LA COMPETENCIA

Vista previa del material en texto

Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
1 
 
 
 
LA COMPETENCIA 
Sobre la importancia del principio juridicopolítico de la competencia, Rondón de Sansó 
(2000, p. 109) opina que “La competencia por estar constituida por la esfera de la actuación 
de cada órgano, es la figura central de toda la materia relativa a la organización.” Por su 
parte, Brewer-Carías (1994, p. 47) señala que la organización administrativa es ordenar un 
conjunto de órganos para lograr los fines del Estado, y en ese proceso se incluyen las reglas 
que distribuyen la competencia y que regulan el funcionamiento de los órganos del Estado, 
por lo que el principio de la competencia es esencial a toda organización pública. Mientras 
que, Lares Martínez (1992, p. 431) al afirmar que, “[…] consiste en la medida de la 
potestad que corresponde a cada órgano del Estado […]” expresa también la valía que la 
competencia reviste como concepto central y pilar de la teoría de la organización del Estado 
democrático. Por último, García-Pelayo (1991, p. 40) sostiene que: 
Tan decisivo es el concepto de competencia para la idea de Estado de Derecho –y se comprende, pues la 
competencia significa la juridificación del ejercicio del poder- que algunos autores han dicho críticamente 
que la perspectiva del Estado de Derecho reduce el Estado a un sistema de competencias con ignorancia 
de otras de sus notas esenciales. 
Así las cosas, el principio juridicopolítico de la competencia es el pilar de la teoría de la 
organización del Estado democrático, ya que su conceptualización, sus características, 
juegan un rol fundamental en la legitimación, restricción y control del ejercicio del poder 
público conferido por el poder constituyente al Estado. 
1. El concepto de competencia 
Ahora bien, al igual que existe una confusión terminológica y conceptual sobre la potestad, 
de la que dio cuenta en el apartado anterior, la multiplicidad de términos y contenidos que 
se asocian a la competencia es abundante. Debido a lo cual se precisa explicar a 
continuación, de manera sistemática, por qué el vocablo competencia es el más conveniente 
para expresar este principio juridicopolítico, originario y fundacional de la organización 
estatal. 
La competencia es la concreción de la potestad del Estado mediante la asignación directa, 
previa y expresa de una facultad/obligación a una persona jurídica u órgano determinado 
del Estado por parte de una norma jurídica; es una facultad/obligación que al ser otorgada a 
un ente u órgano lo empodera jurídicamente para que actúe sobre la realidad, para que 
establezca relaciones concretas y específicas con personas naturales y con otros entes u 
otros órganos, y para que produzca consecuencias jurídicas. 
Asumiendo que el vocablo de competencia es el término técnicamente correcto, en la 
medida que se vaya explicando el concepto, se relacionará con otros términos y se 
distinguirá con aquellas locuciones con las que se la confunde o vincula. Se dice que el 
primer uso conocido del vocablo se encuentra en el código de Hammurabi (S. XVIII AC), 
cuya traducción dice “Estos son los juicios que Hammurabi, el rey de la jurisdicción 
competente haya establecido para contratar el país, de acuerdo con la verdad y el orden 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
2 
 
