Paixao, Enrique - Reformas en el Congreso

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Título: Las reformas en el Congreso y la Auditoría General de la Nación
Autor: Paixao, Enrique
Publicado en: SJA 20/08/2014, 20/08/2014, 130 -
Cita: TR LALEY AR/DOC/5456/2014
1. Un objetivo principal de la Convención Constituyente de 1994, traducido en nuevo texto constitucional
resultante de sus deliberaciones, fue el fortalecimiento del Congreso Nacional, en el marco de una reforma que
procuró obtener un nuevo equilibrio en el sistema de poderes, atenuando el presidencialismo. En ese marco,
además de la subsistencia de las tradicionales competencias legislativas (mejoradas mediante la incorporación
de instituciones destinadas a agilizar el procedimiento parlamentario), fueron asignados nuevos alcances a la
función de control, en la inteligencia de que en el Estado moderno ella expresa como ninguna otra la misión del
Congreso o del órgano parlamentario en general.
El texto de 1853/1860 reconocía ya esa función, en particular en sus aspectos políticos, por medio de varias
reglas, todas las cuales se han mantenido. Conviene separarlas en dos clases.
Así, se considerará como pertenecientes al género del control "político" las obligaciones del presidente de la
Nación de "...dar cuenta al Congreso del estado de la Nación...", art. 86, inc. 11 (hoy 99, inc. 8), y de los
ministros de presentar anualmente "...una memoria detallada del estado de la Nación...", art. 90 (hoy 104), así
como las facultades del Congreso para hacer venir a los ministros para recibir sus explicaciones, art. 63 (hoy
71), y la máxima atribución de remover tanto al presidente como a los ministros, arts. 45 y 51 (hoy 53 y 59).
También deben ser reconocidas como "políticas" las atribuciones del Congreso para establecer si corresponde
mantener la garantía del gobierno federal respecto del goce y ejercicio de las instituciones provinciales (art. 5).
Al concepto de control "técnico"(1) corresponde, a su vez, la función expresada en la aislada norma del art.
67, inc. 7 (hoy 75, inc. 8).
El texto resultante de la reforma de 1994 agregó a ellas nuevas instituciones, que aumentaron notoriamente
el poder de control del Congreso.
2. La expansión del control "político"(2) es particularmente notoria: entre sus misiones, aparecieron nuevos
cometidos, que serán presentados en un breve repaso.
Entre ellos ocupa el lugar más destacado la función asignada al Congreso a propósito de los tratados sobre
derechos humanos. Por una parte, le confiere la facultad de incorporar al texto constitucional, en segunda lectura
y con mayoría especial, nuevos tratados relativos a esa materia, con lo que le atribuye limitadas pero muy
importantes funciones constituyentes. Por la otra, vinculada con la materia de este análisis, subordina la
denuncia de esa clase de tratados a la decisión del Congreso, también con mayoría de dos tercios de los
miembros de cada Cámara (art. 75, inc. 22). Se extiende así el control a un aspecto muy importante de las
relaciones internacionales, limitando la general libertad de acción del Poder Ejecutivo en el campo de éstas.
También al Congreso se asigna esa función respecto de las atribuciones resultantes de la delegación
legislativa, seriamente restringida por el actual texto constitucional (art. 76), y cuyo ejercicio concreto ha
quedado sometido a su control, ejercido mediante el órgano creado en la propia Constitución (art. 100, inc. 12)
(3).
De igual modo, la norma que limita la promulgación de decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3) la
somete al inmediato control parlamentario, y crea la Comisión Bicameral Permanente que ha de asistir al
Congreso en esa función (4).
Una institución propia de la reforma constitucional constituye la pieza central del sistema de control político
del Congreso respecto del Poder Ejecutivo. Se trata de la figura del jefe de Gabinete de Ministros.
La norma de su creación (art. 100), además de describir sus atribuciones, incorpora el concepto de
"responsabilidad política ante el Congreso de la Nación", que justifica —en el texto constitucional— la calidad
de "pieza central del sistema de control político" que más arriba se le ha asignado. Claramente, se trata de un
funcionario "bifronte" o "bisagra" que cumple funciones ejecutivas pero que, además de serlo ante el Poder
Ejecutivo (art. 99, inc. 7), es —como se recordó— responsable ante el Congreso, que posee la facultad de
removerlo, sujeta a condiciones especiales (art. 101).
