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Guillermo O’Donnell – Estado y alianzas en la Argentina (1956-1976)
En las últimas décadas han fracasado una y otra vez los intentos de establecer cualquier tipo de
dominación política en la Argentina. El autor busca establecer diferencias específicas del caso
argentino con respecto al estado burocrático-autoritario de 1966-1973 en relación con los restantes:
1) Nivel menor de amenaza previo a su implantación.
2) Controles menos severos aplicados al sector popular y sus aliados políticos.
3) Mayor nivel de autonomía del sector popular y de los sindicatos.
4) Moderada caída de los salarios obreros y pérdida más abrupta del ingreso de los sectores medios.
5) Rápida alianza que se forjó entre el sector popular y los sindicatos y buena parte de la burguesía
doméstica contra el nuevo estado.
6) Conflicto entre el gobierno y la burguesía pampeana.
7) Papel del peronismo como canal de expresión y movilización de una heterogénea constelación de
fuerzas.
Todas estas características llevaron a que en 1966 la sociedad argentina tuviera en muchos sentidos
notable capacidad de resistencia a los típicos impactos sociales y económicos del estado Burocrático
Autoritario.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS: La incorporación de la Argentina al mercado capitalista
mundial fue diferente a los restantes casos latinoamericanos y tuvo como consecuencia diferencias
en la estructura de clases, en los recursos de poder y en las alianzas políticas de las clases
dominadas.
(1) El capitalismo argentino se expandió al ritmo de la exportación de productos primarios. El
control del principal recurso productivo (la propiedad de la tierra) quedó en la pampa argentina
(diferencias respecto de los enclaves y las plantaciones). La dependencia se dio a partir del control
europeo de los mecanismos de transporte, financiación y comercialización e hizo que se impulsara
tempranamente emerge un sector urbano comercial y la industria.
(2) fue escasa en la Argentina la incidencia de un campesinado sujeto a relaciones pre-capitalistas
de producción y condiciones de vida misérrimas, con lo que desde fines del siglo XIX el país fue un
caso de homogeneidad intra-nacional significativamente mayor que el resto de América Latina.
(3) la modalidad de explotación de la tierra fue “extensiva” y esto llevó a escasos requerimientos de
trabajo, permitiendo que los salarios en la zona pampeana y en los centro urbanos argentinos fueran
más altos que los de buena parte de los países europeos. En el sector popular el nivel de ingreso
también fue mayor, creando un mercado urbano que indujo un comienzo de industrialización.
Emergió una también temprana clase obrera que desarrolló patrones organizativos autónomos frente
al Estado y a la burguesía industrial.
Es decir, la economía creció fundamentalmente al impulso de su propia sociedad civil y de su
engarce internacional. El impulso dinamizador de este sistema pasaba menos por el estado, como si
ocurrió en otras economías latinoamericanas.
Entre 1870 y 1930, el estado argentino fue criatura de la burguesía pampeana y de sus
prolongaciones financieras y comerciales en el sector urbano, a través de un proceso que también
implicaba la constitución de esa burguesía y del sistema que dominaba en apéndice directo y
altamente internacionalizado del mercado mundial. La burguesía pampeana y sus prolongaciones
urbanas se engarzaron directamente y constituyéndolo con el estado nacional. Esto diferencia a la
Argentina del resto de América Latina donde el estado regional fue el principal ámbito de poder
político de las respectivas clases dominantes.
Las características liberales del estado argentino y el fuerte peso relativo de su sociedad civil no
pueden entenderse sino a partir de su condición de puntos de engarce de la burguesía pampeana con
el capital internacional que también estaba allí, extensamente interiorizado.
Estos factores permitieron que la Argentina se recuperara más rápidamente de los impactos
económicos de la crisis de 1930 que el resto de los países latinoamericanos.
DILEMAS: el sector popular y obrero argentino estuvo más dotado de recursos económicos y
organizativos que el resto de América Latina. Pero la economía argentina tenía una particularidad:
sus principales productos de exportación (carne y cereales) son alimentos que constituyen el
principal bien-salario del sector popular.
