FRALLICCIARDI B E -TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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BARTOLOME E. FRALLICCIARDI 
leoria de (a organización 
y AdministraciOn Püblica 
ESTADO, DERECHO Y 
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA 
Prólogo del Dr Car/os F BalbIn 
CATHEDRA 
VIII Teoria de ta organizaciôn 	 FFtALLICCIARDI 
turas, flujogramas, cursogramas, modelos, manuales de proce-
dimiento y funciones basicas) que nos permiten abordar luego 
las ideas jurIdicas desde una perspectiva más integral, profunda 
y enriquecedora. 
El quinto aspecto es la incorporaciOn de institutos más 
novedosos en el marco de la organización estatal, como, por 
ejemplo, los fideicomisos pñblicos (capItulo sobre Descentrali-
zación administrativa y haciendas anexas), y sobre todo las 
ONG y las redes sociales (capItulo sobre Organos de control de 
Ia AdministraciOn Pñblica). 
En el capitulo final, el Prof Frallicciardi nos propone una 
serie de estrategias de mejoras organizativas que, tras el estudio 
pormenorizado, profundo y creativo de la organizaciOn adminis-
trativa —cuyos aspectos más importantes hemos destacado en 
los parrafos anteriores de este prOlogo—, es un verdadero de-
saflo al lector. Asi, el autor plantea, por un lado, tachar las de-
signaciones transitorias en los cargos con responsabilidad, Ia crea-
ciOn de órganos fuera de la estructura y las designaciones de 
personal precarizado; por ci otro, rediseflar las estructuras y, 
finalmente, crear programas de motivaciOn en la gestiOn y 
profesionalizaciOn de los agentes páblicos. 
Sin perjuicio de todo In dicho, el punto más importante en 
la propuesta del autor es la necesidad de replantear Ia organi-
zación estatal sobre bases más participativas, transparentes y de 
control como paso previo e imprescindible de reconstrucciOn 
del modelo. 
A tItulo de sIntesis, creo que este libro constituye un aporte 
sumamente valioso y necesario en el estudio y desarrollo de un 
capitulo central de nuestro derecho administrativo. 
,. 
Indice 	 7' 
Prólogo del Dr Car/os F Ba/bin ...................................................VII 
Abreviaturas................................................................................... xiii 
Palabras introductorias ........................................................... 
Capitulo I 
El Estado y Ia Administración PUblica 
Eseoscuroobjetodedeseo .................................................... 7 
AdministraciOn Pñblica: concepto y evolución ..................... 12 
Estado, Derecho y organizaciOn administrativa .................... 17 
Conclusion .............................................................................18 
Capitulo II 
Teorla de Ia organización. Enfoques y perspectivas 
1 . 	IntroducciOn 	........................................................................... 23 
2. 	EvoluciOn de Ia teorla de La organizaciOn .............................. 23 
2.1. 	TeorIa clásica ................................................................. 24 
2.2. 	Teori as neoclasicas 	........................................................ 26 
2.3. 	Teorias contemporáneas ................................................. 27 
3. 	LateorIa de Ia organizaciOn y su aplicación ala 
4. Conclusiones ............. 	 32 
/ 
EDICIONES CATHEDRA JURIDICA 
Lávalle 1280 Tel./Fax: 054 (011) 4383-0492/4803-497 9 
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Repüblica Argentina 
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Prologo 
Frallicciardi, Bartolomé E. Teorla de Ia organización y Admi-
nistración Publica: estado, derecho y organizaciOn administra-
tiva. - ia ed. - Buenos Aires: Cathedra Juridica, 2012. 
232 ps.; 23 x 16 cm. 
ISBN 978-987-1419-62-3 
1. Derecho Administrative. I. Titulo 
CDD 342 
Fecha de catalogacion: 29/3/2012 
Edic ion al cuidado de 
MARTA ALCORTA 
El primer aspecto que creo necesario destacar de Ia obra 
que nos propone el profesor Bartolomé Frallicciardi —desde su 
vasta y destacada trayectoria profesional y académica—, es el 
rescate de uno de los temas centrales del derecho administrati-
vo, esto es, el capitulo sobre la organización estatal, muchas veces 
descuidado per los especialistas, sin advertir su catheter dma-
mico y relevante en In construcción del Estado y del propio 
Derecho. Es quizás, como sostiene el autor, el pilar "sobre el 
cual descansan todos los demás institutos administrativos". 
El segundo aspecto interesante y novedoso es el marco que 
plantea el autor; en efecto, antes de adentrarse en los conceptos 
estrictamente jurIdicos de la organización, nos propone —luego 
dé sobrévolar las ideas de Estado y Administración— el desa-
rrollo de la teoria de la organización y sus distintos enfoques 
historicos y, en particular, el análisis del vinculo entre dicba teo-
rIa y Ia Administración Pñblica. 
El tercer aspecto es, segUn mi criterio, el vértice práctico del 
estudio, esto es, cómo construir una Administración Pñblica pro-
fesional y eficiente capaz de Ilevar a cabo las politicas püblicas. 
vios al análisis de los puntos más jurIdicos de su estudio (estruc- 
Hecho ci depósito que dispone Ia Icy 11.723 
Está prohibida y penada por Ia Icy Ia reproducción total 0 parcial de este libro por 
C ---------------- -- --- - -- --n 	 tAnc Inc dererhnc 
ti 
	
X 	Teoria de La organización 
	
FRALLICCIARDII 
mndice 
	
XI 
Capitulo III 
La estructura administrativa 
1. 	Concepto 	................................................................................ 37 38 
2. 	Flujogramas. Cursogramas ..................................................... 38 
3. 	Componentes de una estructura administrativa ..................... 
3.1. 	Dimensiones vertical y horizontal ................................. 39 
3.2. 	Los sistemas de coordinación y control ......................... 40 
3.3. 	Unidades de asesoramiento y consulta .......................... 41 
3.4. 	Unidades fuera de Ia estructura ..................................... 42 
3.5. 	puestosdetrabajo .......................................................... 43 
4. 	Modelos de estructuras administrativas ................................. 44 
4.1. 	Modelo clasico-burocrático ........................................... 44 
4.2. 	Modelo de descentralizaciOfl autárquica ....................... 4 
1 4( 
4.3. Mocelo gerenciai ............................................................ 
4.4. Modelo de agencialización ............................................ 4 
4.5. Modelo mixto gerencial y de agencializaciOn ...............4 
Manuales de procedimiento ................................................... 4 
Funciones básicas en las estructuras administrativas .............4 
Capituto IV 
Teoria de Ia relación jurIdico_admiflistratiVa 
Introducción ........................................................................... 
Personalidad jurIdica del Estado ............................................ 
Personas juridicas pñblicas estatales y no estatales. 
Sector PUblico Nacional ........................................................ 
Teoria del órgano ................................................................... 
Clases de órganos .................................................................... 
Relaciones interorgánicas ...................................................... 
Relaciones interadministrativas ............................................. 
Resolución de conflictos de indole pecuniaria ...................... 
CapituloV 
Principios jurIdicos de Ia organización administratiVa 
.1. 	Competencia ...........................................................................
7 
1.1. Criterios de distribución de competencia ...................... 7 
1721 Deiègiiones y avocadiotsifltersubietiVaS 	 - 
decompetencia ..............................................................' 7 
1.3. Sustitución, suplencia y delegación de firma ................78 
1.4. Conflictos de competencia.............................................79 
Relaciones organizativas ........................................................802.1. Jerarquia .........................................................................80 
2.2. Coordinación ..................................................................82 
2.3. Cooperación ...................................................................83 
Centralizacion, descentralización y desconcentración ..........83 
Capitulo VI 
Organos centrales de Ia Administración del Estado 
1. Organo Presidente/a ............................................................... 91 
1.1. 	Funcion colegislativa ..................................................... 92 
1.1.1. 	Decretos de necesidad y urgencia ....................... 94 
1.1.2. 	Delegación legislativa......................................... 95 
2. Organojefe de Gabinete de Ministros ................................... 99 
3. Organo ministro-secretario .................................................... 101 
4. Organo secretario-subsecretario ............................................. 102 
5. Organos burocráticos 	............................................................. 104 
6. La capacitación de los agentes pñblicos ................................ 107 
7. Responsabilidad de los funcionarios pñblicos ....................... 110 
7.1. 	Responsabilidad poiltica ................................................ 112 
7.2. 	Responsabilidad administrativa disciplinaria ................ 113 
7.3. 	Responsabilidad penal ................................................... 113 
7.4. 	Responsabilidad ética 	................................................... 114 
7.5. 	Responsabilidad civil ..................................................... 115 
7.6. 	Responsabilidad administrativa patrimonial ................. 117 
7.6.1. Evolución legislativa de la figura. 
Panorama actual .................................................. 118 
7.6.2. Clasificación de los fbncionarios pUblicos ......... 121 
8. Conclusiones 	.......................................................................... 123 
Capitulo VII 
Descentraijzacion administrativa y haciendas anexas 
Descentralizacion autárquica .................................................129 
Entes reguladores: origen y evolucion ...................................136 
2.1. Los entes reguladores en ci derecho comparado: 
mode1os --------- ........... .-....................... .....................1-39 
2.1.1. Independent regulatory agencies ....................... 140 
XII Teoria de La organización 
2.1.2. Quangos .............................................................. 141 
2.1.3. Aulorités administraüves indépendantes ........... 142 
2.2. Los entes reguladores en el Estado argentino ................143 
Empresas püblicas ..................................................................1 46 
Fideicomisos püblicos ............................................................154 
Palabras finales ................ 
Bibliografia................................................................................... 
Abreviaturas 
Norm as 
Cit Constituciôn Nacional 
Cod. Civil COdigo Civil 
167 COd. Penal COdigo Penal 
168 LPA Ley de Procedimientos Administrativos 
169 
Fueros 
175 
179. CSJN 
Corte Suprema de Justicia de a NaciOn 
18 Organizaciones oficiales y entidades privadas 
189 
A.G. Cuerpo de Administradores 
112 Gubernamentales 
AGN Auditoria General de Ia NaciOn 
193 Ansses Administracion Nacional de Ia Seguridad 
195 Social 
BID Banco Interamericano de Desarrollo 
CEN CorporaciOn de Empresas Nacionales 
CNRT ComisiOn Reguladora del Transporte 
Comfer Comité Federal de RadiodifusiOn 
199: Conart Consejo Nacional de RadiodifusiOn 
y Television 
ENA École Nationale d'Administration 
Enargas Ente Nacional Regulador del Gas 
203 ENRE Ente Nacional Regulador de Ia Electricidad 
ERAS Ente Regulador de Agua y Saneamiento 
FIFA FederaciOn Internacional de FUtbol 
201 GAFI Asociad.o_ - - Grupo de AcciOn Financiera Internacional 
Capitulo VIII 
Organos consultivos de Ia Administración Püblica 
Introducción ........................................................................... 