A partir de esa responsabilidad política, es decir, sometido a la capacidad de supervisión del Congreso, le
incumbe participar en el poder reglamentario y en la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo (art. 101, incs. 2 y
8), intervenir e informar al Congreso en el procedimiento de sanción de los decretos de necesidad y urgencia
(arts. 99, inc. 3, y 100, inc. 13), y participar en la elaboración del presupuesto (art. 100, inc. 6) y ejecutarlo, así
como hacer recaudar los recursos (íd., inc. 7). Finalmente, a fin de hacer efectiva esa responsabilidad, tiene la
obligación de informar mensualmente al Congreso (art. 101) (5).
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El control "político" del Congreso tiene asimismo como instrumento al Defensor del Pueblo, órgano
constitucional establecido en su ámbito y dotado de atribuciones para proteger a los habitantes respecto de actos
de la Administración lesivos de cualquiera de sus derechos y "controlar el ejercicio de las funciones
administrativas públicas".
3. Las facultades expresas del Congreso respecto del control "técnico" registraron en la reforma
constitucional una clara expansión, que superó claramente al reconocimiento resultante de la clásica regla del
art. 75, inc. 8.
La nueva dimensión asignada a esta forma de control se tradujo en dos decisiones estratégicas: la de
reconocer expresamente al Congreso el poder de control externo de la actividad estatal, y la de dotarlo de un
órgano específico destinado a servirle de apoyo para el cumplimiento de ese fin. Ambas decisiones quedaron
plasmadas en el nuevo art. 85 de la Ley Fundamental.
El reconocimiento expreso de aquel poder vino a dar amplitud normativa a una atribución que sólo era
recogida en la Constitución de 1853-1860 en el texto circunscripto al tratamiento de la cuenta de inversión,
aunque existía consenso en que esa función constituye una finalidad general del órgano legislativo.
Quedó claro, a partir de la reforma, que la función del Congreso que se prefiere llamar control "técnico" no
se limita a lo económico: "El control externo del sector público nacional... será una atribución propia del Poder
Legislativo", reza el primer párrafo del art. 85 de la Constitución Nacional. El mandato constitucional obliga
claramente a que el Congreso examine "...el desempeño y situación general de la Administración Pública" y
opine al respecto.
El texto constitucional refleja la voluntad de brindar máxima amplitud al ámbito del poder de control del
Congreso. La expresión utilizada ("sector público nacional") es claramente más abarcadora que
"Administración", aunque la contiene, y alcanza a la totalidad del Estado federal. Por una parte, la totalidad de
los órganos constitucionales, cualquiera sea el poder del Estado al que pertenezca; por la otra, a toda forma de
aparición de la gestión estatal (6). La Ley de Administración Financiera 24156, poco anterior a la reforma,
proveía ya una definición de "sector público" que sirve de antecedente al texto constitucional y refleja
claramente el concepto de amplitud en el ámbito de control (7), aunque no lo agota.
También el objetivo de amplitud del control se refleja en la fijación de su alcance por el propio texto
constitucional: "aspectos patrimoniales" (situación de los activos y de los pasivos, incluyendo el endeudamiento
interno y externo de la Nación), "aspectos económicos" (ingresos o gastos devengados, incluso contingentes,
que no signifiquen movimiento de fondos), "aspectos financieros" (ingresos y egresos de fondos líquidos) y
"aspectos operativos" (medición de la eficiencia, la eficacia y la economíaen el gerenciamiento de los recursos
públicos: control integral, comprensivo del análisis de la legalidad, de la auditoría del registro económico y de
la calidad de gestión).
4. Como se dijo, la reforma agregó a la regulación expresa del poder de control la creación de un órgano
destinado a auxiliar al Congreso en ese cometido, sirviéndole de apoyo. El propio texto constitucional fija la
competencia mínima al órgano auxiliar de control, la Auditoría General de la Nación.
