El procedimiento de las leyes constitucionales

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7. El procedimiento de las “leyes constitucionales” . Art. 331, ap. D: 
 
 
El quinto de los procedimientos previstos para reformar la Constitución, 
éste delas leyes constitucionales, está regulado así: “La Constitución podrá ser 
formada, también, por leyes constitucionales que requerirán para su sanción, 
los dos tercios del total de componentes de cada una de las Cámaras dentro de 
una misma Legislatura, las Leyes constitucionales no podrás ser vetadas por el 
Poder Ejecutivo y no entrarán en vigencia luego que el electorado convocado 
especialmente en la fecha que la misma ley lo determine, exprese su 
conformidad por mayoría absoluta de los votos emitidos y serán promulgadas 
por el Presidente de la Asamblea General”. 
Por diversas razones vinculadas a las peculiaridades de este 
procedimiento, plantearemos algunos problemas que trascienden al sencillo 
esquema de análisis utilizado para el estudio de los otros cuatro mecanismos 
analizados. 
 
 
a) Algunas cuestiones de terminología: 
 
En doctrina la expresión “leyes constitucionales” ha sido utilizada en 
diversos sentidos: 
 
1º) En los sistemas de constitución flexible, la expresión puede usarse 
para denominar a aquellas leyes que, por su contenido, tienen carácter 
constitucional, integran o forman la Constitución. 
2º) Tomando en cuenta la clasificación de la Constitución en sentido 
formal y material, algunos autores han utilizado la denominación de “leyes 
constitucionales” para referirse a aquellas leyes que no integran la 
“Constitución formal” pero que, por su materia, pueden considerarse integrando 
la “Constitución en sentido material”. 
3º) En ocasiones se ha hecho referencia a las “leyes constitucionales” 
casi como expresión de equivalencia a “conjunto de normas de la Constitución 
escrita”; todas las normas de la Constitución escrita serían, en esta 
terminología, leyes constitucionales. Esta manera de expresarse ha 
caracterizado a algunos autores que no manejan conceptos jurídicos de la 
Constitución, sino “reales” o “sociológicos”. Con este criterio según el cual la 
Constitución es la verdadera y real forma de componerse un Estado o el 
“conjunto de factores reales de poder” (como decía Lasalle), las normas 
escritas dela Constitución “meramente formal” han sido denominadas, en 
algunos casos, las “leyes constitucionales”. 
4º) En la terminología de la Constitución uruguaya, deben destacarse 
todos esos usos de la expresión “leyes constitucionales”. En el lenguaje del 
derecho positivo de nuestro país, el vocablo “Constitución” tiene un sentido 
muy preciso de carácter jurídico formal y como consecuencia, la expresión 
“leyes constitucionales” debe utilizarse para aludir concretamente el 
mecanismo de reforma dela Constitución formal, que está previsto en el 
apartado “D” del art. 331. 
 
 
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b) Naturaleza jurídica de las “leyes constitucionales” en Uruguay: 
 
