Desarrollo de la Comunidad -Ezequiel Ander Egg

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DR. EZEQUIEL ANDER EGG
) )
ETODOLOGIA y PRACTICA
DEL
Colección DESARROLLO SOCIAL
Dirigida por Sela Sierra de Villaverde SARROLLO DE
COMUNIDAD1
Prólogo de
GABRIEL OSPINA RESTREPO
(Unión Panamericana)
9a EDICION
R etmpresion
@TI
COLECCIO:-¡ DESARROLLO SOCIAL
ITORIAL HVMANITAS
BUENOS AIRES
FUNDADOR ANIBAL VILLA VERDE
..
811 3
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICION
Cuando en agosto de 1963 escribíamos el epilogo de Meto-
dología y práctica del desarrollo de la comunidad, expresábamos
que se trataba de un esbozo preliminar de un trabajo aún por
realizar; reconocíamos asimismo las limitaciones de nuestro inten-
to como primera aproxi'mación a un nuevo concepto y a un nuevo
enfoque del desarrollo de la comunidad.
En mayo de 1967 al redactar un nuevo prólogo con motivo
de la 2~ edición de nuestro libro, que se reedita sin ninguna
modificación, ya tenemos preparado gran parte del material para
la nueva versión. Si bien ésta diferirá notablemente de la ante-
rior (la que el lector tiene en sus manos), mantendrá lo sustan-
cial del planteo; mucbas de nuestras primeras intuiciones y la
concepción fundamental del libro han sido confirmadas por 101
hechos. Queremos adelantar a nuestros lectores algunos de los
cambios que en el futuro introduciremos al libro y explicar lo
que llamamos nuestro planteo sustancial.
Las diferencias más importantes de la nueva versión estarán
en los siguientes puntos: el trabajo contará con un marco Teórico
que ni siquiera esbozamos en la versión inicial, y se ampliará con-
siderablemente lo referente a ejecución de programas, con la ex-
plicación de nuevos medios instrumentales o técnicas operetioas
y una descripción más ajustada de las que ya han sido presen-
tadas. Respecto de la ejecución de programas, seguimos man-
teniendo la preocupación que ya manifestábamos en la primera
edición: no hace tanta falta el afinamiento de los métodos, como el
aumentar la capacidad de aplicación; respecto de la metodologia
y práctica del desarrollo de la comunidad, a no pocos especialistas
les ocurre lo que a aquel hombre mencionado por Freud que
pasaba todo el tiempo limpiando sus anteojos, en IlIgar de ponér-
selos y ver con ellos conforme al objeto para el cual estaban
hechos.
D "=\ís~~(,~
© 1981 by EDITORIAL HVMANITAS =Carlos Calvo 644.- Buenos Aires
Hecho el depósito que establece la ley 11.723
Impreso en la Argentina
5
Si bien ya hemos publicado en otro trabajo lo relacionado
C01l el marco adminislralivo-inslitucional del desarrollo de la co-
munidad, dedicaremos una parle del libro a esclarecer este proble-
ma. El resto del traba;o será reajustado, y dos capítulos -muy
deficienles en esta primera oersián-« tendrán una elaboración
totalmente nueva: se trata de los referentes a planificación y eva-
luación. La estrategia de un plan de desarrollo de la comunidad
será otro de los nuevos aspectos a incluir.
Sin embargo, y como ya lo indicamos, lo esencial de nuestro
planteo inicial se mantiene. Las nuevas y múltiples experiencias
de trabajo en casi todos los países latinoamericanos, nos han con-
firmado en nuestras intuiciones y en nuestras tesis primigenias.
Podemos restanirlas a trat'és de lo que hemos venido sosteniendo
acerca de lo que para nosotros constituye las características esen-
ciales del desarrollo de la comunidad, a saber:
comunicaio« bidireccional (desde la ctíspide a la base y desde la
base a la cúspide}, Desde esta perspectic« la existencia de un
ststema de planificación nacional resulta imprescindible para que
el desarrollo de la comunidad opere conforme a sus posibilidades
y potencialidades, puesto que su integración y complementación
en los planes de desarrollo nacional (que en cierto modo es la
integración y complementación de la planificación local con la
planificación nacional y viceversa), debe /ograrse mediante vías
operativas adecuadas a este fin, que nosotros resumimos en seis
postulados básicos:
a. La promoción de corrusrones o j untas locales: las comtsrones o
;untas locales constituyen uno de los instrumentos fundamentales
del desarrollo comunal, en cuanto que a través de ellas se cana-
liza la parttci parián de la población. La promoción de estas comi-
siones permite el logro de otros tres objetivos fUlldamentales: el
[ortalecimiento del municipio, el acrecentamiento de la uida chnca,
y la canalizacián de las inquietudes de las comunidades de base.
b. La realización de proyectos que se encaminen a la solución de
problemas: los proyectos tienen carácter instrumental para el logro
de la dinamización de la población, pero no lodo o cualquier
proyecto es conveniente a ese fin; es necesario que los mismos
se encaminen a solucionar problemas concretos que afee/a n a las
comunidades.
1. El desarrollo de la comunidad es una técnica social, No
es una filosofía, ni es una ciencia: está en el plano de la praxis,
de la acción social, entendiéndose por tal un conjunto de reglas
prácticas y sistemáticas, cuyos procedimientos se aplican para me-
;orar o transformar algún aspecto de ht sociedad. Como toda
técnica social se apoya en el conocimiento científico de lo social
y en los marcos teóricos mterpretatiuos que proporcionan las cien-
cias sociales (sociología, antropología, etonomla, ciencia polltica,
pedagogía y psicología social). Para aquellos que actúan con una
coherencia más global, la acción social se sustenta también en
una filosofía, en cuanto ésta le proporciona los principios recto-
res que conciernen a la forma en que debe ser organizada y debe
vivir la sociedad.
c. La integración de proyectos en un sistema o constelación: los
proyectos que integran las diferentes líneas o [remes de accián,
no deben aplicarse JuperpUeslos o yuxtapuestos, sino en un JÍs-
lema orgánico que constituya una constelación o sistema a nivel
local.
d. La mutua compatibilización de las metas nacionales y las metas
locales: en este aspecto se trata de reflejar en los planes necio-
sales los problemas de las comunidades de base en la medida
que los mismas son signiflcatÍl'os dentro de la problemática glo-
bal, al mismo ttempo que se procura que los intereses y metas
nacionales se rejlejen en la acción local.
e. La búsqueda de' un desarrollo auto-propulsivo: un programa de
desarrollo de la comullidad que tienda a mantenerse permanente
en un área, falla en un postulado operatii (J que es e.renci41 el
ayudar a a)lldarse, lo que conduce a la auto-responsabilidad para
resolver los propios problemas (illdiúduales, grupales y.co'mu-
nales ),
[. La participación dinámica consciente y democrática de la pobla-
ción en el área: se puede obtener fina partiapecron actrua y dillá-
mrca de la poblacrán, sin que esto sea desarrollo de la comu-
mdad, puesto que también se logra a tratés de la compulsión o
la coaccián y, lo que es más [recuente, por el manipuleo de
personas, La particiPación que procura el desarrollo comunitario
es una participacián consciente y democrática eII el proceso de
desarrollo.
2. Se diferencia frente a las otras técnicas sociales, por el
objetivo que persigu~ su modalidad operativa y el nivel en que
funciona. En ese sentido la caracterizamos como una técnica social
de promoción del hombre y de movilización de recursos humanos
e institucionales mediante la participación activa y democrática
de la población en el planeamiento y ejecución de programas a
nivel de comunidades de base, destinados a mejorar sus niveles
de vida.
3. Si bien el desarrollo de la comunidad opera a nivel de
comunidades de base, esta participación a nivel local debe cum-
plimentarse dentro de los planes regionales y nacionales -si los
hay y en la medida que tienen fuerza de ejecución- integrando
a la población en todos sus estratos y niveles, con una corriente
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4. El desarrollo de la comunidad como parte integrante ,
complementaria del desarrollo global, es un instrumento básico
para la preparación psicológica de las comunidades en función
del proceso de desarrollo, provocando los cambios mentales y
de actitud que éste exige mediante un proceso educativo de con-
cientizacián, Por otraparte, este cambio psico-social que se opera
en los individuos tiene sus efectos económicos al aumentar la
capacidad del conjunto de la sociedad para producir bienes y
servicios, provocando como contraparte, el aumento de, la deman-
da global de los mismos y organizando el mercado interno. Todo
esto time además una acción integrativa, incorporando grupos
y comunidades a la vida nacional al bacerlas participes y res-
ponsables de su propio destino y del destino de unidades sociales
cada vez más amplias (municipio, provincia, nación), creando
una especie de co-responsabilidad (población-gobierno) frente a
los problemas del desarrollo y constituyendo los canales de comu-
nicación bidireccionales antes señalados.
La idea de la integración y complementacián del desarrollo
de la comunidad en la planificación y ejecución de los planes
nacionales, sobre la cual venimos insistiendo desde 1962, cuando
todavía había una concepción "miserabilista" del desarrollo co-
munal (" asistencralismo" a grupos marginales) I es hoy un plan-
teo sobre el que se ha ido adquiriendo tina conciencia cada vez
mayor. El Consejo Interamericano Económico y Social (CIES),
en sus reuniones de México y San Pablo, se expresó a favor de
los programas nacionales de desarrollo de la comunidad, conce-
bidos como "instrumentos básicos para promover cambios, para
organizar los grupos a nivel comunal o local, para bacerlos par-
tlcipes en las responsabilidades y decisiones nacionales y para
ordenar la acción de los diversos grupos de un pais de acuerdo
a sus rapacidades y calidades". Las Naciones Unidas por su parte,
con vocó en Santiago de Chile (junio de 1964), IIn seminario
regional sobre el papel del desarrollo de la comunidad m la are-
leración del desarrollo económico y social, cuyos documentos de
trabajo SO/11m aporte sustancial a esta problemática. En las actua-
les circunstancias ya no se concibe el desarrollo de la comunidad
desuincnlado de los planes generales de desarrollo.