justo” (Collings, Mulder, & Weigel, 2008, p. 3) -cursiva del autor-. Las explicaciones del 
origen etimológico de la palabra competencia son variadas, se dice que proviene 
directamente de la palabra latina competentĭa, y está asociada con el verbo competĕre, y a 
este verbo se le dan, entre otras, tres acepciones: la primera, la de disputa, contienda o 
rivalidad entre dos o más personas sobre algo; la segunda, como pericia, aptitud, idoneidad 
para hacer algo; y, la tercera, que le incumbe, que está comprometido, que le compete. 
Gasparri (citado por Rondón de Sansó, 2000, p. 109) dice que en un principio la 
competencia se concebía como un vínculo entre dos entes en el que uno de los entes 
necesita de alguna manera del otro ente, en el que uno se conjuga con el otro, siguiendo 
determinadas reglas. Para este autor el término competencia puede ser entendido en dos 
sentidos: i) Como competencia técnica, siendo la idoneidad, para realizar determinadas 
tareas que otros no podrían realizar con igual éxito. Y, ii) propiamente como competencia 
jurídica, en tanto medida de la potestad pública de actuación otorgada a cada órgano. 
Gasparri explica que suelen utilizarse las competencias técnicas como el soporte con que se 
elaboran las normas que otorgan las competencias jurídicas. Sobre este particular, el 
termino apropiado que bebe utilizarse en una teoría de la organización del Estado 
democrático es el de competencia, entendido como el empoderamiento politicojurídica que 
le permite al ente u órgano del Estado actuar generando consecuencias políticas y jurídicas. 
Es común en la doctrina jurídica que distintos autores en diversos países o en un mismo 
país denominen la competencia con vocablos distintos. Otro tanto ocurre en la legislación y 
en la jurisprudencia. Como palabras sinónimas del término competencia, se suelen utilizar 
las de potestad, atribución, facultad, poder, función, entre otros. Con el propósito de 
determinar la terminología más adecuada para una teoría de la organización del Estado 
democrático, a continuación se compara la locución competencia con otros vocablos que 
expresan contenidos conceptuales distintos, aunque relacionados con ella. 
La primera confusión conceptual y terminológica es entre los principios juridicopolíticos de 
competencia y potestad. Como arriba se estableció, la potestad es una noción distinta a la 
de competencia. Sin embargo, ello no es admitido pacíficamente, verbigracia, para la 
extinta Corte Suprema de Justicia: “La ‘competencia’ es la medida de la potestad atribuida 
por la Ley a cada órgano” (CSJ-SPA. 25-07-90. Magistrado Ponente: Josefina Calcaño de 
Temeltas. RDP, N° 43, julio-septiembre 1990, pp 65¬67) –ver ¡Error! No se encuentra el 
origen de la referencia.-. Por su parte, José Peña Solís (1997, p. 131) explica que la 
competencia: 
No es más que el “quantum”, cantidad o medida de potestad que la Ley le atribuye a cada órgano 
administrativo o ente público, lo que quiere decir que la competencia es la misma potestad expresada en 
términos cuantitativos, razón por la cual, como resulta lógico, por lo demás, tiene las mismas notas que 
caracterizan al todo (la potestad). 
En ese mismo sentido, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa 
(sentencia de 25/03/2009, N° 00401, Caso: Cliffs Drilling Company contra Municipio 
Santa Bárbara del Estado Monagas) estableció que “[…] el concepto de competencia se 
presenta como el elemento fundamental para establecer la medida de la potestad de 
actuación, por naturaleza, improrrogable, que le ha sido atribuida por Ley a un órgano 
especifico de la Administración […]”. 
Al respecto, dos observaciones, la primera es que si al decir: “la competencia es la misma 
potestad expresada en términos cuantitativos”, se quiso expresar que la competencia es una 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
3 
 