Por un lado, puede sostenerse que las “leyes constitucionales” 
constituyen jurídicamente leyes, con ciertas peculiaridades de procedimiento 
(mayorías especiales, imposibilidad de veto, necesidad del plebiscito, etc) y con 
una trascendente peculiaridad en cuanto a sus efectos, que consiste en que 
modifican normas constitucionales. Por otro lado, es posible sostener –y se ha 
sostenido- que las “leyes constitucionales” no tienen de leyes más que la 
denominación y cierto parecido con éstas en su proceso de elaboración pero 
que, jurídicamente constituyen uno de los tantos procedimientos –y al mismo 
título que los otros- que la Constitución prevé para su propia reforma en el art. 
331. 
La tesis que señalada en primer término (las “leyes constitucionales” 
son jurídicamente leyes, con particularidades de procedimiento y de efectos), 
puede encontrar fuertes argumentos de texto. El apartado “D” que estamos 
estudiando no solo les llama “leyes constitucionales”, sino que habla de “su 
sanción”, establece que “no podrán ser vetadas”, refiere a la “fecha de la 
misma ley determine” y finaliza estableciendo que “serán promulgadas por el 
Presidente de la Asamblea General”. Como se aprecia, se trata de una 
terminología que sin duda se ha escogido pensando en el proceso de 
elaboración de las leyes. 
Esta posición también puede apoyarse en un examen de la historia 
constitucional uruguaya en materia de procedimientos de reforma de la 
Constitución. Cuando este procedimiento de reforma se reguló en la 
Constitución de 1934 (art. 284, ap. “C”), se dispuso que las leyes 
constitucionales “entrarán en vigencia inmediatamente después de 
sancionadas por ambas Cámaras”. En el sistema de 1934, las leyes 
constitucionales entraban en vigencia antes del plebiscito popular y esta 
circunstancia, robustecía, sin duda, la posibilidad de sostener que “las leyes 
constitucionales eran leyes”. Los partidarios de esta posición podrían agregar 
que la circunstancia deque se haya modificado ( a partir de la Constitución del 
42) el momento de su entrada en vigencia, no debe hacer variar la opinión de 
su naturaleza jurídica. Desde luego que este argumento podría invertirse, 
discurriendo así: a partir de 1942, el Constituyente ha entendido que, sin 
perjuicio del nombre “leyes constitucionales” no se trata técnicamente de leyes, 
sino de un mecanismo de reforma precisamente por ello, se ha “unificado” el 
criterio en cuanto al momento de comienzo de la vigencia de las reformas; 
cualquiera sea el procedimiento utilizado, nunca comenzará esta vigencia antes 
del plebiscito con resultado afirmativo. 
Consideramos correcta la tesis que sostiene que las denominaciones 
“leyes constitucionales” no son “leyes con especial características”, sino que 
constituyen uno de los mecanismos de reforma de la Constitución, al mismo 
“título” que los otros previstos en el art. 33. desde que se comienza la 
elaboración del proyexto de “ley constitucional” se está ejerciendo la función 
constituyente y no la función legislativa. Cuando las Cámaras tratan y 
sancionan una “ley constitucional”, actúan en función constituyente y no en 
función legislativa. 
Si consideramos que la llamada “ley constitucional” es un “acto 
constitucional” y no un acto legislativo, concluimos también que la función que 
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ejerce en todo el proceso de elaboración de ese acto (aún desde la etapa de su 
iniciativa) es función constituyente. 
Desde luego que todo este razonamiento supone admitir que en 
nuestra sistema, el Poder Constituyente no está integrado exclusivamente por 
el Cuerpo Electoral; éste es, desde luego, el órgano que lo integra 
medularmente, puesto que, en cualquiera de los procedimientos de la reforma 
de la Constitución, es el que resuelve en definitiva; pero el Poder Constituyente 
está integrado, además, por otros órganos que varían según el procedimiento 
de reforma de la Constitución de que se trate (las Cámaras, la Asamblea 
Constituyente, la Convención Nacional Constituyente, etc). 
 
c) Procedimiento de las leyes constitucionales: 
 
_Iniciativa: 
 