)Iras reparticiones gubernamentales y los puntos de contado con
otros programas, su vinculación con instituciones privadas y su
enracturacián técnico-administrativa. En suma: el órgano espe-
cífico del desarrollo de la comunidad debe ser concebido en
función del pape~ integrador y complementario que este progra-
ma tiene en los planes nacionales de desarrollo, en cuanto no se
trata de "un programa más" que se agrega a otros programas,
sino que por su carácter intersectorial la coordinación institucio-
nal constituye un instrumento básico del mismo, y por su objetivo
psico-social (educación para el auto-desarrollo} un aspecto insus-
tituible del desarrollo global.
6. La actitud con que se llevan a cabo los programas y la
forma de emprender el trabajo, es más importante que el con-
tenido material de los proyectos y que el Irabajo mismo en sus
aspectos tangibles. Un mismo proyecto -ya se trate de vivienda,
extensión agrícola, construcción de caminos vecinales, etc.- pue-
de ser o 110 ser un programa de desarrollo de la comunidad. Todo
depende de la forma y actitud de llevar a cabo los .proyectos espe-
cificas. En otras palabras: hay desarrollo comunal cuando se
opera a nivel psico-social mediante un proceso educativo que
desenvuelve uirtualidades latentes en individuos, grupos y comu-
nidades y que tiende a realizar en sí la evolución, mediante un
proceso de concientización, que lo hace más apto para desarro-
llar sus cualidades; liberar sus potencialidades y realizarse a sí
mismo.
~.."
En sólo los tres años transcurridos desde que ,daríamos nues-
tro libro, ningun« técnica social ha tenido un desarrollo tan con-
siderable en América Latina. Al programa de Venezuela conce-
ido CO/l carácter nacional y con un alcance global, se agregaron
otros dos programas de partim/ar importancia: Cooperación Po-
pular eI1 Perú, y Promoción popular en Chile. En Colombia y
Ecuador se les ha dado también un alcance nacional. Brasil vio
inrernanpido SIl programa de concientizacián que pudo haber
tenido una importancia excepcional en el desarrollo de ese país.
Bolivia y Par,lguay también cuentan con SIl! programas, y en
Ul'tl,gllay el plan de la CONAC de elevada concepción teórica,
t odauia /10 se ha traducido en el plano operativo conforme a sus
posibilidades. EIl México, a través del Instituto lndigenist« se
continúa COIl 1111 impar/ante programa, y casi todos los países
de Centro América y del Caribe ya cuentan' con SIlS programas.
5. Para que los programas de desarrollo de la comunidad
jueguen un papel efectivo en la planificación y ejecución del des-
arrollo nacional mediante la participación de la población, es
necesario que el organismo promotor sirva a tal [inalidad, por
JfI ubicación dentro de la estructura gubernamental, la determi-
nación precisa de $,us objetivos, sus relaciones de operaciones con
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La Argenun«, que era el país en donde se le había otorgado
menos importancia a programas de esta índole, ha creado recten-
temente 11//(/ Secretaría de Estado de Asistencia y Promoción de
la Comnnidad,
El desarrollo de la comunidad, por otra parte, ha sido reco-
nocido por los organismos de' consulta interamericanos con una
unanimidad 111111caigllalada en ningún proyecto. El C/ES ha
creado dos CUI'SOSiuteramericanos para adiestramiento de personal
el} desarrollo de comunidades indígenas, que [uncionan en Mé-
xico y Boliiie (PI'O)eCIO208 del p'rograma de coopemcián téc-
nica de la OE-Al. Nuciones Unidas asiste actualmente al Gobier-
110 de Venezuela para organizar el CIADEC, que inaugura sus
actiuidad es en jlll1io de 1967.
El CIADEC (Centro Nacional de Capacitación e lnoestiga-
cián Aplicada para el Desarrollo de la Contunidad}, es un órgano
del Gobierno Venezolano que opera bajo los auspicios de la
Ojicina Central de Coordinación y Planificación {Cordiplan},
COI1 ia asistencia del Fondo Especial de las Naciones Unidas, [un-
cionando en la Universidad del Oriente. Este Centro tiene cuatro
propósitos: adiestrar personal de diversos niveles; investigar y
experimentar para perjeccionar metodologias y técnicas sobre pro-
gramacián, ejecucián y evaluacián del desarrollo de la comuni-
dad; asesorar a instituciones y publicar material didáctico e infor
macián técnica sobre desarrollo de la comunidad. Desde hace va-
rios míos [nnciona en Pátzcuaro (México). el CREFAL que ha
tenido también la finalidad de adiestrar personal. El CREFAL
opera bajo los aUsPicios de la UNESCO, con la participación de
otros organismos como FAO, OEA, etc,
Por último -aunque más no sea en una rápida mencián-«
queremos hacer referencia a lo que constituye la constante de
nuestra temática: la preocupación por un humanismo de la acción
social. Tanto se ha insistido en el carácter neutral y aséptico de
la ciencia y de la técnica, qlle esta concepción ha llevado a formar
profesionales "quimicameñte neutros", qlle por pura neutralidad
carecen de toda vibración humana frente al dolor y la miseria y
son tan asépticos qlle consideran toda consagración apasionada al
servicio de los demáI, como un« falta contra la objetividad cien-
tífica. Se ha formado así a IIn tipo de elpecialista¡ que compren-
den todos los aspectos de Sil trabajo, menos Sil finalidad y su
propósito; se trata de técnicos qlle para ser tales pareciera que
debieran dejar de ser hombres.
Desarrollo de la comunidad es promoción humana. Y si el
pensamiento contemporáneo en sus más diversas dimensiones pa-
rece sellado por una preocllpación antropológica, hay un punto
de convergencia en todas estas antropologías qlle nos conduce,
como señala Malraux, a ser "herederos de IIn humanismo uni-
rersal": es el acuerdo de concebir al hombre COflUJ un ser inaca-
bado, proyectado [uer« de sí, en tensión hacia lo que no es. Y si
bien "el hombre es la única criatura que puede rehusar ser lo
que es" {Camus], la promoción del hombre se nos presenta como
un deber personal y comunitario. Personal, porqlle es exigencia
intrínseca de la naturaleza humana; comunitario, por Sil compro-
miso hacia los otros y hacia la historia, en cuya realización debe-mos trabajar. Pero este compromiso no es intelectual ni verbal,
sino operante, concreto y presente. Es operante porqlle el actuar
es Sil nota esencial; concreto porque se vaelca sobre los hombres
reales que existen=y no sobre "el Hombre" en abstracto que no
existe; presente porqlle es IIn empeño qlle debe realizarse ahora,
en cada momento, en el encuentro cotidiano con cada hombre
y con todos los hombres. Al fin y al cabo -como nos dice
Toynbee- "el hombre será jllzgado por el vaso de agua que 'no
hizo llegar al que tenía sed; por el pan qlle no dio al que tenía
hambre; por el acceso a la dignidad qlle no hizo posible al qlle
tiene más necesidad de comunión humana y de respeto, qlle de
calorías y dinero".
EZEQUIEL ANDER-Eee.
Consultor Técnico en Planificación
Nacional y Local,
Naciones Unidas.
Mayo de 1967.
10 11
,1
PROLOGO
medida que avanza el desarrollo de los países, se
de relieve la importancia y necesidad de utilizar en
licacién de los planes un proceso por medio del cual
re en el menor tiempo y con la mayor eficiencia, la
icipación consciente de las sectores populares tanto en
neamiento como en la ejecucién de los programas,
s niveles local, regional y nacional.
as experiencias realizadas durante varios años en
campo en América Latina y en países de Europa,
y Africa han dado un conjunto de técnicas operatioas,
anismos como las Naciones Unidas y la Organización
os Estados Americanos, así como profesionales en di-
.\' especialidades, han ido perfilando un cuerpo de
ipios teóricos )' metodológicos que se involucran en
xpresién de "Desarrollo de la Comunidad".
Si se concibe el Desarrollo de la Comunidad como un
umento que mediante organización y educación de las
tioidades promueve entre otras cosas la participación
iente de la población en el planeamiento y ejecución
rogramas de beneficio colectivo, que juega Un papel
rtante en el campo de la motivación para producir
bios de actitud favorables al progreso, que permite
lerar la integración de fuerzas que intervienen en el
rrollo general, claramente puede asegurarse que el
nejo de los principios metodológicos y la aplicación de
técnicas es un proceso complejo )' delicado que requiere
meditación y análisis por quienes en el alto nivel orientan
'esarrollo general y del personal encargado de la eje-
'6n.
