Cuadrado-Roura, JR - Libro Pol Economica, 4a ed 2010

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POLÍTICA	ECONÓMICA.	Elaboración,	objetivos
e	instrumentos
BOOK	·	JUNE	2010
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175
7	AUTHORS,	INCLUDING:
Juan	R.	Cuadrado-Roura
University	of	Alcalá
173	PUBLICATIONS			677	CITATIONS			
SEE	PROFILE
Tomás	Mancha-Navarro
University	of	Alcalá
85	PUBLICATIONS			232	CITATIONS			
SEE	PROFILE
Jose	Villena
University	of	Malaga
13	PUBLICATIONS			16	CITATIONS			
SEE	PROFILE
Available	from:	Juan	R.	Cuadrado-Roura
Retrieved	on:	03	January	2016
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POLÍTICA ECONÓMICA
Elaboración, objetivos e instrumentos
4.ª edición
00_Primeras:00_Primeras 15/6/10 13:32 Página i
00_Primeras:00_Primeras 15/6/10 13:32 Página ii
POLÍTICA ECONÓMICA
Elaboración, objetivos
e instrumentos
4.ª edición
Director:
Juan R. Cuadrado Roura
Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica
Universidad de Alcalá
Tomás Mancha
Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica
Universidad de Alcalá
José E. Villena
Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica
Universidad de Málaga
Javier Casares
Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica
Universidad Complutense
Miguel González
Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica
Universidad de Granada
José M.ª Marín
Catedrático de Economía Aplicada-Política Económica
Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED)
María Luisa Peinado
Prof. Titular de Economía Aplicada-Política Económica
Universidad de Alcalá
MADRID • BOGOTÁ • BUENOS AIRES • CARACAS • GUATEMALA • LISBOA • MÉXICO
NUEVA YORK • PANAMÁ • SAN JUAN • SANTIAGO • SÃO PAULO
AUCKLAND • HAMBURGO • LONDRES • MILÁN • MONTREAL • NUEVA DELHI • PARÍS
SAN FRANCISCO • SIDNEY • SINGAPUR • ST. LOUIS • TOKIO • TORONTO
00_Primeras:00_Primeras 15/6/10 13:32 Página iii
PPOOLLÍÍTTIICCAA EECCOONNÓÓMMIICCAA.. EEllaabboorraacciióónn,, oobbjjeettiivvooss ee iinnssttrruummeennttooss.. 44..ªª eeddiicciióónn
No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la
transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia,
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DERECHOS RESERVADOS © 2010, respecto a la cuarta edición en español, por
McGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAÑA, S. L.
Edificio Valrealty, 1.a planta
Basauri, 17
28023 Aravaca (Madrid)
ISBN: 978-84-481-7476-7
Editora: Cristina Sánchez
Diseño de cubierta: María Teresa Alvarez Tutor
Compuesto en: Estudio S. C. 
00_Primeras:00_Primeras 15/6/10 13:32 Página iv
´
V
Contenido
Prefacio a la cuarta edición................................................................................ XIII
Acerca de los autores .......................................................................................... XV
Parte I
CONCEPTOS Y PROBLEMAS BÁSICOS.
ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
1. Economía y política económica................................................................... 3
1.1. Las ciencias sociales y su vocación a la acción................................... 4
1.1.1. Las ciencias sociales como ciencias empíricas ....................... 5
1.1.2. Ciencias sociales y acción....................................................... 6
1.2. La economía como ciencia orientada a la praxis ................................. 8
1.3. El debate entre lo positivo y lo normativo ........................................... 11
1.4. De la economía política al sistema de ciencias económicas. La espe-
cialización científica como necesidad ................................................. 16
1.5. Concepto, ámbito y relaciones de la política económica con otras
disciplinas ............................................................................................ 19
Conceptos clave ............................................................................................. 21
2. El marco de la política económica: de la economía de mercado a las
economías mixtas ......................................................................................... 23
2.1. ¿Qué es un sistema económico? .......................................................... 24
2.2. Los principios y elementos básicos de una economía de mercado...... 27
2.3. Ventajas y problemas del sistema de mercado..................................... 30
2.3.1. Las ventajas atribuidas al mercado ......................................... 31
2.3.2. Los fallos del mercado ............................................................ 32
2.3.3. Los «fallos» del sector público ............................................... 37
2.4. De la economía de libremercado a las economías mixtas .................. 39
2.5. Una nota sobre las economías «en transición».................................... 44
Conceptos clave ............................................................................................. 48
3. Objetivos, instrumentos y políticas: un marco conceptual básico ................ 49
3.1. Taxonomía de las políticas económicas............................................... 51
3.1.1. Políticas cuantitativas, cualitativas y de reformas ................... 51
3.1.2. Políticas macro y microeconómicas........................................ 54
3.1.3. Políticas a corto y a largo plazo .............................................. 55
01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página V
3.2. Fines generales y objetivos económicos .............................................. 57
3.2.1. Objetivos económicos, objetivos sociales y cuasiobjetivos .... 59
3.3. Fijación de los objetivos. Su cuantificación ........................................ 62
3.4. Los conflictos entre objetivos .............................................................. 64
3.4.1. Posibilidades teóricas de interrelación entre objetivos ........... 64
3.4.2. Conflictos entre objetivos a corto y a medio/largo plazo........ 67
3.4.3. Conflictos entre objetivos económicos y objetivos sociales ... 68
3.5. Instrumentos: concepto y tipología...................................................... 69
3.5.1. Tipos de instrumentos ............................................................. 70
3.5.2. Observaciones sobre los instrumentos .................................... 73
3.6. Una propuesta de integración de los objetivos y las políticas ............. 73
Conceptos clave ............................................................................................. 77
4. La elaboración de la política económica .................................................... 79
4.1. Los actores que intervienen en el proceso de elaboración de la polí-
tica económica ..................................................................................... 80
4.2. La dimensión temporal del proceso de elaboración de la política eco-
nómica: etapas y problemas................................................................. 82
4.3. El papel de los decisores políticos y de otros actores influyentes: Par-
lamento, Gobierno, partidos políticos y poder judicial ....................... 90
4.3.1. El Parlamento .......................................................................... 90
4.3.2. Los partidos políticos .............................................................. 91
4.3.3. El Gobierno............................................................................. 93
4.3.4. El poder judicial ...................................................................... 94
4.4. La influencia del sistema burocrático en la toma de decisiones: el pa-
pel de la Administración Pública ......................................................... 94
4.5. Las influencias externas en la elaboración y toma de decisiones de
políticas económicas: el papel de los grupos de presión ..................... 99
4.6. El asesoramiento económico y su papel en el proceso de toma de
decisiones............................................................................................. 102
4.6.1. Asesores a título individual..................................................... 103
4.6.2. Asesoramiento colectivo o mediante instituciones u órganos
definidos al efecto................................................................... 103
4.7. Recapitulación final............................................................................. 106
Conceptos clave ............................................................................................. 107
5. Tres cuestiones relevantes de teoría de la política económica .................. 109
5.1. El «bienestar» como objetivo último de las políticas económicas
y como posible criterio para enjuiciar el grado de acierto de las po-
líticas.................................................................................................... 110
5.1.1. El «bienestar material» como objetivo último de la política
económica. Las propuestas de A. Marshall y A. C. Pigou ...... 111
5.1.2. El problema de comparaciones interpersonales de utilidad y
el óptimo paretiano.................................................................. 114
VI CONTENIDO
01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página VI
5.1.3. Los criterios de compensación. Las propuestas de Harrod,
Kaldor y Scitowski .................................................................. 118
5.1.4. La función de bienestar social, ¿un posible recurso para orien-
tar y evaluar las políticas económicas? ................................... 120
5.1.5. La elección colectiva y el teorema de la imposibilidad de
Arrow ...................................................................................... 123
5.2. La interdependencia entre política y economía: la posición de la es-
cuela de la Public Choice .................................................................... 125
5.3. Teorías explicativas de la intervención de los gobiernos..................... 128
5.3.1. La teoría electoralista .............................................................. 129
5.3.2. La teoría partidista .................................................................. 130
5.3.3. El enfoque de la competencia: la teoría electoralista racional... 131
5.3.4. La teoría partidista racional .................................................... 133
5.3.5. El estado de la evidencia empírica .......................................... 135
5.3.6. Implicaciones de política económica ...................................... 138
Conceptos clave ............................................................................................. 140
Parte II
OBJETIVOS BÁSICOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
6. El empleo....................................................................................................... 143
6.1. El empleo: una perspectiva histórica ................................................... 143
6.2. Empleo y desempleo: conceptos básicos y tipología........................... 147
6.2.1. Conceptos básicos ................................................................... 147
6.2.2. Tipos de desempleo................................................................. 147
6.3. Empleo y desempleo: sistemas de medición e indicadores ................. 150
6.4. Los planteamientos teóricos sobre el mercado de trabajo: una sín-
tesis .......................................................................................................... 154
6.4.1. Planteamiento keynesiano y neoclásico .................................. 155
6.4.2. Planteamientos alternativos..................................................... 158
6.5. La política de empleo en la Unión Europea. ....................................... 161
Conceptos clave ............................................................................................. 166
7. La estabilidad de precios ............................................................................. 167
7.1. La estabilidad de precios: conceptos relevantes, cuantificación y
previsión .............................................................................................. 168
7.1.1. ¿Qué entendemos por estabilidad de precios? ........................ 168
7.1.2. ¿Qué entendemos por inflación?............................................. 168
7.1.3. La medición de la inflación..................................................... 169
7.1.4. La evolución de las tasas de inflación en las últimas décadas... 171
7.1.5. La previsión de la inflación. La inflación subyacente............. 173
7.2. Principales interpretaciones teóricas sobre las causas de la inflación.... 174
7.2.1. La inflación por la vía de la demanda ..................................... 174
CONTENIDO VII
01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página VII
7.2.2.La inflación por la vía de la oferta .......................................... 185
7.2.3. Las explicaciones microeconómicas ....................................... 189
7.3. ¿Por qué es necesaria la estabilidad de precios? Los efectos de la
inflación ............................................................................................... 192
7.3.1. Los efectos de la inflación perfecta e imperfectamente anti-
cipada ...................................................................................... 192
7.3.2. Efectos interiores..................................................................... 193
