parlamento —especialmente
en cuanto a su independencia recíproca y legitimidad democrática—, que repercute inevitablemente en el
sistema de controles (39).
En cuanto al análisis específico del control parlamentario —que es una modalidad específica de control del
poder— ya ha sido analizado también desde el plano teórico, especialmente por Manuel Aragón (España) (40),
quien ha intentado desentrañar su naturaleza política o jurídica, vinculando el control a la existencia o no de una
"sanción", para definir si estamos en presencia de control jurídico o meramente político.
También ha suscitado controversia el significado del control parlamentario, a partir de definir si debe
circunscribirse a determinadas formas o procedimientos previamente estipulados, o —a diferencia de lo que
sucede con la función legislativa— puede desarrollarse en todas las actuaciones parlamentarias. La respuesta
que a esta pregunta se dé, puede ampliar el espectro del análisis del control parlamentario a prácticamente toda
la actividad congresional, o encorsetarla en las formas previstas por la constitución, las leyes y los reglamentos
parlamentarios.
Ha distinguido también Aragón la doble condición del control parlamentario: Control "por" el Parlamento y
control "en" el Parlamento. El primero, según se indicara en el punto anterior, es el realizado por las cámaras y
depende de la voluntad de la mayoría, y el segundo en cambio, corresponde a las minorías políticas (41). Esta
distinción permite desglosar la función de control parlamentario, asignando uno o más mecanismos de control a
la oposición política en el Parlamento, no de una manera que sustituya al control por las Cámaras, sino que la
complemente. Esto ha sido consecuencia de la profunda crisis del control parlamentario, que tiene lugar no solo
en los sistemas de tipo parlamentario, sino también en los presidencialistas. A partir de esta óptica es que se ha
repensado el rol de la oposición política en el sistema institucional, para asignarle funciones de control.
Ahora bien, siendo que en nuestro ámbito académico por lo general el análisis de las funciones de poder se
ha hecho a partir de las otorgadas a los órganos del Poder (Poder Ejecutivo, Congreso, Corte Suprema y
tribunales inferiores), consiguientemente el estudio de los mecanismos de control interóganos del Congreso
hacia el Presidente se realizó a partir de las potestades del Congreso, mas no de las de sus miembros o grupos
internos.
Tampoco se ha hecho hincapié en la asignación de funciones constitucionales a los partidos políticos, más
allá de su constitucionalización en la Reforma Constitucional de 1994. Por lo tanto, cabría preguntarse si resulta
posible incluir —y en todo caso las modalidades posibles— a los grupos parlamentarios representantes de las
fuerzas políticas, como agentes de control institucionalizados.
Este fue el sentido de la cláusula constitucional que asigna el cargo de presidente de la Auditoría General de
la Nación al representante del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso
(art. 85, CN), y de la garantía del tercer senador por la minoría política (art. 54, CN). Cabría analizar entonces,
la posibilidad de replicar esta lógica a otros mecanismos o alternativas que extiendan en nuestro sistema
constitucional las funciones de representación y control parlamentario a la oposición política.
La otra vertiente de análisis mencionada al inicio de este acápite es el de la oposición política parlamentaria.
El estudio de la oposición política, y concretamente de la oposición parlamentaria, ha sido abordado
principalmente desde la ciencia política. Desde esta óptica, contamos con obras clásicas como la dirigida por
Robert Dahl, Political Opposition in Western Democracies (1966) (42), o más aquí en el tiempo con estudios
más actualizados, como el dirigido por Gianfranco Pasquino, La Oposición (1997) (43), que aporta claridad en
una materia que los especialistas se encargan de señalar que ha sido poco analizada.
En el plano teórico, y desde la óptica de la ciencia política se ha avanzado, en primer lugar en la concepción
de la oposición política a partir del liberalismo democrático, que acepta en una primera etapa a la oposición en
ejercicio desde el interior del Estado (oposición Gobierno/Parlamento)a partir del principio de separación de
poderes, y luego en instituciones que ejercen la oposición por fuera de la estructura gubernamental (oposición
Estado/Sociedad), reflejada por la existencia de partidos políticos minoritarios (44).