cantidad limitada de la potestad del Estado, o de alguna de sus potestades específicas, 
entonces es correcta la aseveración. Pero si lo que se quiso exponer es que la competencia 
es parte de una supuesta potestad que poseen los entes u órganos del Estado, entonces es un 
error, porque la potestad es de rango constitucional y se encuentra atribuida al Estado como 
un todo integral y no a una de sus partes. La segunda observación es sobre la afirmación de 
que la competencia, “por lo demás, tiene las mismas notas que caracterizan al todo (la 
potestad)”, lo que resulta un contrasentido. Si la competencia y la potestad poseen idénticas 
características no puedenser conceptos distintos, por lo que su diferenciación terminológica 
no tiene utilidad alguna. De hecho, la idea de que poseen las mismas características 
implicaría que la potestad es el género y la competencia es una de sus especies, una 
potestad específica. Lo que no es cierto, porque potestad y competencia son dos nociones 
diferentes y distinguibles que requieren ser denominadas con términos distintos 
Otra confusión es entre competencia y atribución, que se puede ver cuando Moles Caubet 
(1991, p. 60) escribe: “Repartidas, de otra parte, las tareas propias de la potestad 
administrativa entre diversos órganos o complejos orgánicos, este reparto da lugar a dos 
conceptos derivados: la atribución y la competencia” Es de apreciar que el autor hace un 
uso correcto del término potestad administrativa, como un contenido o dimensión de la 
potestad o potestad genérica del Estado. Sin embargo, al derivar la competencia de la 
potestad, la diferencia de la atribución como si fueran dos conceptos distintos y por lo tanto 
diferenciables. Seguidamente Moles Caubet señala: 
La atribución, ad-tribuére (proveniente de “atribuiionis”, dar, asignar, distribuir, con la sinómia de 
imputar), establece un centro de referencia al cual confía el cuidado de determinados intereses públicos 
homogéneos (p. e. sanidad, educación, minas, agricultura…, etc.), en tanto que la competencia (derivado 
de “competeré”, competir, aspirar varios a la misma cosa) constituye una medida de la atribución. 
(Giannini). 
Por lo que el autor se refiere a la competencia genérica con el vocablo atribución, y a las 
competencias específicas con la palabra competencia. Por ello dice que la competencia se 
deriva de la atribución. Pero no parece apropiado ni útil diferenciar terminológicamente la 
competencia genérica y la competencia específica sólo por criterios de generalidad o de 
especificidad. Si la competencia genérica y sus competencias específicas, son 
conceptualmente lo mismo, y únicamente se les da denominaciones distintas bajo criterios 
de generalidad o especificidad, entonces la diferenciación terminológica no es útil. 
Una tercera confusión es entre competencia y atribución. En efecto, en sentido contrario al 
de Moles Caubet, el Art. 15 de la Ley de Descentralización de la Administración Pública de 
Panamá. (Ley Nº 37, de 29/06/2009) dice que “Se entenderá por competencia el conjunto 
de materias, facultades y atribuciones asignadas a las diversas entidades de la 
Administración Pública.” Así que, para la Ley panameña, las atribuciones son parte de la 
competencia, esto es, la atribución es una parte de la competencia y, por lo tanto más 
específica o limitada. Parecido sucede con el Art. 6 de la Ley Marco de Autonomías y 
Descentralización “Andrés Ibáñez” de Bolivia (Ley N° 031 de 19/07/2010) al establecer 
que: “4. Competencia.- Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias 
determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. […]”. Definición, que se 
puede interpretar en el sentido de que los órganos y los entes del Estado boliviano al ser 
titulares de competencias poseen atribuciones que se derivan de tales competencias, esto es 
que esta norma de la legislación boliviana equipara el término atribución al de facultad, en 
tanto carga positiva de la competencia. En un sentido parecido a los anteriores, pareciera 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
4 
 