7.3.3. Efectos internacionales ........................................................... 195
7.4. Los costes de la desinflación. Las medidas antiinflacionistas............. 196
7.4.1. Los costes de la desinflación................................................... 196
7.4.2. La hipótesis de las expectativas racionales ............................. 197
7.4.3. Las medidas antiinflacionistas ................................................ 198
Conceptos clave ............................................................................................. 201
8. El crecimiento económico ............................................................................ 203
8.1. Concepto e importancia para la política económica............................ 204
8.1.1. La tendencia histórica hacia el crecimiento económico.......... 204
8.1.2. El crecimiento económico como objetivo prioritario de la po-
lítica económica ...................................................................... 205
8.2. Variables básicas e indicadores. El crecimiento económico en el corto
y en el largo plazo ................................................................... 207
8.2.1. El crecimiento económico en el corto plazo ........................... 207
8.2.2. La estimación del PIB potencial ............................................. 211
8.2.3. El crecimiento económico en el largo plazo ........................... 213
8.3. Factores determinantes del crecimiento económico ............................ 215
8.3.1. La productividad y los factores de la producción ................... 217
8.3.2. El papel de los recursos naturales y los primeros econo-
mistas .......................................................................................... 219
8.3.3. La formación de capital físico y el modelo neoclásico........... 219
8.3.4. El papel de la tecnología y la ampliación del modelo neo-
clásico...................................................................................... 223
8.3.5. El capital humano y los rendimientos crecientes .................... 227
8.4. Medidas en favor del crecimiento económico ..................................... 231
8.4.1. La pobreza en el mundo: la necesidad del crecimiento sos-
tenido....................................................................................... 231
8.4.2. En busca de un crecimiento sostenible.................................... 235
8.4.3. Medidas de impulso de los factores determinantes................. 238
Conceptos clave ............................................................................................. 241
9. La redistribución de la renta....................................................................... 243
9.1. La distribución de la renta. Conceptos básicos y causas de desigualdad.. 244
9.2. La medición de la distribución de la renta........................................... 248
9.3. Política de redistribución de la renta ................................................... 251
Nota final ....................................................................................................... 263
Conceptos clave ............................................................................................. 263
VIII CONTENIDO
01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página VIII
10. Calidad de vida y conservación del medio ambiente .............................. 265
10.1. Contenido y justificación del objetivo calidad de vida .................... 266
10.2. La medición de la calidad de vida.................................................... 267
10.3. Instrumentos de la política de calidad de vida ................................. 278
10.4. Consideraciones finales ................................................................... 283
Conceptos clave ........................................................................................... 284
Parte III
INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
11. Política monetaria ...................................................................................... 287
11.1. Concepto, artífices y objetivos de la política monetaria .................. 288
11.2. La estrategia de control monetario con objetivos intermedios: la
aplicación de la política monetaria a dos niveles ............................. 292
11.2.1. Elección de una variable objetivo monetario ..................... 293
11.2.2. La elección de la variable operativa ................................... 296
11.2.3. Las ecuaciones monetarias................................................. 298
11.3. La estrategia de control monetario directa sobre el objetivo in-
flación............................................................................................... 302
11.4. Los instrumentos primarios de la política monetaria ....................... 305
11.4.1. Operaciones de mercado abierto ........................................ 306
11.4.2. El redescuento (tipo de interés básico, tasa de descuento).. 307
11.4.3. Variaciones en los porcentajes de reservas obligatorias..... 308
11.4.4. Otros instrumentos monetarios .......................................... 308
11.5. La efectividad de la política monetaria a través del modelo IS-LM .. 309
11.6. Limitaciones de la política monetaria .............................................. 312
11.7. La política monetaria única en los países de la zona euro ............... 315
11.8. Especial referencia a la crisis iniciada en 2007 y sus implicaciones
monetarias y financieras .................................................................. 318
Conceptos clave ........................................................................................... 321
12. La política fiscal y mixta ........................................................................... 323
12.1. Los fundamentos y el contenido básico de la política fiscal key-
nesiana.............................................................................................. 325
12.2. Los instrumentos de la política fiscal keynesiana............................ 327
12.2.1. Las acciones discrecionales de la política fiscal ................ 327
12.2.2. Los estabilizadores automáticos......................................... 328
12.3. El funcionamiento de la política fiscal keynesiana: la cuantifica-
ción de sus efectos............................................................................ 330
12.4. La efectividad de la política fiscal ................................................... 334
12.5. La política mixta o el uso coordinado de la política fiscal y mo-
netaria ............................................................................................... 338
12.5.1. La restricción presupuestaria del gobierno ........................ 339
CONTENIDO IX
01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página IX
12.5.2. La financiación del déficit con creación de dinero: los efec-
tos monetarios .................................................................... 341
12.5.3. La financiación del déficit público a través de la emisión
de deuda pública................................................................. 345
12.6. Epílogo. La crisis económica actual: ¿un retorno a la política fiscal
keynesiana tracicional? .................................................................... 354
Conceptos clave ........................................................................................... 363
13. La política económicaen una economía abierta ..................................... 365
13.1. La internacionalización de la actividad económica: restricciones de
una economía abierta ....................................................................... 368
13.2. El desequilibrio exterior: significado macroeconómico, factores
causantes y alternativas de política económica ................................ 370
13.3. La política económica en una economía abierta: el modelo Mun-
dell-Fleming ..................................................................................... 378
13.3.1. Mercado de bienes y servicios (sector real) ....................... 379
13.3.2. Mercado monetario (sector monetario).............................. 379
13.3.3. Sector exterior .................................................................... 379
13.4. El funcionamiento de las políticas monetaria y fiscal con tipos de
cambio fijos...................................................................................... 381
13.5. El funcionamiento de las políticas monetaria y fiscal con tipos de
cambio flexibles ............................................................................... 383
13.6. El dilema de la política económica en una economía abierta .......... 385
13.7. Recapitulación final ......................................................................... 387
Conceptos clave ........................................................................................... 388
14. Políticas de rentas y acuerdos sociales ..................................................... 389
14.1. Políticas de rentas y concertación social. Conceptos y objetivos...... 390
14.2. Inflación de costes y política de rentas ............................................ 392
14.3. Aumentos salariales y productividad laboral: algunas aportaciones
teóricas ............................................................................................. 394
14.4. La puesta en práctica de políticas de rentas: un panorama complejo.. 397
14.4.1. Tipología de políticas de rentas y acuerdos sociales.......... 398
14.4.2. La elección de una «norma» compatible con la estabilidad
y los problemas de su aplicación........................................ 401
14.5. ¿Han sido efectivas estas políticas?.................................................. 404
14.6. Nota final ......................................................................................... 405
Conceptos clave ........................................................................................... 406
15. Políticas microeconómicas I ...................................................................... 407
15.1. Funcionamiento de los mercados e intervención de los gobiernos .. 409
15.2. El poder de mercado de las empresas y su regulación por parte del
Estado............................................................................................... 410
X CONTENIDO
01_Contenido:01_Contenido 15/6/10 14:20 Página X
15.3. Políticas microeconómicas para la protección del medio ambiente .. 417
15.3.1. Políticas descentralizadas................................................... 421
15.3.2. Políticas regulatorias .......................................................... 423
15.3.3. Políticas de incentivos y desincentivos .............................. 427
15.3.4. Ventajas e inconvenientes de las políticas medioambien-
tales .................................................................................... 435
Conceptos clave ........................................................................................... 438
16. Políticas microeconómicas II .................................................................... 439
16.1. La política comercial........................................................................ 440
16.2. El mercado de trabajo....................................................................... 447
16.2.1. El caso del salario mínimo ................................................. 449
16.2.2. El poder sindical y el caso de las huelgas .......................... 450
16.2.3. Hacia una conveniente flexibilización microeconómica de
los mercados de trabajo...................................................... 451
16.3. La política de innovación tecnológica.............................................. 453
16.3.1. La actividad innovadora y la estructura de mercado.......... 456
16.3.2. Instrumentos de los gobiernos para favorecer la innovación
tecnológica ......................................................................... 457
16.3.3. Reflexiones finales............................................................. 466
16.4. Recapitulación final ......................................................................... 466
Conceptos clave ........................................................................................... 467
Nota de orientación bibliográfica ................................................................ 468
Índice de autores ................................................................................................. 469
Índice analítico .................................................................................................... 471
CONTENIDO XI
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XIII
Prefacio a la cuarta
edición
Desde su origen, este libro ha tenido una muy amplia difusión en España y en Améri-
ca Latina, de lo cual dan fe las tres ediciones anteriores ya agotadas, y las numerosas
reimpresiones llevadas a cabo, alguna incorporando ya revisiones. Los cambios que se
han producido recientemente en la economía mundial y en la de muchos países, así
como algunas novedades en el ámbito de las políticas económicas efectivamente apli-
cadas, hacían necesario preparar una cuarta edición, modificando a fondo y actuali-
zando una buena parte del contenido de la anterior edición (3.ª edición, revisada).