Procuración del Tesoro de Ia Nación. El cuerpo de 
abogados del Estado ............................................................... 
Capitulo IX 
Organos de control de Ia Administración Publica 
IntroducciOn ........................................................................... 
Controles internos .................................................................. 
2.1. Sistemas decontrol de laAdministración. Evoluciôn 
2.2. Sindicatura General de Ia Nación. Unidades de 
AuditorIa Interna ........................................................... 
2.3. Etica püblica. Oficina Anticorrupción ........................... 
2.4. Unidad de Información Financiera (UIF) ...................... 
Controles externos ................................................................. 
3.1. AuditorIa General de Ia Nacion ..................................... 
3.2. El Defensor del Pueblo de Ia Nación ............................. 
3.3. Control de Organizaciones No Gubemamentales. 
Control ciudadano .......................................................... 
3.4. Las redes sociales .......................................................... 
Capitulo X 
Estrategias de mejoras organizativas 
cx 
xlv 	Teoria de La organizaciôn 	 FRALLICCIARDI 
Gasifud Grupo de Accion Financiera de America 
del Sud 
IAPI Instituto Argentino para Ia Promoción 
del Intercarnbio 
INAP Instituto Nacional de Ia AdministraciOn 
PUblica 
INSSJyP Instituto Nacional de Servicios Sociales para 
Jubilados y Pensionados 
Lafsa Llneas Aéreas Federales S.A. 
Lavex-Cicad-OEA Comisión Interamericana contra el Abuso 
de Orogas tie Ia Organizaciôn 
de Estados Americanos 
Mercosur Mercado ComUn del Sur 
OA Oficina Anticorrupcion 
Ocraba Organo de Control de las Concesiones 
de Ia Red de Accesos a Ia Ciudad 
de Buenos Aires 
OEA Organizaciôn de Estados Americanos 
QNCCA Oficina Nacional de Control Comercial 
Agropecuario 
ONG Organizaciones no Gubernamentales 
ONU OrganizaciOn de las Naciones Unidas 
Orsna Organismo Regulador del Sistema Nacional 
de Aeropuertos 
OSC Organizaciones de Ia Sociedad Civil 
PIN ProcuraciOn del Tesoro de Ia Nación 
RTA S.E. Radio y Television Argentina S.E. 
SIGEN Sindicatura General de Ia NaciOn 
SINEP Sistema Nacional de Empleo PUblico 
UAI Unidades de Auditoria Interna 
UBA Universidad de Buenos Aires 
UIF Unidad de InformaciOn Financiera 
Unesco OrganizaciOn de las Naciones Unidas para 
Ia Educación, Ia Ciencia y Ia Cultura 
Abreviaturas xv 
c/ contra 
cap./caps. capitulo/s 
cfr. confrontar/confróntese 
cit. citado 
conf. conforme 
consid./consids. considerando/s 
dec./decs. decreto/s 
dec. ley decreto ley 
dec. cit. decreto citado 
inc./incs. inciso/s 
n°/nros. nümero/s 
ob. 	cit. obra citada 
p/ps. pâgina/s 
P. ej. por ejemplo 
parág. parágrafo 
parr. párrafo 
pto./ptos. punto/s 
resol. resolución 
rto./rta. resuelto/a 
s./ss. siguiente/s 
sanc. sancionada 
tit. titulo 
t. tomo 
to. texto ordenado 
trad. traducciOn 
v.gr. verbigracia 
vs. versus 
vol. volumen 
Publicaciones periódicas 
ED Revista Juridica, El Derecho 
Falios ColecciOn de Fallos de Ia CSJN 
JA Revista Juridica, Jurisprudencia Argentina 
RAP Revista Argentina del Regimen 
de Ia AdministraciOn Püblica 
Generales 
apart./aparts. 	 apartadofs 
artt/art. 	 articul&s 
C. 	 causa 
Palabras introductorias 
El nacimiento de la concepción cientIfica denominada 
"teorla de Ia organización", tuvo lugar en un ámbito técni-
co y sociocultural impulsado en función de una mejor ges-
tión y ejecución dcl trabajo humano en ci seno de una socie-
dad mercantil, y destinado a un análisis sistemático y racio-
nal para una eficiente ejecuciôn y superespecialización del 
trabajo. 
Sin embargo, pese al impacto impacto que produjo ci 
desarrollo de estas teorlas, elaboradas en pos de las virtudes 
de eficientismo y gerencialismo en ci sector privado, ellas 
han tenido muy poca acogida en el campo del derechopü-
bhco, en orden a las funciones y objetivos diferenciales de 
las administraciones pUblicas, cuyo origen es anterior en ci 
tiempo. 
El germen de las actuales organizaciones instituidas como 
administraciones pñblicas se remonta mucho más atrás en la 
historia de la humanidad, con un paradigma bien definido y 
objetivos prestacionales enfocados hacia las necesidades 
básicas de las comunidades antiguas. 
Con ci correr de los tiempos, estas estructuras primarias 
encontraron, en la Ilustración y el Racionalismo, ci magma 
que les impuso su definitiva base matricial basada en una 
r 
2 	Teoria de La organización 	 FRALLICCIARDI 
	 Patabras introductorias 	 3 
ción de cargos páblicos, sino como un aparato internamente 
ordenado de modo jerárquico y coordinado, conformandose 
asi una "organizaciOn administrativa" como producto de un 
diseno racional y finalista. 
Es entonces que, a partir de la conformación de los Es-
tados modernos, se gestó un saber denominado "Ciencia de 
la Policla", luego devenido en Ciencia de la Adrninistración, 
producto de la filosofla racionalnacida mucho antes que el 
derecho administrativo en el seno de las monarquIas euro-
peas ilustradas, que constituyó un ciclo completarnente flue-
vo, dedicado al análisis y pianificación social en los cuales 
el Estado cumple un rol positivo y directo. 
Sin embargo, la teorla del dereeho administrativo conti-
nental europeo, de la cual, y rnás alla de nuestros sabios prin-
cipios constitucionales, hemos tornado sus lineamientos prin-
cipales, dejo de lado los aportes elaborados por Ia Ciencia 
de Ia Administración, y prefirió construir un derecho admi-
nistrativo sobre una base exelusivamente teorética y jurIdi-
Ca, a imagen y semejanza de su herrnano mayor, el derecho 
privado; de tal rnodo, la estructura y funcionalidad de la 
Administración Püblica fue entonces construida bajo una 
perspectiva exclusivamente jurIdica, per lo cual su existen-
cia como fenómeno sociológico e histOrico fue desechada y 
adjudicada a la Ciencia Politica. 
Dicha postura no resulta difIcil de comprobar, a poco de 
ahondar en el carnpo de nuestro Derecho vernaculo; asI, por 
citar a uno de nuestros prirneros teóricos del derecho admi-
nistrativo, Bielsa entendió a dicha ciencia 
como un conjunto de principios de politica administrativa de 
carácter general y, por consiguiente, sin dependencia de un 
determinado sistema legal positivo 1 . 
De ahi que este desprendimiento da como resultado Ia 
existencia de un positivisrno más que exacerbado en el cam- 
BIELSA, Rafael, Derec/io ad,ninistrauvo, La Ley, Buenos Aires, 1966. 
po del derecho pñblico administrativo, que desplazo los 
eventuales estudios de campo y análisis referentes a la orga-
nización y la dinámica de la Adrninistración Péblica, a Ia 
cual se la suele abordar exclusivamente desde su faz jurl-
dica. 
No obstante, como bien lo ilustró Wilson a finales del 
siglo XIX, Ia Adrninistración es algo que "debe aprenderse", 
a lo que agregarnos que tal estudio es imprescindible si se 
pretende conseguir que aquélla esté conforrnada en pos del 
bien social con transparencia, eficiencia, eficacia y equidad; 
dado que, como lo expresa Otto Nass con meridiana preci-
sión en su obra: 
La Administración no consiste en el manejo de principios 
jurIdieos, sino en gesti6n 2 . 
Pues bien, tengo como premisa que Ia irnportación lisa y 
liana de los resultados obtenidos por la teoria de Ia organi-
zación en el campo de Ia empresa privada no son aplicables 
de modo directo a las administraciones péblicas; sin ernbar-
go, algunos de los estudios formulados en ella pueden llegar 
a ser de gran utilidad en el ámbito del derecho püblico en 
pos de estructuras acordes a la agilidad y eficiencia que la 
comunidad exige en la gestión del interés püblico. 
No obstante, he de advertir que no es inteneión del pre-
sente asumir en rnodo alguno tamafta empresa, pues el obje-
tivo principal está enfocado en brindar una herramienta con-
ceptual en la enseñanza de Ia materia; bastaria, entonces, 
para el caso, simplemente, que sirviera como recordatorio 
de la importancia que el tema reviste y sobre el cual descan-
san todos los demás institutos administrativos, ya que es la 
organización Ia que construye y consolida el Estado, su con- 
2 NASS, Otto, Reforma adininistrativa y Ciencia do Ia Adminislración, 
tradrde Celcstino-Fernández de1rVega-C.enLro-de'Formaci6fl-Y-PerftCCi0fl8-
miento de Funcionarios, Madrid, 1964. 
4 	TeorIa de (a organización 	 FRALLICCIARDI 
• 	• 	fiabilidad, los medios de control y de participación articula- 
dos, Ia cficacia, eficiencia, equidad y honestidad con la cual 
aplica las ncirmas jurIdicas y desarrolla sus objetivos politi- 
cos, la ünica y verdadera garantla que los gobernados tienen 
• 	 frente al poder püblico. 
EL AUTOR 
Buenos Aires, otoho de 2012. 
0 
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a- 
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El Estado y (a 
Administración PUblica 
F 	I 
Capftulo I 
El Estado y Ia 
Administración Püblica 
• el bien de un Estado posee una legitimidad corn-
pletamente diferente que el bien del particular, y que 
Ia sustancia àtica, el Estado, tiene su existencia, es 
decir su derecho, inmediatamente no en una exis-
tencia abstracta sino en una existencia concreta; y 
que solo esta existencia concreta y no una existen-
cia de pensamientos generales, tenidos por muchos 
por imperativos morales, puede serprincipio de ac-
ciOn y conducta de la sustancia 9tica1 . 
