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INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA: UNA 
APROXIMACIÓN DESDE LA TEORÍA DEL CONTROL DE LA 
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
Por 
SUSANA DE LA SIERRA 
Profesora Titular de Derecho Administrativo, UCLM 
Ex - Letrada del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo 
Susana.Sierra@uclm.es 
Revista General de Derecho Administrativo 53 (2020) 
 
RESUMEN: El uso de la inteligencia artificial en el sector público es creciente y, en 
consecuencia, el establecimiento de un adecuado sistema de garantías jurídicas previas y a 
posteriori resulta imprescindible desde la óptica del Estado de Derecho. Esta misma óptica dicta, 
según el paradigma ortodoxo, que la última parcela de control y, en consecuencia, de garantías se 
residencia en los órganos jurisdiccionales. El presente trabajo se centra en este aspecto y ello 
desde una doble vertiente. 
Por un lado, los órganos jurisdiccionales son, como se indicaba, quienes en última instancia 
controlan el uso por el sector público de la inteligencia artificial en diversas manifestaciones. Cabe 
plantearse si la justicia administrativa, tal y como se encuentra configurada a día de hoy, resulta 
apta para dar respuesta a esta necesidad. Este interrogante se ha planteado ya y conviene 
profundizar en el mismo, toda vez que el sistema de selección de jueces y de composición de los 
órganos jurisdiccionales requiere probablemente una revisión para permitir que quienes imparten 
justicia posean las competencias necesarias para el desempeño de sus funciones. En este sentido, 
el apoyo de personal técnico o la integración del mismo en dichos órganos jurisdiccionales son 
aspectos a tener en consideración. 
Por otro lado, se propone reflexionar sobre el uso de la inteligencia artificial por los órganos 
jurisdiccionales en el ejercicio de sus funciones o por otros sujetos que participan del proceso. 
Entre las cuestiones a tratar se encuentran los sistemas de predicción de resoluciones judiciales 
(cabe mencionar aquí la reciente y polémica prohibición en Francia de la publicidad de estos datos) 
o el uso de algoritmos en la práctica judicial. 
PALABRAS CLAVE: Justicia administrativa - Estado de Derecho - garantías - inteligencia 
artificial - predicciones - algoritmos - órganos jurisdiccionales - DISCRECIONALIDAD - 
POTESTADES REGLADAS - SELECCIÓN JUECES. 
SUMARIO: 1. Introducción.- 2. Justicia (administrativa) como garantía última. Contexto y 
elementos para un marco regulatorio e institucional - 2.1.La innovación como instrumento y como 
objetivo - 2.2. Seguridad y agilidad - 3. El control jurisdiccional de una Administración inteligente: 
viejos y nuevos debates - 4. Cara y cruz de una justicia (administrativa) algorítmica - 5. A modo de 
conclusión - Bibliografía. 
 
 
 
mailto:Susana.Sierra@uclm.es
 
 
RGDA 
ISSN: 1696-9650, núm. 53, Enero (2020) Iustel 
2 
ARTIFICIAL INTELLIGENCE AND ADMINISTRATIVE JUSTICE: A LEGAL 
APPROACH FROM THE PERSPECTIVE OF JUDICIAL REVIEW 
ABSTRACT: The use of artificial intelligence in the public sector is growing increasingly and 
thus it becomes necessary from a rule of law approach to set an adequate system of legal 
guarantees both before and after a legal conflict arises. Further, according to those rule of law 
standards and the orthodox paradigm, control and guarantees pertain ultimately to the judicial 
bodies. This paper focuses on this aspect from a twofold perspective. 
On the one hand, judicial bodies are, as already stated, the last resort to control the use of 
artificial intelligence by the public sector. It needs to be assessed, whether administrative justice, as 
it stands today, is an adequate tool to respond to that need. This question has already been asked 
by some and it requires further development. This is so because the existing system of selecting 
judges and the internal organisation of judicial bodies probably require a revision in order to provide 
the necessary competences to fulfil their functions. In this sense, the support of technicians or their 
integration in the judicial bodies themselves are aspects to be taken into consideration. 
On the other hand, another topic needs to be considered, namely the use of artificial intelligence 
by judicial bodies in the exercise of their functions or by other actors taking part in the process. 
Among the questions to deal with, a relevant one is the establishment of prediction systems 
concerning judicial decisions (to be mentioned here also the recent and polemical prohibition in 
France regarding publicity of those data) or use of algorithms in judicial practice. 
KEY WORDS: administrative justice - rule of law - guarantees - artificial intelligence - predictive 
justice - algorithms - judicial bodies - discretion - rules - selection of judges 
SUMMARY: 1. Introduction - 2. (Administrative) justice as last resort. Context and elements for 
a regulatory and institutional framework - 2.1. Innovation as an instrument and as an objective - 2.2. 
Security and agility - 3. Judicial control of an intelligent administration: old and new debates - 4. 
Positive and negative aspects of algorithmic (administrative) justice - 5. Conclusion - Bibliography. 
 
1. INTRODUCCIÓN 
El tratamiento de las garantías jurisdiccionales de la Administración inteligente y por 
medio de instrumentos (jurisdiccionales) asimismo inteligentes requiere, desde el punto 
de vista metodológico, ubicar la cuestión de investigación en diversos planos. Por un 
lado, se plantea de qué manera y con qué alcance los órganos contencioso-
administrativos controlan a esta Administración. Por otro lado, y de forma 
complementaria, se introduce el interrogante sobre el uso de la inteligencia artificial no 
por la Administración sino por los jueces. 
La primera de las cuestiones enlaza con debates clásicos en el Derecho 
Administrativo, que aparecen ahora revestidos de una pátina de novedad al hilo de la 
evolución social y tecnológica. En este sentido, cabe ubicar la reflexión en el contexto de 
la extensión y los límites de la jurisdicción contencioso-administrativa. Si la evolución del 
Derecho Administrativo continental ha venido pareja a la evolución del contencioso-
administrativo, ello se ha contemplado históricamente desde la óptica de la lucha contra 
las inmunidades del poder. Así, de forma paulatina la justicia administrativa se fue 
equiparando a la justicia en otros órdenes jurisdiccionales, ampliando los reductos 
 