Esa decisión significó, además, el reconocimiento de que la historia recorrida por el Congreso desde 1853
no permite afirmar que haya desempeñado su poder de control técnico de modo suficiente. Por tanto, apuntó a
poner remedio desde el propio texto constitucional a una de las razones que pueden dar fundamento a esa
insuficiencia: la ausencia de un organismo específicamente destinado a facilitar el cumplimiento de esa misión
del Congreso.
Por cierto, esa ausencia no explica suficientemente aquella falta de desempeño, pues claramente existen
razones adicionales. Empero, éstas tienen origen en situaciones históricas y políticas, y su remedio no puede
provenir del texto constitucional, sino de la convicción y de la voluntad de acción de quienes tienen
responsabilidad de las decisiones institucionales y, en particular, de los miembros del propio Congreso; la
realidad así lo demuestra: a veinte años de la reforma constitucional, todavía hoy no se puede sostener que el
desempeño del órgano legislativo sea al respecto satisfactorio.
El modelo del órgano de control elegido guardó relación con circunstancias históricas (un organismo de esas
características había sido establecido legalmente pocos años antes), y con las exigencias propias del control
externo, que debe ser ejercido sin intervenir en el desarrollo de la actividad de administración.
La exigencia principal es, sin embargo, la independencia del órgano de control; sobre el punto, no caben
dudas: el propio texto constitucional lo definió como "organismo de asistencia técnica del Congreso, con
autonomía funcional"(8), ya no "dependiente del Congreso Nacional", lo que excluye toda relación jerárquica y
garantiza así su más absoluta libertad técnica (9).
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La condición de organismo técnico auxiliar determina que el propio Congreso deba necesariamente basar su
examen y su opinión sobre el desempeño general de "la Administración Pública centralizada y descentralizada,
cualquiera fuera su modalidad de organización"(10), en los dictámenes —esto es, en los informes de naturaleza
técnica— de la Auditoría General (11); el alcance de las atribuciones de control del organismo es coextensivo
con el que la Constitución confiere al Congreso ("el control de legalidad, gestión y auditoría").
El propio texto constitucional enfatiza la necesidad de intervención previa del organismo cuando se trata del
"trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos"; esta
tradicional potestad del Congreso constituye la máxima expresión de su poder de control técnico.
5. La reforma constitucional de 1994, en varias de sus instituciones, apunta a sujetar la configuración de las
instituciones fundamentales y permanentes a normas que no expresen solamente la voluntad de mayorías
circunstanciales sino la coincidencia política entre diversos protagonistas de la escena pública. Además, tiene en
cuenta que, en los Estados modernos, el control es una incumbencia prevalente de las fuerzas políticas
opositoras.
Ambos objetivos quedaron registrados en el texto constitucional.
Por una parte, en la exigencia de una mayoría especial para la sanción de la ley que ha de reglamentar "la
creación y funcionamiento" de la Auditoría General de la Nación, a semejanza de lo establecido para otros
institutos.
Por la otra, en la asignación al principal partido opositor del derecho a proponer el presidente del organismo.
Esta regla potencia la independencia técnica del órgano y la desaparición del concepto de dependencia, propio
del régimen legal preexistente. El sistema constitucional proscribe cualquier intento de coartar esa
independencia.
El primero de los mandatos permanece incumplido. Los veinte años de la reforma constitucional
seguramente transcurrirán sin que el Congreso sancione la reglamentación exigida por el texto de la Ley
Fundamental (12).
Esa indefinición acarrea no pocos inconvenientes.
En efecto, la existencia de la Auditoría General de la Nación instituida legalmente permitió que, a poco
tiempo, se echara a andar el órgano constitucional, volcando su diseño sobre la ley preexistente, con lo cual
varios pasajes de ésta pueden considerarse afectados de inconstitucionalidad sobreviniente. El alcance de ésta,
empero, presenta aspectos opinables y seguramente ha de coincidir con las preferencias organizativas de cada
intérprete.
La ausencia normativa limita la eficacia de la restante regla.