Es por esto que el esfuer ro que el Dr. Ezequiel Ander
ha hecho en este trabajo, constituye una contribución
liosa JI estimulante para los estudiosos de estas disci-
13
11
I
I
111
plinas. No se trata, como lo señala el autor, de un trabaj
definitivo, por lo contrario, el epílogo del libro lo expres.
claramente: es un punto de partida. Sin embargo, deseamos
destacar algunos aspectos del trabajo, en cuya línea de
búsqueda queremos estimular a otros investigadores y
expertos en el desarrollo, tales como los que presenta el
autor en un intento por incorporar de una manera operatioa
al proceso de Desarrollo de la Comunidad, como parte
insustituíble e inseparable del Desarrollo global.
En este orden de cosas, nuestra experiencia de la proble-
mática latinoamericana nos permite afirmar que es nece-
sario que los programas de Desarrollo económico y social
no se conciban ni se realicen sin utilizar adecuadamente
las técnicas del Desarrollo de la Comunidad.
En América Latina, los programas nacionales, re-
gionales y locales de Desarrollo de la Comunidad, están
adquiriendo una creciente importancia. Lamentablemente,
en algunos países no han alcanzado todavía ni la enver-
gadura ni la extensión que lJs necesidades de los mismos
requieren, quizás por la falta de orientación y conocimiento
de lds posibilidades de este método; de ahí que esperamos
que muchos otros como Ander Egg continúen investigando
en este campo.
"Metodología y Práctica del Desarrollo de la Comu-
nidad" no es solamente el reflejo de una inquietud teórica,
sino que recoge una serie de experiencias que le dan la
suficiente sustentación para considerarse como un buen
libro sobre este tema.
Los que conocemos a Ander Egg, sabemos que en él
se conjugan dos características fundamentales, que es un
hombre de pensamiento y que es un hombre de acción.
"1
111
GABRIEL 'OSPINA RESTREP
Washington, agosto de 1964.
14
PREFACIO DEL AUTOR
.'1 Desarrollo de la Comunidad es una actividad que
cibido escasa atención oficial en nuestro país. Como
cuencia de ello, y también de otras circunstancias,
senta un campo aún poco experimentado entre nosotros.
'n no pocos casos los especialistas de organismos
nacionales o de otros países, que han venido a iniciar
sesorar programas de Desarrollo de la Comunidad,
n limitado a formar "desde la cátedra" a otros que
IJ uee; no han ido más allá del enseñar "cómo se des-
'an las comunidades" o "en qué consiste el desarrollo
omunidades". Por su parte, quienes han viajado al
njero para capacitarse en este campo, de ordinario se
an a su regreso en la tarea de ''formar personal".
lamas este hecho no con ánimo de criticar a los espe-
islas que posee nuestro país, sino por lo contrario,
poner en evidencia y lamentar la incomprensiét: y la
importancia que se ha atribuido a los programas de
trollo de la Comunidad, y el desaprovechamiento de
icos capacitados que están esperando les sea llegada
hora de la acción".
'sto tiene una explicación, y permitasenos hacerla con
cita del prestigioso economista Gunnar Myrdal:
guiendo la antigua tradición teórica de ignorar los
lores no económicos - basándose en que caen fuera del
'Iállsis económico -, con frecuencia los economistas han
uesto sencillamente que las comunidades nacionales se
starían psicológica, social, cultural y políticamente a
s cambios, a medida que estos ocurrieran, y los han pro-
ido con pocos remordimientos de conciencia, ya que
ún se ha visto esa hipótesis no carece de fundamento en
I caso del desarrollo histórico de los países adelantados,
artir de su etapa pre-industrial. Sin embargo, no han
servado por lo general la profunda diferencia que existe
15
PROLOGO
medida que avanza el desarrollo de los países, se
de relieve la importancia y necesidad de utilizar en
licación de los planes un proceso por medio del cual
Igre en el menor tiempo y con la mayor eficiencia, la
icipación consciente de las sectores populares tanto en
'aneamiento como en la ejecuci6n de los programas,
s niveles local, regional y nacional.
as experiencias realizadas durante varios años en
campo en América Latina y en países de Europa,
y Ajrica han dado un conjunto de técnicas operatiuas,
anismos como las Naciones Unidas y la Organización
los Estados Americanos, así como profesionales en di-
.\" especialidades, han ido perfilando un cuerpo de
ipios teóricos ] metodológicos que se involucran en
xpresión de "Desarrollo de la Comunidad".
Si se concibe el Desarrollo de la Comunidad como un
umento que mediante organización y educación de las
tioidades promueve entre otras cosas la participación
iente de la población en el planeamiento y ejecución
rogramas de beneficio colectivo, que juega un papel
ortante en el campo de la motivación para producir
bios de actitud javorables al progreso, que permite
lerar la integración de fuerras que intervienen en el
rrollo general, claramente puede asegurarse que el
:io de los principios metodológicos y la apiicacién de
técnicas es un proceso complejo )' delicado que requiere
meditación y análisis por quienes en el alto nivel orientan
sarrollo general y del personal encargado de la eje-
n.
's por esto que el esfuerzo que el Dr. Ezequiel Ander
ha hecho en este trabajo, constituye una contribución
íosa " estimulante para los estudiosos de estas disci-
13
I.I~III
plinas. No se trata, como lo señala el autor, de un traba}
definitivo, por lo contrario, el ePílogo del libro lo expres
claramente: es un punto de partida. Sin embargo, deseamos
destacar algunos aspectos del trabajo, en cuya línea di
búsqueda queremos estimular a otros investigadores .
expertos en el desarrollo, tales como los que presenta el
autor en un intento por incorporar de una manera operatioa
al proceso de Desarrollode la Comunidad, como parte
insustituible e inseparable del Desarrollo global.
En este orden de cosas, nuestra experiencia de la proble-
mática latinoamericana nos permite afirmar que es nece-
sario que los programas de Desarrollo económico y social
no se conciban ni se realicen sin utilizar adecuadamente
las técnicas del Desarrollo de la Comunidad.
En América Latina, los programas nacionales, re-
gionales y locales de Desarrollo de la Comunidad, están
adquiriendo una creciente importancia. Lamentablemente,
en algunos países no han alcanzado todavía ni la enoer-
gadura ni la extensión que lAs necesidades de los mismos
requieren, quizás por la falta de orientación y conocimiento
de lds posibilidades de este método; de ahí que esperamos
que muchos otros como Ander Egg continúen investigando
en este campo.
"Metodología y Práctica del Desarrollo de la Comu-
nidad" no es solamente el reflejo de una inquietud teórica,
sino que recoge una serie de experiencias que le dan la
suficiente sustentaci6n para considerarse como un buen
libro sobre este tema.
Los que conocemos a Ander Egg, sabemos que en éL
se conjugan dos características fundamentales, que es un
hombre de pensamiento y que es un hombre de acción.
GABRIEL 'OSPINA RESTREP
Washington, agosto de 1964.
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PREFACIO DEL AUTOR
esarrollo de la Comunidad es una actividad que
ibido escasa atención oficial en nuestro país. Como
uencia de ello, y también de otras circunstancias,
nta un campo aún poco experimentado entre nosotros.
n no pocos casos los especialistas de organismos
cionales o de otros países, que han venido a iniciar
sesorar programas de Desarrollo de la Comunidad,
I limitado a formar "desde la cátedra" a otros que
I"Z no han ido más allá del enseñar "cómo se des-
n las comunidades" o "en qué consiste el desarrollo
munidades" . Por su parte, quienes han viajado al
ijero para capacitarse en este campo, de ordinario se
11/ a su regreso en la tarea de "formar personal".
unos este hecho no con ánimo de criticar a los espe-
las que posee nuestro país, sino por lo contrario,
uoner en evidencia y lamentar la incomprensiét: y la
importancia que se ha atribuido a los programas de
urollo de la Comunidad, y el desaprovechamzento de
icos capacitados que están esperando les sea llegada.
'iora de la acción".
'sto tiene una explicación, y permítasenos hacerla con
cita del prestigioso economista Gunnar Myrdal:
uiendo la antigua tradici6n teórica de ignorar (os
III/l'S no económicos - basándose en que caen fuera del
I/.IIS económico -, con frecuencia los economistas han
trsto sencillamente que las comunidades nacionales se
slarían psicológica, social, cultural y políticamente a
cambios, a medida que estos ocurrieran, y los han pro-
ido con pocos remordimientos de conciencia, ya que
n se ha visto esa hipótesis no carece de fundamento en
aso del desarrollo histórico de los países adelantados,
artir de su etapa pre-industrial. Sin embargo, no han
seruado por lo general la profunda diferencia que existe
15
I
1IIIill
('/1 /1/ /}"f/l<l/f'f"t"/1 uucta! /'UI'(/ ('/ cambio,'?'
Debido a que todo lo concerniente a problemas de des--
arrollo suele enfocarse con una óptica econémica, de ordi-
nario se ha descuidado el hecho puesto de manifiesto por
Staley (citado por el mismo Myrdal), de que "los obstáculos
sociales al desarrollo son tenaces porque están profunda-
mente arraigados en los hábitos de millones de individuos,
en los convenios sociales aceptados que llamamos institu-
iones, y en los sistemas de valores de acuerdo con los cuales
la gente decide que unas cosas son buenas y otras malas,
algunas más importantes y otras menos". 2.
Este manual tiene el propósito de ser una guía de tra-
bajo, pero a la oe; pretende poner en evidencia un aspecto
un tanto descuidado: la importancia del Desarrollo de la
Comunidad como técnica que puede contribuir a crear el
fundamento psicológico para que un país logre su des-
arrollo, en especial para generar el "despegue" (take off)
de las poblaciones marginales.