La crisis mundial de 1930 deprimió los precios de los bienes pampeanos (por falta de demanda
mundial). El gobierno peronista mantuvo deprimidos sus precios internos (entre 1946-1950) y con
ello aumentó el nivel de ingreso del sector popular y amplió la demanda efectiva de otro bienes,
sobre todo los industriales.
Entre el 52 y el 55 mejoraron los precios agropecuarios, aliviando la situación en la balanza de
pagos. Sin embargo, esto generó resistencias por la redistribución negativa del ingreso que
implicaba para los trabajadores.
Alrededor de 1960 hubo una gran ola de inversiones extranjeras directas en industria y servicios,
que implicaron la rápida internalización de la estructura productiva urbana. Se produjo, por esto, un
fuerte aumento de la demanda de importaciones, superior a la tasa de crecimiento del producto
nacional de las exportaciones y de la producción pampeana. Para solucionar esto había que
aumentar las exportaciones y levantar el techo de la balanza de pagos que permitiera proveer a esa
estructura productiva urbana de las importaciones necesarias para un “desarrollo sostenido”.
Una de las formas de aumentar la disponibilidad de productos de exportación era reduciendo el
consumo interno de alimentos. Esto trajo complicaciones políticas.
CICLOS: Al superponerse los bienes-salario con los bienes exportables, se crea una alianza entre la
burguesía urbana local y el sector popular en defensa del mercado interno. Se crea un profundo
corte “horizontal”, interno a la burguesía urbana, entre sus fracciones oligopólicas y las más débiles,
que encontraron en el sector popular un bienvenido aliado.
Hacia 1960 la demanda de importaciones aumentaba velozmente y no así las exportaciones por el
aumento del consumo interno y los escasos avances en la producción y la productividad de la región
pampeana (para realizar inversiones a largo plazo que aumenten la productividad del sector era
necesaria la estabilidad de precios y eso no pudo ser asegurado, fue siempre más racional mantener
la modalidad “extensiva” de explotación de esa tierra).
En el capitalismo argentino un fuerte aumento de la producción pampeana no puede producirse sin
convertir sus estancias en un argibuisness mucho más capital y tecnología intensivos. Esto entraña
decisiones de inversión de tiempo prolongado.
El aumento de los precios relativos de la producción pampeana generaba una redistribución de
ingreso y un efecto recesivo, pero aumentaba en el corto plazo los excedentes exportables. Gracias a
esto se levantaba el techo de la balanza de pagos, principal interés de las fracciones oligopólicas de
la burguesía urbana que tenía un alto coeficiente de importaciones. A estas fracciones además, la
devaluación no las afectaba porque tenían recursos económicos y acceso preferencias al crédito
interno y externo que les permitía sobrellevar la recesión y, de hecho, ampliar en su beneficio la
concentración y centralización del capital. Además, como dirigen la mayor parte de su producción y
oferta de servicios a los estratos de consumo altos, cuyo nivel de ingreso es menos afectado por el
alza del precio de los alimentos. Esto da base objetiva para una alianza de largo plazo entre la gran
burguesía urbana y la burguesía pampeana. Sin embargo, hasta 1976, esa alianza se forjó por lapsos
cortos.
Esa alianza fue enfrentada por otra constituida por el sector popular y las fracciones débiles de la
burguesía urbana que, a pesar de su subordinación económica, ha podido imponer políticamente
condiciones suficientes como para que aquella alianza no pudiera sostenerse más allá del corto
plazo.
Los períodos de bajos precios interno de los alimentos y de tasa de cambioestable han sido los de
mayor tasa de crecimiento del producto nacional, de distribución más igualitaria del ingreso y de
menor tasa de crecimiento de la inflación. Pero también han conducido a crisis en la balanza de
pagos que generaban la implantación de una serie de controles.
Las crisis han sido “curadas” con una abrupta devaluación, que aumenta el precio interno de los
exportables (haciendo caer el consumo) y hace más competitivo su precio externo. En el corto plazo
se logra la transferencia de fondos hacia el sector exportador sin necesidad de un aumento de la
producción pampeana. Esta medida es exitosa en aliviar la crisis de la balanza de pagos.
Hay muchos castigados por estas políticas que traen inflación y desocupación. Esos sectores
populares presionan para que se adopten políticas de reactivación económica.