que lo concibe el Art. 2 de la Ley Orgánica de Bases Generales de la Administración del 
Estado de Chile (Ley Nº 18.575 de 17/11/2001): “Los órganos de la Administración del 
Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su 
competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el 
ordenamiento jurídico.[…]”. 
De otra parte, en algunos casos las normas utilizan indistintamente los vocablos de 
competencia y atribución, entendiéndolos como una sinonimia, tal como lo hace el Art. 137 
CRBV que expresa: “Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que 
ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”. Como 
se aprecia, la Constitución utiliza el vocablo atribución como sinonímico de competencia. 
Igual ocurre con el Art. 4 de la Lei Princípios e normas a que deve obedecer a organização 
da administração directa do Estado de Portugal. Lei n.º 4 de 30/12/03): “A lei orgânica de 
cada ministério define as respectivas atribuições […].” 
En este mismo orden de ideas, en Venezuela existe una costumbre de técnica normativa por 
la que se suele utilizar la palabra atribución como sinónimo del vocablo competencia, pero 
utilizados alternativamente según si el centro de imputación normativa es o no de 
integración unipersonal, y por tanto si la norma menciona al cargo o al órgano. Son 
ejemplos de ello, las atribuciones del Presidente de la República, del Vicepresidente 
Ejecutivo, de los ministros y de los viceministros
1
. Debido a esa tradición, el Artículo 16 de 
la LOAP establece como requisito para la creación de un ente u órgano, la “delimitación de 
sus competencias o atribuciones”, y no existe en la LOAP, ni en ninguna otra norma del 
derecho positivo venezolano, alguna distinción sustantiva entre competencia o atribución. 
A pesar de que se asuma esta sinonimia entre competencia y atribución, el término técnico 
correcto es el de competencia. 
Sobre las locuciones competencia, facultad y poder, otros autores señalan, como Lares 
Martínez (1992, p. 151), que es la “Facultad expresa que le haya sido conferida por norma 
jurídica preexistente […]. Aptitud legal de los órganos del Estado”. Aunque, como se ve 
más abajo, en realidad el vocablo facultad hace referencia a las cargas positivas que están 
incluidas en la competencia, que habilitan y le permiten al órgano o ente público actuar, 
intervenir en la realidad, establecer relaciones jurídicas y crear efectos sobre terceros. De 
otra parte a veces se coloca el término competencia al lado del de facultad en la misma 
redacción, por lo que surge la duda de si son dos conceptos distintos, como ocurre en el Art. 
226 de la Constitución de Ecuador que dice: 
Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las 
personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades 
que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el 
cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la 
Constitución. -Cursiva del autor-. 
Aunque en el Art. 113 del Código Orgánico de Autonomía y Descentralización de Ecuador 
(11/10/2010), se refleja el verdadero sentido del concepto de facultad y su relación con la 
competencia: “Competencias.- Son capacidades
2
 de acción de un nivel de gobierno en un 
 
1 Una excepción a esa tradición se encuentra en el uso que el Art. 137 CRBV le da al término atribución: “Esta Constitución y la ley 
definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público […]”. 
2 En esta norma, el vocablo capacidad se usa como sinónimo del poder que posee un órgano o ente estatal para actuar, no se está 
concibiendo como el concepto de la capacidad jurídica de los centros de imputación normativa privados. 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
5 
 
sector. Se ejercen a través de facultades. […]” Vale decir, que las facultades son parte de la 
competencia, se desprenden de ella, son los poderes de ejecución de la competencia. Las 
facultades de un órgano o de un ente, son la expresión de ese empoderamiento, habilitación 
o autorización que se le ha otorgado para que actúe. Como lo expresa el Tribunal Supremo 
de Justicia en Sala Político-Administrativa, es la“[…] esfera de atribuciones
3
 de los entes y 
órganos del Estado, determinada por el Derecho objetivo o el ordenamiento jurídico 
positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe 
ejercer legítimamente.” (Sentencia de 25 de noviembre de 2009, N° 01701. Caso: Granja 
Porcina Hermanos Mosquera contra el Ministerio del Ambiente y de los Recursos 
Naturales). Esas cargas positivas de la competencia, las facultades, se complementan con 
cargas negativas que también son parte de la competencia, constituidas por obligaciones del 
órgano o ente de hacer, de no hacer, de dejar hacer o de no dejar hacer en los 
correspondientes supuestos de hecho. La facultad del órgano o ente para actuar o abstenerse 
de actuar se complementa con la obligación de actuar o de abstenerse de actuar, ya que no 
sólo está empoderado o habilitado para hacerlo, sino que está forzado a realizarlo. 
Por último, también se confunde competencia con función. Sobre el término función, 
Gabino Fraga (2000, p. 26), sostiene que “las funciones constituyen la forma de ejercicio de 
las atribuciones” El autor se refiere a las competencias con el término atribuciones. Esto es, 
las funciones son las diversas tareas o actividades que tiene que realizar un ente u órgano 
para ejecutar la competencia. Fraga, refiriéndose al Estado, dice que en la práctica se usan 
indistintamente los términos atribuciones y funciones, pero que éstos hacen referencia a 
nociones diferentes, por lo que es preciso darles su significación exacta. Para él “las 
funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones”. Ahora bien, el término 
función se ha usado para definir o explicar determinados procesos o actividades del Estado 
que tienen que darse para el cumplimiento de la competencia. En otras palabras, las 
potestades legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, en tanto potestades específicas parte de la 
potestad o poder público del Estado, al ser atribuidas a los órganos legislativos, judiciales y 
ejecutivos se transforman en competencias, y éstas se ejecutan respectivamente mediante 
una función, proceso o actividad legislativa, judicial o ejecutiva. Así, a cada dimensión o 
componente del poder público, de la potestad del Estado, le corresponde una función que es 
realizada por los órganos del Estado concernidos. Esto es lo que parece que quiere exponer 
el numeral 3. del Art. 5 de la Ley Nº 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público de 
España (01/11/2015): “La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el 
cumplimiento de los siguientes requisitos: […] b) Delimitación de sus funciones y 
competencias.” De esta manera, se le da correspondencia a las dimensiones sustantivas, 
funcionales y orgánicas que conforman el poder público o potestad atribuida al Estado. 
En un segundo sentido, función puede entenderse también como el propósito o misión del 
órgano o ente, y, en consecuencia, las competencias son las facultades-obligaciones 
jurídicas requeridas para realizar dichas las funciones. Sin embargo, es preferible el 
planteamiento de Fraga (2000, p. 26), en cuanto a que funciones son las diversas tareas y 
actividades que tienen que hacer los órganos y entes del Estado para ejecutar su 
competencia. Bajo esta perspectiva, las funciones son las actividades o tareas por las que se 
 