 
 
De la Sierra - Inteligencia artificial y justicia administrativa: una aproximación desde la teoría del control de la… 
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últimos que justificaban las excepciones al control.1 La preocupación subyacente a este 
devenir no era sino una determinada concepción de la división de poderes y hasta qué 
punto - y con qué argumentos jurídicos y de teoría del Estado - los órganos 
jurisdiccionales podían controlar a la Administración Pública y, en su caso, determinar la 
dirección2 que habría de seguir la actividad del brazo instrumental del poder ejecutivo. 
La segunda vertiente de la relación entre justicia e inteligencia artificial surge del uso 
de dichos instrumentos en la confección y la emisión de resoluciones judiciales. El uso 
de los medios electrónicos en la Administración de Justicia data ya de hace algunos años 
y su implantación recuerda en sus fases a la implantación de la Administración 
electrónica. Son muchos los problemas que la práctica todavía comporta para el 
desarrollo de la Justicia electrónica o e-Justicia y uno no menor es la interoperabilidad de 
los sistemas: los autonómicos con el estatal y los primeros entre sí, así como la 
interoperabilidad de distintos sistemas dentro de un mismo espacio territorial. Por ello, el 
ordenamiento jurídico vigente se ha centrado especialmente en este aspecto, amén de 
otros de índole técnica.3 
 
1 Sobre esta cuestión histórica clásica, a la luz del nuevo contexto jurídico y social, se debatióampliamente en el XIV Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho 
Administrativo celebrado en Murcia los días 8 y 9 de febrero de 2019 y cuyas Actas se encuentran 
publicadas por el Instituto Nacional de Administración Pública en 2019. A quien escribe le 
correspondió realizar la relación de síntesis en el apartado correspondiente al Derecho 
Comparado, y ello con el título La justicia contencioso-administrativa en perspectiva comparada, 
pp. 729 -732. En dichas Conclusiones se mencionaron algunas cuestiones relacionadas con el 
presente trabajo, que habían sido objeto de debate en distintos momentos durante el Congreso. 
2 El concepto “dirección” se utiliza aquí en el sentido de la doctrina alemana, que ha elaborado 
una teoría sobre la “dirección” en el Derecho Administrativo, siendo esta, de forma sumaria, el 
impulso concreto que un determinado corpus jurídico-administrativo imprimiría a la Administración 
en un momento dado a través de dicho marco conceptual y regulatorio. El Derecho Administrativo 
sería, así, una “Ciencia de dirección”. Cfr. con carácter general y en castellano Eberhard Schmidt-
Assmann, Cuestiones fundamentales sobre la reforma de la teoría general del Derecho 
Administrativo. Necesidad de la innovación y presupuestos metodológicos, en Javier Barnés (ed.), 
“Innovación y reforma en el Derecho Administrativo”, Global Press/Editorial Derecho Global, 
Sevilla, 2006, pp. 15 - 132. En el mismo volumen se incluye el trabajo de Rainer Pitschas titulado 
El Derecho Administrativo de la Información. La regulación de la autodeterminación informativa y el 
Gobierno electrónico (pp. 203 - 262). Si bien su objeto de conocimiento es más reducido que el 
que ahora nos ocupa, el trabajo sí anticipa cuestiones por venir y, en la identificación de una 
agenda metodológica para el Derecho (Administrativo), insiste en la necesidad de “establecer una 
mejor distribución de responsabilidades o tareas en el seno de la red, entre los distintos sujetos 
intervinientes (esto es, la idea de “responsabilidades de la red”)”, p. 240. 
3 Se ha de citar, en particular, la Ley 18/2011, de 5 de julio, reguladora del uso de las tecnologías 
de la información y la comunicación en la Administración de Justicia, desarrollo del artículo 230 de 
la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, cuyo apartado primero dispone lo 
siguiente: 
“1. Los juzgados y tribunales y las fiscalías están obligados a utilizar cualesquiera medios 
técnicos, electrónicos, informáticos y telemáticos, puestos a su disposición para el desarrollo de su 
actividad y ejercicio de sus funciones, con las limitaciones que a la utilización de tales medios 
establecen el capítulo I bis de este título y la normativa orgánica de protección de datos 
personales. 
 
 
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Sin embargo, el uso de la inteligencia artificial trasciende el mero uso de sistemas 
electrónicos para las comunicaciones en la Administración de Justicia. Así, desde hace 
un tiempo el desarrollo de sistemas de automatización de decisiones ha implicado a 
diversos actores en el proceso judicial y, primordialmente, a jueces y a abogados. Para 
estos últimos resulta esencial la confección de modelos de predicción de las resoluciones 
judiciales, a fin de impulsar las estrategias oportunas en defensa de los derechos e 
intereses de sus clientes. Para los órganos jurisdiccionales el desafío es, en su caso, 
apoyarse en los mentados sistemas de automatización de decisiones y hacerlo no sólo 
conforme a Derecho sino también conforme a principios de ética judicial. Todas estas 
cuestiones, que han sido meramente apuntadas en este apartado, serán expuestas con 
algo más de profundidad en las líneas que siguen. 
2. JUSTICIA (ADMINISTRATIVA) COMO GARANTÍA ÚLTIMA. CONTEXTO Y 
ELEMENTOS PARA UN MARCO REGULATORIO E INSTITUCIONAL 
La aproximación a la inteligencia artificial y su relación con el sector público se ha 
realizado hasta la fecha, y con carácter general, desde la perspectiva de la 
Administración, es decir, desde la perspectiva del uso por la Administración de la 
inteligencia artificial y los algoritmos. En definitiva, desde la óptica de la innovación 
tecnológica en el seno de las estructuras administrativas.4 En particular, aunque no sólo, 
estas investigaciones se desarrollaron a raíz de la denominada Administración 
electrónica y su ámbito de conocimiento no ha hecho sino crecer en los últimos años.5 
 