1. Ese oscuro objeto de deseo 
La teorIa del Estado constituye el objeto de Ia ciencia 
poiltica, bagaje cultural sin el cual serla inUtil toda orienta-
ciOn que se pretenda para la comprensión de Ia teorla de la 
Administracion, que es una ciencia sincrética; más aün, 
aquélla no alcanzaria para una completa comprensión de no 
contarse con el aporte de otras disciplinas como la sociolo-
gia, la estadIstica, la historia, las ciencias técnicas, Ia fib-
sofia y ba econoinia. Sin embargo, la enseflanza del derecho 
HEGEL, Georg W. F., Filosofla del derecho, citado por HABERMAS, Jurgen, 
_en Escritosde Filosofiq,_nb 17-18, Centro de Estudios Filosóficos de Ia Aca-
demia Nacional de Ciencias, Buenos Aires, 1986. 
L 	- 
8 	Teoria de La organizaciOn 	 FRALLICCIARDI 	 CaP.I 
	 EL Estado y La Administración... 	 9 
administrativo impartida en nuestro pals suele desentender-
se de tales ciencias y se nos presenta, asi, con una limita-
ciOn conceptual que se vera reflejada en los principales tex-
tos que constituyen la bibliografia clasica. 
Para comprender el derecho administrativo, como bien 
expresa Nass, es preciso recurrir a situaciones e intenciones 
reales, hace falta desentraflar las circunstancias económicas 
y sociales que influyen tan poderosamente en Ia eficacia 
juridica, a lo cual yo agregaria el trasfondo politico ideolO-
gico y los intereses sectoriales en juego. 
De ahi que sOlo cuando se incorporen los avances obte-
nidos per las investigaciones en el campo de lo social, po-
litico y econOmico, podra decirse que pisamos sobre terreno 
firme; mientras tanto, la falta de una adecuada asistencia 
multidisciplinaria y de una mirada histOrica de lo aconteci-
do solo nos permitirá ver aspectos parciales. 
Resulta al modo de Ia metáfora oriental, de aquel que, 
obligado a describir al elefante encerrado en una habitaciOn 
completamente a obscuras y al que solo se le permite un 
contacto, dirá que éste es como una columna, otro como una 
gran hoja y un tercero que asemeja a un grueso bambü, pero 
ninguno acierta sobre Ia plenitud del objeto. 
En tal sentido, debe advertirse que Ia Ciencia Politica 
presenta también ciertas limitaciones en cuanto al análisis 
en materia de teoria del Estado, influido, como está, a causa 
de los problemas y complicaciones de carácter concreto que 
plantea a diario la vida polItica y los intereses subjetivos 
que anidan en las investigaciones sobre el tema. 
El Estado, segün la clásica versiOn que nos brinda Heller 2 
es una "unidad de decisiOn y acciOn", y, como tal, constitu-
ye una realidadsocial y una organizaciOn que no cabe iden-
tificar con sus elementos integrantes, como tampoco con al-
guno de los departamentos o funciones en las cuales éste se 
divide (legislativo-ejecutivo-judicial); actüa por encima de 
cualquier otro grupo organizativo dentro del territorio por 
su calidad especifica de dominaciOn territorial "soberana" 
que genera un "poder" curiosamente sometido a un limite 
legal que él mismo engendra. 
Ese poder ejerce su dominio sobre un confin de puj.as e 
intereses sectoriales en un espacio social en el cual se desa-
rrollan permanentes conflictos y diálogos, como producto 
de la demanda social, que se transfiere al cuerpo politico, el 
que lo instituye y afianza a partir del piano técnicamente 
denominado "Derecho", configurándose asI un poder expli-
cito juridificado. 
Todo poder estatal, por necesidad existencial, tiende y 
aspira a ser poder juridico, lo çual significa no solamente 
actuar como poder explicito en sentido técnico juridico, sino 
valer como autoridad legitima que obliga moralmente a la 
voluntad individual. 
En un marco en donde se mueven y desarrollan relacio-
nes de fuerza de diferentes especies (econOmicas, cultura-
les, religiosas etc.), el poder del Estado solo es formal y se 
materializa a través del ejercicio que es desplegado por el 
poder "en" el Estado (gobierno), a fin de consolidar una 
supremacia que domine sobre el resto de los poderes subya-
centes en él. 
El poder del Estado no puede ser resumido como una 
mera estructura o superestructura de coercion, como se ha 
sostenido desde Ia perspectiva marxista, o bien, al decir de 
Max Weber, en tanto ejercicio del monopolio de las fuerzas 
de coacción (ejercito-policia), ya que, si para el despliegue 
de su actuaciOn dependiera, exclusivamente, de la coacciOn, 
con la cual sin dudas cuenta, ello revelaria su falta de legi-
timación y, per lo tanto, ausencia de verdadero "poder". 
Como muy bien lo ha explicado Castoriadis 3 , la cuarta 
companIa del regimiento Pavlovsky, la guardia de corps de 
- - 	 CASTORIADIS, Cornelius, El mundo fragmentado, Ethciones Caronte, 
2 IIELLER, Hermann, Teoria del Estado, FCE, Buenos Aires, 1990. 
	 Montevideo, 1993. 
10 Teoria de La organizaciôn 	 FRALLICcIARDI 
Su Majestad, y el regimiento Semenovsky, eran los más so-
lidos sostenes del trono del Zar hasta las jornadas del 26 y 
27 de febreró de 1917, cuando confraternizan con las masas 
y voltean las armas contra sus propios oficiales; el ejército 
más poderoso del mundo no puede proteger nunca si no es 
"Tie!", y el fundamento ültimo de su fidelidad es su creencia 
imaginaria en la legitimidad imaginaria del Estado. 
Su poder radica enel acatamiento voluntario de los in-
dividuos, pues Ia creencia en la legitimidad del mandato sienta 
las bases de la obligatoriedad. Y es en ese plano en donde 
juega un rol primordial su capital simbOlico objetivado en 
normas y regulaciones que daran a su actuar Ia lOgica de 
Ia "legitimidad", de ninguna manera en el monopolio de Ia 
fuerza fisica. 
El dominio del "poder simbólico" se hará sentir muy 
particularmente en un tipo especifico de organizaciOn social 
denominado "AdministraciOn Pñblica estatal" frente a otros 
poderes püblicos y administraciones al enfrentar problemas 
sociales (tales como el rumbo econOmico, salud püblica, 
pobreza, inmigraciOn, seguridad, fracaso escolar, etc.), y en 
donde se conjugan aspectos que incumben tanto a la teorla 
de Ia organizaciOn como a la acción de gobierno caracteri-
zada como la gestión del interés püblico. 
Contra el concepto habitual con el cual se les instruye a 
los alumnos de la materia sobre una pura "nomocracia" ob-
jetiva y neutral, como expresan Garcia de Enterria y Fernán-
dez4 , la estimaciOn de la oportunidad concreta en el ejerci-
cio del poder püblico es indeclinable, y ello alimenta mcvi-
tablemente la técnica del apoderamiento "discrecional"; 
sustancialmente, eso es la polItica, más alládel enmascara-
miento jurIdico en el piano conceptual. 
Cap. I 	 EL Estado y La Administraciófl... 	 11 
La organizaciOn de laAdministración Püblica, al serjuri-
dificada por el derecho administrativo, pierde contenido 
humano para convertirse en una abstracciOn hegeliana; olvi-
da que el administrador no se comporta como exigen las 
normasjuridicas, sino tal como se lo exige la situación, y su 
obrar será consecuente con el fin que persigue, no con el 
Derecho; por lo tanto, en el Estado de Derecho es preciso 
que se asocie al conocimiento de las leyes y estructuras for-
males, la voluntad moral de aplicarlas adecuadamente. 
Menos estudiados aün resultan los factores que irrumpen 
en el siglo XX como poderes püblicos emergentes, tanto del 
sector local como supranacional, que recortan atributos que 
por simple tradiciOn y repeticiOn suponemos en manos cx-
clusivas del Estado, factores de tal trascendencia que han 
generado la Ilamada "crisis del Estado". 
Segñn Sabino Cassese 5 , durante el ültimo cuarto del si-
glo XX se ban registrado tres cambios importantes en las 
relaciones entre Estado y economia: si antes el Estado era 
soberano en materia econOmica, ahora pierde su soberania 
justamente a favor de la economia; si antes el Estado era 
prevalentemente pedagogo, ahora es principalmente regula-
dor; si antes el gobierno de la economia era unitario, ahora 
él está fragmentado. 
Faltaria agregar que el comercio mundial, el fenOmeno 
de la ilamada "globalización", la informática aplicada a las 
transacciones financieras, las denominadas empresas off-
shore, el desplazamiento de los lugares de producciOn con 
los establecimientos afincados en un Estado y, a la vez, con 
los clientes de esos establecimientos, asi como las regula-
ciones emanadas de otros poderes péblicos tales como Ia 
OrganizaciOn Mundial del Comercio, la integraciOn regio- 
GARCIA Dfl ENThRRIA, Eduardo, y FERNAwta-z_Re4eZc_TOfltR,_CIusO, 
de derecho administralivo, Civitas, Madrid, 1998. 
_______- CAssEsE,Sabino, La crisis dcl Estado, LexisNexisAbe1edo-PerrOt, Bue-
nos Aires, 2003. 
12 TeorIa de La organización 	 FRALLICCIARDI 
	 Cap. I 	 EL Estado y La Administraciôn... 	 13 
PT 
nal, con sus secuelas reglamentarias, etc., no han hecho más 
que horadar el poder tradicionalmente en manos del Estado. 
Ello hallevado a! Estado a Ia obligatoriedad de suscri-
bir tratados y convenios internacionales, a los cuales ha 
debido ajustarse para no quedar "fuera del mundo", en ma-
terias tales como cohecho de funcionarios pUblicos, lavado 
de dinero, terrorismo internacional, etc.; es decir que el Es-
tado debió acatar imposiciones de otros poderes pUblicos. 
A lo dicho agreguemos, desde hace ya bastante tiempo, 
la pérdida de jurisdicciOn, antiguamente en manos exclusi-
vas del Estado, en materias en las cuales el pals voluntaria-
mente aceptO extraditar los Organos de juzgamiento a favor 
del arbitraje internacional, como, por ejemplo, el Centro In-
ternacional de Arreglos de Diferencias Relativas a Inversio-
nes (CIADI), mediante los Tratados Bilaterales de Inversion, 
circunstancia que ha marcado el fin de Ia clasica bipolaridad 
Estado-ciudadano, al incorporarse actores supranacionales. 