La disponibilidad de divisas para la importación crea puestos de trabajo y aumentos salariales que
terminan la fase descendente del ciclo e inauguran la fase ascendente. Hasta que por el aumento del
consumo se genera una nueva crisis en la balanza de pagos, otra devaluación y el ciclo descendente
comienza nuevamente. ¿Por qué ocurren estos ciclos? Por las alianzas políticas y los vaivenes
del estado argentino.
PÉNDULOS: en cada una de las fases del ciclo, la gran burguesía urbana ganaba. Era la principal
fracción interesada en que se alivie la crisis en la balanza de pagos. Por eso pendulaba hacia los
intereses objetivos de la burguesía pampeana apoyando los “programas de estabilización”. Cuando a
raíz de los efectos redistributivos y recesivos de esas medidas generaban la reacción de las
fracciones débiles de la burguesía urbana y del conjunto del sector popular, la gran burguesía
urbana, una vez aliviada, “dejaba hacer” las políticas de reactivación, sumándose al conjunto del
sector urbano y abandonando a la burguesía pampeana.
Consecuencia política: quebraba una y otra vez la cohesión inter-burguesa necesaria para la
estabilización de su dominación política. Fracturaba la cohesión de las fracciones burguesas más
poderosas: oligopólica urbana y pampeana. La alianza de esas fracciones solo podría haber rendido
fruto de haber perdurado por el tiempo suficiente como para que hubiera avances significativos en
la productividad pampeana (y así, logrado el aumento de las exportaciones pampeanas sin
devaluación alguna).
Las luchas inter-burguesas tuvieron su ámbito principal en el interior mismo de un estado nacional
que se fracturaba continuamente por imposición de esas luchas. Cuando entraba en crisis la balanza
de pagos y se procedía a devaluar, se expulsaba de la alianza gobernante a los actores que habían
impulsado la reactivación del ciclo. Mientras duraran los planes de estabilización pesaban
fuertemente al interior del estado los intereses inmediatos de la burguesía pampeana. La burguesía
pampeana logró el grado de centralidad suficiente como para bloquear todo intento de
reestructurarla y para montarse en la crisis de la balanza de pagos para lograr masivas transferencias
de ingreso en su beneficio.
Durante el período del estado burocrático-autoritario argentino iniciado en 1966, con la gestión de
Krieger Vasena en el Ministerio de Economía, se realizó el único intento claro y sostenido de la
gran burguesía por reestructurar a la burguesía pampeana: se procedió a devaluar pero al mismo
tiempo a retener el mismo nivel de exportaciones de productos pampeanos para aumentar las
inversiones estatales en infraestructura. Esto también permitía deprimir los precios internos de los
alimentos, reducir la inflación y moderar la caída de los salarios industriales.
Sin embargo, el resultado fue que la burguesía pampeana quebrara desde adentro la cohesión del
estado y ayudara a un colapso político y económico impulsado “desde afuera” por otros sujetos
sociales.
LA ALIANZA DEFENSIVA: A pesar de la centralidad económica y política de la burguesía
pampeana, la burguesía local tuvo mayor capacidad política que en otros países latinoamericanos
frente al capital internacional y al estado. Pero esta mayor capacidad no se halla tanto en si misma
como en las características del sector popular y en el mayor grado de homogeneidad nacional del
caso argentino respecto de los restantes latinoamericanos.
El mecanismo por el cual podría forjarse la alianza a mediano y largo plazo de las fracciones
superiores de la burguesía pasaba por el aumento y estabilización del precio relativo de los
principales alimentos internos. Ese aumento dio al sector popular un blanco preciso para su acción
política. La acción del sector popular se engarzó con los intereses objetivos y la acción política de
las fracciones débiles de la burguesía urbana.
Estas fracciones cuelen ser duramente castigadas por las recesiones subsiguientes a las
devaluaciones y a los programas de estabilización”. Supuesto un alivio de a balanza de pagos, su
interés inmediato consiste en un nuevo impulso de reactivación económica, que resulta de políticas
que aumentan la ocupación, la liquidez, la disponibilidad de créditos, y que vuelven a hacer cumplir
al conjunto de las actividades del estado un papel expansivo.