Se ha avanzado en el concepto de institucionalización de la oposición, que no es otra cosa que definir a la
oposición en su acepción estricta, esto es, según Sánchez Agesta que el "...pluralismo social y político tiende a
manifestarse en el Estado contemporáneo como una fuerza alternativa que, dentro de cierta unidad de
convicciones constitucionales, aspira a ejercer el Poder como gobierno o influye en el ejercicio del Poder,
cuando no lo ejerce, mediante un control. Cuando esta situación se define de una manera que en cierta forma
podríamos llamar institucional, se denomina oposición" (45).
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La forma y los grados de institucionalización de la oposición variarán según los distintos sistemas de
gobierno, aunque está claro que su mayor desarrollo se dio en los sistemas parlamentarios, principalmente en el
modelo británico.
Ello no obsta, sin embargo, a que los sistemas presidencialistas avancen en la institucionalización de la
oposición política. De hecho, Giuseppe De Vergottini propone superar las tipologías clásicas de formas de
gobierno (parlamentario, presidencial, semi presidencial, directorial) y recurrir a la especificación de la función
de oposición como elemento determinante para reconocer la forma de gobierno. En este sentido, los
ordenamientos "de oposición garantizada", a más de institucionalizar a la oposición, la consideran una auténtica
función constitucional (46).
Dentro de las funciones que se ha reconocido a la oposición política en las democracias modernas
(alternancia en el gobierno, crítica a la acción gubernamental, y control al gobierno) aquí nos detendremos en la
de control, que resulta además la de mayor cercanía con el derecho constitucional.
Desde esta óptica constitucional, resulta ineludible la referencia a De Vergottini, en cuyo Derecho
Constitucional Comparado (2004) analiza el rol de la oposición, y plantea la reformulación de la función de
control del Poder Legislativo en el sentido aludido en el punto anterior, esto es, por la oposición política. Según
hemos señalado anteriormente, a conclusión similar llega Manuel Aragón. Estos autores se basan en la
experiencia de los sistemas parlamentarios, que como se ha señalado, superaron la clásica separación de poderes
y transformaron la función de oposición al gobierno, desplazándola hacia los partidos políticos, y legalizándola
(esto es, regulándola jurídicamente) a través de la asignación expresa de funciones en el parlamento (47).
Son prácticamente inexistentes los estudios sobre la oposición parlamentaria en el constitucionalismo
argentino, y se desconocen estudios específicos sobre la función de control de la oposición parlamentaria en
nuestro medio.
Una aproximación teórica desde la doctrina constitucional argentina es la realizada por Ricardo Haro (48), y
un interesante análisis sobre la institucionalización de la oposición en la Constitución Argentina (previo a la
Reforma del año 1994) es el efectuado por Fermín Pedro Ubertone, donde identifica todas aquellas normas
constitucionales vinculadas al Congreso que califica como un "embrión de institucionalización de la oposición"
(normas que permiten la presencia en las Cámaras de adversarios al partido gobernante, que protegen a los
legisladores frente a eventuales presiones por vía policial o judicial, que establecen la publicidad de debates y
decisiones, que exigen quórum para sesionar, que exigen para determinadas decisiones mayorías calificadas, y
que otorgan determinadas facultades a la minoría) (49).
Más aquí en el tiempo José Belisle desde la Universidad Nacional de Córdoba, hizo un sintético y claro
análisis del rol de la oposición en el diseño constitucional argentino luego de la Reforma Constitucional de 1994
(50).
Finalmente, de reciente aparición es la obra de Jorge Alejandro Amaya, Democracia y minoría política
(2014), trabajo donde quizá con mayor profundidad se ha abordado el tema en nuestro medio. Allí el autor
presenta propuestas institucionales en defensa de la minoría política (51), inclinándose expresa y muy
fundadamente por la institucionalización de la oposición en el sistema político argentino, y analizando la forma
en que podría actuar con mayores funciones de control (52).