Sin embargo, y a pesar de todos estos cambios, ello no 
significa que el Estado y su "poder" en la esfera interna haya 
mermado; solo significa que se ha profundizado un paradig-
ma cuyo nacimiento coincide con la expansiOn de los Esta-
dos modernos en cuanto a la limitaciOn de su poder hacia 
fuera, por la lOgica de la competencia respecto de otros 
Estados, mientras que su poder sigue siendo ilimitado hacia 
adentro; su importancia, por lo tanto, es y seguirá siendo de 
enorme significaciOn en la esfera de la determinaciOn de los 
lImites de Ia legalidad en el orden interno. 
2. Administración Püblica: concepto y evoluciOn 
Las organizaciones sociales son contingentes a toda co-
munidad desde tiempos remotos. En la Antiguedad, la nece-
sidad de regular la distribuciOn del agua de los grandes rIos 
derivO en la necesidad dearticular...cnerpns_espicialiZadosde funcionarios encargados de esta tarea (imperlos chino, 
babilonio, asirio, egipcio, romano), al igual que ocurrió con 
las cosechas, etcetera. 
Estos aparatos administrativos de esa época actuaron 
como agrupaciones humanas deliberadamente constituidas 
con el objeto de alcanzar fines espeelficos, y contaban con 
una divisiOn de trabajo, del poder y de las responsabilidades 
consiguientes; sin embargo, tales incipientes predecesores 
de nuestras actuales administraciones pñblicas eran apara-
tos articulados por "cargos" diferenciados de lo que hoy lla-
mamos organizaciOn constitucional y organizaciOn adminis-
trativa, y esencialmente tenIan carácter militar y tributario. 
Este sistema de cargos permanece ann durante todo el 
periodo de la Had Media, caracterizada per Ia atomizaciOn 
del poder a través de infinidad de feudos que se encargan de 
su administraciOn patrimonial atribuyéndose asI la potestad 
tributaria y militar. 
El fortaleeimiento de las coronas europeas a costa del 
irreversible debilitamiento del poder feudal y la transforma-
ciOn de los antiguos señores feudales en nobles terratenien-
tes —cuyo poder local no desaparecerá, pero a partir de en-
tonces será controlado por el poder central—, dio paso a la 
creaciOn de aparatos administrativos seleccionados y eficien-
tes en pos de necesidades administrativas especificas. 
El sometimiento al poder central —Estado— de las ad-
ministraciones locales y la transformaciOn poiltica que ello 
significO produjeron la creación de sOlidos aparatos buro-
cráticos centrales organizados como un cuerpo permanente 
de personal profesional (burOcratas). 
Sin embargo, es de hacer notar que en el ordenamiento 
inglés las cosas sucedieron de modo diferente; los burgos y 
condados conservaron toda la potestad normativa, adminis-
trativa, tributaria y jurisdiccional con aparatos administrati-
vos propios, es decir, aquello que se ha dado en denominar 
"autogobierno", correspondiéndole entonces al Estado —más 
alla de que siempre rehuyeran los ingleses de la utilizaciOn 
de dicho término— la potestad exterior, Ia moneda, Ia man- 
Ji 
14 Teoria de La organización 	 FRALLICCIARDI 
na militar, el ejército, alguno impuestos indirectos y cierta 
jurisdicción en asuntos de mayor importancia. 
De ahi pie el sistema anglosajon se va a diferenciar del 
continental por apartarse de Ia noción Estado-ente mediante 
la consolidación de un concepto de Estado-órgano, de tal 
forma que las acciones se imputarán a! Gobierno, al Parla-
mento, a! Almirantazgo, etcetera. 
Toda esta evolucion operada es coincidente con el naci-
miento epistemológico de un saber antropocéntrico que deja-
rá de lado las viejas justificaciones teológicas y buscará en la 
"razOn" las soluciones a los nuevos desafios; nacerán las nuevas 
ciencias, tales como Ia fisica, Ia astronomia, La quimica, Ia 
economia politica, Ia cameralistica, Ia ciencia de Ia policla, 
etcetera. 
Esta ültima —ciencia de Ia policla— tendrá por objeto, 
en las monarquias ilustradas de Europa, discurrir sobre las 
finalidades y técnicas de administrar lo "püblico". 
De ese modo nacerá también el término "razón de Esta-
do", que se consolida como un nuevo paradigma del siglo 
XVI en adelante y que busca, en Ia existencia y fortaleci-
miento del Estado, el fin capaz de justificar una gober-
nabilidad creciente asi como reglamentar su desarrollo. 
Esta práctica gubernamental planteara desafios descono-
cidos hasta ese momento, apuesta politica y económica que 
va a obligar, entonces, a dar una solución "racional" a los 
problemas planteados por Ia salud, higiene, natalidad, Ion-
gevidad, trabajo, milicia, vivienda, alimentación, ahorro y 
educacion de Ia poblacion. 
Comenzaria, asi, una nueva tecnologia gubernamental en-
carada como modelo racional, que permite dirigir la con-
ducta de los hombres a través de una organización cuyo di-
seflo se inicia a partir del siglo XVI; posteriormenté, Ia Re-
voluciOn Francesa y el constitucionalismo surgido a partir 
del siglo XVIII le imprimen un saltó cualitativo y cuantita-
tivoahintrociucir.un-ordenamiento–j.ur4dico .organizado..y 
organizacional de modo "permanente", dando como resulta- 
Cap. I 	 EL Estado y La Administración... 	 15 
do el nacimiento de Ia Administración PUblica estatal al modo 
como Ia aprehendemos en Ia actualidad. 
El final del Estado absoluto como modelo dejará paso a 
Ia estructura "parlamentaria", que se registra en Ia primera 
parte del siglo XVIII con Ia aprobación de La Constitución 
de los Estados Unidos y la Revolución Francesa, ejemplos 
que abren camino al Estado representativo del ochocientos 
y un nuevo modelo de Administración Páblica. 
Asi, desaparecerá Ia administración entendida como una 
organización cohesionada de los órganos politicos y admi-
nistrativos, cuya acción está estrechamente ligada y resulta 
indiferenciada por consistir en Ia administración de Ia Co-
rona. 
La ciencia iuspublicista reconocerá, entonces, una dlvi-
sión entre gobierno y administración, entendida esta ültima 
como un cuerpo profesional estable sometido jerárquicamente 
al mando que ejerce el titular del órgano ejecutivo y sus 
ministros, cuestión que marcará por completo el desarrollo 
de esta materia hasta nuestros dias. 
Aparecerá asi una Administración Püblica impulsada por 
la burguesia en el poder que realiza todo lo concerniente al 
gobierno dentro del ambito constitucional que le es propio, 
pero sin cohesionarse con él, como estructuras administrati-
vas a las cuales se les confia Ia silenciosa obra de adecua-
ción y transformación del Estado en función de Ia revolu-
ción industrial y tecnológica que caracteriza al siglo XIX. 
Tan entusiasta y pujante resulta Ia actitud de esa burguesla 
en progreso que se atreve aun a poner "limite" a! Estado 
creando los "derechos subjetivos püblicos". 
Esta Administración Páblica, ligada a las obras y servi-
dos pñblicos, disfrutará, sin embargo, de un enorme poder 
discrecional cuyos controles serán pocos y poco profundos; 
solo a partir de 1870 el Consejo de Estado frances iniciará 
una jurisprudencia del exceso de poder como instrumento 
16 Teoria de La organización 	 FRALLICCIARDI 
	
cap.' 	 EL Estado y La Administraciôfl... 	
17 
Paralelamente a las transformaciones que se producen con 
ci paso del Absolutismo al Estado burgués, Ia antigua Ciencia 
de La Policla sufre una crisis que Ia ileva a su desaparición 
en su lugar nacerá La Ciencia de Ia Administración, cuya teo-
nay práctica encontraron un mejor campo de aplicacion en el 
sector privado, mientras que las organizaciones pUblicas, en 
cambio, hallaron su soporte cientifico con Ia aparición de Ia 
Ciencia del Derecho Publico y Administrativo. 
Evidentemente, eL desenvolvimiento, teorias y prácticas 
que abordan la complejas relaciones sociales que debe en-
frentar y resolver Ia Administración Püblica en el siglo XX 
se encuentran inevitablemente ligadas al concepto, objeto y 
fin atribuido al Estado. 
Los cambios acaecidos en este siglo, desde La perspecti-
va social, económica y poiltica, hacen que las estructuras de 
las administraciones püblicas estatales sean objeto de análi-
sis tan dispares como contradictonios. 
A través de las palabras de ForsthofP podremos apreciar 
el deseo de Ia Ciencia del Derecho Administrativo de aban-
donar definitivamente ci paradigma ideado por Ia sociedad 
burguesa del siglo XIX, que presupone la distinciOn entre 
Estado-sociedad, y se caracteriza por Ia "abstención" de los 
poderes pñblicos de intervenciones limitadoras de lagaran-
tia de La libre empresa y libre desarrollo de Ia iniciativa 
económica; en su reemplazo plantea Ia bñsqueda dé una 
Administracion que deje de lado su función exclusivamente 
reguladora convirtidndose en una "funcion conformadora", 
en el más amplio sentido, para satisfacer las exigencias del 
Derecho en el sentido de "justicia". 
La moderna realidad social, expresa Forsthoff, determi-
nada decisivamente por Ia técnica, la economia y —como 
consecuencia de ellas—por Ia masificación, imponen al Es- 
tado el deber de planificar y dirigir en amplia medida, de 
repnimir aqul y fomentar alli, de unir en órdenes duraderos 
los elementos poderosos y los debiles, de crear y mantener 
posibilidades de existencia para millones de seres, de repar-
tir, controlar o ejercer por Si funciones sociales; en una pa-
labra, de actuar como una fuerza conformadora, estabilizadora 
y conciliadora en medio de un mundo de maxima vulnerabi- 
lidad. 
En las antipodas, filosofos como Nozick 7, docente de 
Filosofia de Ia Universidad de Harvard cuya influencia lie-
go hasta nuestro pals, planteó, tan solo veinte aflos más tar-
de, Ia necesidad de recrear un Estado ultraminimo argumen-
tando, en tal sentido, que ésa seria Ia forma de tratarnos como 
individuos inviolables, que no pueden sen usados por otros 
de cierta manera, como medios, herramientas, instrumentos 
o recursos; nos trataria, asi, como personas que tienen dere-
chos individuales, con Ia dignidad que esto significa. 