Las instrucciones generales o singulares de uso de las nuevas tecnologías que el Consejo 
General del Poder Judicial o la Fiscalía General del Estado dirijan a los jueces y magistrados o a 
los fiscales, respectivamente, determinando su utilización, serán de obligado cumplimiento.” 
A partir de ahí, el artículo contempla previsiones específicas sobre la validez de los documentos, 
otros aspectos procedimentales y, en fin, se remite al Comité Técnico Estatal de la Administración 
de Justicia Electrónica como órgano de referencia para la definición y validación de los programas 
y aplicaciones, así como para fijar los términos de la compatibilidad de los sistemas. Sobre la base 
de este artículo, el Consejo General del Poder Judicial ha dictado la Instrucción 1/2018, de 22 de 
noviembre, de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, relativa a la 
obligatoriedad para jueces/zas y magistrados/as del empleo de medios informáticos a que se 
refiere el artículo 230 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Por su parte, la 
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, carece de 
referencia alguna a esta realidad y requiere una adecuación al estado actual de cosas. 
4 Me remito por todos en este momento a los resultados del primer congreso sobre Derecho 
Administrativo e Inteligencia Artificial celebrado en Toledo el 1 de abril de 2019 
(https://www.dropbox.com/s/5px5jkvauiz06vu/CONCLUSIONES_DAIAvfinal.pdf?dl=0 : último 
acceso el 11 de noviembre de 2019), así como al número 50 de la Revista General de Derecho 
Administrativo, monográfico coordinado por Andrés Boix Palop y Lorenzo Cotino Hueso con el 
título Derecho Público, derechos y transparencia ante el uso de algoritmos, inteligencia artificial y 
big data. 
5 Entre las múltiples referencias, véase por todos Julián Valero Torrijos, Derecho, Innovación y 
Administración Electrónica, Global Law Press, Sevilla, 2013. 
https://www.dropbox.com/s/5px5jkvauiz06vu/CONCLUSIONES_DAIAvfinal.pdf?dl=0
 
 
 
De la Sierra - Inteligencia artificial y justicia administrativa: una aproximación desde la teoría del control de la… 
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Desde otras áreas de conocimiento, además, se encuentran propuestas que 
completan los estudios sobre las estructuras administrativas y, en definitiva, sobre las 
estructuras del Estado. Dado que el Derecho Administrativo se inserta en un contexto 
constitucional, social y político, y su aprehensión tiene lugar teniendo en cuenta dichas 
coordenadas, conviene tener presentes tales aportaciones, en la medida en que puedan 
arrojar luz para la comprensión del fenómeno o para abordar problemas concretos que 
requieran de un panóptico para su comprensión global. Así, desde la Filosofía hace 
tiempo se plantea cómo afrontar la “administración numérica del mundo” (Sadin, 2013) y 
en el Congreso Mundial de Filosofía del Derecho de este mismo año 2019, bajo la 
rúbrica “Dignidad, democracia y diversidad”, se abundó en las implicaciones del digital en 
los tres conceptos enunciados.6 Otros autores se han adentrado en las consecuencias 
para los sistemas políticos contemporáneos y la eventual consolidación de un 
“Ciberleviatán” y de un “proletariado cognitivo”, que, de no poner remedio a tiempo, 
sustituiría el concepto democrático de ciudadanía(Lassalle, 2019). En fin, continuando 
con iusfilósofos, hay quien recientemente ha indagado en el impacto de la inteligencia 
artificial en la profesión jurídica y en la aplicación del Derecho (Solar, 2019), cuestión que 
conecta de forma directa con la presente comunicación. 
2.1. La innovación como instrumento y como objetivo 
La reflexión sobre el control judicial de esta realidad ha sido más tardía que en el 
ámbito de las Administraciones Públicas, y así lo ha sido también la acción del legislador, 
que va a la rémora de la primera.7 De forma embrionaria pudiera considerarse que un 
primer paso hacia el tratamiento normativo de la materia que ahora nos concierne es la 
ya citada Ley 18/2011, de 5 de julio, reguladora del uso de las tecnologías de la 
información y la comunicación en la Administración de Justicia8, si bien esta ley se 
circunscribe a regular el uso de medios electrónicos por órganos jurisdiccionales, 
emulando quizás la experiencia en el ámbito administrativo. 
La finalidad es estrictamente instrumental, tal y como reza el Preámbulo de la norma, 
que persigue “generalizar el uso de las nuevas tecnologías para los profesionales de la 
 
6 https://www.ivr2019.org/ [último acceso el 11 de noviembre de 2019]. 
7 Entre las primeras contribuciones a la materia quisiera destacar dos trabajos presentados en el 
XIV Congreso de la Asociación Española de Derecho Administrativo y publicados en el volumen 
colectivo 20 años de la Ley de lo Contencioso-Administrativo, INAP, 2019. Cfr. en este volumen 
Rubén Martínez Gutiérrez, Los retos de la innovación tecnológica en la jurisdicción contencioso-
administrativa, pp. 213 - 245; y Agustí Cerrillo Martínez/Clara I. Velasco Rico, Jurisdicción, 
algoritmos e inteligencia artificial, pp. 291 - 303. 
8 Véase por todos Eduardo Gamero Casado/Julián Valero Torrijos (coords.), Las tecnologías de 
la información y la comunicación en la Administración de Justicia: análisis sistemático de la Ley 
18/2011, de 5 de julio, Thomson Reuters Aranzadi, 2012. 
https://www.ivr2019.org/
 