Una ley constitucional, puede tener su origen en cualquiera de las 
Cámaras del Poder Legislativo, a semejanza de lo que ocurre normalmente con 
las leyes ordinarias. 
Podrá discutirse si el Poder Ejecutivo, tiene en este caso, derecho de 
iniciativa, como ocurre con el común de las leyes, de acuerdo con el art. 331 
inc. 1º de la Constitución. En líneas generales parece advertirse en el ap. D del 
artículo mencionado un cierto rechazo a la posibilidad de intervención del 
Poder Ejecutivo, a quien de manera expresa le quita el derecho de veto; 
igualmente, confiere al Presidente de la Asamblea General la atribución de 
promulgar las leyes constitucionales, atribución que, en el caso de las leyes 
ordinarias, corresponde, como es obvio, al Poder Ejecutivo. Pero, como se 
advierte, nada se establece expresamente respecto a la facultad de proposición 
de un proyecto de ley constitucional. En el apartado “C” de este artículo, que 
regula otro de los mecanismos de reforma de la Constitución, se dice, en 
cambio que “losSenadores, Los Representantes y el Poder Ejecutivo podrían 
presentar proyectos de reforma” de donde podría extraerse un argumento para 
sostener que, si en el caso de las leyes constitucionales no se ha mencionado 
al Poder Ejecutivo como posible órgano de proposición, esta facultad le ha sido 
vedada. Korzeniak no cree que este argumento sea decisivo ni mucho menos; 
si el Poder Ejecutivo dirige un mensaje al Poder Legislativo, presentando un 
proyecto de “ley constitucional”, y si se entiende que el Poder Ejecutivo no tiene 
en el caso facultad de iniciativa, nada impediría que cualquier legislador –si así 
lo estima el caso- hiciera suya la iniciativa, tomando la que pretendió formular 
el Poder Ejecutivo como una simple sugerencia. 
Podrá discutirse también, si un proyecto de ley constitucional podrá ser 
presentado por “iniciativa popular”, de acuerdo a lo previsto en el art. 79 inc. 2º. 
Aun cuando se acepte –como hemos aceptado- que las “leyes constitucionales” 
no son leyes, sino actividad constituyente desde el comienzo de su 
elaboración, podría llegarse a la conclusión afirmativa (posibilidad de iniciativa 
popular de una ley constitucional), advirtiendo que el art. 79 inc. 2º se refiere a 
“ejercer el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo”, sin aludir a la 
iniciativa “legislativa” o “en materia legislativa”. Pero no obstante, debe tenerse 
presente que la misma disposición agrega luego que estos institutos (iniciativa 
y recurso de referéndum) no son aplicables “con respecto a las leyes que 
establezcan tributos”, de donde puede ser correcto pensar que antes de esa 
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frase también se estaba refiriendo a las leyes, sin comprender a las “leyes 
constitucionales” que, según cree el profesor Korzeniak, no son leyes. 
Pensamos que la iniciativa popular en materia de reforma 
constitucional debe analizarse por el procedimiento del apartado “A” del art. 
331 y no por el mecanismo de las leyes constitucionales. Si el texto prevé de 
manera expresa un mecanismo de reforma, de iniciativa popular, no es correcto 
estirar el razonamiento a tal punto de admitir que la “ley constitucional” 
(apartado “D”) admita la iniciativa popular. Cabe afirmar que, de todos modos, 
el veinticinco por ciento del total descriptos habilitados para votar , previsto en 
el art.79 inc. 2º, supera con creces al diez por ciento de los ciudadanos 
inscriptos a que se refiere el ap. “A” del art. 331; porque el procedimiento que 
sobreviene luego de la iniciativa en el caso del ap. “D” es notoriamente distinto 
al del “A”. 
Finalmente conviene aclarar que nada impide que cualquier habitante 
presente al Poder Legislativo un proyecto de “ley constitucional”, en ejercicio 
del derecho de petición previsto en el art. 30 de la Carta. Pero ello no 
significaría, desde luego, nada más que una petición, muy lejos de constituir el 
ejercicio del derecho de iniciativa. 
 
_ Discusión: 
 
En esta materia, no existen particularidades destacables con respecto 
a la etapa análoga que transcurre en el proceso de elaboración de las leyes 
ordinarias. En general se admite que son aplicables las disposiciones que 
regulan este aspecto para las leyes ordinarias (art. 134 y ss.) conclusión aun 
por quienes entienden que, además del inicio de una ley constitucional, 
estamos frente al ejercicio de función constituyente y no de función legislativa. 
Se trata de una tesitura aceptable por su razonabilidad y por no violentar 
ningún texto constitucional. 
 
_ Sanción: 
 
Según lo dice expresamente la norma, se requieren “los dos tercios del 
total de componentes de cada una de las Cámaras dentro de una misma 
Legislatura”. Nos parece muy claro –aunque no todos opinan lo mismo- que 
este apartado “D” está excluyendo la posibilidad de que la discordancia entre 
las dos Cámaras pueda ser resuelta por la Asamblea General, en reunión de 
ambas Cámaras, hipótesis previa en la última parte del art. 135 para las leyes 
ordinarias. Por eso, admitimos que en todos los aspectos procesales no 
resueltos a texto expreso, se recurra, supletoria y razonablemente, a las 
normas sobre procedimiento de elaboración de las leyes ordinarias. Pero el 
modo de sanción de las leyes constitucionales tiene un procedimiento, 
especialmente indicado en este apartado “D”, que requiere la aprobación de los 
dos tercios del total de componentes de cada una de las Cámaras. 
 