3. Estado, Derecho y organizatiOn administrativa 
La AdministraciOn depende de la concepción que tenga-
mos del Estado, su reflejo, el argumento que le dará sentido 
definitivo y ültimo a su organizaciOn, porque ésta depende 
siempre de un programa politico, no es una simple 
objetivaciOn abstracta e impersonal. En tal sentido, ci Dere-
cho es sOlo un medio, no el fin de Ia Administración; su 
acciOn se encuentra condicionada por las necesidades a sa-. 
tisfacer y éstas, a su vez, estarán condicionadas por las cir-
cunstancias econOmicas y sociales; quien dará respuesta a 
tales interrogantes será siempre Ia politica. 
dc 
	
NoztcjcRobert.A,,argu(a,jsiadoyulOpia,_Fondo de Cultura Econó- 
tudios Politicos, Madrid, 1958. 	 mica, Mexico, 1990. 
p 
18 TeorIa de La organizaciôn 	 FRALLICCIARDI 
Veamos, entonces, que acompaflando al concepto de Es-
tado podemos describir las transformaeiones que ha ido su-
friendo nuestra Administración Püblica, comenzando por una 
idea de Estado "limitado" o mInimo en el siglo XIX, para 
pasar a una de Estado "regulador" y descentralizado, de ahi 
a la de Estado "empresario", para, finalmente, desembocar, 
en los finales del siglo, en el Estado que abjura de ser em-
presario y en su lugar predica ci "principio de subsidiariedad". 
En palabras de Cassagne 8, dicho principio constituye ci 
principal limite a la intervención estatal en aquellos campos 
donde, por la naturaleza de las tareas a realizarse, corres-
ponde que las respectivas actividades sean asumidas por los 
particulares. 
La decada del noventa se caraeterizó por un cambio fun-
damental en el papel del Estado; las privatizaciones de las 
empresas püblicas ilevaron inevitablemente a que éste sus-
tituyera su antigua función de prestación de servicios por la 
de regulacion de los respectivos mercados. 
4. Conclusion 
En rigor, ci proceso de privatizaciones, desregulaciones 
y tercerización han conformado un cuadro que expuso al 
Estado y, por ende, a la Administración Püblica estatal, a un 
nuevo rol. 
El pasaje de una a otra conformó un tejido de relaciones 
entre el Estado y la economla que han producido consecuen-
cias que, al deeir de Sabino Cassese 9 resultan de no poca 
importancia; antes, la economia debla tener en cuenta al Es-
tado, ahora es ci Estado el que debe tener en cuenta a Ia 
Cap. I 	 EL Estado y La Administración.... 	 19 
economIa de heeho, los Estados son juzgados con una es-
pecie de ranking del cual depende ci valor de los tItulos de 
deuda emitidos por el Tesoro. 
Sin embargo, frente a lo dicho, subiste el problema, tal 
como lo ha planteado y explica Oszlak' ° , de que el Estado 
no puede desprenderse de Ia responsabilidad de velar por la 
producción y entrega de los bienes y servicios, en tanto és-
tos tengan un carácter püblico y, por lo tanto, deban ser ofre-
cidos a los usuarios en forma oportuna, no discriminatoria, 
con la calidad adecuada y a costos razonables. 
En rigor, si aspiramos a un Estado democrático de Dere-
cho, ya no basta con la simpleza de remitirnos a los concep-
tos jurIdicos vacios de contenido —con los cuales tradicio-
nalmente se instruye a los estudiantes de Derecho en mate-
na de organización administrativa— que aluden a Ia mera 
ejecución o aplicación de las leyes en función del interés o 
bienestar general; seth necesario ir más alla, en Ia medida 
en que el Derecho adopte un carácter instrumental y depen-
da de la polItica. 
Como bien lo ha dejado planteado Habermas, Ia fuer-
za legitimadora de la acción en el espacio pUblico-juridi-
co tiene su asiento en la racionalidad procedimental de tipo 
"ético". 
La cuestión no pasa ya por la justificación en funciOn de 
la mera aplicación de la ley, pues se abre una nueva dimen-
sión en la cual no tiene lugar el positivismo a ultranza en el 
cual se guareclan los administradores dcl siglo pasado; en 
esta etapa, el Derecho, Ia normativa misma a Ia cual está 
sujeta y aplica la Administración Püblica, se encuentra entre 
la moral y los objetivos politicos en pos de la solución im-
parcial de los conflictos sociales. 
8 CASSAGNE, Juan C., La intervención athninistrativa, Abeledo-Perrot, 
Os A4resr+994r'— 
CAsss, ob. cit. 
10 OSZLAK, Oscar, "Privatizaciôn y capacidad de regulación estatal: una 
_!Proximaci6n_te6ricometodo16gicaenBREssER PEREIRA,_Luis,_y_otros r Poli-
tica y gestión páblica, CLAD/FCE, Buenos Aires, 2004. 
20 Teoria de La organización 
	
FAAIuCCIARDI 
En este esquema de orden práctico y conceptual nos 
vemos envueltos en el siglo XXI, y éste será el desaflo para 
instrumentai estructuras de organización administrativa que 
sirvan a Ia comunidad con equidad y justicia social. 
0 
-1 
0- 
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'-p 
Teoria de (a organización. 
Enfoques y perspectivas 
CapItulo II 
Teoria de (a organizaCiófl. 
EnfoqUes y perspectivas 
1. Introducciôfl 
La modern?s teorla de Ia orgafliZaCiófl 
constitUYe una 
disciphna joven, con apenás un siglo de existencia y gran 
cantidad de escuelas, corrientes y enfoques que nos mues-
tran la complejidad del fenómeflO que constituye su objeto. 
La organizaciótl es, sin dudas, un dato que surge de Ia 
propia realidad social, constituida por un grupo de personas 
asociadas para el logro de un fin comüfl, que establece entre 
ellas relaciofles formalizadas con pretension de continuidad 
en ci tiempo y iegitimadas por el sistema juridico_social 
externo, con Ia posibilidad de sustituir a sus miembros sin 
que peligre Ia s
upervivencia de Ia propia organizaciOn. 
2. EvoluclOn de Ia teorla de Ia orgaflizacion 
Las distintas teorIas o perspectiVas desde las cuales se 
ha encarado su estudio pueden sintetizarse, segün RamiO', a 
RAMô, Caries, 
Teorla de to organizaciófl y AdrnifliStr0 	
Pub/W0, 
Tecuos, Madrid, 2002. -- 
I 
N 
24 Teoria de La organización 	 FRALLICCIARDI 
quien seguimos en este parágrafo, de acuerdo con ci mo-
mento en ci cual fucron desarrolladas; asi tenemos: 
Enfoques clásicos: Aquellas que predominan duran-
te la primera mitad del siglo XX. 
Enfoques neoclásicos: Son las que aportan los nue-
vos paradigmas emergentes de los fenomenos globales 
surgidos a partir de las décadas del cincuenta, sesen-
ta y setenta. 
Enfoques contemporáneos: Representan Ia tendencia 
y las perspectivas elaboradas a partir de las décadas 
del ochenta y noventa y mantienen su vigencia hasta 
la actualidad. 
2.1. Teoria cidsica 
A este corriente pertenecen las primeras escuelas de im-
portancia en materia de teorla de la organización, que ac-
tUan sobre una base racionalista y sientan las bases para una 
mejor gestiOn de la empresa privada; sus principales expo-
sitores resultan Taylor, Fayol, Gulick y Urwick. 
La base sobre la cual se asienta Ia direccjon cientIfica 
impulsada por Taylor sobre el homo economicus de princi-
pbs del siglo XX, propende a un nuevo estilo de direccion 
y organización del trabajo mediante el análisis sistemático y 
el control. 
Se trataba de la programación de Ia ejecución del traba-
Jo y Ia superespecializacion,que ponla énfasis en Ia coordi-
nación y el control mediante la relacion jerarquico-perso-
nal; el film Tiempos Modernos, de Chaplin, nos brinda una 
vision hiperbOlica de este enfoque de ingenierla instrumen-
tal aplicado especialmente a las organizaciones industriales 
que, a pesar del paso del tiempo, mantiene su vigencia y se 
ye muy bien reflejado en su criida renlidad en el film In 
va a! Paralso. de Petri. 
Cap. II 	 Teoria de La organización... 	 25 
La concepciOn de Fayol y los estudios encarados por este 
ingeniero frances, cuya obra abarcO todos los concetos e 
ideas sobre la materia, tuvo en cuenta con especial interés 
los problemas de la dirección práctica; en ellos se observa 
una mayor rigurosidad y solidez teórica que sentaron asI las 
bases de muchas técnicas de organizaciOn moderna, como la 
direcciOn por objetivos, sistemas de planificaciOn, progra-
maciOn, presupuestación, y otros métodos de planificaciOn 
y control racional. 
Por su parte, Gulick y Urwick abordaron las relaciones 
existentes en las organizaciones de naturaleza püblica, siem-
pre criticas, entre la dimensiOn politica y la dimension 
funcionarial. 
Una segunda escuela es la estructuralista, weberiana o 
burocrática. Es, quizá, Ia que mayor influencia ha ejercido 
en los medios locales, ya que define un modelo de organiza-
ciones püblicas que se basa en un conjunto de funciones for-
males establecidas mediante reglas legales, racionales, es-
critas y exhaustivas en donde el poder de cada individuo es 
impersonal y procede de la norma que crea el "cargo"; con-
siste en lo que Nass llamaria administraciOn "cuartelera". 
De tal forma que los cargos están ordenados jerárquicamente, 
cada puesto inferior está bajo el control y supervisiOn de un 
puesto superior, y sus miembros son seleccionados bajo el 
principio objetivo del mérito que se incorporan asi a una 
carrera profesional dentro de Ia organizaciOn. 
Otros de los expositores de esta escuela es R. K. Merton, 
quien muestra los efectos perversos de un modelo burocrá-
tico pensado como un "deber ser" más que como "ser", y 
pone asi el acento respecto de las disfunciones generadas 
entre las estructuras y las personas. 