El planteamiento del libro y el enfoque con que se abordan los temas tratados son
similares a los que inspiraron el contenido de la primera edición. Sin embargo, el texto
responde ahora a los debates y planteamientos más actuales y el lector, o el estudioso,
encontrará en este volumen muchas posibles respuestas a las inquietudes del momento
presente en relación con la teoría y la praxis de la política económica. En concreto, la obra
analiza algunos problemas básicos relacionados con los objetivos que generalmente per-
siguen los gobiernos, los instrumentos de los que disponen para lograr un crecimiento
sostenido y sostenible, y los problemas e incompatibilidades que surgen tanto en el lo-
gro simultáneo de varios objetivos como en la utilización de los instrumentos moneta-
rios, fiscales, comerciales, de rentas y el amplio abanico de políticas microeconómicas.
En el libro se analizan, asimismo, algunas cuestiones básicas y de carácter previo muy
importantes, como son: el marco en el que opera la política económica —que no es sino
el «sistema» político-económico elegido y sus reglas—, los procesos que acompañan a la
elaboración de políticas concretas, los agentes que intervienen o pueden influir en su pre-
paración, los retardos que se producen en la puesta en práctica de acciones concretas y
hasta que éstas surten efecto en la economía, y algunos temas relevantes de los que se han
ocupado economistas de prestigio relacionados con la eficiencia y evaluación de las polí-
ticas económicas, como la economía del bienestar, la teoría de la elección pública o las
teorías explicativas de la intervención de los gobiernos y sus principales implicaciones.
Para el tratamiento de los temas, el equipo de profesores que he tenido el placer de
dirigir y coordinar ha buscado siempre combinar el rigor con una presentación que fue-
se, al propio tiempo, atractiva y asequible. La razones para ello son evidentes: por una
parte, el libro ha sido —y se pretende que siga siendo— un buen texto básico sobre
política económica para los cursos que se imparten en numerososcentros académicos,
ya sean Facultades de Economía y de Administración y Dirección de Empresas, Es-
cuelas de Ingeniería, Facultades de Ciencias Políticas y de la Administración u otros
ámbitos formativos cuyos planes incluyan una o más asignaturas dedicadas a analizar
los problemas y orientaciones de la política económica y su puesta en práctica. Por otro
lado, el libro pretende ser también de utilidad para un amplísimo conjunto de profe-
sionales que trabajan en las administraciones públicas, en empresas y en otras muchas
02_Prologo:02_Prologo 15/6/10 16:21 Página XIII
instituciones donde el interés por la realidad económica y la evaluación de las políticas
aplicadas resultan imprescindibles. Por último, consideramos que, por su contenido y su
planteamiento didáctico, el libro continuará siendo un instrumento de referencia para
muchos ciudadanos que se interesen por los problemas económicos contemporáneos.
Los dieciséis capítulos de la obra se agrupan en tres grandes bloques. La primera
parte se interesa por los aspectos de carácter más general o básico: las relaciones entre
la Economía y la Política económica y entre éstas y las demás ciencias sociales; el siste-
ma económico como marco en que se desenvuelven las decisiones político-económicas;
los conceptos básicos que es preciso conocer y dominar; la elaboración de las políticas
económicas; y algunas cuestiones centrales de la llamada «Teoría de la Política Eco-
nómica». La segunda parte está dedicada a un análisis en profundidad de los princi-
pales objetivos que suelen perseguir los gobiernos en sus planes y programas: creci-
miento, empleo, estabilidad, calidad de vida, conservación del medio ambiente y
redistribución de la renta. Finalmente, los seis capítulos que integran la tercera parte
centran su atención en el estudio del funcionamiento de la política monetaria, la polí-
tica fiscal y mixta, la política económica en una economía abierta, las políticas de ren-
tas y acuerdos sociales y las políticas microeconómicas.
Es preciso dejar constancia de que esta nueva edición del libro se ha seguido bene-
ficiando de las observaciones y sugerencias recibidas, tanto por parte de algunos pro-
fesores universitarios y profesionales, como por los estudiantes y quienes han utiliza-
do la obra. Por ello, quiero aprovechar esta oportunidad para agradecerles nuevamente
dicha ayuda y confío en que seguiremos contando con su favor y con sus críticas o co-
mentarios, que siempre serán muy bien recibidos.
JUAN R. CUADRADO ROURA
Catedrático de la Universidad de Alcalá
jr.cuadrado@uah.es
Nota orientativa a efectos docentes
El contenido del libro ha sido concebido para su utilización como obra básica en asig-
naturas de Política económica cuya duración abarque un curso académico completo
(dos semestres o cuatrimestres). Nos permitimos recomendar que el profesor comple-
te las explicaciones sobre los temas tratados en el texto con el estudio de casos y ex-
periencias concretas para que los estudiantes puedan relacionar los conceptos con los
problemas más actuales y las preocupaciones de su entorno inmediato.
Para cursos de duración inferior a un año académico —un semestre o cuatrimes-
tre— el libro puede utilizarse también como obra básica. En tal caso, y a título orien-
tativo, nos permitimos recomendar la siguiente selección de temas:
Parte I Conceptos y problemas básicos: capítulos 1, 2 y 3.
Parte II Objetivos: capítulos 6, 7, 8, 9 y 10. El profesor podrá excluir algún apar-
tado de dichos capítulos de acuerdo con su mejor criterio.
Parte III Instrumentos de Política Económica: capítulos 11, 12 y 13, junto con los
apartados de los capítulos 15 y 16, dedicados a las políticas microeconómicas, que el
profesor juzgue más pertinentes para el perfil de estudiantes inscritos en su curso.
XIV PRÓLOGO A LATERCERA EDICIÓN
02_Prologo:02_Prologo 15/6/10 16:21 Página XIV
XV
Acerca de los autores
Juan R. Cuadrado Roura. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Com-
plutense de Madrid. Amplió estudios en Francia y el Reino Unido. Actualmente es ca-
tedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Alcalá y Director Fundador del
Instituto Universitario de Análisis Económico y Social (IAES). Ha sido profesor visi-
tante de la Universidad de California, en Berkeley, y ha impartido conferencias en uni-
versidades de numerosos países. Sus investigaciones se han centrado en temas de Po-
lítica Económica, Economía Europea, Economía Regional y Economía y Política del
sector Servicios, campos en los que cuenta con numerosos libros, capítulos de libros y
artículos en revistas internacionales. Ha dirigido estudios para la OCDE, el Banco Mun-
dial, el BID y la Comisión Europea y ha ocupado puestos de responsabilidad en el go-
bierno español.