La concurrencia con los sindicatos en el reclamo de un aumento de salarios es, además, la concreta
prenda que esta burguesía entrega al sector popular para forjar la alianza. Los principales sustentos
organizativos de esta alianza han sido la CGE, la CGT y la conducción nacional de los principales
sindicatos, su principal expresión es el peronismo. Su bandera ha sido la defensa del mercado
interno, en el doble sentido de impulsar su nivel de actividad y de acotar la expansión del capital
internacional.
Características y consecuencias principales de esta alianza:
Esporádica y recurrente: aparecía en las fases descendentes del ciclo, para el reclamo de aumentos
salariales y de diversas medidas de reactivación del mercado interno. Cuando es ciclo se reactivaba
la alianza se diluía. Las partes buscaban negociar individualmente ventajas específicas con el estado
y con la gran burguesía.
Defensiva: surgió contra las ofensivas de las fracciones superiores de la burguesía postulando una
vía “nacionalista” y “socialmente justa” de desarrollo. El triunfo de esta alianza se agotaba en sí
mismo sin llegar a un modelo alternativo de acumulación.
Exitosa: se lograba la anulación de los programas de estabilización, el acotamiento de la expansión
interna del capital internacional, el lanzamiento de nuevas fases de reactivación económica y se
desalentaba a la burguesía pampeana ante la caída de sus precios. La alianza defensiva fue
victoriosa porque impidió que se prolongara la fusión entre las dos fracciones de la burguesía. La
gran burguesía urbana, con la sociedad civil en contra, abandonaba a la pampeana ante un
inminente ciclo de reactivación y “dejaba hacer” las políticas que iniciaban una nueva fase
ascendente. Una y otra vez, la alianza defensiva quebró “desde abajo” la cohesión de las clases
dominantes.
Policlasista: incluía al sector popular (con un fuerte peso obrero) y a un fundamental componente
burgués. Sus recurrentes éxitos estuvieron basados en esta conjunción. Pero, por otra parte, ella
determinó que su orientación fuera nacionalista y, sobre todo, capitalista. La base popular le dio a la
burguesía débil ante los reclamos de aumentos salariales y sus públicos acuerdos con los sindicatos,
una faceta “progresista”. El sector popular, gracias a la alianza, alcanzó recursos y medios de
difusión con los que de otra manera no hubiera contado.
La alianza no salía del macro de su ideología y metas capitalistas. Desde 1955 se impidió que
realizaran la versión de desarrollo capitalista que “puesta del lado del pueblo” y compartiendo un
amplio control del estado, parecía ofrecer la burguesía local. La esperanza de armonización de lo
“popular y nacional” contra la “oligarquía terrateniente y los “monopolios internacionales”, que
parecía demostrada por las coincidencias de corto plazo de la alianza defensiva, se expresó en la
inusitadavigencia histórica del peronismo y formó la gran ola de que en 1973 lo devolvió al
gobierno.
Conviene hablar de espirales más que de ciclos ya que cada uno de estos triunfos y derrotas siempre
provisorios, fue agudizando los conflictos en los que se alimentaban. Las clases y las fracciones en
juego se fueron haciendo y transformando durante y en medio de este patrón de alianzas y
oposiciones. El sector popular y la clase obrera encontraban en los sindicatos y en el peronismo,
modalidades de constitución organizativa, ideológica y política que correspondían a los límites de la
situación. El economicismo de las demandas se preocupó por recalcar su rechazo a todo camino que
pudiera implicar un salto afuera del capitalismo.
Lo que empujaba a la gran burguesía a abandonar a la burguesía pampeana en las fases
descendentes eran estas fusiones multiplicativas de la alianza defensiva. La gran burguesía no solo
optimizó en cada fase sus intereses económicos de corto plazo. También logró ser el único miembro
estable de la alianza gobernante. En una fase lo era en conjunción con la burguesía pampeana y en
la otra se encaramaba encima de la alianza defensiva. No dejó de ser la fracción dominante pero los
canales de acumulación entraban en repetidos cortocircuitos. El capitalismo argentino tenía que
girar en espirales cada vez más violentas.
ESTADO: No es solo un conjunto de instituciones, es un entramado de relaciones de dominación
“política” que sostiene y contribuye a reproducir la desigual y contradictoria organización de clases
de una sociedad. El estado es el aspecto específico de la dominación en la sociedad.