Por lo general, cuando se habla de Desarrollo de la
Comunidad se señala como objetivo lograr que las comu-
nidades impulsen su propio desarrollo .y resuelvan sus
problemas más agudos. Esto es totalmente correcto y por
sí solo justificaría la importancia de tal actividad social.
Nosotros queremos ir más allá: consideramos al Des-
arrollo de la Comunidad como parte integrante del
concepto más amplio, más general y complejo de
"Desarrollo", y lo entendemos como método y
técnica que contribuye positiva, real y efectiva-
mente en un proceso de Desarrollo integral y ar-
mónico, atendiendo fundamentalmente a ciertos
aspectos extra-económicos, en particular psico-so-
ciales, que intervienen en la promoción de acti-
tudes, aspiraciones y deseos para el desarrollo.
(1) MVJU>AL, GUNNAa: Solidaridad o desintegraci6nj F.C.E., México, 1956.
(1) STALEV, EUOENE: The Future oJ Under-Developed Count,inj Harpers,
Ncw York, 1954. Citado por G. Myrdal, op. cit.
Partiendo de esta idea o. tesis central, hemos urientado
nuestro trabajo en las siguientes' direcciones:
1u. Encontrar una metodologia liara estudiar las' comu-
uidades mediante un procedimienio que, teniendo validez
científica, permita realizar los estudios de comunidades sin
iecesidad de que sean exhaustioamenie "afinados", en el
menor tiempo y al menor costo posibles proyectados con
una clara motivación práctica de mejoramiento social,
uale decir, orientados a un "conocer para actuar .y para
transformar". En cuanto a la necesidad de elaboi ar y per-
[eccionai un método del tipo propuesto, ella surge del pro-
blema que enfrenta el especialista en Desarrollo de la
Comunidad, al ten' r que conciliar -uo como especialista
Ilero sí como funcionario o técnico gubernamental- las
exigencias políticas inmediatas que reclaman soluciones a
'orto plazo, con la necesidad de estudios profundos y de
'ilaneamientos a largo Plazo, CU)'OS "frutos" es probable
no vea el gobierno que ha propiciado los estudios. Por
litro lado, una técnica de este tipo es hoy exigida Ijar la
situacién explosiva ~e las comunidades marginales.
20. Elaborar una metodología que pueda ser utilirada
con las adecuaciones del caso, tanto en programas que
uentan con efectivo apoyo gubernamental, cuanto en
aquéllos que son "tolerados" }' marchan gracias al im-
ulso de los técnicos, o bien en los que hay que apoyarse
exclusivamente en los esfuerzos de la propia población.
3°. Concebir el Desarrollo de la Comunidad no sólo
como fundamento psico-social del Desarrollo, sino también
como base del cambio de estructuras.
4°. Organizar los programas de tal manera que los
recursos que puedan disponerse, abundantes o escasos, no
queden en la organización burocrática que se monta para
promover el desarrollo de La comunidad.
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,i
I
50. Otras advertencias sobre este trabajo son: a) la
guía de investigación propuesta está lejos - de agotar las
posibilidades de análisis e investigación de comunidades;
b) un trabajo de Desarrollo de la Comunidad como el que
aquí proponemos supone la colaboración interdisciplinaria,
vale decir, la constitución de un equipo polivalente; pues
el Desarrollo de la Comunidad no es una técnica exclusiva
de ninguna profesión.
lo dicho podríamos establecer la siguiente noci6n de
unidad:
La comunidad es una unidad social cuyos miembros participan
1, algún rasgo, interés, elemento o función común, con conciencia
Ü pertenencia, situados en una determinada área geográfica en la
ual la pluralidad de personas interacciona más intensamente entre
que en otro contexto.
Con esto no pretendemos haber elaborado recetas má-
gicas, sino una guía de trabajo, harto perfectible, que
el buen criterio de quienes han de utilirarla sabrá adaptar
en cada circunstancia conforme con la finalidad de su tra-
bajo, y según las mayores o menores necesidades de afina-
miento en el análisis. Hemos procurado asimismo dar un
gran sentido práctico .a este manual, proporcionando
instrumentos de trabajo que han de servir como vade-
mecum del trabajadorsocial, tales como los que ofrecemos
en el capítulo X.
Por encima de sus aspectos metodológicos y técnicos,
esta publicación es una profesión de esperanza en los hom-
bres. Tenemos la sólida convicción de que todos - aun
aquéllos que están en situación infra-humana - tienen
capacidad para levantarse de su situación, y creemos que
si no lo hacen es por jalta de orientación y porque carecen
de una razón para hacerlo, El hombre no sólo necesita
tener con qué vivir, sino también y fundamentalmente,
por qué vivir.
El Desarrollo de la Comunidad puede contribuir al
mejoramiento social y económico, pero más aún puede
contribuir a mejorar y a elevar a los hombres.
I evidente que esta, noci6n es amplísima, pero a nuestro
nder s6lo así puede ser aplicable igualmente a unidades
distintas en características y extensión, como una unidad
iosa que vive aislada en un convento, un barrio, un rnuni-
0, la provincia, la naci6n o la comunidad internacional,
decir, a todos los niveles en que es aplicado de ordinario
término de comunidad.
SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL
DESARROLLO DE LA COMUNIDAD
Mucho se ha discutido acerca del término. Por lo genera
han empleado indistintamente las expresiones "Desarrollo
la Comunidad" y "Organizaci6n de la Comunidad", o la
nbinada de "Organizaci6n y Desarrollo de la Comu-
d". Por otro lado, en cuanto a nociones afines se refiere,
han utilizado términos que en la práctica significan de
inario una misma cosa: "acción comunal", "educaci6n
damental", "bienestar social de la comunidad", etc. Para
mayoría de los autores estos términos tienen el mismo signi-
do, pero suelen ser utilizados haciendo una diferencia más
n de grado que de contenido.
Por la índole de este trabajo no creemos que valga la pena
utir cuestiones terminológicas. Nosotros utilizaremos sola-
tente la expresión Desarrollo de la Comunidad, hoy amplia-
nte empleada en el campo del trabajo social y de las ciencias
iales, por sociólogos, antropólogos, urbanistas, economistas,
lentes sociales, educadores, ctc., y a la cual consideramos
más adecuada para nuestros fines.
EZEQ.UIEL ANDER EGG
1964.
21
I¡!!I
1'1
111
EVOLUCIÓN DE LA NOCIÓN
DESARROLLO DE LA COMUNIDAD
La expresión "Desarrollo de la Comunidad" (Comrnun-
ity Development), fue puesta en circulaci6n en los Estados
Unidos en época relativamente reciente (1), si bien el término
ya había sido utilizado por el Gobierno inglés en 1942, para
designar el movimiento de promoci6n que debía iniciarse en
las colonias para preparar la emancipaci6n de las mismas.
En tal ocasi6n se concibió el Desarrollo de la Comunidad
como:
"Un movimiento con el fin de promover el mejora-
miento de la vida de toda la comunidad, con su participa-
ción activa y en lo posible por iniciativa de la propia
comunidad. Si acaso dicha iniciativa no apareciera de
manera espontánea, se emplearán técnicas que la hagan
surgir y la estimulen con el objeto de asegurar respuestas
activas y entusiastas al movimiento. El desarrollo de la
comunidad abarca a todas las formas de mejoramiento.
Incluye por lo tanto un conjunto de actividades que se
desarrollan en un distrito ya sean promovidas por el
Gobierno o por las organizaciones no oficiales. En lo que
concierne a la agricultura, se desea la utilización de me-
jores métodos agrícolas y un mejor tratamiento en la cría
del ganado; en el campo de la .salud, se promueven me-
jores condiciones sanitarias y de suministro de agua,
medidas de higiene, protección a la infancia 'i a la mater-
nidad, en el campo de la educación, alfabetizaci6n y edu-
caci6n de adultos, así como extensión y mejoramiento de
las escuelas de primera enseñanza".
"El desarrollo de la comunidad debe utilizar el moví-
miento cooperativo, que será puesto en práctica en íntima
asociación con los organismos gubernamentales locales".
(1) En 1947 se utilizó esa expresión en el título de una publicación
de la Sección de Extensión de la Universidad de Virginia; Jean y J~
Ogden: 'í Ttuse Things We Tried; a Fuu year Exp"iment in Communiry Deue-
lopment"; lnitiated and Carried out by the Extension Division of the
Univenity ol Virginia. Vol. XXV, No. 6, 15 X 1947.