Tomás Mancha Navarro. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Má-
laga. Actualmente es catedrático de Economía Aplicada en la Universidad de Alcalá y
Director del Instituto Universitario de Análisis Económico y Social (IAES). En el ám-
bito docente, mantiene estrechas relaciones con varias universidades latinoamericanas,
especialmente argentinas, brasileñas y chilenas. Ha dirigido y desarrollado numerosas
investigaciones, y sus publicaciones se refieren esencialmente a economía española,
economía regional y política económica, materializado en varios libros, capítulos y con-
tribuciones a libros y artículos en revistas de prestigio. Ha realizado tareas de evalua-
dor y de asesor de planes y programas de desarrollo, tanto para la Comisión Europea
como para autoridades públicas españolas.
José E. Villena Peña. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Málaga.
Catedrático de Economía Aplicada en el Departamento de Política Económica de esta
misma Universidad. Fue becario para ampliar estudios en la Universidad californiana
de Stanford. Ha realizado numerosos trabajos de investigación sobre el sistema finan-
ciero, las implicaciones económicas del cambio tecnológico y la economía regional,
entre otros. En todos estos campos cuenta con libros, contribuciones a libros y artícu-
los publicados en revistas académicas y profesionales.
Javier Casares Ripol. Doctor por la Universidad Complutense de Madrid. Catedráti-
co de Economía Aplicada en dicha Universidad. Con anterioridad fue profesor y cate-
drático de la Universidad de Castilla-La Mancha. Autor de un amplio número de libros
y artículos sobre temas de distribución comercial y consumo, campo donde es un re-
conocido experto, así como sobre cuestiones relacionadas con la Política Económica, la
Unión Europea y la economía española. También ha participado, como ponente y con-
ferenciante en jornadas, cursos y máster en universidades españolas y extranjeras.
03_Acerca de los autores:03_Acerca de los autores 15/6/10 16:23 Página XV
Miguel González Moreno. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de Al-
calá. Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Granada. Con anteriori-
dad fue profesor de las Universidades de Alcalá y de Málaga. Becario de Personal In-
vestigador del Ministerio de Educación y Ciencia, del Instituto de Estudios Fiscales
(Ministerio de Hacienda) e investigador de la Fundación FIES, hoy FUNCAS. Sus tra-
bajos y publicaciones abarcan diversos campos de interés: empleo y mercados de tra-
bajo, economía y políticas del sector servicios, economía regional y sistema financie-
ro, además de las cuestiones relacionadas con la Política Económica.
José M.ª Marín Quemada. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Com-
plutense. Actualmente es Catedrático de Economía Aplicada en la UNED. Ha sido pro-
fesor en las Universidades Complutense, de Navarra y de Valencia. Es consejero del
Banco de España y miembro del Comité Científico del Real Instituto Elcano de Estu-
dios Internacionales y Estratégicos. Sus publicaciones e investigaciones se han centrado
en economía internacional, economía del desarrollo, política monetaria y economía de
la energía, entre otras, impartiendo conferencias y dirigiendo numerosostrabajos sobre
estos temas. Posee también una dilatada experiencia empresarial. Su contribución al
libro —junto con el equipo de Política Económica de la UNED— se ha referido a las
políticas microeconómicas.
María Luisa Peinado Gracia. Doctora en Ciencias Económicas por la Universidad de
Málaga. Es Profesora Titular de Economía Aplicada en la Universidad de Alcalá. Sus
principales temas de investigación se han centrado en la Política Económica, aspectos
financieros y monetarios, en los que está particularmente especializada, y en el análisis
de coyuntura. Cuenta con diversos libros, trabajos y artículos en revistas académicas y
profesionales sobre estos temas, así como sobre cuestiones de economía española.
XVI ACERCA DE LOS AUTORES
03_Acerca de los autores:03_Acerca de los autores 15/6/10 16:23 Página XVI
PARTE I
Conceptos y problemas
básicos. Elaboración
de la política económica
1. Economía y política económica
2. El marco de la política económica: de la economía de mercado
a las economías mixtas
3. Objetivos, instrumentos y políticas: un marco conceptual básico
4. La elaboración de la política económica
5. Tres cuestiones relevantes de teoría de la política económica
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 1
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 2
1
Economía y política
económica
«Desde hace tiempo me he interesado mucho por la economía del
bienestar y en la última década, más o menos, mi interés se ha extendido
hacia lo que puede calificarse como un “análisis normativo” general:
¿Qué queremos significar cuando decimos que las “cosas” —esto es,
un conjunto o un subconjunto particular del mundo— están yendo de mal
a mejor más que de mal a peor? La idea de que las valoraciones huma-
nas no pueden ser estudiadas mediante métodos académicos me parece
ridícula».
Kenneth E. BOULDING (1910),
en Eminent Economists, Their Life Philosophies, por M. Szenberg, 1992.
«El principal motivo del análisis económico es contribuir a la mejora
social».
Arthur C. PIGOU (1877-1959),
Economics of Welfare, 1920.
LAS diferencias de opinión de los economistas sobre los problemas teóricos y, mástodavía, sobre las distintas políticas económicas a aplicar han sido y son un he-
cho indiscutible. Los avances en el campo del análisis económico, la disponibilidad de
más y mejores estadísticas y la aplicación de nuevas técnicas en el seguimiento de las
economías hicieron pensar en algún momento que las discrepancias existentes podrían
llegar a eliminarse. Cuando menos en el ámbito de lo estrictamente teórico, donde hoy
existe sin duda un mayor consenso que en el pasado sobre muchas cuestiones de la Mi-
croeconomía y en determinados temas de la Macroeconomía. Sin embargo, es eviden-
te que cuando se analizan problemas como el crecimiento económico y sus factores
3
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 3
clave, la distribución de la renta o el comercio internacional, entre otros, las divergen-
cias entre distintos planteamientos persisten. Y si esto es así en los modelos teóricos, las
posibles discrepancias que existen entre ellos no sólo se transmiten a las propuestas de
política económica, sino que el hecho de que estas últimas incorporen las preferencias
y juicios de valor de quienes las defienden da lugar a que puedan proponerse políticas
de signo absolutamente contrario.
En el ámbito teórico cabe señalar, cuando menos, tres razones para que surjan dis-
crepancias. En primer lugar, porque las premisas y supuestos de cualquier análisis con-
dicionan el valor de sus conclusiones o resultados; en segundo lugar, porque, al igual
que sucede en otras ciencias sociales, en Economía resulta muy difícil evitar la intro-
ducción de los juicios de valor del autor en los planteamientos de cualquier teoría o
modelo1; y finalmente, porque las leyes que los economistas son capaces de deducir
tienen —en general— carácter estadístico/probabilístico, y no causal. Por otra parte,
las razones para que en el campo de las políticas económicas existan discrepancias son
todavía mucho más claras: las valoraciones, opiniones y preferencias ideológicas acom-
pañan siempre a las propuestas de actuación que se pretenden llevar a cabo o que —se-
gún el autor— se estiman más recomendables para resolver un determinado problema
o conflicto. De hecho, las medidas que finalmente se adopten para solucionarlos res-
ponderán prácticamente siempre a una determinada concepción teórica, a la que siem-
pre se suman las preferencias ideológicas y/o políticas de las autoridades que las pro-
ponen.
El principal objetivo de esta obra es ofrecer un conjunto de conocimientos y de con-
ceptos básicos que permitan al estudiante de economía, así como a cualquier persona in-
teresada en estos temas, comprender qué aspectos y factores influyen en la elaboración
de las políticas económicas, cuáles son los objetivos generalmente perseguidos por los
gobiernos, qué problemas plantea su logro, y por último, cuáles son los principales ins-
trumentos que están a disposición de los policy makers, sus ventajas y limitaciones. La
Política Económica, como disciplina integrada en el «sistema» de Ciencias Económi-
cas, hace de todos estos temas su objeto de análisis. En consecuencia, un aspecto que
necesita ser aclarado como punto de partida es el de las relaciones entre la Economía,
en general, y la Política Económica, lo que obliga a considerar también varias cuestio-
nes que están muy directamente relacionadas.