 
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justicia”, así como definir los requisitos técnicos necesarios para dotar de “seguridad en 
la transmisión de datos y cuantas otras exigencias se contentan en las leyes procesales”. 
Además de ello, la ley apunta a la lucha contra las dilaciones indebidas y a la agilización, 
gracias todo ello a las tecnologías en las comunicaciones. 
El enfoque es, en efecto, instrumental, pero conecta con dos nociones que conviene 
rescatar y a las que se dedicarán las líneas que siguen: seguridad y agilidad. Sin 
embargo, antes de concluir este apartado, se ha de subrayar que la relevancia de esta 
regulación no es menor, dado que el posible uso de instrumentos de inteligencia artificial 
en la Administración de Justicia habría de partir de la digitalización del mayor número 
posible de documentos y de procedimientos, así como de la interconexión entre sistemas 
diversos, no solamente entre quienes imparten justicia sino también, por ejemplo, entre 
el expediente judicial y el expediente administrativo (Martínez Gutiérrez, 2019, passim). 
2.2. Seguridad y agilidad 
El concepto de seguridad en Derecho Público es plurisémico y permea las bases y la 
regulación del Derecho Administrativo clásico. Conecta, de un lado, con el Estado de 
Policía y con los instrumentos para regular el entorno. De otro lado, la seguridad se ha 
erigido en macroconcepto que determina la sociedad del riesgo, identificada de forma 
temprana por el alemán Ulrich Beck9 y desarrollada con posterioridad por juristas en 
diversas latitudes. Entre nosotros, José Esteve Pardo es probablemente quien con mayor 
intensidad se ha ocupado del riesgo en el Derecho Público y de los postulados 
institucionales y normativos que se anudan al mismo. En 1999 apuntaba en su trabajo 
Técnica, riesgo y Derecho que “[l]a técnica ha superado las posibilidades del 
conocimiento de muchas Administraciones públicas” y continuaba afirmando que “[l]a 
actividad que tradicionalmente se ha venido encomendando a la Administración pública 
para el mantenimiento de la seguridad, y que se ha intentado nuclear en torno al 
concepto de policía administrativa, resulta ya en muchos casos difícil de dominar por 
estas instancias públicas cuando se encaran con las modernas tecnologías” (p. 23). En 
este sentido, apuntaba a dos recetas: o bien la Administración se rearma para hacer 
frente a los desafíos técnicos o bien acude a la ayuda de sujetos privados, a fin de que 
sean estos quienes desempeñen las funciones para las que la propia Administración no 
se encuentra preparada. Poco más adelante, Esteve planteaba justamente el problema 
de los tribunales, que habrían de decidir en la incerteza, debido a la complejidad 
 
9 Ulrich Beck, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Suhrkamp, edición 
original de 1986. 
 
 
 
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planteada por la técnica y abundaba también en las implicaciones de todo ello desde la 
óptica de la responsabilidad. 
Los desafíos de la inteligencia artificial y del uso de algoritmos en el seno de las 
Administraciones Públicas son herederos (entre otras fuentes) de las reflexiones que 
acaban de ser señaladas y que, lejos de ser aisladas, han generado abundantes líneas 
de tinta tanto en la doctrina como, algo menos, en la jurisprudencia. 
La inseguridad que ahora interesa en el marco que se acaba de citar viene provocada 
por diversos factores. En primer lugar, la Administración utiliza instrumentos técnicos 
cuya razón última resulta desconocida para el funcionario medio, quien además ha de 
desarrollar nuevas destrezas, así como para el ciudadano. Ello se acrecienta con el uso 
de los denominados algoritmos opacos o de caja negra, sistemas que “permiten saber y 
observar qué información entra (input) y cuál es el resultado del procesamiento (output), 
pero no se puede examinar, ni entender, su funcionamiento interno” (Cerrillo/Velasco, 
2019, 301, que se remiten en este aspecto a Card, 2017). 
En segundo lugar, la seguridad puede verse amenazada mediante injerencias 
externas que alteren o suplanten las decisiones administrativas. Esta aproximación 
conecta con una visión integral del concepto de seguridad respecto del cual, en el ámbito 
europeo Luis Ortega (2005, 28) se manifestaba hace unos años en los siguientes 
términos: 
“Pese a esta pluralidad de manifestaciones, desde nuestro punto de vista, en la 
medida en que todo ordenamiento jurídico debe estar contemplado desde la 
perspectiva de los derechos de los ciudadanos, entendemos que la seguridad 
debe contemplarse desde una perspectiva unitaria. Lo determinante es asegurar 
que la seguridad concreta de cada ciudadano no se ve afectada por 
intervenciones externas indeseables y a tal efecto y desde tal perspectiva es 
irrelevante que la amenaza se produzca en el seno de la Unión Europea o que 
esté originada más allá de sus fronteras, o si esta amenaza está provocada por el 
terrorismo, por la delincuencia organizada o por el riesgo ambiental o sanitario”. 
A ello habría que añadir hoy el riesgo tecnológico y/o cibernético. Esta realidad 
requiere un abordaje regulatorio e institucional que vele por los derechos de la 
ciudadanía, siendo los órganos jurisdiccionales los garantes últimos de dichos derechos. 
Ello requiere, en primer lugar, una reconceptualización de la noción de “ciudadano”, 
eje vertebrador del Derecho Administrativo contemporáneo. Y esto es así, por cuanto el 
destinatario de la acción administrativa contribuye a nivel macro en el suministro de la 
materia prima, los datos, que nutren el algoritmo correspondiente. Partiendo del status dela ciudadanía digital, habría de abordarse de forma paralela la normativa reguladora de 
 
 
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las garantías, tanto las propias del procedimiento administrativo cuanto, en lo que ahora 
interesa, de la tutela judicial, baluarte último del Estado de Derecho. Los mimbres 
constitucionales y legales existentes podrían resultar insuficientes para ello, tanto a 
escala nacional como internacional. Cierto es que la interpretación jurídica, de forma 
singular la interpretación constitucional, puede garantizar una adecuada protección, pero 
idealmente convendría repensar el marco normativo actual para dar cabida de forma 
expresa a las nuevas realidades. Como se ha apuntado más arriba y se insistirá más 
adelante, el corpus legal actual regulador de la jurisdicción y, en particular, de la 
jurisdicción contencioso-administrativa resulta a todas luces insuficiente para integrar la 
nueva realidad. 
En la Unión Europea no existen a día de hoy tampoco instrumentos de estas 
características, pero sí se ha de destacar la Resolución del Parlamento Europeo de 16 
de febrero de 2017, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre normas de 
Derecho civil sobre robótica, adoptadas, entre otras consideraciones, por entender que 
“ahora que la humanidad se encuentra a las puertas de una era en la que 
robots, bots, androides y otras formas de inteligencia artificial cada vez más 
sofisticadas parecen dispuestas a desencadenar una nueva revolución industrial 
—que probablemente afecte a todos los estratos de la sociedad—, resulta de vital 
importancia que el legislador pondere las consecuencias jurídicas y éticas, sin 
obstaculizar con ello la innovación”. 
Esta Resolución sitúa en el núcleo del marco normativo el principio de 
responsabilidad y apela a principios éticos - que entiendo habrían de ser juridificados en 
su mayor parte -, señalando en este contexto que “el potencial de empoderamiento que 
encierra el recurso a la robótica se ve matizado por una serie de tensiones o posibles 
riesgos y que debe ser evaluado detenidamente a la luz de la seguridad y la salud 
humanas; la libertad, la intimidad, la integridad y la dignidad; la autodeterminación y la no 
discriminación, y la protección de los datos personales”. Entre todos los objetivos que 
habría de perseguir la regulación se sitúa, en consecuencia, la seguridad, de la que 
derivarían en definitiva el resto de valores. Además, tras insistir en la necesidad de 
garantizar la transparencia, en especial en relación con la “caja negra”, y en la 
importancia de los principios éticos (singularizando líneas de actuación concretas), el 
texto concluye mencionando dichos principios, a saber: beneficencia, no maleficencia, 
autonomía y justicia. A estos principios habrían de sumarse los consagrados en la Carta 
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en este caso ya dotados de 
carácter jurídico) y, en particular, la dignidad humana, la igualdad, la justicia y la equidad, 
la no discriminación, el consentimiento informado, la vida privada y familiar y la 
 