3 En esta sentencia, se utiliza la palabra atribución como sinónimo de competencia. 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
6 
 
ejercen las facultades y obligaciones que contienen las competencias de los órganos y entes 
respectivos. 
En un tercer sentido, se encuentra la tesis de Gordillo (2013, págs. XII-9), quien sostiene 
que es diferenciable la competencia de la función, porque la función es el “conjunto de 
actividades que pueden imputarse a un órgano estatal”, mientras que la competencia es “el 
conjunto de actividades que el órgano puede legítimamente realizar”. Gordillo diferencia el 
ejercicio de la función como género, del ejercicio de la competencia como especie, bajo el 
argumento siguiente: 
La ley atribuye una función a un órgano y dispone que el ejercicio de la función sólo será legítimo cuando 
lo realice en su competencia: El que lo realice fuera de la competencia, pero dentro de la función, significa 
que el acto es irregular, pero ello no quita que el acto sea estatal y pueda acarrear la responsabilidad de la 
administración. –Cursiva del autor-. 
En este caso, el razonamiento que justifica la diferencia entre función y competencia no es 
muy claro. Primero, porque inicialmente pareciera que el autor está identificando el término 
función como el fin o misión del órgano o ente, su propósito, y lo separa de la competencia. 
Esta distinción no tiene sentido, porque ese fin o propósito lo dan las competencias que el 
derecho positivo le ha otorgado; el órgano o ente tiene una finalidad porque las normas 
atributivas le han otorgado competencia, y no a la inversa. Segundo, porque también podría 
interpretarse que Gordillo utiliza el vocablo función en el sentido de competencia genérica, 
y, de ser así, la distinción tampoco tiene sentido. Y, en tercer lugar, porque si las 
decisiones, las acciones o abstenciones de un órgano o ente son incompetentes, las mismas 
no pueden conceptualizarse como sus funciones previstas, legales y legítimas, dado que 
simplemente son hechos efectuados fuera de la competencia, y por ello se deriva una 
responsabilidad institucional, y de allí que se consideren nulos o anulables. 
Al llegar a este punto de la exposición, hay que reiterar la importancia de establecer la 
terminología más adecuada para una teoría de la organización del Estado democrático, que 
evite confusiones conceptuales y que permita, como lenguaje técnico, una comunicación 
fluida y sin ambigüedades en la academia y en el Estado. Con tal propósito, se concluye en 
que: i) Competencia es el término técnicamente correcto para denominar al concepto 
juridicopolítico que consiste en el empoderamiento de personas jurídicas o entes y de 
órganos estatales mediante la asignación de una facultad/obligación, para que actúen sobre 
la realidad, y para que establezcan relaciones concretas y específicas con personas naturales 
y con otros entes u órganos, produciendo consecuencias políticas y jurídicas. ii) La 
competencia se desprende de la potestad y es una noción distinta a ésta. iii) El término 
atribución, si bien no es el técnicamente correcto, puede ser utilizado como sinónimo de 
competencia para denominar las competencias de aquellos órganos que son mencionados 
por el nombre del cargo, tales como los del Presidente de la República, Vicepresidente 
Ejecutivo, Ministro de Educación, gobernador, alcalde, rector de una universidad, etc. iv) 
Las facultades son las cargas positivas, poderes, de la competencia que le permiten al ente u 
órgano actuar sobre la realidad, relacionarse con otros centros de imputación normativa y 
causar consecuencias políticas y jurídicas. v) Las obligaciones son las cargas negativas de 
la competencia que fuerzan al órgano o ente a actuar sobre la realidad una vez se produzca 
el supuesto de hecho previsto por la norma jurídica, relacionarse con otros centros de 
imputación normativa y causar consecuencias políticas y jurídicas. vi) Las funciones, 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
7 
 