_ El plebiscito: 
 
Para que resulte afirmativo, se requiere que manifiesten su aprobación 
a la reforma, “la mayoría absoluta de los votos emitidos”. 
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La expresión “votos emitidos” debe entenderse referida a los votos a 
favor y en contra de la ley constitucional; ese total de votos nada tiene que ver 
con el total de sufragios que puedan haberse emitido por listas de candidatos, 
aspecto que podría plantearse en el caso de que el plebiscito coincidiera con la 
elección. 
La oportunidad del plebiscito, en el caso de las leyes constitucionales, 
se fija en éstas. Puede o no coincidir con la elección nacional y no rigen a este 
respecto las limitaciones cronológicas establecidas para los mecanismos de 
reformar previstos en los apartados “A” y “B” y en la parte final ap. “C”. 
A nuestro juicio los “electores no ciudadanos” (art. 78) no pueden 
participar en este plebiscito. El apartado en análisis no resuelve expresamente 
el punto pero el apartado “E” de ese art. 331, al referirse a que “los ciudadanos 
deberán expresas su voluntad sobre las reformas constitucionales...”, 
haciéndolo con alusión a todos los apartados anteriores, resuelve el tema en el 
sentido indicado. 
 
_La promulgación: 
 
De acuerdo con el texto, es el Presidente de la Asamblea General 
quien promulga las leyes constitucionales. Como se comprenderá entre el acto 
del plebiscito y el acto de promulgación, debe mediar la actuación de la Corte 
Electoral, pronunciándose sobre el resultado de dicho plebiscito. Esta 
atribución de la Corte Electoral, resulta del art. 332, ap. “C”, en cuanto es 
“juez—de los actos de plebiscito”. Una vez que la Corte Electoral ha declarado 
que el plebiscito ha resultado afirmativo, lo comunica a la Presidencia de la 
Asamblea General y ésta procede a su promulgación. 
 
La Constitución de 1952 y la reforma 1996, fueron elaborado por el 
procedimiento de las leyes constitucionales. 
 
d) El comienzo de la vigencia de las leyes constitucionales: 
 
De acuerdo con la norma en análisis, las leyes constitucionales entran 
en vigencia “luego que el electorado.... exprese su conformidad...”. En la 
Constitución de 1934 entraban en vigencia “inmediatamente después de 
sancionadas por ambas Cámaras”, sin perjuicio del plebiscito posterior, que 
podía confirmar esa vigencia o dejarla sin efecto. La solución de esa Carta era 
sin duda peligrosa, como señala Jiménez de Aréchaga, ya que se corría el 
riesgo, incluso, de que entre las reformas que introdujera una ley constitucional, 
estuviera la eliminación del plebiscito posterior. 
Desde la Constitución de 1942, la vigencia de una ley constitucional no 
comienza sino después del plebiscito que la apruebe. Si el texto, en lugar de 
decir “...y serán promulgadas por el Presidente de la Asamblea General”, 
expresare “y sean promulgadas...”, la vigencia recién comenzaría después de 
la promulgación. Pero, tal como está redactado, obliga a concluir que es el 
plebiscito el que determina el comienzo de la vigencia. 
El lenguaje de este apartado “D” parece sugerir que una ley 
constitucional ya existe antes del plebiscito; éste, de resultar afirmativo, fijaría 
el momento de la entrada en vigencia de un acto jurídico ya existente. Pese a 
la redacción de la norma, no debe interpretarse así la situación ya que no 
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existe ley constitucional hasta que no ha sido aprobada plebicitariamente; 
antes, es un proyecto de ley constitucional. 
 
e) El contenido de las leyes constitucionales: 
 