 
 
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protección de datos. Por último, la Resolución entiende de aplicación “otros principios y 
valores inherentes al Derecho de la Unión, como la no estigmatización, la transparencia, 
la autonomía, la responsabilidad individual y la responsabilidad social, sin olvidar las 
actuales prácticas y códigos éticos”. 
Como resulta apreciable, el Parlamento se cura en salud y apunta a numerosos 
principios, algunos ya juridificados y otros en proceso no sólo de juridificación, sino de 
identificación de sus contornos y su contenido, como el de no maleficencia, procedente 
de la bioética. Y ello para enmarcar desde el Estado de Derecho una realidad inasible 
por desconocida, en la medida en que ni hoy cabe aprehender su dimensión concreta ni 
resulta posible vaticinar su desarrollo. Junto a principios cuyo contenido requiere todavía 
una reflexión más profunda en este nuevo contexto - como el citado principio de no 
maleficencia o la aplicación en este ámbito del principio de no estigmatización - conviven 
otros clásicos que, por las peculiaridades de la nueva realidad, requieren ser 
repensados. Es el caso, que ahora nos ocupa, del principio de justicia. 
Cabe adelantar ahora que, como es natural, incluso un principio tan clásico como es 
el de justicia requiere concreción y se ha de subrayar, por las implicaciones que ello 
pueda comportar, que la Resolución del Parlamento indica de forma expresa que viene 
referida al Derecho Civil. En este punto, aun cuando no se pueda profundizar ahora en 
ello, se ha de recordar el debate existente en Derecho Comparado sobre la dimensión 
del término “Derecho Civil” en su versión inglesa y, por lo tanto, las implicaciones que 
comporta el uso de dicha expresión en determinados contextos internacionales, por 
cuanto el Derecho Administrativo no tiene por qué encontrarse necesariamente excluido 
y sí, por ejemplo, el Derecho Penal.10 
No obstante, y a pesar de estas precauciones metodológicas, se ha de subrayar que 
la jurisdicción contencioso-administrativa y el control que ejercen sus órganos sobre la 
Administración se han diferenciado históricamente en nuestro país, como en otros, de la 
actividad de otros órganos jurisdiccionales y, en particular, de aquellos que conocen de 
los litigios entre sujetos privados. Por esta razón, el marco jurídico que propone el 
Parlamento Europeo, y cuya suerte concreta está por ver, es posible que no encaje de 
forma absoluta en la jurisdicción contencioso-administrativa, pero sí de forma parcial, 
pretiriendo aquellos principios que no resulten de aplicación o reelaborando otros 
 
10 Sirva a estos efectos un ejemplo concreto y singular, vinculado a los derechos humanos. Es el 
caso del término “derechos y obligaciones de carácter civil” en el artículo 6 del Convenio Europeo 
de Derechos Humanos. Al respecto puede consultarse el documento informativo del Tribunal 
Europeo de Derechos Humanos concerniente a la interpretación que deba darse a tal expresión: 
https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf [p. 12, último acceso el 11 de 
noviembre de 2019]. 
https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf
 
 
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privativos de este orden jurisdiccional que conecten con las razones últimas que guiaron 
su nacimiento y su desarrollo. 
En fin, se ha de completar este apartado señalando que hasta la fecha esta iniciativa 
del Parlamento no ha presentado ulterior recorrido normativo, pero en otras 
coordenadas, en el Consejo de Europa, en el seno de la Comisión Europea para la 
Eficiencia de la Justicia (CEPEJ) sí se ha aprobado a finales del año 2018 la Carta Ética 
Europea sobre el Uso de la Inteligencia Artificial en los Sistemas Judiciales.11 
La regulación de esta cuestión parece encaminarse, de hecho, a una combinación de 
normas de naturaleza tradicional junto con criterios de ética judicial, cuya importancia es 
creciente, toda vez que en ocasiones se parte del entendimiento de que la excesiva 
heteronormativización del poder judicial puede interferir en su independencia y el 
establecimiento de códigos éticos, controlados por órganos dentro de dicho poder judicial 
se compadece mejor con el criterio de la independencia. En este marco, se ha de 
mencionar la joven Comisión de Ética Judicial, en el seno del Consejo General del Poder 
Judicial, que emite informes y dictámenes, pero que hasta la fecha no ha tenido ocasión 
de pronunciarse sobre la materia que ahora nos ocupa.12 Y tampoco el mencionado 
Consejo ha elaborado línea de actuación alguna en esta línea, más allá de las 
cuestiones técnicas relacionadascon el expediente judicial electrónico que se 
mencionan en otros apartados del presente trabajo. 
Se ha de realizar una última mención a la agilidad del proceso como uno de los 
objetivos que persigue el uso de la inteligencia artificial y de los algoritmos en la justicia. 
La lentitud de los procedimientos y su vinculación con la tutela judicial efectiva ha sido 
una constante en la teoría y la aplicación práctica de la jurisdicción contencioso-
administrativa. Así, y en el marco del estudio del tiempo en el proceso, recordaba hace 
algunos años que “[l]a situación creada por la aceleración vital y por la importancia 
creciente del fenómeno temporal en el proceso ha llevado a algunos autores de ciertos 
Estados a afirmar que la urgencia es, de hecho y de Derecho, una exigencia 
constitucional” (De la Sierra, 2004, p. 121). En este sentido, las llamadas a la aplicación 
de algoritmos, de modelos matemáticos en la interpretación y aplicación del Derecho, en 
especial respecto de asuntos repetitivos o muy delimitados, podría contribuir a este 
objetivo (Viola, 2018). Sin embargo, ello habría de hacerse con las cautelas que derivan 
de precedentes que han fracasado, que requieren revisión (por ejemplo, por contener 
 