Por cierto, que estas referencias no pretenden agotar el listado de los estudios sobre la materia, ya que pudo
haber sido olvidado alguno, pero sí puede afirmarse que fuera de estas, es ciertamente escaso el avance en el
estudio de estos temas desde el derecho constitucional argentino. Esta escasez de estudios sobre la cuestión
planteada, junto a los problemas sucintamente expuestos al inicio de este trabajo, justifican la necesidad de
colmar esta laguna mediante el análisis, a partir del derecho constitucional, de posibles soluciones que conlleven
el desplazamiento de la función de control desde el órgano legislativos hacia los grupos parlamentarios.
En concreto, no se ha estudiado aún de qué manera el diseño constitucional argentino puede ofrecer una
estructura de oportunidades a la oposición política parlamentaria (sea grupal o individualmente) en el marco de
una verdadera institucionalización, y cuáles serían las condiciones necesarias para ello, no solo desde el diseño
institucional, sino también desde el sistema de partidos y desde las prácticas democráticas, de manera de
procurar una mayor eficacia en los controles parlamentarios.
El derecho comparado ofrece alternativas y modelos que pueden resultar de utilidad para esta tarea, no solo
desde los sistemas parlamentarios, sino también desde los presidencialistas, que pueden ser analizados y
debatidos, de modo de evaluar su adecuación a nuestro medio institucional y a nuestras prácticas políticas.
VII. Resumen final
Durante los últimos años han sido los jueces y la prensa quienes han asumido de algún modo el rol de
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censores de los excesos del Poder Ejecutivo. Los primeros, sobre todo a partir del abandono progresivo de la
doctrina de las cuestiones políticas no justiciables, y los segundos como consecuencia del impacto tecnológico
que sufrieron los medios de comunicación masiva. Sin embargo, sigue siendo el parlamento, sede de la
representación electoral, el espacio institucional propio de los censores políticos, de quienes bajo parámetros
políticos deben exigir explicaciones y eventualmente promover la responsabilidad política de quienes
gobiernan, más allá de la actividad de otros actores sociales (organizaciones no gubernamentales, sindicatos,
sociedad en general, etc.). Y dentro del parlamento, será la oposición político-partidaria la que deba asumir un
papel protagónico y activo en el ejercicio del control de la gestión de gobierno.
Más allá de los beneficios que desde lo institucional conlleva la propuesta que aquí se formula, no debe
soslayarse que la incorporación formal de la oposición parlamentaria al sistema constitucional argentino
mediante la asignación de atribuciones específicas de control, o una mayor participación en las actualmente
vigentes, importaría el fortalecimiento del sistema de partidos y un grado mayor de institucionalización y
formalización de sus funciones estatales.
Si bien es sabido que la democracia moderna es una democracia "de partidos", el proceso de su
"constitucionalización", que fue posterior al nacimiento de la democracia constitucional, aún no ha concluido.
La Reforma Constitucional del año 1994 dio un paso muy importante en este sentido, al elevar a rango
constitucional a los partidos políticos a través del art. 38, que son definidos como "instituciones fundamentales
del sistema democrático", y que poseen ciertas prerrogativas y garantías institucionales para su adecuado —y
democrático— funcionamiento.
Los partidos políticoshan dejado de ser un fenómeno extraconstitucional, resultando claro ahora que la
democracia constitucional en la Argentina no puede entenderse sin la existencia y el libre funcionamiento de
aquellos.
De todas formas, tal incorporación no puede hacerse a espaldas de los efectos propios que todo sistema de
partidos, en mayor o menor medida, tiene sobre las instituciones de gobierno. En la medida que ello suceda, la
"constitucionalización" de los partidos políticos no será completa.
En este sentido, el fenómeno de la disciplina partidaria, que alcanza a los legisladores argentinos, no puede
ser negado u omitido por el sistema constitucional, si lo que se pretende es proyectar un diseño realista, y no
ficcional, de los roles del Congreso. Al negarse aquella, se niega que muchas veces las acciones de los
legisladores y/o funcionarios se encuentra mediatizadas por los intereses partidarios —entre otros—, que se
superponen a los fines constitucionales.