Una tercera perspectiva dentro de las teorlas clásicas la 
constituye la escuela de las relaciones humanas, en donde 
la motivación y la satisfacciOn en el trabajo pasan a ser los 
elementos centrales que explican ci comportamiento huma-
no, apartándose asI de las concepciones uniiaterales que solo 
II 26 Teoria de La organización 	 FRALLICCIARDI explicaban la conducta de los individuos mediante motiva-ciones económicas. 
En la obra de George Mayo, Pro blemas huinanos en una 
civilización industrial, representativa de esta corriente de pen-
samiento, se pone de manifiesto ci experimento que llevo a 
cabo en Hawthorne (Chicago), en la Western Electric Com-
pany, pues estudia Ia importancia de la psicologla y Ia fisio-
logia como factores dave para mejorar el clima de trabajo y 
las relaciones del grupo dentro de la organizaciOn. 
2.2. TeorIas neoclásicas 
Las corrientes más importantes dentro de estas teorlas 
son el ncorracionalismo, el ncoestructuralismo y la teorIa de 
las contingencias. 
La teorla neorracionalista se aparta de Ia concepción del 
hombre económico como actor racional que busca Ia alter-
nativa optima. Las obras de autores como Simon y March, 
de 1947 y 1958 rcspectivamente, sostienen que ci hombre 
no tienc racionahdad completa, sino que su racionalidad es 
instrumental, ya quc goza en forma limitada de la capacidad 
dc conocimiento, de calculo y de anticipación de las alter-
nativas que sc le prcsenten. 
Por lo tanto, parten de una racionalidad limitada para 
elaborar una compleja y completa teorla sobre los proccsos 
decisionales intraindividuales, interindividuales y organiza-
tivos, con fuertes connotaciones psicolOgicas. 
Desde otra perspectiva, la escuela neoestructuralista o 
institucional parte del planteo teórico formulado por Max 
Wcber a fin de delimitar un cuadro conceptual unitario que 
toma en consideraciOn tanto los aspectos formales e infor-
males de Ia estructura organizativa como los problemas de 
colaboracion y consenso, de poder y conflicto, las recom-
pensas materiales y sociales,_asLcnmo las relaciones cutre 
organizaciOn, individuo y ambiente. 
Cap. II 	 Teoria de La organización... 	 27 
Por lo tanto, formula una revisiOn crItica del planteo 
weberiano intentando encontrar aqucllos aspectos que gene-
ran Ia artrosis tIpica de las organizaciones sujetas a una gran 
burocratizaciOn. 
La teorla de las contingencias adopta los enunçiados 
conceptuales y metodológicos de Ia teorla general de siste-
mas. Su objetivo esencial gira en torno a la explicaciOn de 
las caracterIsticas internas de las organizaciones en funciOn 
de Ia situaciOn del entorno. 
La organización, o sistcma total, puede ser entcndida en 
términos de conjunto de sistemas que, a su vcz, pueden sub-
dividirse en otros sistemas. Estos sistemas o subsistemas 
gcneran una red de complejas relaciones: .estratégicas (me-
tas, objetivos y valores), tecnolOgicas (tecnologIa, sistemas 
de informaciOn, recursos materiales, etc.), humanas o psico-
sociales (rccursos humanos de la organizaciOn), estructural 
(pucstos de trabajo, Organos, criterios de difcrenciación y 
de integraciOn), ambientales (entorno de la organizaciOn). 
De allI que pueda clasificarse a las organizaciones como 
rigidas yjerarquizadas (como lo es laAdministraciOn Pñbli-
ca), o bicn flexibles, poco jerarquizadas y con sistcmas de 
informaciOn muy potcntes. 
2.3. Teorias conte;nporáneas 
Sin perjuicio de que las corrientcs clásicas y neoclásicas 
mantienen cierta prescncia en la actualidad, las perspcctivas 
más recientes en la matcria proyectan sus estudios y analisis 
en materia de teorIa de la organizaciOn hacia aspectos como 
el análisis longitudinal o desarrollo organizativo, estudian-
do asI la evoluciOn que las organizaciones han sufrido a tra-
yes del tiempo; el análisis interorganizativo, dedicado al es-
tudio de la dinámica organización-entorno, dado que éste es 
el que de aIgñn modo configura y condiciona los disenos 
estructurales y los comportamientos de las organizaciones, 
F11 
28 Teoda de (a organizaciôn 	 FRALLICCIARDI 
y una tercera linea de desarrollo de Ia teoria de Ia organiza-
dOn, también Ilamada modelo de Ia economla inst itucional, 
que sirve de base como una nueva forma de verlas desde Ia 
perspectiva de los costes de transacciOn, mercado y organi-
zaciOn burocratica; además, podemos agregar Ia corriente ba 
sada en el paradigma decisiones y ambiguedad, que se con-
figura como una teorla de Ia decision que rechaza Ia idea 
unitaria de racionalidad y afirma que en las organizaciones 
convergen uña pluralidad de racionalidades administrativas 
generadas par diferentes ambientes, procesos y actores. Esta 
pluralidad de racionalidades y el entorno ambiguo conduce 
a diversos planteos en Ia toma de decisiones tespecto de los 
problemas y sus soluciones; y tambien el paradigma politi-
co, que algunos autores denominan "poder y conflicto en las 
organizaciones", que consideran que en éstas existe una di-
versidad de fuentes de poder, una pluralidad de actores con 
capacidad para ejercer influencia sobre los procesos de-
cisionales, una pluralidad de intereses y objetivos que con-
figuran unas estrategias que generan coaliciones, actos, 
consensos, enfrentamientos y conflictos, todos elementos fun-
damentalespara entender las estrategias y acciones globales 
de Ia organizaciOn. 
3. La teorIa de Ia organizaciOn y su aplicaciOn 
a Ia AdmjnjstracjOn Pübljca 
Las transformaciones del Estado, asi como las nuevas 
funciones y objetivos adoptados por Ia Administracion Pu-
blica, y el cada vez más relevante predominio de Los sufi-
cientes recursos financieros y humanos que suponen Ia cre-
ciente actividad prestacional, regulatoria y de cOntrol, han 
originado sustanciales cambios en su composiciOn y estruc-
tura. 
Asimismo, el otrora Onicomodelo de AdministraciOn ZU: 
b&Cihtra comparte poder páblico con otros tantos mode- 
Cap. II 	 Teoria de La organización... 
	 29 
los con los cuales converge, ya sean éstas administraciones 
püblicas internacionales (ONU), supranacionales (Unesco, 
Comité Olimpico Internacional, FIFA, etc.), comunitarias 
(Mercosur), nacionales (provincias, municipios, Ciudad Au-
tónoma de Buenos Aires), también partidos politicos, gre-
mios, asociaciones profesionales, Iglesia, etcetera. 
De aill que existan posturas teOricas que sostienen que 
estas organizaciones son diferentes al resto de las organiza-
clones económicas y empresas sociales con pocas posibili-
dades de transferir los estudios y soluciones brindados por 
Ia teori a de Ia organizaciOn y que requieren de análisis espe-
cifi cos. 
Sin embargo, las organizaciones püblicas comparten, de 
algün modo, las mismas necesidades que enfrentan las orga-
nizaciones del sector privado en lo que respecta a alcanzar 
sus objetivos de una forma eficaz y eficiente, tal como lo 
expresa el art. 10, inc. b) de Ia ley 19.549, al enunciar como 
principios de procedimiento administrativo Ia celeridad, eco-
nomla, sencillez y eficacia en los trámites. 
En tal sentido, hay que tener presente que Ia teorla de Ia 
organización ha experimentado una notable evoluciOn des-
de sus modernos origenes hasta Ia actualidad; sus enfoques 
constituyen nuevas perspectivas analIticas de Ia organiza-
ción y se configura como un instrumento idóneo para la 
interpretaciOn y dinámica estructural, brindando una base 
teOrica y metodolOgica especifica que puede ser rnuy ütil para 
Ia AdministraciOn POblica. 
Lamentablemente, en este campo del conocimiento no 
existe en nuestro pals un desarrollo suficiente respecto de 
una teorla de la.organizaciOn aplicada especificamente ala 
AdministraciOn Páblica, con conceptos, valores y técnicas 
propias. 
Algunos de los aspectos más importantes que se perfilan 
como diferenciales entre las administraciones püblicas (na-
cionales, provinciales, municipales y Ciudad Autonoma de 
len ser enunciados como: 
30 	Teoria de (a organización 	 FRALLICCIARD; Cap. II 	 Teoria de (a organización... 	
31 
 los ámbjtos de actuación no están sujetos a una p0- En efecto, todos estos aspectos relevados constituyen, 
sibilidad decisoria, sino que están previamente deli- sin dudas, aristas diferenciales que dificultan Ia aplicación 
nidos por Ia Constitución, leyes y reglamentos; en forma directa de los estudios y conclusiones proporcio- 
 las administraciones püblicas tienen prerrogatiias nadas por Ia moderna ciencia que analiza las organizacio- 
exorbitantes del derecho privado; fles; 
 ci entorno politico en el cual se encuentran inmersas A ella debemos agregar los particulares probiemas que 
condicionan en Ia mayoria de los casos 	marcan las y enfrentan sociedades periféricas como Ia nuestra, que ha 
necesidades de negociacion en un marco de conflic- pasado, en lo que va de finales del siglo XX al siglo XXI de 
tos judiciales y sociales permanentes; on modelo de construcción del Estado a uno de construe- 
ci) ci catheter electoral de sus máximas autoridades di- ción de Ia "gobernabilidad". 
ficulta el trazado de objetivos a largo plazo y, por La tension que caracterizó a todo ci siglo XX entre de- 
ende, la adopcion de estrategias y planificaciones de mocracia i autoritarismo ha dado paso a una continuidad 
significativa duraciOn; democrática no desprovista de precariedad en atenciOn a las 
e) es muy difIcil evaluar o medir ci rendimiento de las transformaciones generadas poi la reforma del Estado y una 
organizaciones péblicas; más ailá del tan mentado politica de desguace que requieren Ia necesaria adecuación 
control de "gestiOn", Ia tarea de los organismos y entes de Ia Administración Püblica, a fin de reconstruir su capaci- 
de control se limita al campo juridico y financiero; dad de resoluciOn de conflictos mediante estructuras que Ic 
j) Ia realizaciOn de los cometidos estatales (salud, edu- brinden capacidad de gobemar. 
cación, asistencia social, etc.), se encuentra directa- Por otra parte, las tasas de crecimiento econOmico pue- 
mente reflido con un análisis meramente economi- den ser altas en los guarismos oficiales, pero no alcanza 
cistâ; porque, paralelamente, conviven con ella mayores niveles 
 Ia gestión de los recursos humanos está condiciona- de pobreza y desigualdad social. 