11 Cfr. https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-european-ethical-charter-on-the-use-of-artificial-
intelligence-ai-in-judicial-systems-and-their-environment [último acceso el 11 de noviembre de 
2019]. 
12 Cfr. http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Comision-de-Etica-Judicial/ [último acceso el 11 
de noviembre de 2019]. 
https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-european-ethical-charter-on-the-use-of-artificial-intelligence-ai-in-judicial-systems-and-their-environment
https://www.coe.int/en/web/cepej/cepej-european-ethical-charter-on-the-use-of-artificial-intelligence-ai-in-judicial-systems-and-their-environment
http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Comision-de-Etica-Judicial/
 
 
 
De la Sierra - Inteligencia artificial y justicia administrativa: una aproximación desde la teoría del control de la… 
11 
sesgos; Simonite, 2019) o a las aportaciones doctrinales que alertan sobre posibles 
excesos y sobre sus limitaciones (De la Oliva, 2019). 
3. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE UNA ADMINISTRACIÓN INTELIGENTE: 
VIEJOS Y NUEVOS DEBATES 
En el contexto de las inmunidades del poder históricamente destacó una, la 
discrecionalidad administrativa y su control, que ha suscitado una ingente bibliografía. 
Ciertamente, la cuestión que interesa ahora no es, en principio, una cuestión derivada de 
la discrecionalidad administrativa, es decir, no se trata de controlar la actuación de una 
Administración a la que el ordenamiento jurídico confiere un margen de apreciación y 
estima que existen diversas soluciones jurídicamente correctas. Pero sí conecta con la 
discrecionalidad administrativa y, en particular, con la discrecionalidad técnica, en la 
medida en que se trata de controlar decisiones dotadas de complejidad técnica. 
Si en la discrecionalidad administrativa la complejidad responde a la intervención en 
la decisión administrativa de ciencias distintas del Derecho, como la Economía o la 
Ingeniería, en el ámbito que ahora nos ocupa la complejidad deriva de la aplicación de 
un programa informático y de un lenguaje artificial. Las posibilidades y la extensión del 
control, así como la adecuación de los órganos jurisdiccionales para el ejercicio de dicho 
control, sugieren interrogantes semejantes. Al respecto, se ha de reflexionar sobre la 
incorporación de profesionales procedentes de otras disciplinas en los órganos 
jurisdiccionales o bien el establecimiento de canales de comunicación institucionalizada 
efectivos, de modo que quien ejerce la función jurisdiccional pueda hacerlo apoyándose 
en conocimientos técnicos de otros profesionales, más allá de la intervención clásica de 
peritos en el proceso (De la Sierra, 2019, con remisión a otros autores). 
En este sentido, cabe plantear si la formación actual de los distintos agentes del 
proceso, de forma singular abogados y jueces, es la más adecuada para estos desafíos 
y si no resulta conveniente, en consecuencia, repensar este aspecto, tanto desde la 
perspectiva de la formación inicial como del aprendizaje durante el ejercicio de la 
profesión (a esta cuestión se refiere Cerdá Messeguer, 2017, 385 - 390, con 
consideraciones extrapolables también a otras profesiones jurídicas). 
4. CARA Y CRUZ DE UNA JUSTICIA (ADMINISTRATIVA) ALGORÍTMICA 
La segunda dimensión de la relación entre justicia e inteligencia artificial - la principal 
en este momento - guarda relación con el uso por la justicia de dichos instrumentos. En 
este punto se ha de desbrozar aquello que resulta genuinamente novedoso y conectarlo 
asimismo con debates anteriores, tanto en la teoría del Derecho como en el ámbito del 
 
 
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Derecho procesal y del Derecho administrativo, a fin de centrar la atención en la 
jurisdicción contencioso-administrativa con sus particularidades. 
Como se apuntó más arriba, el uso en la justicia de medios tecnológicos se ha 
asociado hasta la fecha - en el ámbito institucional normativo - únicamente, y en esencia, 
al expediente judicial electrónico, esto es, al empleo de medios electrónicos en la 
tramitación de un procedimiento judicial, a fin de garantizar agilidad, transparencia y, de 
nuevo, seguridad. Ahora bien, desde las instituciones no se ha abordado siquiera de 
forma embrionaria la eventual utilidad, los peligros y las barreras, de los algoritmos y la 
inteligencia artificial en la producción de resoluciones judiciales. 
Sin embargo, de un tiempo a esta parte - desde luego en otras coordenadas 
geográficas - se viene analizando la posibilidad de predecir las resoluciones judiciales, 
así como la de dictar sentencias “robóticas” o automatizadas (Cerrillo/Velasco, 2019; De 
la Oliva, 2019; Nieva, 2018; Viola, 2018, entre otros). Ambas cuestiones - predicción y 
producción de sentencias automatizadas - se encuentran, sin lugar a dudas conectadas, 
y enlazan - más la segunda que la primera - con aquello que en el año 2000 Alejandro 
Nieto calificó como “la falacia de la única solución correcta” (2000, 60). Dejando de lado 
por un momento la particularidad (no menor) que presenta el uso de la inteligencia 
artificial y el algoritmo, en tanto no dejan de ser instrumentos concretos al servicio de un 
fin, la aproximación a esta materia en general se realiza desde un apriorismo 
metodológico y conceptual que la Teoría del Derecho lleva décadas debatiendo: si existe 
o puede existir una única solución correcta. Y, aunque resulta osado tratar de resumir 
aquí todas las líneas vertidas sobre la materia, a efectos de síntesis resaltaría lo 
siguiente. 
(1) La Teoría del Derecho y el Derecho Administrativo tienen asumido que en 
ocasiones la configuración de la norma ofrece una consecuencia jurídica, en 
principio, clara y única, mientras que en otras ocasiones (la mayor parte de ellas, 
probablemente), el enunciado normativo resulta susceptible de interpretación o 
bien permite al operador jurídico, en este caso las Administraciones Públicas y los 
órganos jurisdiccionales, adoptar diversas soluciones, todas ellas jurídicamente 
válidas en el marco del enunciado normativo. Muchos autores se han ocupado de 
materias tales como la distinción entre principios y reglas o, en el ámbito 
administrativo, el binomio potestad reglada - potestad discrecional, tratando de 
delimitar la operatividad de los principios y de la discrecionalidad y apostando 
incluso por reducir esta última a cero. En este contexto, las teorías de la 
argumentación y del discurso, en relación con la interpretación jurídica, se han de 
traer ahora al presente debate. En efecto, la pregunta sobre la automatización de 
las decisiones judiciales, así como laconcerniente a la regulación y aplicación del 
 