LAS CIENCIAS SOCIALES Y SU VOCACIÓN A LA ACCIÓN
La clasificación de las ciencias ha sido objeto de muy diversas propuestas, que en razón
de los criterios epistemológicos y metodológicos adoptados, han dado lugar a esquemas
más o menos discrepantes. Sin embargo, la distinción entre ciencias formales y ciencias
empíricas o factuales suele aceptarse como un claro punto de partida.
En el primer grupo (ciencias formales) suelen integrarse todas aquellas áreas cien-
tíficas que se caracterizan por el hecho de que tanto su enfoque básico como sus es-
1.1
4 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS
1 Con gran frecuencia puede observarse, por ejemplo, que una determinada «teoría» parte de princi-
pios neoliberales, dando por supuesto la bondad del mercado, aunque no se haga expresa referencia a este
punto de partida.
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 4
tructuras son esencialmente formales, lo que implica que su construcción y aceptación
no precisan del contraste con la realidad, algo que sucede, por ejemplo, en el caso de la
Matemática pura o en el de la Lógica formal. Por el contrario, lo que caracteriza al se-
gundo grupo (ciencias empíricas) es su referencia obligada a esa realidad que llamamos
mundo, tanto para plantearse problemas como para contrastar las teorías y explicacio-
nes que el científico obtiene. Su característica esencial es, pues, que toman como pun-
to de partida la realidad (una «parte» acotada de la misma) y que la validación de las
hipótesis interpretativas y de las leyes de comportamiento que en cada caso acaban pro-
poniendo los investigadores requiere la prueba experimental o la aportación de pruebas
factuales suficientes. En definitiva, las tres características más destacables de las cien-
cias empíricas son:
1. Que se basan en juicios dictados por la experiencia.
2. Que contienen proposiciones que se sujetan siempre a verificación, lo que im-
plica que la observación de los hechos desempeña un papel insustituible.
3. Que su objetivo último es el establecimiento de leyes, por lo general estableci-
das a partir del análisis de la realidad o del fenómeno observado y con capaci-
dad para anticipar el futuro del fenómeno analizado.
1.1.1. Las ciencias sociales como ciencias empíricas
Las llamadas Ciencias Sociales incluyen un conjunto de campos analíticos muy varia-
do, cuyo centro lo ocupan el hombre, como individuo, y la sociedad en su conjunto,
así como sus interrelaciones, comportamientos, actitudes, etc. La Economía, la Socio-
logía, la Ciencia Política, la Psicología Social, y otros campos científicos quehoy apa-
recen bien definidos, forman parte de dichas ciencias sociales. Pero hay al menos tres
cuestiones importantes que se plantearon en el pasado y que, de alguna forma, siguen
estando presentes en nuestros días: ¿Podemos considerar realmente a las ciencias so-
ciales como ciencias? ¿Forman parte, en todo caso, de las ciencias empíricas? ¿En qué
medida pueden equipararse a las ciencias empíricas más reconocidas, como la Física,
la Química, la Biología, la Geología y otras «ciencias naturales»?
La inclusión de las llamadas ciencias sociales entre las ciencias empíricas ha sido
objeto de abundantes controversias. Diversos argumentos han servido para poner en
duda su consideración misma como ciencias o, cuando menos, para tratar de rebajar su
carácter científico al compararlas con los procedimientos y logros de las llamadas cien-
cias naturales, cuyas leyes y modelos han parecido y se han considerado siempre mu-
cho más rigurosos.
Como señaló Q. Gibson, las ciencias sociales tienen por objeto «al hombre en cuan-
to ser social, sus acciones, sus reacciones, sus relaciones y el propio acontecer social»,
o como sugirió M. Duverger de forma mucho más sintética: «las ciencias sociales son
las ciencias de los fenómenos sociales»2. Y lo cierto es que el análisis de dichos fenó-
menos sociales plantea no pocos problemas.
CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 5
2 Q. Gibson: La lógica de la investigación social, Tecnos, Madrid, 1964, y M. Duverger: Métodos de las
Ciencias Sociales, Ariel, Barcelona, 1962. Otras obras más recientes coinciden con estas apreciaciones.
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 5
El primero, y posiblemente el más importante, es el de la propia complejidad de
esos mismos problemas que son objeto de análisis, donde no siempre es fácil delimitar
sus diversos elementos y donde la incorporación de supuestos simplificadores y la
realización de abstracciones resulta bastante más arriesgada que en las ciencias físicas.
El segundo problema, en parte ligado a lo anterior, es la dificultad que tienen las
ciencias sociales para establecer leyes generales sobre los hechos y comportamientos
sociales; al menos, leyes que no sean de carácter probabilístico, como las que gene-
ralmente dominan en el ámbito de los estudios económicos, cuyo nivel de cumplimiento
resulta a veces reducido o está, simplemente, muy condicionado.
Pero, a estas dos primeras objeciones se suman otras que no son en absoluto irrele-
vantes. Entre ellas hay que citar necesariamente algunas que son importantes:
1. Las dificultades que existen para cuantificar los hechos y conductas sociales,
tan impregnados siempre de aspectos cualitativos.
2. El componente imprevisible de las reacciones humanas, ligado a la propia li-
bertad.
3. La dificultad de experimentar, como hacen la mayor parte de las ciencias natu-
rales mediante laboratorios y otros medios.
4. Los problemas ligados a la predicción, cuando —como se ha comprobado en
diversos ejemplos— la formulación de predicciones de carácter social o econó-
mico genera a veces cambios de comportamiento a nivel individual y social
como respuesta a la interpretación que se está dando a los hechos o a las pre-
dicciones que se hicieron públicas.
5. La relatividad histórica de los fenómenos sociales, ya que si bien suele decirse
que «la historia se repite», ello resulta bastante incierto en la realidad, donde los
cambios sociales, culturales, políticos, etc., acaban haciendo que cada problema
o hecho social objeto de análisis deba estudiarse de acuerdo con las premisas
actuales, aunque teniendo en cuenta otros fenómenos o procesos anteriores.
6. Los propios problemas de identificación terminológica.
7. Sin agotar esta relación, la aparente facilidad que existe —al menos en el ámbito
de algunas ciencias sociales— para que surjan corrientes interpretativas muy
discrepantes, e incluso abiertamente irreconciliables.
Para cualquier estudioso de los problemas sociales, el estudio en profundidad de
las cuestiones que acabamos de enunciar tiene, sin duda, un enorme interés, ya que per-
mite clarificar las condiciones y los límites dentro de los cuales se han movido y se si-
guen moviendo las ciencias sociales. Y lo que es innegable es que la Economía, a pesar
de su considerable desarrollo como campo científico autónomo, comparte con las demás
ciencias sociales la mayoría de los problemas básicos con los que éstas se enfrentan.
1.1.2. Ciencias sociales y acción
Analizar con el debido rigor las cuestiones a las que acabamos de hacer referencia nos
alejaría de los objetivos de esta obra. La Teoría del Conocimiento y las obras específi-
cas sobre metodología de las ciencias sociales, en general, o de la Economía en particu-
6 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 6
lar, constituyen los ámbitos en los que cabe encontrar algún tipo de respuesta a las du-
das y preguntas que antes se han enunciado.
Hay, con todo, un aspecto específico y muy importante que es preciso abordar aquí,
ya que se relaciona muy directamente con el contenido de esta obra. Con carácter ge-
neral, la ciencia se considera un modo de conocimiento que aspira a formular —me-
diante lenguajes rigurosos y apropiados— las leyes por medio de las cuales se rigen
los fenómenos. Las ciencias empíricas, en concreto, no sólo pretenden describir un fe-
nómeno, unos hechos, unos comportamientos, sino también, y sobre todo, explicar o
entender cómo y por qué se produce. A la ciencia no le preocupa sólo el qué, cuándo
y dónde, sino en definitiva y predominantemente el porqué de los fenómenos que in-
vestiga.
Las leyes que elaboran las ciencias empíricas son de diversos órdenes, aunque todas
ellas tienen varios elementos en común: ser capaces de describir series de fenómenos;
ser comprobables por medio de la experimentación y la observación de los hechos; ser
capaces de predecir tendencias y hechos futuros, ya sea mediante predicción completa
o de carácter estadístico. Sin embargo, además de explicar y predecir, las leyes, las
teorías y los modelos que construyen los científicos permiten disponer de una base que
resulta cada vez más sólida para poder operar sobre una determinada realidad, bien
sea para transformarla, para aprovechar sus beneficios o para solventar y tratar de co-
rregir los problemas que dicha realidad plantea al hombre, individualmente o como so-
ciedad. Piénsese, simplemente, en lo que han supuesto muchos avances de la Física, la
Química o la Biología para resolver —o al menos tratar de hacerlo— algunos proble-
mas que el hombre arrastraba desde el pasado.