Así, se mantiene en vigencia el modelo colegiado establecido para su órgano de conducción. El presidente
de la Auditoría General, designado con arreglo a la Constitución, vino a conducir un órgano diseñado según la
ley, sin que ésta resuelva si el resto de los miembros del Colegio de Auditores mantiene la atribución de
condicionar e incluso impedir las decisiones del presidente, si existen discrepancias técnicas acerca del
contenido de algún informe o si el contenido de éste suscita preocupaciones políticas.
En otras palabras, el Congreso no ha establecido si el presidente de la Auditoría General de la Nación es por
sí mismo el auxiliar del poder de control del propio Congreso o si es simplemente uno más de los integrantes de
un órgano colegiado, depositario de esa calidad auxiliar.
La cuestión no es menor, toda vez que el modo de la reglamentación establecido en la ley 24156 determina
regularmente que la opinión del presidente, cuando median intereses políticos que complican la solución
técnica, es minoritaria, lo que limita la eficacia en el cumplimiento del objetivo constitucional que pretende
potenciar el control dando importante función a la oposición parlamentaria. El desorden se agrava si se
considera que la mayoría en un órgano colegiado siempre podrá postergar el tratamiento de los informes, con
grave daño para la funcionalidad y calidad del control y la buena organización del organismo técnico que lo
tiene constitucionalmente encomendado.
La indefinición se extiende a la cuestión vinculada al plazo de desempeño de los integrantes del aludido
cuerpo de conducción. La ley lo fija en ocho años, el que ha traído dificultad de aplicación como consecuencia
de las dificultades de ajuste con los tiempos constitucionales de renovación parlamentaria.
Esa dificultad está potenciada en el caso del presidente, cuyo requisito constitucional ("designado a
propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso") no se expresa
mediante un lapso temporal sino mediante una formulación conceptual (13).
Lo expuesto no agota las consecuencias indeseables propias de la indefinición normativa.
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El poder de control que la Constitución reconoce al órgano, que abarca toda la actividad estatal "cualquiera
fuera su modalidad de organización", y que la ley puede ampliar pero no disminuir, se encuentra circunscripta al
formato legal provisto por la preexistente Ley de Administración Financiera, sin que se haya todavía establecido
el alcance que el Congreso pretende dar a las amplias facultades que la Constitución le ha otorgado en punto a la
universalidad del control y al aprovechamiento de las potencialidades de su organismo de asistencia técnica (14).
En el marco de una decisión legislativa que resuelva las cuestiones pendientes sobre la configuración de un
órgano que refleje adecuadamente el mandato constitucional, aproveche para el Congreso —y
consecuentemente para la sociedad toda— su potencialidad y concrete normativamente el principio de
universalidaddel control, la sociedad espera la necesaria y pronta refundación de la Auditoría General de la
Nación.
(1) Se considera preferible esta expresión ("técnico") a cualquiera de aquellas que limitan el alcance a aspectos
patrimoniales. Su uso no importa, empero, desconocer que también tienen naturaleza política, en cuanto forman
parte de las atribuciones del Congreso.
(2) O, si se prefiere, "político en sentido estricto".
(3) Excede al cometido de esta nota el análisis del acierto y la eficacia del procedimiento de control
reglamentado en la ley respectiva.
(4) Cabe reproducir el comentario asentado en la nota anterior.
(5) A pesar de lo expuesto, no puede dejar de señalarse que la experiencia acumulada durante los veinte años de
vigencia de la reforma constitucional no acreditan la eficacia del instrumento de control al que se hace
referencia: su presencia en el diseño constitucional no permite —hasta ahora— aseverar que el funcionamiento
del sistema político haya incorporado plenamente sus posibilidades ni que —consecuentemente— el Congreso
haya asumido cabalmente la función de control político que constitucionalmente le compete.
(6) Este propósito es claramente perceptible en el texto constitucional. Así, el uso de la palabra "general" al
requerir al Congreso examen y opinión sobre el desempeño y la situación de la Administración Pública, y las
expresiones utilizadas para regular las funciones de la Auditoría General de la Nación, incluyendo en ellas el
control de "...la Administración Pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de
organización, y las demás funciones que la ley le otorgue", son expresivas de que la evaluación del
funcionamiento administrativo exceden el marco de las instituciones estatales instituidas bajo la forma de
Administración Pública. También las expresiones vertidas al informar sobre el texto de la reforma propuesta, en
la sesión que concluyó con su aprobación, son categóricas; se alude allí al "carácter universal" de la acción del
Congreso, a la que no escapa "...ningún sector de funcionamiento de la cosa pública".