 
 
De la Sierra - Inteligencia artificial y justicia administrativa: una aproximación desde la teoría del control de la… 
13 
algoritmo que habría de permitir lo anterior, en mi opinión no pueden prescindir de 
estas aportaciones, revividas ahora a la luz de los nuevos postulados 
tecnológicos. 
(2) En Derecho español, al menos en su configuración normativa actual, el 
precedente no es vinculante como en los sistemas jurídicos de la órbita 
anglosajona o, si se prefiere, tiene una vinculación matizada. Ello es así en el 
ámbito estrictamente administrativo, donde la Administración puede apartarse del 
precedente si motiva su decisión, amén de las consideraciones que quepa realizar 
en relación con el principio de confianza legítima y su aplicación en casos 
concretos (Díez, 2008). En el ámbito judicial el precedente tampoco vincula en 
sentido estricto y, si bien no existe regulación semejante a la existente para las 
Administraciones Públicas, el órgano judicial en cada caso podrá apartarse no sólo 
de sus precedentes en sentido estricto, sino también de la jurisprudencia 
emanada, en su caso, de órganos jurisdiccionales superiores, incluido el Tribunal 
Supremo, pero también habrá de ofrecer razones jurídicas que justifiquen tal 
apartamiento. 
En este punto han de realizarse algunas precisiones, a la luz justamente de las 
mutaciones de la justicia administrativa y del papel adquirido por la Sala Tercera del 
Tribunal Supremo con la reforma del recurso de casación contencioso-administrativo. 
Esta reforma sigue la estela de las operadas en otros órdenes jurisdiccionales en 
España, que situaron también el foco de atención en el concepto de “interés casacional 
objetivo” y ofrecieron al juez supremo la competencia para admitir los recursos de 
casación sobre la base del mismo, en ocasiones con un margen de apreciación muy 
amplio (Cazorla/Cancio, 2017). Ello encuentra reflejo, por otra parte, en recursos ante 
órganos jurisdiccionales supremos en otros países y se justifica en la necesidad de dotar 
de medios a la justicia para afrontar la masificación y asegurar la tutela judicial efectiva 
de los justiciables (Informe explicativo y propuesta de anteproyecto de ley de eficiencia 
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 2013). 
De un lado, el legislador ha configurado este recurso como un instrumento con una 
finalidad nomofiláctica, de depuración del ordenamiento jurídico. Su objetivo no es tanto 
casar una sentencia de instancia, aun cuando la estimación del recurso comporte la 
casación, sino ofrecer una interpretación con carácter general, singularmente útil ante 
lagunas o aspectos oscuros en la norma o bien ante discrepancias entre órganos 
judiciales inferiores. En este sentido, la jurisprudencia de la Sala Tercera resultaría 
“especialmente vinculante” (el énfasis es mío), con la particularidad de que la vocación 
interpretativa del nuevo recurso hace que, en principio, con una sentencia se habría 
 
 
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aclarado la duda planteada en el auto de admisión del recurso de casación y, en 
consecuencia, no resultaría necesaria una segunda sentencia en el sentido requerido por 
el artículo 1.6 del Código Civil. De lege data es evidente que esto no es así y que el 
legislador no ha redefinido de forma expresa el artículo 1 del Código Civil en este 
aspecto ni tampoco ha reformulado, en consecuencia, el valor y las características de la 
jurisprudencia del Tribunal Supremo. Sin embargo, en la práctica el nuevo recurso 
presenta fricciones con el modelo clásico y parece conveniente que esta cuestión se 
clarifique de lege ferenda. 
De otro lado, y conectando de modo más preciso con el contenido del presente 
trabajo, la fase de admisión en el actual sistema de justicia administrativa suprema 
presenta una dimensión de la que carecía con anterioridad, dado que ahora es la 
Sección de Admisión de la Sala Tercera quien fija la agenda de dicha Sala. En 
consecuencia, la jurisprudencia del Tribunal Supremo depende de esta labor de filtro y 
esta fase adquiere en consecuencia una dimensión hasta ahora mucho menor, pero que 
cuenta con precedentes en otras coordenadas geográficas, a las que se remite el 
Informe explicativo al que antes me he referido y que antecedió a la reforma del recurso 
de casación. Así, cabe evocar aquí el writ of certiorari estadounidense, donde el arbitrio 
de los jueces del Tribunal Supremo es absoluto a la hora de decidir qué cuestiones 
entran en la agenda decisoria y cuáles no. En este sentido, y para orientar a los 
abogados, hace tiempo se desarrollaron sistemas de predicción, ahora tan en boga pero 
entonces en estado embrionario. Algunas obras ofrecían y ofrecen un elenco detallado 
de indicaciones que habrían guiado a los jueces a la hora de tomar su decisión (Perry, 
1991). Con ello parece indicarse que los jueces se mueven por parámetros previsibles en 
cierta medida, incluso en aquellos supuestos en que la norma les ofrece un ámbito casi 
absoluto de apreciación. Esta afirmación y el análisis de su contenido pueden arrojar 
algo de luz en las hipótesis de trabajo sobre la posibilidad de automatizar las 
resoluciones judiciales y, en particular, aquellas en las que no cabe una única solución 
correcta, sino que el margen de apreciación es amplio. 
La aplicación de la inteligencia artificial en la justicia (administrativa) ha presenciado 
una aparición más tardía que en otros sectores de la realidad jurídica, pero a día de hoy 
ningún operador jurídico resulta ajeno a esta realidad. El resultado de la administración 
de justicia depende de diversos factores, también de qué litigios alcancen a los órganos 
jurisdiccionales y cómo lleguen estos preparados. La masificación y los costes del pleito 
aconsejan la optimización de los recursos económicos y humanos, circunstancia que ha 
determinado, por ejemplo, la elaboración de los mencionados sistemas de predicción de 
 