Pero, al observar las ciencias en su conjunto, puede advertirse una diferencia im-
portante. En el campo de las ciencias físicas, los progresos y avances prácticos suelen
derivarse en gran medida —aunque no exclusivamente— de los avances alcanzados en
el terreno analítico y especulativo. Sin embargo, como ya señalaron M. Duverger y
T. S. Siney hace bastantes años, en el campo de las ciencias sociales la práctica se ve
obligada con gran frecuencia a adelantarse a la teoría. Es más, son las mismas nece-
sidades y exigencias sociales las que normalmente animan y demandan que se actúe
en muchos terrenos, a pesar de que la teoría quizás no haya logrado explicar todavía
muchos de los problemas y acontecimientos reales.
En el campo de las ciencias sociales nos enfrentamos, pues, con una interesante pa-
radoja. Por una parte, la realidad social, los problemas económicos, sociales, etc., plan-
tean la necesidad de llevar a cabo intervenciones y actuaciones que permitan solucio-
nar dichos problemas, o que cuando menos contribuyan a suavizar y reequilibrar sus
consecuencias. Sin embargo, los efectos reales o la trascendencia (inmediata o en el
tiempo) de algunas de tales actuaciones frecuentemente se conocen mal y pueden lle-
gar a ser mayores —al menos en cuanto a la vida diaria de la sociedad— que las que se
derivan de ciertos descubrimientos de la Física o de la Biología. Pero, por otra parte, se
constata asimismoque los conocimientos aportados por los investigadores sociales para
explicar esos mismos problemas que se pretenden resolver no permiten definir toda-
vía una base interpretativa adecuada para tratar de enfrentarse con ellos conveniente-
mente y resolverlos. En numerosos casos, solamente se cuenta con un saber conven-
cional o con un determinado modelo/teoría que se estimó como válida en otro momento
histórico, o al examinar a posteriori lo que había ocurrido y por qué la solución aplica-
da fue efectiva o por qué causas fracasó.
CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 7
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 7
Obviamente, este problema no es de hoy. Un simple repaso a lo que podría califi-
carse como la genética histórica de las actuales ciencias sociales permite apreciar de
qué modo la «práctica» ha precedido con frecuencia a la investigación científica. En
su Tratado de Sociología General, W. Pareto subrayó ya que:
...como siempre, la teoría se presenta después del arte. Los análisis de los juristas roma-
nos siguieron a las decisiones de los pretores. Del mismo modo, la obra de Adam Smith
ha tratado de proporcionar investigaciones sobre cuestiones prácticas de economía, y las
obras de Walras y de Edgeworth sobre economía pura han venido después de una infini-
dad de obras de economía práctica y teórica3.
En cualquier caso, tampoco hay que considerar que la relación entre ciencia y «ac-
ción» constituye una cuestión de simple precedencia histórica, sino que debe enten-
derse «como una necesidad, como una vocación de las ciencias sociales “hacia” esa
misma acción», como subrayó hace ya bastantes años el profesor E. H. Carr. Frente a
un supuesto “mecanicismo” en los hechos sociales y su evolución, Havemann destacó
hace bastante tiempo que en el terreno de lo humano y lo social el futuro está codeter-
minado por el pasado y por las propias estructuras presentes, pero que al no estar «de-
terminado de un modo definitivo y absoluto», el hombre, la sociedad, son actores que
pueden modificar y tratar de alterar el curso de los hechos. Más aún, esos mismos he-
chos y problemas demandan actuaciones y tomas de decisión para las que no siempre
se ha dispuesto de una base adecuada de conocimientos previos.
Conocimiento y acción semejan, pues, en el caso de las ciencias sociales, las dos ca-
ras de una misma moneda. Es evidente que el conocimiento impulsa la acción social,
pero indiscutiblemente ésta y la propia dinámica normativa estimulan también, a su
vez, el conocimiento, el análisis. Por supuesto que del conocimiento o de una teoría no
se deriva un solo tipo de posible actuación, pero cuando los científicos sociales apor-
tan interpretaciones de los hechos que aparecen validadas por los hechos que se pre-
tenden explicar están suministrando al mismo tiempo una base para la acción. Y por
otro lado, los científicos sociales —y el ejemplo de los economistas constituye una
prueba bien palpable— se ven abocados a tratar de explicar y construir teorías y mo-
delos sobre los hechos y problemas que preocupan a la sociedad en la que viven o so-
bre las circunstancias que acompañaron a un proceso anterior y sus posibles derivacio-
nes hacia el futuro.
LA ECONOMÍA COMO CIENCIA ORIENTADA A LA PRAXIS
El análisis del desarrollo de las distintas doctrinas económicas permite afirmar que la
Economía ha sido y sigue siendo, con carácter general, una ciencia praxeológica. Es de-
cir, una ciencia que genera un tipo de conocimientos que se orientan a la acción eficaz
para gobernar las economías, evitando errores importantes, y para orientar sobre cómo
pueden alcanzarse determinados objetivos. Esta tónica general no supone, sin embargo,
que muchos de los trabajos que realizan los investigadores economistas no puedan inte-
1.2
8 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS
3 W. Pareto: Compendio di Sociologia Generale, 1920, que enlazaba con su Trattato di Sociologia Ge-
nerales, 1916, 2 vols. y 2.ª edic. en 3 vols. en 1923. La cita se recoge también de manera similar en Fatti e
teorie, Vallechi, Florencia, 1920.
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 8
grarse en el ámbito de los análisis puramente científicos. Bastantes desarrollos teóricos
pretenden, simplemente, explicar unos comportamientos en abstracto de los sujetos, las
empresas o las relaciones entre variables macroeconómicas. Pero parece indiscutible
que la gran mayoría de los trabajos y aportaciones de la mayor parte de los economistas
—desde A. Smith, D. Ricardo, A. C. Pigou o J. M. Keynes, hasta los N. G. Mankiw,
R. Lucas o P. Romer contemporáneos— se han hecho preguntas que eran relevantes para
comprender los problemas económicos de cada época y siendo muy conscientes de las
posibles consecuencias y/o recomendaciones que podían derivarse de sus teorías y mo-
delos. Bien fuese para lograr un mayor crecimiento económico, para mantener la esta-
bilidad, para comprender problemas de los intercambios comerciales, para combatir el
desempleo o para mejorar la equidad en la distribución de la renta.
Esta relación entre teoría y praxis merece algunas reflexiones. Dentro de las cien-
cias sociales, el campo problemático de la Economía son las relaciones de producción,
intercambio y distribución de bienes y servicios entre los agentes sociales. De forma
implícita, se parte del supuesto de que este tipo de actividades humanas responden a
mecanismos cuyo adecuado conocimiento no sólo tiene un valor intrínseco, es decir,
como especulación científica y avance del conocimiento humano, sino que puede fa-
vorecer su mejora y su posible regulación para alcanzar los fines que se consideren de-
seables en función de unos valores sociales aceptados con generalidad. Valores, por
cierto, cuyo estudio y consideración se remite a otras disciplinas, principalmente la Fi-
losofía y, dentro de ella, la Ética.
Por supuesto que no todos los economistas han estado, ni están, de acuerdo con este
planteamiento, aunque sí un amplio grupo de ellos. Apuntan claramente hacia esta di-
rección algunas de las definiciones de la Ciencia Económica más conocidas, cuya re-
ferencia básica son conceptos como el «bienestar», o el «bienestar económico» como
fin último (A. Marshall, A. C. Pigou); la «riqueza» y su distribución (D. Ricardo,
J. Stuart Mill y, en cierta medida, el propio A. Smith); o, simplemente, la «escasez» de
medios para conseguir unos fines dados (L. Robbins).
La cuestión no puede reducirse, sin embargo, a señalar cómo han definido los eco-
nomistas a la Economía como ciencia, a pesar de que ello implica en muchos casos re-
conocer ya su propio carácter praxeológico. Resulta útil revisar, por ejemplo, qué tipo
de aportaciones se han hecho en el campo económico en las últimas décadas y, sobre
todo, con qué orientación. Evidentemente, como antes se ha indicado, no han faltado
ni faltan quienes confieren a la Economía un carácter esencialmente especulativo; in-
cluso cabe señalar que esta posición ganó mucho terreno a partir del Positivismo. Pero
la propia historia del desarrollo de la Economía como ciencia nos ha dejado un rastro
muy claro de la vocación a la acción, del carácter praxeológico, de la Economía, cual-
quiera que haya sido el enfoque metodológico dominante (inductivo y empírico; esen-
cialmente deductivo; o sintético). Vale la pena recordar algunos ejemplos ilustrativos.