(7) Su art. 8 incluye en este concepto a la Administración central y organismos descentralizados, a las
organizaciones empresariales donde el Estado tenga la mayoría del capital o del poder de decisión, a los entes
públicos estatales excluidos de la Administración en que el Estado nacional tenga control mayoritario del
patrimonio o de la formación de las decisiones y a los entes públicos no estatales en que el Estado nacional
tenga control de las decisiones, a los fondos fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes o fondos
del Estado nacional (otras leyes someten al control del Congreso los flujos financieros correspondientes a estos
fondos, sin exigir su constitución con mayoría estatal), a la rendición de cuentas de las instituciones privadas
beneficiarias de aportes o subsidios estatales, y a las instituciones o fondos bajo administración del Estado
nacional.
(8) El ejercicio de esta autonomía conduce a la determinación de las normas técnicas necesarias para su
actividad y a la configuración de la estructura administrativa adecuada para el desempeño de su cometido.
(9) Debe destacarse especialmente este pasaje del texto constitucional, toda vez que la Convención
Constituyente decidió expresamente apartarse no sólo de la transcripta letra de la ley 24156 (art. 116), sino
también de la ley 24309, declarativa de la necesidad de la reforma, que proponía poner al organismo bajo la
"dependencia técnica del Congreso de la Nación".Sorprende que propuestas de reforma legislativa posteriores a
la vigencia de la cláusula constitucional pretendieron insistir en caracterizar a la Auditoría General de la Nación
como "dependiente del Congreso Nacional".
(10) La práctica, con apoyo constitucional en la atribución del Congreso para extender la competencia de la
Auditoría General, atribuye también a la Auditoría General las mismas atribuciones cuando se trata del
desempeño del conjunto restante del "sector público nacional".
(11) La opinión técnica no puede considerarse obligatoria para el Congreso, aunque sí lo es su utilización,
consideración y tratamiento, esto es, aceptación o rechazo. La práctica demuestra que esta obligación queda a
menudo incumplida; este hecho subraya la importancia de la adecuada publicidad de los informes, la que pone a
los ciudadanos en aptitud de exigir su consideración al Congreso y de reclamar a la Administración la correcta
gestión y, con ello, la solución de las cuestiones planteadas en dichos informes técnicos.
(12) Hace varios años que no existe discusión sobre proyectos o anteproyectos que pretendan cumplir ese
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cometido. Las circunstancias políticas, a su vez, no permiten por ahora ser optimista sobre la pronta obtención
del consenso necesario para generar una ley con proyección de futuro.
(13) La práctica de estos veinte años registra situaciones diversas, resueltas mediante la renuncia cuando,
subsistente el plazo del presidente de la Auditoría, cambiaron las condiciones de ejercicio por modificación de
la pertenencia política de la titularidad del Poder Ejecutivo, o mediante la permanencia por consenso del partido
de oposición cuando la pertenencia política del Poder Ejecutivo se extendió por encima del plazo de ese
presidente. En todos los casos, la indefinición legal condujo a soluciones "creativas" o "de emergencia", no
exentas de rispideces políticas, pero claramente evitables mediante la sanción de la ley exigida por la
Constitución.
(14) El desapego del Congreso en orden a sus atribuciones de control no se agota en la falta de reglamentación
de su órgano auxiliar. Más allá del alcance de esta limitada nota, no es dable pasar por alto que, tanto en los
aspectos "técnicos" como en los aspectos políticos, el órgano no ha cumplido con sus deberes en orden a la
creación de las bases de un Estado moderno, en que la división de poderes y el adecuado funcionamiento del
sistema de frenos y contrapesos ponga a la sociedad a cubierto de aventuras políticas, de arrebatos autoritarios y
de proyectos totalitarios.
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