Tratándose de un mecanismo de reforma de la Constitución parece 
obvio que las leyes constitucionales pueden tener un contenido muy variado,pero cuya característica general consiste en establecer alguna solución distinta 
a alguna norma o normas de la Constitución vigente. En pura teoría podría 
concebirse la actuación del Poder Constituyente con una finalidad 
interpretativa; pero, en el terreno práctico, eso no ocurre y, todavía, habría que 
determinar si la actuación del Poder Constituyente con mera finalidad 
interpretativa, no sería violatoria del acápite del art. 331, que se refiere a los 
mecanismos que luego regula, para que la Constitución pueda “ser reformada 
total o parcialmente”. 
Podríamos preguntarnos si una ley constitucional se podría reformar 
alguna cláusula “pétrea” de la Constitución o alguno de sus postulados básicos 
(ejemplo, forma republicana de gobierno). Si bien este problema se plantea en 
cualquiera delos procedimientos de reforma de la Constitución, algunos autores 
que se inclinan en general por admitir que cualquier norma de la Constitución 
puede ser reformada –siempre desde luego que se cumplan los mecanismos 
previstos para la modificación- vacilan cuando se trata de adoptar este mismo 
criterio si la reforma se produce mediante las “leyes constitucionales”. 
Estas vacilaciones nacieron principalmente, de cierto temor por el 
peligroso régimen de “prematura vigencia” que tenían las leyes constitucionales 
en la Carta de 1934. 
La particular redacción del art. 331 no debe llevarnos a la conclusión 
de que lo que puede reformarse por leyes constitucionales, es “menos” que lo 
que puede reformarse por cualquier otro procedimiento. Desde el punto de 
vista jurídico, parece que por cualquiera de los mecanismos previstos en el art. 
331, puede reformarse cualquier artículo de la Constitución. Los límites que 
generalmente se manejan, derivan de valoraciones ideológicas, 
consideraciones de mérito, etc, pero no les encontramos asidero jurídico. 
 
f) La cuestión de la “Declaración de inconstitucionalidad de las leyes 
constitucionales”: 
 
Se ha discutido en Uruguay si es posible la declaración de 
inconstitucionalidad de una ley constitucional; en otros términos, si las “leyes 
constitucionales” están alcanzadas por la expresión “las leyes” que utiliza el art. 
256. En la hipótesis puede manejarse en un esquema con tres soluciones 
posibles: 
 
1º) No puede en ningún caso la cuestión de “inconstitucionalidad de 
una ley constitucional”, si ésta obtuvo aprobación plebiscitaria; cualquier vicio 
anterior en su proceso de elaboración, queda subsanado por la manifestación 
favorable del cuerpo electoral. Esta posición sería una aplicación particular a la 
“teoría de la soberanía popular” (opuesto a la de la “soberanía nacional”). 
2º) La Doctrina, quizá mayoritariamente en Uruguay, se inclina por la 
siguiente posición: no puede haber “inconstitucionalidad de una ley 
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constitucional” por razón de contenido, ya que la ley constitucional configura 
una reforma dela Constitución; no es entonces cuestión de inconstitucionalidad 
sino de derogación. Pero sí puede una ley constitucional, ser inconstitucional 
por “razón de forma” (por ejemplo, si una ley constitucional en una de las 
Cámaras no había obtenido los dos tercios de votos sino una mayoría simple y 
que, por error u otros motivos, siguió su trámite y fue aprobada en plebiscito). 
En este caso –inconstitucionalidad por razón de forma- se admite que hay una 
ley constitucional pueda ser declarada inconstitucional por la Suprema Corte de 
Justicia, cosa que no comparte Korzeniak. 
3º) Pensamos que la tesis más correcta es la siguiente: si se aprueba 
en un plebiscito una ley constitucional que no se procesó cumpliendo los 
requisitos que el apartado “D” del art. 331 establece, es decir, si hubo vicio 
formal en el trámite de elaboración de la ley constitucional, el órgano que 
puede “invalidar” esa ley constitucional, es la Corte Electoral. Según el art. 332 
ap. “C”, este órgano es Juez delos actos de plebiscito; y si el plebiscito aprobó 
una ley constitucional formalmente vencida, es un plebiscito viciado y la Corte 
Electoral puede invalidarlo. 
Si la cuestión se plantea antes de realizarse el plebiscito, el tema 
puede presentar otras variantes. Quien entienda que ya existe “ley 
constitucional”, podría sostener que entonces sí es competente la Suprema 
Corte de Justicia para declarar la inconstitucionalidad. Si, en cambio, se estima 
que antes del plebiscito solo existe un proyecto, lo que corresponde es plantear 
el tema ante el Cuerpo Electoral, par que impida la realización de dicho 
plebiscito, que resultaría viciado en definitiva. 
Finalmente, corresponde aclarar que las conclusiones que sostenemos 
para este procedimiento de las leyes constitucionales (no existe 
inconstitucionalidad por razón “de contenido” puesto que “reforman y no violan” 
y las inconstitucionalidades por razones de forma deben ser declaradas por la 
Corte Electoral), son perfectamente aplicables a cualquiera de los otros cuatro 
procedimientos de reforma de la Constitución.