 
 
De la Sierra - Inteligencia artificial y justicia administrativa: una aproximación desde la teoría del control de la… 
15 
resoluciones judiciales que, bajo la rúbrica de jurimetría, han conocido en los últimos 
tiempos un crecimiento exponencial.13 
Algunos legisladores han prestado atención a esta realidad, sancionándola. Es el 
caso de Francia, donde recientemente se ha aprobado la Ley núm. 2019-222, de 23 de 
marzo de 2019, de programación 2018-2022 y de la reforma de la justicia, cuyo artículo 
33 se inserta en el Título II, sobre la simplificación del procedimiento civil y 
administrativo; Capítulo II, que persigue asegurar la eficacia en la instancia; y Sección 
Tercera, concerniente a la publicidad de las resoluciones judiciales y al derecho al 
respeto a la vida privada. Dicho artículo modifica, entre otras normas, el Título Preliminar 
del Código de Justicia Administrativa y, en particular, los apartados segundo y tercero del 
artículo L. 10. El apartado segundo dispone la publicidad a título gratuito y en formato 
electrónico de las resoluciones judiciales, así como el deber de anonimización en las 
mismas en relación con las personas físicas mencionadas. Además, señala el artículo 
que si la divulgación puede potencialmente comportar riesgo para la seguridad o el 
respecto de la vida privada de dichas personas o de su entorno, se ha de ocultar 
asimismo cualquier elemento que pueda identificar a las partes y a los terceros, pero 
también a los magistrados o a los miembros de la oficina judicial. 
El apartado tercero, el más polémico, reza como sigue (la traducción es mía, no 
oficial): “Los datos concernientes a la identidad de los magistrados y miembros de la 
oficina judicial no puede ser objeto de una reutilización que tenga por objeto o por efecto 
evaluar, analizar, comparar o predecir sus prácticas profesionales reales o supuestas”. El 
incumplimiento conllevaun reproche penal, sin perjuicio de las medidas y sanciones 
previstas en la Ley núm. 78-17, de 6 de enero de 1978, relativa a la informática, los 
ficheros y a las libertades. El reproche penal lo reenvía esta ley a diversos artículos del 
Título II del Código Penal (atentados contra la persona humana), Capítulo VI (atentados 
contra la personalidad), Sección Quinta (atentados contra los derechos de la persona 
que resultan de ficheros o de tratamientos informáticos) y la pena puede alcanzar los 
cinco años de prisión, además de otras penas complementarias. 
Más allá de esta previsión concreta en el Código de Justicia Administrativa, el citado 
artículo 33 de la Ley de 23 de marzo de 2019 modifica el Código de la Organización 
Judicial y el Código de Comercio, en sentido equivalente. La Ley no ofrece explicaciones 
que indiquen la razón subyacente a tal reforma normativa y a la inclusión de un tipo 
como el descrito acompañado de una pena privativa de libertad. Siendo esto así, parece 
 
13 Sobre las técnicas de jurimetría y, en general, la aplicación de la inteligencia artificial en las 
profesiones jurídicas me remito a Solar, 2019. 
 
 
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una normativa dirigida a la protección del colectivo judicial desde la óptica de la 
protección de datos.14 
5. A MODO DE CONCLUSIÓN 
La inteligencia artificial y el uso de algoritmos en las Administraciones Públicas son 
reflejo de un nuevo contexto que, en relación con las nociones de innovación, 
transparencia y datos, han sido objeto de reflexión por la doctrina académica desde hace 
algunos años. El control jurisdiccional de esta Administración inteligente o algorítmica 
requiere repensar la organización judicial y la composición de los órganos 
jurisdiccionales, así como proceder a la reforma de sus normas reguladoras. 
Por otro lado se presenta una cuestión más novedosa, cual es el uso de estos 
instrumentos inteligentes por jueces y magistrados, así como por el resto de agentes que 
participan en el proceso. Esta nueva realidad plantea desafíos que el marco jurídico 
todavía no ha abordado ni a nivel nacional ni a nivel supranacional. En este último 
ámbito existen disposiciones de naturaleza no normativa que insisten en la dimensión 
ética del fenómeno y apuntan al comportamiento del juez. Siendo esto loable, y 
conectando con la creciente importancia de la ética judicial en el ámbito institucional, 
estas iniciativas han de ser completadas con una agenda normativa que, tras el análisis 
del statu quo, proceda a reformar la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de la 
Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Para ello bien pudiera servir, al menos 
parcialmente y tanto en sus aciertos como en sus errores, la experiencia de la regulación 
de esta materia en el ámbito administrativo, así como el análisis de las experiencias en 
otros países, tanto aquellas que han tenido éxito como las que han fracasado, 
estudiando en consecuencia los motivos de dicho fracaso. 
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14 Sobre la protección de datos personales en el ámbito judicial, desde la óptica concreta del 
expediente judicial electrónico, que es algo mucho más específico y no se corresponde 
exactamente con la cuestión planteada en el texto principal, aunque se encuentre conectada con 
ella, v. Juan Ignacio Cerdá Meseguer, La protección de datos personales en el expediente judicial 
electrónico: ¿una regulación insuficiente?, en Julián Valero Torrijos (coord.), “La protección de 
datos personales en internet ante la innovación tecnológica: riesgos, amenazas y respuestas 
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