22
ue la "Conferencia Nacional de Servicio Social" de los
l8 Unidos quien tuvo el mérito de formular el primer
11\1) con el fin de precisar el alcance de este concepto,
U expresión afín de "Crganización de la Comunidad".
pués de varias reuniones de estudio en Boston, Buffalo,
it, Nueva York, Pittsburg y Chicago, se intentaron
111(15 definiciones que ponen de manifiesto la concepción
ntc alrededor del año 1943. Helas aquí:
"En el campo del bienestar social, la Organización de
Comunidad puede describirse como el arte de descubrir
ccsidades sociales y de crear, coordinar y sistematizar
los agentes instrumentaJes a través de los cuales los talentos
recursos de los grupos pueden ser dirigidos hacia la reali-
cíón de los ideales delmismo grupo y hacia el desarrollo
las potencialidades de sus miembros. Investigación,
rpretación, conferencias, educación, organización de
pos y acción social, son los principales elementos usados
ste proceso".
na segunda definición" propuesta, fue la siguiente:
"Organización de la Comunidad, es un tipo de servi-
io social que se refiere a todos aquellos esfuerzos que
icnden a dirigir de una manera efectiva los recursos
iales hacia las necesidades específicas o totales de un
determinada. Sus tareas pueden envolver actividades
t.¡II$ como búsqueda de datos, desarrollo de programas
le bienestar social, cambio de sistemas o pautas de Ser-
ido Social y promoción de legislación social".
r último, se propuso esta definición:
"Organización de la Comunidad es el proceso de tratar
n individuos o grupos que están inrerc., ••dos o pueden
nteresarse en los serViCIOSu objetivos del bienestrr social,
n el propósito de aumentar el volumen de tal. , servi-
II)S, mejorar su calidad)' distribución, (¡ adcl •miar 'T) las
dones para alcanzar tales objetivos"
2}
Es evidente que la Organización de la Comunidad aparece
ligada como método privativo del Servicio Social. A nuestro
juicio, una de las obras clásicas de la época: "Social Wotk
Tear Book" (1943) de Arthur Dunham, es bien ilustrativa de
la concepción vigente, al definir la Organizaci6n de la Co-
munidad como:
111
"Un proceso dirigido hacia la creaci6n de recursos y
el mantenimiento del equilibrio necesario entre tales
recursos y las necesidades de una determinada área geo
gráfica o campo específico de Servicio Social".
,1
I
11111
",\
La "Conferencia Nacional de Servicio Social" de Estados
Unidos, reunida en 1947 (en especial en el trabajo presentado
por I. Newstetter), distinguió: a) un proceso propio del Ser-
vicio Social dentro del Desarrollo de la Comunidad, a saber,
la acción inter-grupos; b) procesos que no se estimaron parte
del Servicio Social, tales como la actividad educativa y de
promoción, y el proceso administrativo de organizaci6n de
la comunidad.
Sin embargo, en las publicaciones de la época -la de•Wayne Mac Millan "Communitv Organization for Social Welfare"
(1947) nos parece bien representativa- la Organización de
la Comunidad está ligada exclusivamente al Servicio Social
como procedimiento "de ayudar a la gente a encontrar medios
efectivos de trabajar en cooperación con 'otros, para mejorar
los recursos de la comunidad". -
Desde 1950 las Naciones Unidas y sus organismos espe-
cializados comienzan a utilizar la expresión "Desarrollo de
la Comunidad" para designar:
"Aquellos procesos en virtud de los cuales los esfuerzos
de una poblaci6n se suman a los de su gobierno para me-
jorar las condiciones económicas, sociales y culturales
de lits comunidades, integrar a éstas en la vida ,!eI
país y permitirles contribuir plenamente al progreso
nacional"
111
24
<». Si
1 Seminario organizado por la Organización de Estados
rrcanos (O.E.A., 1950) en la República de San Salvador,
,ió el Desarrollo de la Comunidad como:
"Técnica o proceso que emplea el Servicio Social para
usri tar la racional participación de los integrantes de
1111" determinadazona o población, en una empresa de
uu-joramiento individual y de progreso colectivo, sobre
1" base de los propios recursos".
111 embargo, fue en 1956 cuando en los organismos inter-
ionalcs se llegó a un acuerdo respecto de esta expresión,
nicndo el Desarrollo de la Comunidad como:
"El proceso a través del cual los esfuerzos del propio
pueblo se unen con los de las autoridades gubernamen-
tules, con la finalidad de mejorar las condiciones econó-
micas, sociales y culturales de las comunidades, incorporar
[ichas comunidades en la vida nacional, y capacitadas
ra contribuir plenamente en el progreso del país".
obra de Caroline Ware (1), que tanto significado tiene
uiérica Latina en la difusión del Desarrollo de la cornu-
1, en su edición de 1954 nos señala un nuevo jalón en la
u y alcance de la expresión Desarrollo de la Comunidad,
finirla como:
"Un proceso para suscitar grupos funcionales de ciuda-
lnnos capaces de ser los agentes activos y responsables
I~ su propio progreso, usando para ello como medios:
In investigación en común de los problemas locales, el
plruH'arniento y la ejecución por sí mismos de las soluciones
ue antes convinieron, y la coordinación voluntaria con
demás grupos y con las autoridades oficiales, de modo
1111: se obtenga el bienestar total de la comunidad"
WARE, CAROLINE: Estudio (le la Comunidad; Ed. Hvmanitas,
l' Aires, 1964.
~5
En 1958 la definición utilizada por las Naciones Unid
fue revisada, quedando en vigencia la siguiente:
"Desarrollo de la Comunidad es el proceso por el
cual el propio pueblo participa en la planificación y er
la realización de programas que se destinan a elevar RII
nivel de vida. Eso implica la colaboración indispensabl
entre los gobiernos y el pueblo, para hacer eficaces es
quemas de desarrollo, viables y equilibrados".
Es así como llegamos a la concepción moderna del Des
arrollo de la Comunidad, que "se caracteriza por una actitu
más que por la sustancia de un programa. Lo que cuenta es
la forma de emprender el trabajo, más que la naturaleza del
trabajo en sí mismo" (1).
El Desarrollo de la Comunidad (principios, metodología
y práctica), tal como se concibe en este manual, es el punto
de encuentro y de utilización de técnicas semejantes. Nace,
como lo indica Irwin Sanders, (2) de corrientes afines de
las que toma su nombre: del lado "paterno" puede ser refe-
rida al desarrollo económico, del que deriva el sustantivo; del
lado "materno" se relaciona con la organización de Id comu-
nidad, de la cual deriva la adjetivación.
A su vez, el desarrollo económico deriva de una impor-
tante estirpe cuyos "antepasados" estaban principalmente
interesados por elevar el nivel de vida mediante aumento de
la eficiencia productiva (v, gr., extensión agrícola), por
difundir las formas de organización económica consideradas
eficaces para multiplicar y distribuir de modo más amplio
los recursos materiales (planificaci6n económica), y por
vivificar la vida rural de diversos modos considerados capaces
de favorecer el deseado cambio social (reconstrucción rural).
Continuando con Sanders y su metáfora, podemos decir
que del lado "paterno" los parientes colaterales son la planifi-
(1) MILHAUD, MAURICE: Principes de la, mhhod« du délJeloppement comu-
nautaire. En Community Development, No. 6, 1960.
(') SANDERS, Iawrx: Teorie dello slJiluppo comunitario, En Community
Development, No. 5, 1960.
26
1urbanismo, el reordenamiento urbano y aun la colee-
IOn de la agricultura, considerada esta última por
rientes como la "oveja negra de la familia",
I lado "materno" se presenta como un impetuoso manan-
ti inmediata predecesora: la organización de la comu-
reconoce como sus antecesores a las asistencia social
ucación de adultos. De estas dos últimas, la primera
I desciende de las asociaciones de caridad, de las
des de recreación pública, de la planificación social
IC'gislaciónsocial; la segunda, que a su vez contribuye
tividades de educación sanitaria y de seguridad social,
ti pariente colateral en la educación fundamental.
SíNTESIS CONCEPTUAL
precisar aún más la noción que acabamos de exponer
rvirá como telón de fondo para todos los capítulos
manual, vamos a describir el Desarrollo de la Comu-
respondiendo a los siguientes interrogantes:
s?
El desarrollo de la Comunidad "S un complejo de pro-
os progresivos o sea un conjunto de fases y etapas suce-
$, con una dirección determinada, destinadas a alcanzar
serie de objetivos o una meta prefijada.
les son sus objetivos?
Lograr el mejoramiento de las condiciones económicas,
ociales, culturales y humanas de la colectividad, reali-
ando un trabajo "desde la base".
h) Procurar modificar las actitudes y prácticas que actúan
como freno o escollos al desarrollo social y económico,
promoviendo a su vez actitudes especiales que favorecen
dicho mejoramiento, entre las cuales, sin hacer una
enumeración exhaustiva, pueden destacarse:
Despertar en fl hombre la capacidad para resolver
sus propios problemas.
27
-Despertar el deseo de progreso, mediante el propi
esfuerzo y trabajo.
-Despertar el nivel de aspiraciones en las poblaciones
marginales, por la tensi6n entre la situaci6n social
actual y la situaci6n social deseada, creando un sen-
tido de viabilidad respecto del nuevo estado por
alcanzar.
-Elevar en la poblaci6n la propensi6n a trabajar y
la propensi6n a innovar.
-Promover en los individuos una actitud frente a los
problemas de la comunidad (local y nacional) y
frente al Estado, por la cual no se espere que éste
resuelva todos los problemas, sino que ellos mismos
se encuentren impulsados, mediante su participa-
ci6n en una acci6n individual y comunal, a resolver
los que están al alcance de sus posibilidades.
+-Desarrollar el espíritu y la acci6n cooperativa, con
la cual se fomenta el sentimiento de unidad entre
los individuos, los grupos y las comunidades, y se
alienta el deseo de una promoci6n, no s610 indi-
vidual sino también colectiva.
-Promover el florecimiento de los valores humanos
en las clases más modestas, frecuentemente inexplo-
tados o mal orientados.
-Suscitar un respeto activo hacia el hombre, hacia
sus derechos y hacia todo aquéllo que lo hace verda-
deramente hombre.
En este trabajo nosotros concebimos el Desarrollo de la
Comunidad según un objetivo primordialmente psico-social,
unque abarcando a los otros (cívicos y económicos) que a
nuestro juicio tienen valor secundario en dicho desarrollo.