Los péndulos de la gran burguesía y sus dificultades para subordinar al conjunto de la sociedad civil
son indicación palpable de una continuada crisis de dominación política. De esto nació una
democratización por defecto que resultaba de las dificultades para imponer la “solución” autoritaria
que siguió siendo buscada afanosamente, porque en ella parecía radicar la posibilidad de sacar al
capitalismo argentino de sus espirales y de poner en su lugar a las clases subordinadas.
Los péndulos, fueron el resultado inmediato de las políticas estatales que precipitaban sus fases
ascendentes y descendentes. A su vez, esas cambiantes políticas respondieron a una extraordinaria
fluidez de las alianzas gobernantes, que se transformaban al compás y como consecuencia de los
cambios de relaciones de fuerzas que subyacían al lanzamiento de una y otra fase. Las políticas
estatales casi nunca fueron realmente implementadas porque no tardaban en ser revertidas por la
dinámica de una sociedad civil que marcaba el ritmo que el estado bailaba.
Este fue un estado recurrentemente arrasado por cambiantes coaliciones de la sociedad civil, fue
colonizado por la sociedad civil. A él no sólo se aferraban las fracciones superiores de la burguesía
sino también sus fracciones más débiles y parte de las clases subalternas, otra fundamental
diferencia respecto del resto de los casos latinoamericanos.
El estado colonizado fue un estado extraordinariamente fraccionado, que reproducía al interior de
sus instituciones la democratización por defecto de una sociedad civil que encontraba allí otras
palancas para seguir empujando sus espirales.
El estado no podía tomar distancia respecto de las demandas y de los intereses inmediatos de cada
alianza gobernante, era un estado débil como sostén del sistema general de dominación. Esto
determinó que se bloqueara una salida posible de los ciclos: el desplazamiento hacia un capitalismo
de estado porque el aparato burocrático no tenía libertad frente a la sociedad civil que era el
requisito.
El lapso de fusión de la gran burguesía con la burguesía pampeana con su apoyo de los planes de
estabilización era un período de ofensiva anti-estatista. Se cortaba drásticamente el déficit fiscal y
los avances de la fase anterior cuando la alianza defensiva había sido parte de la alianza gobernante.
En sus dos planos el estado argentino del período que hemos analizado fue un caso de sumamente
baja autonomía relativa. Se movió al compás de las fracciones superiores de la burguesía y también
expresó los flujos y reflujos de clases subalternas que pivoteaban en su alianza con las fracciones
más débiles de las clases dominantes.
EPÍLOGO: el experimento burocrático-autoritario iniciado en 1966 fue, por un lado, el gran
intento de reconstituir mecanismos de acumulación que subordinara al conjunto de la sociedad a la
gran burguesía y de implantar un sistema de dominación política que se impusiera
conquistadoramente sobre la sociedad civil. Su colapso fue por las grandes explosiones sociales de
1969/70 que forzó el repliegue político de la gran burguesía. La alianza defensiva conquistó el
sistema institucional del estado sin compartirlo con la gran burguesía.
Tras una breve estabilización en 1974, las fluctuaciones de la economía volvieron a repetirse
violentamente después de la muerte del general Perón. De nuevo la vieja crisis pero con una
gravedad inusitada y la burguesía local tuvo que abandonar el barco sin poder evitar que sus
organizaciones se hundieran con él.
El hecho más importante. Cuando la alianza defensiva logró por fin, ser por sí sola la alianza
gobernante, tropezó con sus propios límites. Lo que estos sujetos sociales pudieron hacer en 1946
ya no podían hacerlo en 1973/76. El gran triunfo de la alianza defensiva condujo a la implantación
de un nuevo estado burocrático-autoritario que comenzó por disolver o intervenir las principales
organizaciones del sector popular y de la burguesía local. Esto ha hecho posible que actualmente las
fracciones superiores de la burguesía tanteen una reacomodación a largo plazo sobre bases que
presuponen una relación mucho más igualitaria entre ellas. El actual gobierno de las FFAA se ha
inaugurado anunciando la terminación del período iniciado en la década de 1950.