da por rigidas normas que regulan ci ingreso a Ia Ad- Es que, en Ultima instancia, el aspecto central sobre ci 
ministraciOn Püblica, paralelamente cada nueva ges- cual recae Ia diferencia sustancial con las organizaciones del 
tiOn politica incorpora recursos humanos nuevos sector privado, está en la relación politica-politicas pñbii- 
dentro de Ia estructura como fuera de ella; cas. Todos deseamos mejores hospitales, mejores escuelas, 
 Ia ausencia del riesgo financiero siempre presente en servicios eficientes y de costa razonable, trabajo, seguridad, 
el sector privado resulta totalmente ajeno al sector etc., pero nada de esto es posible sin una buena Administra- 
páblico que se desarrolla en función a un presupues- ción Páblica. 
to que puede ser remodelado permanentemente; Los argumentos hasta aquf expresados parecen tener su 
 inexistencia de competencia en el merdado econó- correlato en el siguiente texto extraido de Ia página web de 
mico, aun en ei pIano de las empresas pñblicas. Ia Secretarla de Ia GestiOn Pübica, en ci cual se manifiesta: 
 No hay correlato entre los niveles de eficacia y eli- Un clicntc ciudadano cada vez más exigeilte espera recibir 
ciencia de las distintas unidades y los recursos fi productos y servicios de nuestros organismos con el misnlO 
nancieros aplicados a ellas. . 	nivel de calidad, rapidez y transparencia que en el sector 
32 Teorfa de (a organizacion 	 F RA L U C C AR D I 
Por otra pane Ia sociedad no parece estar dispuesta a pagar 
los "costos excesivos" del gasto püblico, aunque también es 
cierto que parece querer recibir más a cambio de sus impues-
tos: Necesariamente todo esto lievara tambjen a Ia adminis-
tración pUblica a La necesidad de replantear sus estructuras 
organizativas y Ia forma en que organiza el trabajo. Estruc-
turas y gestiOn horizontal que favorezcan el desarrollo de 
procesos al servicio del cliente tanto externo como interno, 
es decir, trabajo orientado a resultados, puestos de trabajo 
flexibles, equipos capacitados que puedan cambiar de perfil 
tan rápido como Las necesidades del ciudadano o el contexto 2 . 
4. Conclusjones 
Más aIM de las buenas intenciones, vemos que estos 
clichés y las recetas brindadas por los organismos pUblicos 
supranacionales, extraidas de los paises desarrollados, no han 
aportado soluciones al mejoramiento de Ia relacjon Admi-
nistrac ion Püblica-socjedad debido, posiblemente a un dé-
ficit crónico en lograr Ia democratjzación del sistema poli-
tico y Ia construccjon de una funciOn püblica profesional 
sujeta a un control de Ia ciudadanIa que asegure Ia real per-
secucjOn de los intereses püblicos. 
Como expresa Przeworskj 3 , los politicos tienen metas 
universales partidarias y personales, quieren que el pals 
progrese, mantener sus puestos de trabajo, y tienen sus pro-
pias ambiciones que los Ilevan a competir, incluso, con sus 
propios colegas de partido. 
Esta actividad gubernamental requiere de una estructura 
que Ileve a cabo y ponga en práctica las decisiones tomadas 
desde el poder politico; dicha estructura es Ia Administra- 
Cap. II 	 Teoria de La organización... 
33 
ciOn Püblica, cuya conformación no es en modo alguno ar-
mOnica, sino que se encuentra conformada pot los nuevo
5 integrantes incorporados porel gobierno de turno, que de-
berán convivir e interactuar con el resto de los recursos hu-
manos provenientes, a su vez, de diferentes gestiones ante-
riores; este mosaico lleva, inevitablemente, a conflictos dentro 
de Ia estructura que requieren de una metodologla capaz de 
procesar tales conflictos y resolverlospositivamente 
Piies bien, las respuestas a estos problemas prácticos no 
resultan para nada fáciles y requieren de, en el mejor de los 
casos, de estudios y desarrollos teóricos capaces de enfren_ 
tar y resolver los conflictos generados en administraciones 
püblicas, como las nuestras, conformacjas pot una burocra-
cia en parte estable y en gran medida precarizada aun en los 
más altos niveles, sometida muchas veces a las presiones y 
coerciones de los cuadros politicos con intereses sectoriales 
a menudo en contradjcción con los intereses comunitarios 
En efecto, Ia necesidad de implementar reformas al modo 
de ejercer Ia "gestiOn püblica" que impliquen una estricta 
supervision hacia Ia deseentralizacion, la adopciOn de nue-
vos mecanismos de responsabilidad como Ia gestiOn pot 
objetivos, Ia revisiOn de los criterios de adjudicaciOn de los 
recursos pOblicos y Ia profesionalizacion de los recursos lw-
manos y un mayor control social, resultan objeto de análisis 
por los especialistas y estudios recientes en el piano de pal-
ses periféricos, como los desarrollados por el Centro Lati-
noamerjcano de AdministraciOn para el Desarrollo 4 . 
T 
1 
 Secretaria de Ia Gestion PibIjca {www.sgp.gob.ar ]. 
PRZEWORSKI, Adam, "Politica y administracjón" en DRESSER PEREIRA, Luis, y otros, 	
CLAD/FCE, Buenos Aires, 2004 CLAD [www.clad.org ]. 
CAPITULO 
I 
2 
C 
ig 
DI a a 
1. 
r 
CapItulo III 
La estructura administrativa 
1. Concepto 
La estructura administrativa es un esquema formal que 
representa las relaciones, las comunicaciones, los procesos 
• 	de decision y los procedimientos que articula a un conjunto 
de personas, unidades, Organos, coordinaciones, factores ma-
• • 	teriales y funciones que están orientados a Ia consecueión 
de unos determinados objetivos. 
Toda organizaciOn, desde la más simple hasta la más corn-
pleja, dispone de una estructura que equivale a un conjun-
to de mecanismos destinados a fragmentar el trabajo en dife-
rentes tareas sin perder la visiOn integrada. Es decir, la esen-
cia de una estructura radica en la division de actividades 
(divisiOn del trabajo) como un sistema que con Ia especiali-
zaciOn consigue una mejor optimizaciOn de los recursos. 
Pero esta fragmentaciOn debe ser corregida mediante una 
• • fuerza de sentido contrario: la coordinaciOn o el control que 
busca la integración de las diferentes tareas orientándolas 
hacia la consecución de los objetivos comunes de la organi-
zacjOn. 
• 	 La estructura se materializa graficamente en un organi- 
_________________ 	
grama, que es la forma de ordenar los elementos que corn- 
ponen a la orgañización, y de este ordeifdependen mffëhos 
H] 
38 Teoria de (a organización 	 FRALLICCIARDI 
factores, entre otros: la distribucion de funciones o compe-
tencia, las relaciones de poder entre sus miembros, Ia comu-
nicación, sus órganos de control, etc. Para el caso, pueden 
consultarse bibliográficamente Ia Ley de Ministerios 22.520 
(t.o., dec. 438/92) y sus modificatorias, leyes 24.190, 24.52 1, 
25.233, 26.338, 26.363 y 26.377; los decs. 1366/01, 1454/01, 
355/02, 473/02, 1210/02, 37/03, 141/03, 684/03, 1283/03, 
923/04, 1066/04, 145/05, 267/05, 828/06, 1472/08, 2025/08, 
1365/09, 1458/09, 1993/10 y 14/11, y la Decision Adminis-
trativa 221 del 10 de septiembre de 2009. 
Cap. III 	 La estructura administrativa 	 39 
jerarquia (dimension vertical) y divisionalizaciOn (di. 
mensiOn horizontal); 
sistemas de coordinaciOn y control; 
unidades de asesoramiento y consulta; 
unidades fuera de estructura que prestan servicios 
especiales, y 
puestos de trabajo. 
Examinaremos cada uno de estos componentes a conti-
nuación. 
Flujogramas. Cursogramas 
En la modelización de los procedimientos administrati-
vos, frecuentemente se precisa contar con una herramienta 
para representar Ia lOgica y la secuencia de los procesos. El 
flujograma o cursograma es la representación gráfica que 
muestra: el comienzo y el fin de un proceso de tratamiento 
de las decisiones, órganos intervinientes y las operaciones 
necesarias para cumplirlo, en el orden secuencial correspon-
diente. Se trata del recurso gráfico más ampliamente usado 
para el diseflo procedimental y como tal una excelente he-
rramienta para describir fácilmente los detalles de un proce-
dimiento, asi como los tiempos en los cuales ha de desarro-
llarse dicha secuencia. Un flujograma contiene dos tipos de 
elementos: los bloques y las lineas. Los bloques pueden 
representar acción o decision; las IIneas de direccion o fle-
chas comunican los bloques y determinan el orden secuencial 
en que deben ser consideraclos. 
Componentes de una estructura administrativa 
Los componentes fundamentales de una estructura ad-
ministratjva son: 
3.1. Dimensiones verticaly horizontal 
Cualquier organigrama representa las dos dimensiones 
basicas de una estructura administrativa: la dimensiOn verti-
cal, que agrupa a diferentes niveles jerárquicos (v.gr., presi-
denteministro_secretario_sUbsecretari0, etc.), y la dimensiOn 
horizontal, que agrupa las diferentes unidades sectoriales 
sobre Ia base de diversos criterios de divisionalización (v.gr., 
Ministerio de Justicia-Ministerio de Educacion-Ministerio de 
Seguridad, etc.). 
La jerarquIa o altura (dimension vertical) hace referen-
cia al nUmero de niveles de direcciOn o mando de una orga-
nizaciOn, y su nümero configura Ia altura de Ia organizaciófl; 
está directamente vinculado a la complejidad de las activi-
dades desarrolladas; asI, las organizaciones püblicas suelen 
tener estructuras altas en relaciOn con las funciones o servi-
cios de su competencia. La divisionalización o amplitud de 
una estructura (dimensiOn horizontal) está relacionada con 
la especializaciOn del trabajo que configura ambitos dife-
renciados de gestiOn representado en unidades administrati-
vas. La divisionalizaciOn permite agrupar a las personas que 
prestan sus servicios en una organizaciOn, articulando las 
actividades en unidades o departamentos y haciendo más 
factible la consecución eficaz y eficiente de los objetivoS. 