Tal como se puso de manifiesto en la XI Conferencia
Internacional de Servicio Social (Brasil, 1962), los programas
de Desarrollo de la Comunidad pueden ser concebidos según
diferentes objetivos, a saber:
¿Quiénes intervienen?
En este conjunto de procesos progresivos debe conju-
garse la intervención de dos elementos esenciales:
a) 'La poblaci6n misma, que participa con su acción y si es
posible con su iniciativa. Para que la participaci6n
de la población -dice un Informe de Naciones Uni-
das- (I) pueda contribuir en forma significativa al des-
arrollo económico y social de todo un país o territorio,
debe cumplirse dentro de un plan nacional que abar-
que a gran número de las comunidades más pequeñas.
Dentro de ese cuadro, el reconocimiento gradual por
parte de la población de la importancia de estas rela-
ciones más amplias, contribuye a la integración de las
comunidades más pequeñas con las mayores. Este
reconocimiento, junto con la participación activa de
la población en los asuntos locales y de interés colec-
tivo, aumenta su natural interés por participar políti-
camente en los asuntos nacionales y por capacitarse
para esa participación en la práctica.
b) El gobierno, cuyo papel es planear y organizar los
programas sobre una base nacional, con arreglo a una
política bien concebida, y en segundo lugar prestar los
servicios técnicos y la ayuda material básica que están
fuera del alcance de las comunidades y de las organi-
ciones privadas.
I~ill
111
Objetivos primordialmente econ6micos.
Objetivos cívicos o socio-cívicos.
Objetivos socio-econ6micos.
Objetivos primordialmente sociales.[Para quién se hace?
Los destinatarios de esta acción son todos y cada uno
de los miembros de la colectividad.
(') :"AC¡O:-¡C.S C:-¡IDAS: Extracto del XXo Informe del Comité Administra-
I/Un de Coordtnacion del Consejo Econ/omco y Social. Desarrollo de la Comunidad
y Servicios Conexos, Anexo IlI. (E/2931), 1956.
28 29
~
2. Según el alcance de sus objetivos:
a) Programas con miras a resolver determinados problemas:
Erradicaci6n de "Villas de emergencia"
- Organizaci6n de recursos
- Coordinaci6n de recursos
CAPíTULO II
b) Programas generales:
Organizaci6n y desarrollo de nuevas comunidades
Reconstrucci6n de comunidades
Organización y desarrollo de viejas comunidades
Plan integral que abarca un área provincial o nacional,
incorporada a los programas de Desarrollo Econ6mico
y Social.DIFERENTES TIPOS Y MODALIDADES
DE PROGRAMAS DE DESARROLLO
DE LA COMUNIDAD 3. Según la zona en que se realiza:
a) Programas de Desarrollo de Comunidades Urbanas
b) Programas de Desarrollo de Comunidades Rurales
Conforme con la noción de comunidad propuesta anterior-
mente, es fácil inferir que cuando nos referimos a "Programas
de Desarrollo de la Comunidad" podemos estar haciendo
referencia a proyectos de índole muy diferente. De ahí que
nosotros hayamos intentado clasificar a los diferentes tipos y
modalidades de programas de Desarrollo de la Comunidad
con arreglo a cuatro criterios: según el ámbito geográfico en
que se realicen; según el alcance de sus objetivos; según la
zona en que se realicen; y según su origen (organismo pro-
motor).
Cualquiera sea el tipo de programa y la escala en que
se desarrolle, los proyectos de Desarrollo de la Comunidad,
en última instancia, operan en el nivel comunal. Por esta razón,
cuando los clasificamos según el ámbito geográfico, queremos
hacer referencia a la extensión territorial que abarca el pro-
grama: una comuna, una región, una provincia o una nación.
He aquí la clasificación de acuerdo con los cuatro cri-
terios mencionados:
4. Según su origen:
a) Programas iniciados por organismos gubernamentales:
Nacionales
Provinciales
Comunales
Técnicos (INTA, CFI, etc.).
b) Programas iniciados por organismos no gubernamentales:
Escuelas
Extensi6n universitaria.
Escuelas de Servicio Social
Emaús
- . Cámaras Juniors, etc.
e) Programas iniciados por la misma Comunidad.
1. Según el ámbtto geográfico:
a) Programas de ámbito nacional
b) Programas de ámbito regional
e) Programas de ámbito provincial
d) Programas de ámbito local o comunal
Esta clasificación, que sirve ante todo para ponernos de
acuerdo sobre el alcance que en cada caso le damos a la
expresión Desarrollo de la Comunidad, debe ser tenida en
cuenta también en todo lo referente a la parte metodológica
del proceso: investigación, diagnóstico, planificación, ejecu-
30
~I'II
ción y evaluación. Es así como toda la elaboración y prepara-
ción .de cada proyecto debe ser adaptada según el ámbito,
el objetivo, la zona y el organismo patrocinante o iniciador.
En numerosos países los programas de Desarrollo de la
Comunidad se han organizado en todo el ámbito nacional, y
en algunos casos se los considera como parte de los programas
nacionales de desarrollo económico y social. A modo de ejem-
plo, podemos nombrar India, Pakistán, Filipinas, Grecia,
Egipto, Puerto Rico, Costa Rica y Venezuela.
Estos programas suelen tener características y objetivos
diferentes: (1)
-Algunos programas nacionales (Grecia, Carea, Birma-
nia) han tenido como objetivo restablecer los servicios e insta-
laciones para uso de las colectivida~, que habían sido des-
truídos durante la guerra; y emplear, a nivel local y en tra-
bajos constructivos, el excedente de mano de obra desocu-
pada o sub-empleada.
-Otros programas, llevados a cabo en países del sudeste
asiático que acababan de lograr su independencia, tenían
por objeto animar a la población para que mejorara su situa-
ción económica y social.
-En algunos países de América Latina (Bolivia, Perú,
México), los programas de Desarrollo de la Comunidad han
procurado acelerar la integración de grupos autóctonos
importantes, y favorecer nuevas formas de ayuda mutua en
el seno de vieias comunidades. Medidas análogas han sido
tomadas en India, Ceilán y Birrnania.
-En otros países (Ceílán, Egipto, Jamaica, Pakistán y
Yugoslavia), las cooperativas han sido el instrumento prin-
cipal del desarrollo comunitario a nivel local, integrado en
programas nacionales de desarrollo.
-Por último, en ciertos países los programas de Desarrollo
de la Comunidad están ligados estrechamente a los planes de
reorganización política y administrativa (Ceilán, Jamaica,
Nigeria, Israel).
(1) Ver NACIONES UNIDAS: Le progrés social par l'ammagement des eoll,,-
fivités; ST/SOA/26, New York, 1955.
32
eremos una breve síntesis informativa de algunos de
grarnas, escogiendo particularmente aquellos aspectos
pueden interesar a nuestra realidad, y remitiendo al
las fuentes que se indican en cada caso, para obtener
luformación más detallada.
Breve referencia sobre los programas
sarrollo de la Comunidad en varios países
INDIA (*)
I India es acaso el país en el que ha sido mayor el
o sistemático para promover el proceso de desarrollo
1" cumunidad en escala nacional y como parte integral
programa de desarrollo de todo el país". (1)
llcance del programa. En 1952, al iniciarse el programa,
omprendía 55 zonas de proyectos experimentales que
iban 25.264 aldeas y alrededor de 16.400.000 habi-
. Al finalizar el Ier. Plan Quinquenal en 1956, abar-
122.957 aldeas y 79.800.000 habitantes. Hacia 1.959,
alcanzado a 290.000 aldeas, y 1963 era el año señalado
que el programa abarcara todo el país.
bjetiuos del programa. Inserto en los planes de desarrollo
1, el programa de Desarrollo de Comunidades persigue
mismos objetivos. "Se trata en general, del desarrollo
mico, la justicia social y el crecimiento democrático.
procura equilibrar los tres fines hasta donde sea posible
¡••rionarlos de tal manera que se complementen entre sí.
ejemplo, en la esfera económica tratamos de aumentar
) Ex,tracto de la monografía presentada por B. Mukerji en el Semi-
dI' las Naciones Unidas sobre problemas de administración pública
I".,dos por los programas de Desarrollo de la Comunidad; La Haya,
11 dr enero de 1959; publicado en Aspectos de los programas de Des-
" la Comunidad que guardan relación con la Administración Pública:
11<:$ Unidas, Nueva York, 19<>0.
NACIONES UNIDAS: Los Sermcios SOCIales en el Desarrollo de la Comu-
• r-n "Revista Internacional de Servicio Social", No. b. marzo de
O. N.Y.
33
la producci6n agrícola e industrial, pero al mismo tiempo
prestamos la debida atenci6n a la distribuci6n equitativa d
la tierra y a garantizarle al que la cultiva un ingreso ade
cuado por sus trabajos conforme a los requisitos de la justicia
social. De ahí" la importancia que se atribuye a nuestras me-
didas de reforma agraria. Es más importante para nosotros
fomentar la autonomía local, que crear simplemente institu-
ciones populares para el desarrollo de la comunidad. El
objetivo consiste en vitalizar todo el proceso democrático y
colocar a la democracia sobre una base más amplia y firme.
Pero debe llegarse a una transacci6n entre los fines demo-
cráticos y el objetivo del desarrollo econ6mico. Este último
no debe realizarse a costa de los valores democráticos, ni tam-
poco hay que poner en peligro el crecimiento democrático
por falta de desarrollo econ6mico o porque no se haya pro-
movido la justicia social".
Métodos. "El método empleado consiste en divulgar la
enseñanza y fomentar la organización de la comunidad ...