En este punto, una mirada al sistema parlamentario desde el régimen presidencialista puede aportar al
recupero del equilibrio institucional perdido, ya que allí es donde reside —en algunos ordenamientos de este
tipo— la oposición parlamentaria institucionalizada. El sistema presidencialista argentino no contiene, bajo las
condiciones "mayoritarias", resortes institucionales aptos que permitan un eficaz control de la acción
gubernamental, lo que constituye una disfuncionalidad del sistema, debido a que no ofrece las condiciones
mínimas necesarias para equilibrar la función de control con la función de gobierno.
Por otra parte, buscar soluciones institucionales en el sistema parlamentario no es novedad para el
presidencialismo argentino. En primer lugar, este nunca fue diseñado como un presidencialismo "puro", en el
sentido de ser fiel copia de su modelo estadounidense, ya que, por ejemplo, la incorporación de los ministros y
de sus facultades constitucionales implicó adoptar, desde un origen, una institución propia del modelo
parlamentario.
La Reforma Constitucional de 1994, con la incorporación del Jefe de Gabinete de Ministros y su especial
mecanismo de remoción mediante la interpelación y la moción de censura, propios del parlamentarismo,
también fue un intento de incorporar elementos ajenos al sistema presidencialista, en este caso para asegurar la
gobernabilidad y atenuar las potestades presidenciales.
Por ello puede afirmarse que el presidencialismo argentino no fue, ni es, un tipo puro —cuyo único
exponente es el estadounidense—, del que incluso se ha apartado incorporando elementos extraños a este
modelo. Por lo tanto, la incorporación de nuevas herramientas propias de los sistemas parlamentarios no
desentona con la tendencia del sistema presidencial argentino hacia una mixtura del régimen político, aunque
sin abandonar su esencia.
El desafío principal del sistema presidencialista argentino no es, como en los primeros años de la transición
democrática, asegurar su gobernabilidad —también democrática—, sino cómo controlarlo, para evitar sus
desviaciones autocráticas. Este es el desafío de los próximos años, que se resume al final de cuentas en lograr
que los controles institucionales funcionen de modo tal que el régimen republicano se recomponga y goce de
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buena salud.
(A) Abogado. Doctor en Derecho (Universidad Nacional de Mar del Plata), profesor de Teoría Constitucional
(Universidad Nacional de Mar del Plata, Facultad de Derecho), y Juez Federal.
(1) LOEWENSTEIN, Karl, "Teoría de la Constitución"; Ariel, Barcelona, 1982, cap. VII, p. 250.
(2) DUVERGER, Maurice, "Instituciones Políticas y Derecho Constitucional", Ariel, Barcelona, 1970, p. 178.
(3) SAGÜÉS, Néstor, "Aproximaciones a una teoría del control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo", ED,
143- 881.
(4) VALADÉS, Diego, "El Control del Poder", Ediar, Buenos Aires, 2005, p. 61.
(5) VALADÉS, ob. cit., p. 46.
(6) El artículo 3º de la ley reglamentaria 26.122 establece: "La Comisión Bicameral Permanente está integrada
por ocho [8] diputados y ocho [8] senadores, designados por el Presidente de sus respectivas Cámaras a
propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas".
(7) Artículo 8: "Los dictámenes de la Comisión Bicameral Permanente se conforman con la firma de la mayoría
absoluta de sus miembros y en caso de que haya más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen
de mayoría es el que lleva la firma del presidente".
(8) Diario La Nación, Editorial "Una comisión tan onerosa como inútil", 20/05/2008.
(9) Estos datos, que alcanzan hasta diciembre de 2007, puede consultarse en VALLE, Ana M., "Validación
legislativa de decretos de necesidad y urgencia y otros actos del Poder Ejecutivo", EDCO, 2008-737.
(10) Puede verse una explicación más detallada en VALLE, Ana M., "Control legislativo de los decretos de
necesidad y urgencia y otros actos del Poder Ejecutivo (año 2010)", EDCO, 2011-514.
(11) HAMILTON, A. - MADISON, J. - JAY, J., "El Federalista", Fondo de Cultura Económica, México, 1998,
p. 220.
(12) Ibídem.