40 Teoria de (a organizaciôn 
	
FRALLICCIARDI 	 Cap. III 
	 La estructura administrativa 	 41 
Por ejemplo, se desprenden las funciones de "seguridad" del 
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y se crea un nuevo 
Ministerio cOn esa misión especifica. 
3.2. Los sisternas de coordjnacjo,, y control 
La diferenciacion inherente a una estructura admjnistratj-
va derivada de Ia jerarquia y de Ia divisionalizaciOn, genera 
tensiones centrIfugas en Ia organizaciOn (las unidades o 
dependencias tienen sus propios objetivos y métodos de tra-
bajo) que hay que vertebrar para lograr una orientaciOn co-
herente de aquélla en su conjunto a fin de que alcance sus 
objetivos unitarios. Para alcanzar Ia integración de los dis-
tintos ámbitos de trabajo se requiere que exista una coordi-
nación entre estas partes, esto es, que estén concertadas para 
Ia acciOn en comUn que es ci alcance de los objetivos. Este 
es el principio de coordinacion de las actividades. 
Por ejemplo, en el ámbito de un Ministerio el departa-
mento de compras tiene como objetivo comprar el producto 
más conveniente, pero muchas veces ese criterio Cs reem-
plazado, lisa y Ilanamente, por el producto más conveniente 
en ci piano econOmico, Cs decir, ci más barato, decision 
derivada de fuertes restricciones impuestas por La DirecciOn 
General de Administracion y Finanzas. A su vez, a La unidad 
o departamento requirente puede resultarie inconveniente Ia 
utilización de ese tipo de producto por no adecuarse sufi-
cientemente a sus funciones. Es claro que esta organizaciOn 
no podra lograr de forma eficaz y eficiente sus objetivos aun-
que, paradOjicamente, algünas de sus unidades 51 consigan 
hacerlo. Por esta razón se hace necesario implementar me-
canismos de coordinacion que orienten a todas las unidades 
hacia La consecución de los objetivos comunes y finales de 
Ia organizacion. Dicha orientaciOn no es espontánea, sino 
IuehayqueprovocarIamediatejjnaja 
y control. 
En ci plano de Ia estructura global de Ia AdministraciOn 
páblica central, es un claro ejemplo Ia articulación llevada 
a cabo por el jefe de Gabinete de Ministros, quien actüa como 
ministro "coordinador" del resto de los ministerios sin que 
elio implique una jerarquia superior, evitando, de ese modo, 
Ia opórtuna observaciOn formulada en su momento pot 
Giannini, en el ejemplo de una AdministraciOn "desagregada" 
que, por actuar sin un órgano coordinador, cada ministro pue-
de actuar en contradicción con sus otros cdlegas. 
En un piano inferior, este inconveniente suele encararse 
a través de Ia supervisiOn directa basada en el seguimiento 
y responsabilizaciOn de una instancia —jerárquico superior-
del trabajo de las demás. Es un mecanismo tIpico de las 
organizaciones burocráticas que requiere la dedicaciOn de 
tiempo por parte del superior jerárquico encausado en Ia 
comunicaciOn con sus subordinados. Otra aiternativa está 
constituida por las unidades de coordinaciOn que se estable-
cen como unidades intermedias entre, pot ejemplo, las di-
recciones y los puestos de trabajo y tienen como función 
básica Ia de coordinar intersubjetivamente a los encargados 
de Ilevar a cabo las acciones ordenadas por aquellos que 
tienen a su cargo las responsabilidades. Otro ejemplo suele 
ser la creaciOn de "comisiones especiales", ya sea internas 
de cada Ministerio o bien interministeriales, a fin de coordi-
nar objetivos y acciones de programas concretos. 
3.3. Unidades de asesoramiento y consul/a 
En ocasiones puede ocurrir que Las unidades con poder 
decisorio y, previo a ordenar ilevar adelante las acciones que 
implican Ia ejecuciOn de sus resoluciones, interactüen con 
unidades especializadas de consulta o asesoramiento juridi-
co y/o técnico sobre La legalidad o bien Ia factibilidad de 
aquéllas. En ci ámbito de laAdministraciOn_Püblica son un 
claro ejemplo los servicios de asesoramiento jüiIdico per- 
p 1 
42 Teoria de (a organizacion 	
FRALLICCARDI 	1.111 Cap. III 	 La estructura administrativa 
	
43 
manente, debido a Ia obligatoriedad dispuesta por la. LPA 
para casos en los cuales se pudieren afectar derechos subje-
tivos o intereses legItimos de los administrados. El princi-
pio, en cuanto a este tip0 de órganos o unidades, es que ellos 
actien separadamente de los consultantes, pero en aigunas 
organizaciones administratjvas del sector privado éstos pue-
den hacerlo con una mayor compenetraciOn del tipo staff and line. Estas unidades pueden integrarse unipersonalmente o 
bien de forma colegiada, ya sea con carácter permanente o 
bien para casos concretos. 
3.4. Unjdadeç fuera de Ia estructura 
Este procedimiento suele ser utilizado para Ia imple-
mentación de acciones de coordinacjon especial, o bien des-
tinado a Ia ejecucion de un programa u objetivo derivado de 
on crédito internacional o convenio especIfico. Por ejem-
plo, en Ia estructura global de Ia Administracjón Püblica 
central podemos observar que unidades fuera de ella reali-
zan misiones y funciones especiales a Ia Coordinaciôn Ge-
neral de Asistencia Técnica de Ia Unidad Presidente, a Co-
ôrdjnacjon General deAsuntos Politicos e Institucjonales de 
Ia Unidad Presidente y a Ia Unidad de Comunicacion Presi-
dencial. Tamblén actüan fuera de Ia estructura de cadajuris-
diccion y de las respectivas descentralizaciones administra-
tivas las Unidades de Auditorla Interna (UAI) designats a 
fin de llevar a cabo el control interno, integral e integrado 
de los aspectos presupuestarios, econOmicos, financieros, pa-
trimoniales, normatjvos y de gestiOn, conforme lo dispuesto 
por Ia ley 24.156. 
3.5. Puestos de trabajo 
El puesto de trabajo es Ia unidad minima de Ia estructu-
ra administrativa, definible como Ia unidad especifica e im-
personal constituida por un conjunto de actividades que deben 
realizarse en ciertas condiciones y con ciertas aptitudes y 
actitudes que debe poseer Ia persona que ocupe este puesto, 
resultando Ia "idoneidad" el requisito básico, tal como lo 
establece el art. 16 de Ia C.N. Debe distinguirse, entonces, 
entre el puesto de trabajo (de naturaleza impersonal) y el 
titular del puesto de trabajo (que es Ia persona fisica que lo 
ocupa y ejecuta Ia actividad de éste). En el piano del dere-
cho administrativo, veremos que esta distinción se denomi-
naba como "órgano persona" y "órgano institución", men-
ciones que han sido reempiazadas por la de elementos obje-
tivos y subjetivos, respectivamente comprensivos de Ia idea 
unitaria del Organo (se ampiiará más adelante). 
Un puesto de trabajo viene caracterizado por dos 
parámetros: Ia amplitud y Ia profundidad. La definicion de 
los dos parámetros se concreta segUn las necesidades y Ia 
estructura de las actividades que se deben desempeflar en el 
puesto. Asi, Ia amplitud se refiere al nñmero de tareas que 
comprende; de tal modo que si tiene asignadas dos o tres 
tareas, se trata de un puesto con poca amIitud, mientras 
que si tiene quince tareas diferentes, se trata de uno de mucha 
amplitud. La profundidad hace referencia al grado de domi-
nio y control que debe tener el titular del puesto sobre las 
tareas y actividades realizadas. De esta manera, un puesto 
de trabajo apenas tendria profundidad si se limitara a Ia eje-
cución de las actividades que le corresponden; iria ganando 
profundidad en Ia medida en que el titular del puesto tuviera 
capacidad para tomar decisiones y ejercer un control sobre 
Ia actividad, los objetivos y criterios que conforman estas 
decisiones. En cuanto al nivel de productividad, éste es muy 
pecializacion, lo cual favorece ci rendimiento, mientras que 7 
44 Teoria de La organización 	 FRALucCIARDI 
decae si la amplitud es muy elevada. Con relacion a Ia mo-
tivación de los empleados pñblicos que ocupan puestos de 
trabajo, ésta Cs alta en aquellos con mucha profundidad, y 
notable en los puestos con elevada amplitud; en cambio, en 
los puestos con baja profundidad y baja amplitud ci nivel de 
motivación es muy bajo. Un organigrama no suele referirse 
a los puestos de trabajo, sino a unidades de un nivel supe-
rior denominadas "órganos" que agrupan, generalmente, a 
varios puestos de trabajo; de no ser asI, éstos se harlan 
inmanejables. El concepto de órgano, sobre el cual hablare-
mos más adelante, está ampliamente desarrollado en el 
derecho püblico administrativo; los Organos consisten en uni-
dades administrativas que mandan y son mandadas y que rca-
lizan funciones ejecutivas en el marco de su ambito de ges-
tión especifica. 
Cap. III 	 La estructura administrativa 	 45 
ción (elevado nümero de unidades horizontales). Se trata de 
un sistema de organización poco operativo, dado que la verL 
ticalidad supone un distaneiamiento entre los centros deci-
sorios y los centros de operaciones, lo que implica poca 
rapidez en la implementación de las decisiones y poca flui-
dez en Ia transmisión descendente y ascendente de Ia infor-
maciOn. En este sentido, tiene muy pocos reflejos ante los 
cambios del entorno y las nuevas demandas que formulan 
los ciudadanos; por otro lado, la segmentaciOn dificulta la 
elaboración de politicas integradas, facilita la descoordinaciOn 
de politicas complementarias y multiplica las rivalidades entre 
los diferentes sectores organizativos. 
4.2. Modelo de descentralización autdrquica 
4. Modelos de estructuras administratjvas 
Desde la perspectiva de análisis de las estructuras, dos 
son los ejes básicos que se toman en consideracion al deli-
nir un modelo de estructura en la AdministracjOn POblica: 
por un lado, ci eje jerárquico: verticalidad versus aplana-
miento (que hace referencia al nümero de niveles jerárqui-
cos que agrupa Ia estructura administrativa); por otro, ci eje 
sectorial: diferenciacion o segmentación versus integración 
(que hace referencia a los criterios de divisionalización de 
Ia estructura y al grado de segmentación por sectores de ella). 
4.1. Modelo cidsico-Ipurocrat ice 
Es un modelo fragmentado y jerárquico, el cual resulta