actividades, tareas y acciones son la ejecución fáctica, la gestión material, de las facultades 
y obligaciones comprendidas en la competencia otorgada a un ente u órgano estatal. 
En cuanto a la conceptualización de la competencia, Brewer-Carías la define como: 
[…] la aptitud legal de los órganos de la Administración4, o en otras palabras es el conjunto de facultades, 
de poderes, y de atribuciones
5
 que le han sido legalmente asignadas para actuar en sus relaciones con losotros órganos del Estado y con los particulares. 
Definición que coincide con otros autores que en general dan la idea de empoderamiento, 
legitimación, habilitación o validación, por la que se le otorga al ente u órgano una 
cualidad, aptitud o condición de naturaleza jurídicapolítica para que actúe en el mundo real. 
Por su parte, Rondón de Sansó (2000, p. 110) afirma que en el Derecho público el concepto 
de competencia se origina y fundamenta con la división de los poderes del Estado
6
. Sin 
dejar de tener razón esta autora, sin embargo, Brewer-Carías (1994, pp. 49-51) señala con 
propiedad que en Venezuela la separación de poderes no coincide con la separación de 
funciones7. Vervigracia, el poder legislativo realiza la legislación pero también administra; 
el Poder Judicial acomete la jurisdicción y la administración; y el Poder Ejecutivo realiza la 
función ejecutiva –que dicho autor separa entre actividades de gobierno y de 
administración-, pero también las funciones normativas y la cuasi jurisdiccional. En el 
Estado venezolano se encuentra una separación orgánica absoluta y una separación de 
funciones relativa. En relación con la separación de poderes que conduce al concepto de 
competencia, Rondón de Sansó acierta en que su aparición se debe al surgimiento de los 
regímenes constitucionales que sustituyen al Estado absoluto que desconocía la 
delimitación de las esferas del poder público. Para Rondón de Sansó: 
[…] la competencia se presenta como la aplicación más directa del principio de legalidad, ya que, en 
virtud de ella, cada centro de poder queda limitado al ejercicio de las facultades que, en forma expresa, le 
han sido enunciadas por la doctrina como derivaciones de las propias normas constitucionales. 
Vale decir, que la competencia proviene de la previsión de una norma de derecho subjetivo; 
que atiende al interés general; y que constituye el elemento estático, político y objetivo del 
órgano; como se ve más adelante cuando se resaltan las características de la competencia. 
Por su parte la jurisprudencia venezolana definió la competencia de la siguiente manera: 
[…] es la medida de la potestad atribuida por la Ley a cada órgano de modo que no hay competencia ni 
actuación administrativa válida, si previamente no se señala la atribución que por norma legal expresa se 
le reconoce al órgano y de los límites que la condicionan. Si hay inexistencia o falseamiento de los 
presupuestos fácticos, el órgano no puede ejercitar el poder que el ordenamiento le ha atribuido y la 
 