(13) PRZEWORSKI, Adam, "Qué esperar de la democracia. Límites y posibilidades del autogobierno", trad. de
Stella Mastrangelo, Siglo XXI, Buenos Aires, 2010, p. 215.
(14) IVANEGA, Miriam Mabel, "Control Público", Astrea, Buenos Aires, 2016, p. 69.
(15) Los porcentuales no se muestran exactos, ya que aparecen en una figura. Fuente: MORGENSTERN, Scott
- NEGRI, Juan Javier - PÉREZ - LIÑÁN, Aníbal, "Parliamentary Opposition in Non-Parliamentary Regimes",
Latin America; en Helms, Ludger (ed.), Parliamentary Opposition in Old and New Democracies, London and
New York; Routledge, 2009, p. 158.
(16) Los datos fueron obtenidos durante el período 2003-2008. RODRÍGUEZ, Cecilia G., "Control
parlamentario en América Latina", Universidad de Salamanca, Elites Parlamentarias Latinoamericanas, Boletín
Datos de Opinión, Número 15-09, Diciembre de 2009. Disponible en
http://americo.usal.es/oir/elites/an%C3%A1lisis.htm.
(17) Así como en los sistemas parlamentarios se ha hablado de la aparición del "parlamentarismo mayoritario",
en el que, sin negarse la división histórica del Estado en órganos, se camina hacia la institucionalización de las
alternativas electorales como poderes (MOLAS, 1989; SÁNCHEZ NAVARRO, 1995), en el sistema
presidencialista puede hablarse, de manera equivalente, de un "presidencialismo mayoritario", cuando una
mayoría partidaria o coalición de partidos retiene para sí a los poderes Ejecutivo y Legislativo. En el
presidencialismo mayoritario se produce una virtual desaparición de la separación de poderes entendidos estos
como poderes políticos independientes, ya que ambos órganos estatales coincidirán en un único proyecto
político, cuya implementación será conjunta, bajo el liderazgo presidencial. De esta forma, la toma de decisión
política se concentra casi exclusivamente en el Poder Ejecutivo, y el rol del Congreso pasa a ser de mero
acompañante de sus decisiones, desdibujándose sus atribuciones constitucionales.
(18) DE VERGOTTINI, Giusseppe, "Derecho Constitucional Comparado", Editorial Universidad, Buenos
Aires, 2005, p. 497.
(19) Ob. cit., p. 429.
(20) Ibídem.
(21) Según Ivanega, en la relación de control, la imparcialidad está identificada con la independencia para
ejercer una función sin presiones ni preconceptos; ser objetivo, es analizar un objeto en sí mismo, con
independencia de la forma de pensar o de sentir; neutral es quien no participa de ninguna de las opciones en
conflicto. Ob. cit., p. 81 y ss.
(22) Ob. cit., p. 78.
(23) Ob. cit., p. 500.
(24) ARAGÓN, Manuel, "Constitución y Control del Poder", Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995,
p. 171. La cursiva no es original.
(25) Ob. cit., p. 543.
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(26) FERRANDO BADÍA, Juan, "En torno a una teoría de la oposición en el sistema democrático liberal";
Madrid, Revista de Estudios Políticos, nro. 173, p. 44.
(27) JENNINGS, W. Ivor, "El régimen constitucionalinglés", Fondo de Cultura Económica, México, 1943, p.
94.
(28) Ob. cit., p. 545. Señala el autor italiano que el Minister of the Crown Act de 1937 imitó los ejemplos
precedentes previsto por la resolución de la Cámara de los Comunes canadiense de 1905, y por el Parliamentary
Allowances Act australiano de 1920. Asimismo, en Australia, Canadá y en Nueva Zelanda, una legislación
minuciosa prevé a menudo el pago de salarios también para los leaders de los partidos de oposición con
consenso parlamentario reducido, diversos de los que ejercen la oposición "oficial". Derecho...; ps. 430/1.
(29) VANOSSI, Jorge Reinaldo, "El Estado de Derecho en el Constitucionalismo Social", Eudeba, Buenos
Aires, 2000, p. 410.
(30) Ob. cit., p. 431.