La «aritmética política» de W. Petty (1623-1687) y algunos de sus contemporáneos
tenía como objetivo lograr un buen conocimiento de los hechos basándose en un enfo-
que esencialmente inductivista, pero sus trabajos, discursos y publicaciones muestran
que el avance en términos de observación cuantificada se orientaba, en último término,
a deducir conclusiones operativas y a realizar recomendaciones políticas y de política
económica.
Los mercantilistas (desde E. Misselden, A. Serra y T. Mun, hasta F. Forbonnais y
J. B. Colbert), aunque no formaron una escuela homogénea y bien definida, combina-
CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 9
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ron susobservaciones empíricas con algunas reflexiones teóricas que hay que calificar
como pioneras. Pero, en último término, todo ello se orientaba también a proponer re-
comendaciones prácticas. En este sentido, la etapa mercantilista más genuina, que se
prolonga hasta finales del siglo XVIII, puede ser considerada, sobre todo, como una fase
de la historia de la política económica. El impulso al comercio, la reducción de los ti-
pos de interés, la conveniencia de la industria y de su protección, la necesidad de favo-
recer el consumo y otras recomendaciones acaban dibujando —como señaló Spen-
gler— los contornos de un determinado esquema o modelo teórico, pero sobre todo de
unas políticas a favor del crecimiento económico.
La orientación mucho más especulativa que adoptaron los fisiócratas, empeñados,
sobre todo, en «explicar» la circulación económica, las interrelaciones económicas y el
«orden» subyacente, tampoco pueden hacernos olvidar que su búsqueda pretendía tam-
bién clarificar los mecanismos de circulación y de generación de valor añadido para
poder extraer conclusiones y recomendaciones político-económicas. Algunos de sus
más preclaros representantes (Quesnay, Mirabeau, Turgot) fueron, por otra parte, con-
sejeros políticos al más alto nivel o tuvieron responsabilidades de gobierno, y desde
dichas posiciones trataron de aplicar sus hallazgos teóricos tanto a la recaudación pú-
blica como a la política agraria, a la cantidad de dinero a poner en circulación o a las
ventajas de una mayor libertad de comercio.
Tampoco el discurso analítico de Adam Smith se aparta de esta orientación hacia la
acción que venimos subrayando. Al fin y al cabo, su Investigación sobre la Naturaleza
y Causa de la Riqueza de las Naciones, además de sentar definitivamente las bases de
la Economía como campo científico autónomo, propone un amplio abanico de medidas
prácticas que deberían aplicarse por los gobiernos (en el Reino Unido, en particular)
que ambicionen lograr una mayor riqueza para el país.
El deductivismo en el que se basan muchas de las aportaciones posteriores más im-
portantes (desde Ricardo hasta los marginalistas, ya en pleno siglo XX) representa, qui-
zás, la fase en que la Economía parece alejarse más de esta vocación a la acción para
convertirse en un saber mucho más especulativo, bastante alejado de las preocupaciones
más inmediatas de los policymakers, de los gobiernos, o de quienes en aquellos momen-
tos movían el comercio y la producción. Sin embargo, las obras de John Stuart Mill
(cuyos Principles —1848— se apartan ya del deductivismo), de Henry Sidwick, de
Alfred Marshall, e incluso algunos de los trabajos de Leon Walras (donde se manifiesta
como «un apasionado reformador social», como subrayó el profesor T. W. Hutchison),
permiten constatar que la inclinación a la acción no llega, ni mucho menos, a desaparecer.
La crisis de 1929, el violento zarandeo al que se vio sometido el saber económico
dominante, en gran parte por su misma incapacidad operativa frente a un tipo de pro-
blemas que no sabe explicar, y la entrada en escena de la obra de J. M. Keynes, clara-
mente orientada a tratar de resolver esos mismos problemas, reafirman de nuevo a la
Economía como un sistema de conocimientos que trata no sólo de explicar la realidad,
sino que se orienta asimismo a la acción. Una línea a la que dan más fuerza, si cabe, una
serie de avances instrumentales posteriores muy importantes: los modelos macroeco-
nómicos concebidos como herramienta político-económica (con J. Tinbergen como
pionero); el desarrollo del sistema de contabilidad nacional (Copeland, Clark, Stone);
el modelo input-output (Leontieff); los importantes desarrollos de la Econometría, y
mucho más recientemente, la informática aplicada al análisis de datos y al desarrollo de
modelos de previsión y de decisión.
10 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS
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En fechas más próximas a nosotros, la crisis internacional de los setenta y los pro-
blemas surgidos en los ochenta volvieron a agitar el acervo económico convencional de-
mandando respuestas operativas, es decir, aplicables para tratar de solucionar los pro-
blemas planteados. Como en tantas ocasiones ocurrió en el pasado, la necesidad de
actuar se anticipó de nuevo a la teoría. Y bastantes de las respuestas que surgieron
para hacer frente a tales demandas (p. ej., los postulados de la llamada «economía de la
oferta») han tenido un color mucho más político-económico que especulativo. Un he-
cho que también se ha confirmado en bastantes de las aportaciones incluidas más re-
cientemente en las «nuevas» teorías del crecimiento económico y en las reacciones ante
la más reciente crisis financiera y económica internacional, que se inició en 2007.
EL DEBATE ENTRE LO POSITIVO Y LO NORMATIVO
La idea de delimitar con claridad los límites de «lo científico» y «lo-no-científico» en
Economía tiene una larga tradición, que T. W. Hutchison sintetizó hace años de forma
magistral, pero a la que también han hecho excelentes aportaciones Gunnar Myrdal,
P. Bauer y Mark Blaug, entre otros.
David Hume (1711-1780) figura casi siempre entre quienes primero defendieron la
necesidad de separar claramente el campo del «ser», es decir, de lo que es, del mundo
del «deber ser», equivalente a cómo se desea que las cosas sean o debieran ser. De he-
cho, la llamada «regla de Hume» —que implica la prohibición de discurrir directa-
mente del ser al deber ser— se convirtió muy pronto en un punto de referencia para
definir hasta dónde podía y debía llegar el economista, o cualquier científico social,
en sus afirmaciones, y cuál es el terreno que es propio ya del «arte», de la política; es
decir, el de las recomendaciones o sugerencias prácticas, que sin duda están condicio-
nadas por las preferencias y juicios de valor de quien las ofrece y donde con frecuen-
cia se mezclan ya diferentes planteamientos ideológicos.
Aunque esta «regla» o principio metodológico —la regla de Hume— fue ampliamen-
te difundido y aceptado, lo cierto es que, en la práctica, los economistas han tendido mu-
cho más a transgredirla que a respetarla. Lo expuesto en el apartado anterior nos orienta
ya en esta dirección, pero cuando se acude a las obras de autores concretos
—desde A. Smith y T. R. Malthus hasta nuestros días—, las pruebas en favor de la citada
tendencia a la transgresión son, en general, concluyentes. Gunnar Myrdal lo demostró
hace ya bastantes años en su obra El elemento político en el desarrollo de la teoría eco-
nómica, donde estudia el desarrollo de las ideas económicas hasta la década de los vein-
te del siglo pasado, precisamente cuando la idea de la que partía este autor era probar que
los grandes economistas habían dejado a un lado los valores y sus preferencias a la hora
de construir sus respectivas teorías. Las conclusiones a las que llegó Myrdal en su inves-
tigación fueron claramente contrarias a esta hipótesis y los resultados alcanzados en otros
análisis disponibles realizados por diversos autores son muy similares a los suyos: la ma-
yoría de los economistas no se han detenido en la frontera de «lo científico», sino que con
bastante facilidad y no menor frecuencia han discurrido hacia el terreno de las recomen-
daciones. Es decir, en el campo de lo que puede ser opinable, puesto que con mucha fre-
cuencia se han mezclado ya juicios de valor derivados de las preferencias personales.
Bajo un prisma menos radical que David Hume, Jeremy Bentham (1748-1832) for-
muló también la necesidad de diferenciar en Economía entre la «ciencia» y el «arte».