4 Esta misma explicación la da Lares Martínez (1992, p. 431), y Gordillo (2013, págs. XII-5). 
5 Véase como en este texto se utilizan los vocablos atribución, facultad y poder como conceptos distintos y diferenciables. De 
conformidad con lo establecido terminológicamente, atribución es sinónimo de competencia, siendo la facultad la carga positiva de la 
competencia. Mientras que poder es un término genérico que no debería ser utilizado como parte de la terminología de una teoría de 
la organización del Estado democrático. 
6 La división de poderes, o la más apropiada expresión de la separación de poderes, en sus distintas versiones, fue primigeniamente 
concebida por Montesquieu como una garantía de la libertad de los ciudadanos, mediante la fórmula según la cual el poder es lo 
único que puede contener al poder. Lo que se ha instrumentalizado a través de distintos sistema de equilibrios y controles mutuos. 
Como luego se ve, mediante relaciones de coordinación políticofuncional en las que se equilibra la tensión entre las autonomías que 
resguardan a dos o más centros de imputación normativa estatales frente a la intromisión de otros, y los controles que se pueden 
ejercer mutuamente. 
7 Si bien Brewer-Carías se refería a la derogada Constitución de 1961, lo dicho por el autor también es válido para la vigente de 1999. 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
8 
 
actuación que cumpla estará viciada de i1egalidad y de nulidad absoluta. (CSJ-SPA. 25-07-90. Magistrado 
Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas. RDP, N° 43, julio-septiembre 1990, p. 65¬67). 
Bajo la noción de Estado de derecho, véase cómo en la Constitución y en la Ley se enuncia 
este principio juridicopolítico de legalidad en relación con la competencia: 
Art. 137 CRBV: Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder 
Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen. 
Art. 138 CRBV: Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos. 
Art. 4
o 
LOAP: La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de 
legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido 
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de 
carácter normativo dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las 
libertades públicas que consagra el régimen democrático, participativo y protagónico. 
Bajo las orientaciones normativas precedentes sobre el principio de legalidad, se puede 
decir que la competencia (D’Alessio, Francesco y D’Alessio, Carlos, citados por Rondón 
de Sansó, 2000, p. 110): 
i. Se instituye expresamente por una norma de derecho positivo –que en el Capítulo I se 
denomina como norma-principio institucional-. La competencia de cada órgano y 
ente es la asignación formal de una facultad/obligación efectuada, de manera expresa 
y previa, por parte de una norma. Con esta definición es posible afirmar, como lo han 
hecho algunos autores8 con propósitos explicativos, que la competencia es la 
excepción y la incompetencia la regla, ya que la competencia es el mecanismo por el 
que se limita – mediante restricción, separación y especialización- el ejercicio del 
poder público. En el ámbito administrativo Peña Solís (1997, p. 167) sostiene que 
[…] la competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada ente u órgano, y la 
atribución de potestades no hace más que reflejar operativamente el principio de legalidad 
administrativa, razón por la cual la asignación de potestades debe derivar necesariamente 
de una norma jurídica de rango constitucional, legal y hasta sublegal. 
De esta manera, el poder público y su ejercicio se limitan mediante la asignación de 
competencias que realiza el derecho positivo a cada ente y órgano del Estado. Es la 
concreción de la noción de Estado de derecho, por la que el poder público, 
constitucionalmente otorgado al Estado, es un poder constituido que se encuentra 
sometido y regulado por normas jurídicas –sentido propiamente formal-. La 
separación del poder público, prevista por el derecho positivo, es un mecanismo que 
persigue impedir la acumulación de todo el poder público en un sólo centro de 
imputación normativa que, siendo una acumulación excesiva, pudiera vulnerar las 
libertades públicas –perspectiva política-. Mientras que por medio de su 
especialización es un mecanismo de racionalización que pretende lograr un ejercicio 
del poder público de mayor calidad y, en consecuencia, que logre mejor sus objetivos 
políticos –visión técnica-. Así el ejercicio del poder público se ajusta a la noción de 
Estado de derecho, y al principio de legalidad, en su sentido más formal. 
 