En la actualidad se da una importancia creciente al estableci-
miento de instituciones y organizaciones populares en las
aldeas, 'mediante las cuales debe desenvolverse cada vez
más el programa"
. Las principales instituciones en las aldeas han de ser el
panchayat (especie de Junta Comunal), la cooperativa y la
'escuela aldeana. El panchayat debe funcionar como organismo
cívico y de desarrollo, la cooperativa actuará en laesfera
económica, y la escuela aldeana en las esferas intelectual
y cultural;'
Organización. Los organogramas que se transcriben nos dan
una idea de la organizaci6n del programa en los diferentes
niveles y sectores que comprende.
Gobierno local. En lo referente al gobierno local, Mukerji
hace una reflexi6n que consideramos de importancia por
tratarse' de una experiencia que en alguna medida puede
aplicarse a nuestro medio. "El programa de la India ha pasado
por la etapa en que se procuraba estimular el desarrollo de
la comunidad mediante 6rganos especiales de desarrollo, lo
" ,.,.1
H
1 dio poco resultado. El esfuerzo actual consiste en crear
II'jor;¡r los gobiernos locales y estimular al mismo tiempo
uuvidadcs de esfuerzo propio. en la comunidad. El
rnt o de la autonomía local es algo más que una mera
\llll 1\;\ dr C1T¡.¡r instituciones populares para el desarrollo
1;, comunidad. El objetivo consiste en revitalizar todo el
KTSO democrático y colocar a la. nueva democracia del
sobre cimientos más amplios y sólidos",
PAKISTAN (*)
Este programa tiene importancia como ejemplo ilustrativo
h-sarrollo de comunidades urbanas. Fue iniciado en 1954
11 1111 proyecto experimental en Lyari, barrio de viviendas
lubres de Karachi, y proseguido con programas similares
runbas partes del país, contándose en 1959 con 8 proyectos
marcha, cada uno de los cuales beneficiaba a una pobla-
11 de 20.000 a 30.000 habitantes. En cada uno de ellos
rhajaba un organizador y una organizadora de asistencia
LII, ambos con título universitario y con entrenamiento
pcclfico en las tareas que realizaban .
Lo que nos interesa poner de relieve de este programa, no
CHitO el proyecto en sí, como la raz6n por la cual el gobierno
Pakistán decidi6 emprender programas de esta índole.
11 un país insuficientemente desarrollado, las necesidades
11 grandes, en tanto que los recursos son escasos y limitados.
r consiguiente, es deseable y hasta esencial que los proyectos
se inician no sean costosos y que los servicios prestados beneficien
luchas personas. Por lo tanto, los expertos y los técnicos 10-
,11('5 de Pakistán que habrían de reemplazarlos, consideraron
ll<" entre los servicios que podría iniciar el Gobierno, los
avcctos de Desarrollo de la Comunidad eran los menos costosos y los
beneficiarían a más personas".
(') Extracto del trabajo de Salima Omer: Desarrollo de la Comunidad
bana, La txperiencia de Pakistán; publicado en "Revista Internacional
Servicio Social". No. 6, marzo de 1960.
H
CAP í TUL O VIII
DIAGNÓSTICO Y PLANIFICACIÓN
Diagnóstico
Dentro de nuestro esquema general, el término "diag-
nóstico" tiene un sentido similar al que de ordinario se le da
en Medicina: averiguación del estado de salud de una per
sona y, en caso de enfermedad, determinación de los fa
tores de ésta y de las necesidades más urgentes de curación
Todo esto, claro está, referido en nuestro caso a una comunidad
en su conjunto.
En la práctica, y conforme con la metodología propuesta,
es preciso distinguir dos tipos de diagnóstico: el diagnóstICo
,hreliminar y el diagnóstico final. Ambos abarcan, en mayor
o menor medida, los problemas (perturbaciones, necesidade~,
carencias) de una determinada comunidad. Tales problemaJI
pueden ser clasificados en tres categorías, a saber:
1. Problemas sentidos por la Comunidad: son los problema,
que pueden recogerse a través de las entrevistas indi
viduales o de las reuniones en general; los que están
latentes en la vida de la comunidad, la cual espera
una solución para ellos y a veces está dispuesta a bus
caria por sí misma.
2. Problemas reconocidos por las autoridades o institu
ciones, acerca de los cuales se ha tomado o se intenta
tomar alguna resolución.
120
3. Problemas descubiertos por los técnicos, o sea, captados
por el equipo responsable del programa, tanto en el
transcurso de la investigación preliminar, como du-
rante la investigación de fondo, mediante los métodos
de análisis propuestos.
A modo de ejemplo señalaremos estos tres tipos de pro-
blemas a través de los resultados de un trabajo efectuado
por el CINVA: (*)
1. Problemas sentidos por la Comunidad:
Falta de agua, falta de alcantarillado, basura sin recoger,
vías de acceso deficientes, propiedad ilegal, insuficiencia
de escuelas, insuficiencia de servicios médicos, quebradas,
barrancos y derrumbes, falta de unión en la poblaci6n,
falta de vigilancia policial.
2. Problemas reconocidos pm las autoridades e instituciones:
1nsuficiencia de servicios médicos, falta de agua, desnu-
trición, vivienda deficiente, vias de comunicación defi-
ciernes. falta de alcantarillado, falta de servicios comu-
nales, inaplirabilidad de los impuestos prediales, pro-
piedad ilegal, junta de fomento no representativa e ino-
perante, desvalorización de la tierra vecinal.
~,
~
~
3. Problemas dcsculuertos por 111illujligaáúlI:
Falta de agua, falta de alcantarillado, vías de acceso
deficientes, falta de unión, de cohesión y de sentido co-
munal, inseguridad de la propiedad, erosión, zonifica-
ción inadecuada, falta: de servicios comunales, déficit
cualitativo y cuantitativo de la vivienda, bajo nivel de
ingresos, bajo nivel educativo, dependencia predial,
basuras sin recoger, bajo nivel de salud.
La manera de realizar el diagnóstico depende de rada
estudio concreto, y es muy díficil formular reglas generales
nl respecto. Sin embargo, queremos destacar que se trata
d,' un paso muy importante, puesto que un huen planteo de
los problemas significa muchas veces la mitad de su solución.
( .) CINVA: Si/oto El proceso de desarrollo comunal aphcado a Ult pro}'tClo
46 rehabilitación urbana; Bogotá, 1958.
Ul
El diagnóstico es el remate o culminaci6n de la interpre-
taci6n, del mismo modo que la planificaci6n es la última
fase del diagn6stico. Aél se llega después de un conocimiento
tan completo como sea posible del fen6meno estudiado, y
él ha de permitir trazar las grandes líneas de la acción por
emprender.
El orden de urgencias y prioridades
Dentro del diagn6stico es conveniente establecer un re-
sumen que determine un orden de urgencias y prioridades,
que luego se "ajustarán" de acuerdo con las metas estable-
cidas. Para confeccionar dicho resumen puede ser útil el si-
guiente cuadro propuesto por Lebret, (.) adaptado aquí
a nuestro esquema de análisis.
Resumen de urgendas y prioridades
I Urgencia de I Urgencia de Urgencia deler, grado 2do. grado 3er. grado
Infraestructura
EquiParnimto
escolar
Equipamiento
sanitario
Agricultura
Industrias
Ütros
(.) LEBRET, LuIS: Manual de encuesta social; Ed. Rialp, Madrid, 1961.
122
Planificación
En el estado actual de la teoría del Desarrollo, concebido
éste no en su aspecto restrictivo de desarrollo económico,
sino en su aspecto integral y arm6nico, el Desarrollo de la
Comunidad no debe concebirse ni planificarse como una
técnica aislada y desvinculada del desarrollo global. Por lo
contrario, debe insertarse dentro de esa problemática general,
para operar, fundamentalmente, a nivel psico-social,
1. Algunas precisiones terminológicas.
Las expresiones "planificación", "planeación" y "programa-
ción", si bien no son equivalentes y admiten varias defini-
ciones, en general dan a entender un esfuerzo consciente y
deliberado que actúa sobre la realidad socio-econ6mica, con
el fin de alcanzar determinados objetivos, en un período
de tiempo dado.
En general podemos decir que una programaci6n detallada,
presupone respuestas adecuadas a las siguientes preguntas:
a) ¿Qué se quiere hacer?
b) ¿Por qué se quiere hacer?
e) ¿C6mo se va a hacer?
d) ¿Cuándo se va a hacer?
e) ¿C6mo se va a costear?
f) ¿Quién lo va a hacer?
g) ¿Quién lo va a supervisar?
h) ¿Qué consecuencias puede tener?
i) ¿C6mo controlar y evaluar los resultados?
j) ¿Qué condiciones previas hay que satisfacer? (1)
Todo esto sin olvidar nunca, como lo advierte Bettel-
heim, (2) que la planificaci6n no es una simple técnica de
laboraci6n de planes, sino un proceso social.
(1) Tomado de Guía del Extensionista; Ministerio de Agricultura de
alombía, y STACA,Bogotá, 1957.
(1) BETTELHE1M: Problemas te6ricos y prácticos de la planificaci6n¡ Ed.
ialp, Madrid.
UJ
Si bien en los términos indicados anteriormente podría
tolerarse un uso indistinto, existen tres expresiones que hay
que diferenciar, pues hacen referencia a aspectos o nivele
diferentes, a saber: "plan", "programa" y "proyecto".