1.3
CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 11
04_Cap-01:04_Cap-01 15/6/10 16:24 Página 11
12 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS
RECUADRO 1.1. ¿POR QUÉ Y HASTA CUÁNDO PODEMOS
ACEPTAR UNA «TEORÍA»?
El conocimiento científico es fáctico: parte de los
hechos, los respeta hasta cierto punto, y siempre
vuelve a ellos. La ciencia intenta describir los he-
chos tal y como son, independientemente de su va-
lor emocional o comercial,pero, además, trascien-
de esos hechos, trata de explicarlos. Los científicos
—como señaló M. Bunge— «exprimen la realidad
a fin de ir más allá de las apariencias».Todo cuanto
observamos en el mundo constituye una secuencia
de acontecimientos, de relaciones entre dos o más
cosas, que conducen a plantearse numerosas pre-
guntas: ¿qué es esto?, ¿por qué es como es?, ¿por
qué ocurre?, ¿con qué se relaciona?
Las teorías tratan de dar respuesta a algunas
de estas preguntas. Contribuyen a poner en orden
nuestras observaciones con objeto de explicar
cómo están relacionadas. Sin teorías, tendríamos,
de hecho, una masa informe de datos y observa-
ciones con muy escaso sentido, sujetas a interpre-
taciones basadas en los sentimientos, en las creen-
cias, o quizá en el saber que deriva de la simple
acumulación de experiencias.
La Figura 1.1., basada —con ligeras modificacio-
nes— en el esquema propuesto por R. G. Lipsey en
su Introducción a la Economía Positiva (11.ª edic.,
Ed.V.Vivens, 1989), muestra el proceso que discurre
desde el planteamiento de unas hipótesis hasta la
aceptación, rechazo o modificación de una teoría.
Las teorías arrancan de la observación de unos
hechos, o de una parte de ellos, que se pretenden
Figura 1.1.
Definiciones, hipótesis
y supuestos sobre el
comportamiento
Predicciones
y/o
implicaciones
Conclusión:
la teoría proporciona o no
una mejor explicación
de los hechos que otras
Un
proceso de
observación y
análisis empírico
Un
proceso
de deducción
lógica (desarrollo
teórico)
La
teoría se
modifica de
acuerdo con
nuevas observaciones
La teoría se descarta
en favor de otra
superior
Si la teoría choca con
la evidencia
o bieno bien
Hechos, fenómenos,
procesos reales
Si la teoría supera la
prueba, no es necesaria
ninguna otra acción, aunque
siempre queda sujeta a
nuevas contrastaciones
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CAPÍTULO 1: ECONOMÍAY POLÍTICA ECONÓMICA 13
Sin embargo, la primera fue considerada por él como un medio para la acción y ambas
(ciencia y arte) formaban un todo: «entre el arte y la ciencia, en el campo del pensa-
miento y de la acción, no hay un solo lugar que pertenezca a uno solo de ellos con ex-
clusión del otro. En cualquier lugar en que se encuentre una parte de uno de ellos pue-
de verse también una parte del otro; cualquier lugar ocupado por la ciencia o por el arte
está ocupado por ambos: está ocupado por los dos en posesión conjunta...».
J. Stuart Mill (1806-1873) y Nassau Senior (1790-1864) afirmaron de forma algo
más contundente que otros autores contemporáneos la necesidad de separar la ciencia
del arte en Economía, entendiendo este último como la «aplicación» de las prediccio-
nes de la ciencia, junto con los deseos sociales, para definir un cuerpo de reglas, una es-
pecie de código de política económica. Pero John Neville Keynes (1852-1949) es quien
realmente suele considerarse como el punto de arranque de la moderna demarcación
del campo científico de la Economía. En su obra The Scope and Method of Political
Economy (1890), este autor propuso distinguir claramente entre la Economía Política
(Political Economy), considerada como ciencia positiva (el estudio del «ser», del
«cómo son» las cosas, de los hechos), y Economía Aplicada (Applied Economy), el lla-
mado «arte», que debía definirse como una rama de la filosofía política y social inte-
resada en las cuestiones económicas. Entre ambas, J. N. Keynes sitúa otra división o
territorio, al que hay que considerar como una rama de «la Ética de la Economía Polí-
tica», donde se combinan las funciones del moralista y las del economista.
Un amplio número de las aportaciones sobre los aspectos metodológicos y con-
ceptuales de la Economía se fueron orientando posteriormente hacia una delimitación
explicar. Pero para ser aceptadas requieren el res-
paldo de la evidencia. No basta conque alguien afir-
me que el gasto de las familias cambia al aumentar
su nivel de ingresos. Hay que establecer unas hipó-
tesis sobre el cómo y el porqué de esos cambios; de
ellas podrán deducirse unas implicaciones que de-
berán contrastarse de nuevo con la realidad, con los
hechos. Si la evidencia alcanzada es nula o muy pe-
queña, el científico tendrá que aceptar la imposibili-
dad de tomar una posición definida sobre el fenó-
meno estudiado. Si quiere proseguir, o bien deberá
replantearse las preguntas o hipótesis de las que
había partido, o bien tendrá que seguir buscando
una evidencia suficiente para la teoría que había
propuesto y para su capacidad para predecir hechos
observables aunque todavía desconocidos.
La Biología, la Física o la Química tienen una cla-
ra ventaja sobre otras ciencias. A la hora de probar
algunas de las teorías que proponen, pueden acu-
dir no sólo a registrar y analizar los fenómenos o
reacciones que intentan explicar, sino que el inves-
tigador puede desarrollar experimentos controla-
dos en un laboratorio, a pesar de que más tarde
también recurra a una contrastación empírica con
datos o hechos tomados de la realidad. La Econo-
mía, al igual que otras ciencias sociales y algunas
que no lo son, no pueden utilizar este tipo de apo-
yos para probar el valor de una teoría. La evidencia
que precisa debe buscarla en los hechos y datos del
pasado, por muy próximo que éste sea, o bien debe
esperar a que el futuro le suministre las observa-
ciones necesarias para contrastar la teoría en cues-
tión. Entre tanto, y si no existe otra teoría mejor, es
posible que la comunidad científica —o una parte
de ella— acepte dicha teoría como una posible ex-
plicación de los hechos. Sin embargo, en cualquier
momento puede ser desechada de forma definiti-
va, ser modificada a la luz de nuevas evidencias,
o ser sustituida por otra que parece mejor.
En Economía es prácticamente imposible que
los hechos aseguren a cualquier teoría una eviden-
cia del ciento por ciento. Es más, en la mayor parte
de los casos los economistas debemos conformar-
nos con un grado de certeza bastante reducido.
Cuando surge una teoría alternativa que parece ca-
paz de explicar y, por tanto, de predecir las conse-
cuencias de los hechos o acciones que nos interesan
con un mayor grado de certeza, la teoría precedente
suele abandonarse. Es posible, con todo, que este
abandono no sea ni total ni definitivo. En Econo-
mía estamos acostumbrados a ver cómo se recupe-
ran —total o parcialmente— viejas teorías, para in-
tentar explicar los cambios sobrevenidos o lo que se
estima que son «nuevos» acontecimientos.
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14 PARTE I: CONCEPTOSY PROBLEMAS BÁSICOS
cada vez más estricta de la Ciencia Económica. De hecho, ésta incluso acaba cam-
biando su denominación tradicional —Political Economy— en favor de otra mucho
más aséptica: Economics, que parecía estar más en línea con otras denominaciones
científicas y, sobre todo, con las concepciones positivistas dominantes en las ciencias
naturales (véase Recuadro 1.1). La introducción de formalizaciones matemáticas, el
deductivismo y un creciente grado de abstracción tenderán así a consolidar un modo de
hacer Economía que se distancia con notable facilidad de la realidad inmediata, que
busca generalizaciones y que se aleja de los problemas que preocupan a los policyma-
kers e incluso a los ciudadanos, en general.
Lionel Robbins (1898-1984) radicalizó todavía más la necesidad de diferenciar en-
tre lo positivo y lo normativo a la hora de llevar a cabo investigaciones y estudios eco-
nómicos (en An Essay into the Nature and Significance of Economics, 1932). Para él,
en pocas palabras, el análisis económico debe prescindir de introducir juicios de valor.
Es decir, debe elaborarse como un proceso científico lógico, sin connotaciones éticas
o de valores morales, sino recurriendo a su comprobación empírica. Lo que ocurre en
el terreno «normativo» —afirma— es que los conceptos de teoría económica general-
mente más aplicables aparecen asociados a la distinción entre medios y fines y al pro-
blema de la elección, implícito en el concepto de