8 Como por ejemplo, Miguel Marienhoff (1970, p. 551). 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
9 
 
ii. Además de ser una habilitación formal, también lo es política, finalista, material, ya 
que tiene un sentido u orientación política que persigue una finalidad determinada. 
Como lo expresa el Art. 4º LOAP: 
La Administración Pública tendrá como objetivo de su organización y funcionamiento hacer 
efectivos los principios, valores y normas consagrados en la Constituciónde la República 
Bolivariana de Venezuela y en especial, garantizar a todas las personas, el goce y ejercicio de los 
derechos humanos. 
Y reafirma el Art. 18 LOAP: “El funcionamiento de los órganos y entes de la 
Administración Pública se sujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que 
se establezcan en los respectivos planes estratégicos, compromisos de gestión y 
lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada.” De manera que no es 
habilitar o empoderar para actuar en cualquier sentido, sino para encausar la actividad 
de los órganos y entes del Estado al logro de fines determinados. La competencia 
posee una orientación teleológica. Con ello la competencia se orienta a la satisfacción 
del interés público, que es una determinación propiamente política. Por ello es de 
carácter estatutario, ya que por atender al bien común su ejercicio, en principio, no 
puede negociarse ni relajarse y es de obligatorio cumplimiento por los órganos y 
entes del Estado, y de forzado acatamiento por los particulares. De allí que Rondón 
de Sansó (2000, p. 111) indique que 
No existe así en el campo de la organización administrativa, la llamada competencia relativa o por 
elección que la ley procesal admite en algunos casos. […] la competencia no puede ser alterada ni 
por la autonomía privada ni por el poder público, salvo naturalmente que se haga mediante el 
ejercicio de la potestad normativa por cuanto ella deriva de la voluntad de la ley y cae en 
consecuencia en la esfera de la reserva legal absoluta. 
Bajo esta perspectiva, el ejercicio del poder público se ajusta al principio de legalidad 
en su sentido material, y, yendo más allá, se ajusta al principio político de 
legitimidad, porque se ajusta a la finalidad política del Estado democrático. 
iii. Es un atributo del órgano o ente como elemento objetivo, sustantivo o político. Es el 
contenido o sustancia que le da vida al ente u órgano. La competencia es la que le da 
sentido a la existencia del ente u órgano, es la que define su misión. De allí que la 
competencia es la habilitación política y jurídica del centro de imputación normativa 
para alcanzar sus fines. La competencia se refiere al elemento orgánico y no a las 
personas naturales que integran el ente u órgano (Rondón de Sansó, 2000, p. 111). 
Las personas naturales que ocupan cargos en los entes y órganos del Estado son 
apenas instrumentos para su realización. Las personas naturales son el elemento 
subjetivo, el recurso humano, que permite que el ente u órgano ejerza la competencia. 
Los anteriores parámetros definitorios de la competencia, a manera de mecanismos 
limitantes del ejercicio del poder público, se encuentran señalados en el Art. 4 LOAP
9
, que 
define el principio de legalidad al que se sujeta la competencia: 
La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la 
asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a lo establecido en la Constitución de la 
República Bolivariana de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carácter normativo, dictados 
 
9 A pesar de que esta norma se refiere a la Administración Pública, empero, es válida para todos los órganos y entes del Estado 
democrático. 
Organización Administrativa EEPA - UCV Julio César Fernández Toro 
 
10 
 
formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el 
régimen democrático, participativo y protagónico. 
De otra parte, la limitación de la competencia como garantía del Estado de derecho no sólo 
se le impone a los entes u órganos a los que se le ha asignado, sino también a los que la 
ejercen sin habérsele asignado, así como a personas naturales y jurídicas privadas. De allí 
que se prevea la nulidad absoluta del acto o de la actividad y de sus consecuencias –se 
tendrán por inexistentes-, por el ejercicio usurpado de una competencia. Así lo establece el 
Art. 138 CRBV: “Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.” Lo que 
ratifica el segundo párrafo del Art. 26 LOAP: 
Toda actividad realizada por un órgano o ente manifiestamente incompetente, o usurpada por quien carece 
de autoridad pública, es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes. Quienes dicten dichos actos, serán 
responsables conforme a la ley, sin que les sirva de excusa órdenes superiores.