- Un plan hace referencia al aspecto global de un pro
ceso de desarrollo.
- Un programa tiene un grado de mayor concreci6n, indi
cando las partes y condiciones de! plan en un período
de tiempo dado.
- Un proyecto se refiere a la disposici6n detallada par»
la ejecución de! plan, o sea a cada uno de los compo
nentes, como por ejemplo, construcci6n de vivienda
por ayuda mutua, crédito agrícola supervisado, creé!
ci6n de centros sociales, etc.
2. Características de la planificación.
Podemos caracterizar a la planificaci6n de la siguient
manera:
a) En cuanto a sus objetivos, apunta a actuar sobre l.,
fuerzas sociales y econ6micas, provocando un cambio drli
berado y orientado, cuya última finalidad es e! hombr
Todo el hombre y todos los hombres.
b) En cuanto a su racionalidad y objetividad, debe bOl
sarse, como lo indica Friedman, (1) en los siguientes aspectos
En un pensamiento analítico, vale decir, que toda decisión
debe tomarse luego de un examen exhaustivo el
los datos pertinentes.
En un pensamiento de integración que reúna los resul
tados de! análisis en un cuadro global.
En un pensamiento proyectivo, en cuanto que la planificn
ci6n es un proceso que tiende a sondear el futuro
(1) FREIDM.AN, JOHN: Introduction a l'elude el pratique de la planificauo«,
en "Revue Internatíonale des Sciences Sociales", UNESCO, Vol. XI,
Número 3, 1959.
En un pensamiento experimental que no presenta solu-
ciones rígidas de carácter doctrinario o dogmático.
Como ciencia, es experimental en sus métodos y sus
resultados deben ser controlados y evaluados cons-
tantemente.
En un pensamiento imaginativo en e! sentido de pensamien-
to creador, capaz asimismo de ajustarse al contexto
socio-cultural de donde proviene.
En un pensamiento capaz de imaginación esthica, puesto
que e! bien social exige que el medio natural se torne
agradable y atrayente a los sentidos.
3. Componentes de la planificación.
Cuando se planifica un programa de Desarrollo de la
Comunidad, es necesario tener en cuenta algunos componentes
que se integran dentro de los objetivos generales de estos
procesos y técnicas.
En líneas generales estos componentes son:
a) Fijacién de metas y valoración de alternativas. Las metas
por alcanzar dependen de una serie de alternativas que hacen
al campo de las decisiones políticas: ahorro-inversión o con-
sumo, inversiones productivas o inversiones no productivas,
etcétera. Por lo general, el problema es más modesto cuando
se trata de programas de Desarrollo de la Comunidad, pero
la opci6n se presenta si el programa está inserto en otro más
general y englobante. En todos los casos, en última instancia
la fijaci6n de metas depende de la "cosmovisi6n" o filosofía
social subyacente.
b) Determinación de recursos disponibles, reales y potenciales,
de tipo humano, institucional, técnico y financiero, para alcanzar las
metas fijadas. Los principales aspectos por considerarse en
este componente son los siguientes:
Patrocinadores: El patrocinio puede ser de organismos guber-
namentales, oficiales, no gubernamentales y privados,
o bien puede darse un patrocinio mixto. En todos los
125
eásos, durante la ptogtafilaci6n hay que evaluar los
aportes del o de los.organismospatrocinantes: disponi-
bilidad de fondos destinados al programa, personal
técnico y administrativo disponible con el mismo fin,
locales, equipos y herramientas o posibilidades de
adquirirlas en forma más o menos inmediata. No
menos importante es la evaluación de las instituciones
existentes. El aprovechamiento y coordinación de orga-
nismos ya establecidos, de ordinario hace inútil o
inconveniente la creación de un nuevo organismo.
EquiPo humano encargado de la reali.cación del trahajo: Este
problema está vinculado al anterior, razón P9r la cual
en la programación se evaluará la calidad y cantidad
de personal técnico necesario para la ejecución del
programa. La experiencia nos indica que una buena
evaluación de instituciones reduce al mínimo la con-
tratación de personal técnico, pues se aprovecha a
los ya existentes, con el consiguiente alivio presupues-
tario. (En:lo referente a personal no hay que incurrir
en el error o ilusi6n de pensar que el éxito de los pro-
gramas depende en gran medida de la participaci6n
de asesores técnicos extranjeros, principalmente de los
llamados "expertos internacionales". Con mucha fre-
cuencia estos asesores, a pesar de su buena voluntad
y capacidad técnica, no se ubican en una realidad
que les es extraña, o aplican técnicas eficaces para
sus países, pero no para otra realidad. No se trata de
despreciar la asistencia técnica internacional, todo lo
contrario. Aquí s610 alertamos frente a lo que puede
ser una ingenua ilusión).
Finanr:iamietúo: Debe elaborarse un presupuesto detallado
de todos los gastos de inversi6n. Antes de iniciar las
tareas ea necesario garantizar la financiaci6n de los
proyectos específicos, que servirán para movilizar las
fuerzas de la comunidad.
e) Adecuación de metas, finalidades y ohjetitJOs,a las posibili-
dades. Todo programa, para ser realista, debe ser viable, es
126
ecir, realizable y operable dentro del marco de posibilidades
que le ofrece el contexto social, político, institucional y hu-
mano para el que fue concebido. Aquí es donde muestra su
debilidad una planificaci6n de s610 formulaciones matemá-
ticas, y donde tiene prioridad (aunque sin desconocer a la
anterior) la planificaci6n pragmática.
Todo programa ha de guardar equilibrio y adecuaci6n
entre las necesidades y problemas por resolver, por una parte,
y las limitaciones impuestas por las posibilidades, por la otra.
La planificaci6n, cuando es racisnal, constituye el arte de
adecuar lo posible a lo deseable, con lo cual se echan los cimientos
más sólidos para el éxito del programa.
Es evidente que en medio del caos político o de la inesta-
bilidad institucional, los programas de Desarrollo de la Co-
munidad están condicionados, en lo que hace a su viabilidad,
a una serie de factores extra-técnicos. Estasvariables (políticas
e institucionales) también han de ser tenidas en cuenta. A
veces, las prioridades técnicamente establecidas no coin-
ciden con los intereses de política "partidaria". En otras
ocasiones, particularmente en vísperas electorales, el prurito
de "inauguraciones" y "colocación de piedras fundamentales",
suele tener consecuencias no menos funestas. En suma: los
pre-requisitos políticos e. institucionales condicionan el éxito
de un programa, y con ello hay que contar en la planificaci6n
del mismo.
d) Determinación de proyectos específicos. Si bien, como ya
lo destacamos, el Desarrollo de la Comunidad se caracteriza
más por una actitud que por la substancia de un programa,
y lo que cuenta es más la forma de emprender el trabajo que
la naturaleza del trabajo mismo, éste s6lo puede concretarse
a través de proyectos específicos: organizaci6n de coopera-
tivas, construcci6n de viviendas por ayuda mutua, creaci6n
de centros sociales o de centros comunales, crédito agrícola
supervisado, reforma agraria, servicios sociales, de extensión
agrícola, de salud, de nutrición, de educación fundamental,
etcétera. (Ver capítulo X). .
Estos proyectos específicosque tienen el carácter de "me-
dios instrumentales", deben ser eficaces para provocar una
~
127
tnovilízacÍ6n psico-social desde la base, en [unción de II1l
desarrollo integral y arm6nico.
En lo que hace a los proyectos específicos, los programas
de Desarrollo de la Comunidad plantean un problema im
portante:
¿Con qué iniciar el programa?
Técnicamente no hay raz6n que desaconseje la iniciación
paralela o simultánea de dos o más proyectos importantes,
o de un "proyecto eje" y otros proyectos secundarios; pero
en la seleccióndel o de los proyectos iniciales hay que tene
en cuenta algunos principios prácticos de acci6n, cuyo valoi
ha sido demostrado por la experiencia, a saber: .
1. El proyecto inicial debe llenar una necesidad sentido
por la comunidad, y ésta debe considerarla de urgente
satisfacci6n.
2. En una primera etapa, lo que más incita a la población
para mejorar su estado son las necesidades econ61mca~
3. En lo posible, el proyecto debe dar oportunidad dI
participaci6n decidida y efectiva a la mayor parte dI
la comunidad, y en él deben asumir responsabilidad<:~
los dirigentes locales.
4. El proyecto inicial debe tener éxito asegurado y mostrar
resultados tangibles en un plazo relativamente breve
aquí vale el principio pedag6gico de "comenzar con
lo fácil y continuar con lo dificil". Un proyecto que
haya tenido éxito llenará de orgullo a la comunidad,
y servirá de impulso para la acci6n futura.
5. Si las circunstancias lo permiten, el proyecto inicial
debe ser la base para nuevos proyectos.
e) Calendario de operaciones. Es conveniente que el plan
de trabajo sobre el terreno sea expresado en un "diagrama
de avance" I en el cual se consigne en términos de tiempo cada
obra o actividad. Deben fijarse plazos para cada etapa, pre
viendo en ellos los acontecimientos eventuales que podrían
alterar la marcha regular del programa. Esta previsi6n es
11&
onsejable para evitar en lo posible que un retraso en una
tapa incida sobre las siguientes, con las secuelas de des-
tiento y perturbación que ello acarrea. La finalidad del
"calendario de operaciones" es proporcionar una visi6n de
onjunto de las tareas por ejecutar, de modo que puedan
tomarse las previsiones y recaudos pertinentes.
1~
129