(31) Por citar algunas referencias importantes: Para BIELSA, Rafael ("Derecho Constitucional", Depalma,
Buenos Aires, 1959), la función esencial era la legislativa, el resto, eran atribuciones accesorias de aquella;
GONZÁLEZ CALDERÓN, Juan, no aborda el estudio de la función de control en una de las obras
constitucionales más importantes de la época ("Derecho Constitucional Argentino", Buenos Aires, J. Lajouane
& Cía. Editores, 1931), sino solo algunos de sus mecanismos, dentro del capítulo de los privilegios
parlamentarios; RAMELLA, Pablo ("Derecho Constitucional", Depalma, Buenos Aires, 1982) tampoco hace un
análisis autónomo de la función de control. Queda quizás como una de las pocas —pero importantes
excepciones— la de SÁNCHEZ VIAMONTE, Carlos ("Manual de Derecho Constitucional", Editorial
Kapelusz, Buenos Aires, 1958), quien afirmaba que los Parlamentos tienen dos funciones principales: la
legislativa, y la parlamentaria, y esta última, era la de control político.
(32) DUVERGER, Maurice; "Instituciones Políticas y Derecho Constitucional", Ediciones Ariel, Barcelona,
1970, ps. 185 y ss.
(33) LOEWENSTEIN, Karl, ob. cit., ps. 255/267.
(34) QUIROGA LAVIÉ - BENEDETTI — CENICACELAYA, "Derecho Constitucional Argentino", T. II,
Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2009, ps. 1129 y ss.
(35) Ob. cit., ps. 175 y ss.
(36) SAGÜES, Néstor Pedro, "Manual de Derecho Constitucional", Astrea, Buenos Aires, 2012, ps. 371 y ss.
(37) SAGÜÉS, Néstor Pedro, "Aproximaciones a una teoría del control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo",
ED. 143-881.
(38) QUIROGA LAVIÉ, Humberto, "La Potestad Legislativa", Zavalía, Buenos Aires, 1993, ps. 99/119.
(39) Para estos temas ver VALADÉS, Diego, "El Control del Poder", Ediar, Buenos Aires, 2005. También
puede consultarse HUERTA OCHOA, Carla; "Mecanismos Constitucionales para el Control del Poder
Político", UNAM, México, 2001.
(40) ARAGÓN, Manuel, "Constitución y Control del Poder", Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995.
(41) Esta propuesta en nuestro país fue hecha en su oportunidad por Jorge R. Vanossi. Ver VANOSSI, Jorge R.,
"La Reforma de la Constitución", Emecé, Buenos Aires, 1988, p. 316.
(42) DAHL, Robert, Comp., "Political Opposition in Western Democracies", New Heaven, Yale University
Press, 1966.
(43) PASQUINO, Gianfranco, Comp.; "La Oposición en las democracias contemporáneas", Eudeba, Buenos
Aires, 1997.
(44) FERRANDO BADÍA, Juan, "En torno a una teoría de la oposición en el sistema democrático - liberal",
Revista de Estudios Políticos, Instituto de Estudios Políticos, nro. 173, septiembre/octubre 1970, ps. 19/68,
accesible en www.cepc.gob.es.
(45) Citado por FERRANDO BADÍA, Juan, ob. cit., p. 32.
(46) Ob. cit., p. 428.
(47) Ver FERRANDO BADÍA, J., ob. cit., ps. 24 y ss.
(48) HARO, Ricardo, "Constitución, Poder y Control", UNAM, México, 2002.
(49) UBERTONE, Fermín P., "La institucionalización de la oposición", LA LEY, 1985-A, 1051.
(50) BELISLE, José M., "El rol de la oposición política en la estructura constitucional argentina. Aproximación
a un balance crítico a 10 años de la reforma de 1994", en AA.VV. (2005), "A 10 años de la Reforma de la
Constitución Nacional", Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Buenos Aires.
(51) Sin perjuicio que se ocupa de señalar que no necesariamente la minoría política se identifica con la
oposición política.
(52) AMAYA, Jorge A., "Democracia y Minoría Política", Astrea, Buenos Aires, 2014.
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