NaborDiazJA

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Universidad Veracruzana 
 
Facultad de Arquitectura – Xalapa 
 
Maestría en Arquitectura 
 
LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN INTEGRAL 
DEL RIESGO EN EL PROCEDIMIENTO DE 
PLANEACIÓN DEL DESARROLLO URBANO 
 
 
José Antonio Nabor Díaz. 
 
 
2018 
 
 
 
LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN INTEGRAL DEL 
RIESGO EN EL PROCEDIMIENTO DE PLANEACIÓN DEL 
DESARROLLO URBANO 
 
Tesis para obtener el grado de MAESTRO EN 
ARQUITECTURA, presenta: 
 
José Antonio Nabor Díaz 
 
 
 
Director de tesis: 
Dr. Arq. Daniel Rolando Martí Capitanachi 
 
 
Asesores: 
Dr. Arq. Mauricio Pérez Bonilla 
Dr. Arq. Sergio Baeriswyl Rada 
 
 
 
Xalapa Enríquez, Veracruz, México, enero de 2018 
El jurado que revisó y aprobó el examen de grado de José 
Antonio Nabor Díaz, autor de la presente tesis de Maestría en 
Arquitectura, estuvo constituido por: 
 
 
 
Presidente: 
Dra. Arq. Bertha Lilia Salazar Martínez 
 
Secretario: 
M. Arq. América Carmona Olivares 
 
Vocales: 
M. Arq. Rhett Alexandr Cano Jácome 
 
 
 
 
 
Xalapa Enríquez, Veracruz, México, 30 enero 2018 
AGRADECIMIENTOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A mis sinodales: Dra, Bertha Lilia Salazar Martínez, M. Arq. América Carmona Olivares, M. Arq. 
Rhett Alexandr Cano Jácome, por las recomendaciones para mejorar esta investigación. 
A la Universidad del Bío Bío campus Concepción -Chile, a la Universidad Católica de la Santísima 
Concepción campus Talcahuano - Chile, por haberme recibido y facilitado mi estancia en aquel 
país. 
Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) por el apoyo para la realización de 
esta investigación. 
 
 
 ÍNDICE 
 
 INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………... 3 
 
I. LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO URBANO Y LA GESTIÓN 
INTEGRAL DEL RIESGO……………………………………………………........... 
 
13 
 1.1 La planeación……………………………………………………….……………... 13 
 1.1.1 Bases de la planeación…………………………………….………………….. 14 
 1.2 El desarrollo urbano…………………………………………………………….… 17 
 1.2.1 Ordenamiento del territorio…………………………………….…………….. 18 
 1.2.2 Asentamientos humanos………………………………………….………….... 20 
 1.3 La gestión integral del riesgo………………………………………….…………... 27 
 1.3.1 Las estrategias normativas internacionales para la gestión………………… 28 
 1.3.2 Las estrategias para la gestión de riesgo de desastres…………….………… 32 
 1.3.3 El proceso de integración de las estrategias de gestión de riesgo de desastres 34 
 1.3.4 La incorporación de la gestión integral de riesgo en la estrategia del proceso 
de desarrollo urbano……….……………………………………………………..…….. 
 
43 
 1.3.5 La incorporación de estrategias en modelos internacionales………………... 44 
 
II. LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO URBANO EN TORNO AL RIESGO 
DE DESASTRE EN EL ESTADO DE VERACRUZ 2005-
2015…………………………………………………………………………………..... 
 
 
57 
 2.1 La planeación urbana de las zonas costeras veracruzanas……………………….. 57 
 2.1.1Estado de los asentamientos humanos………………………………………... 58 
 2.2 La gestión integral del riesgo en Veracruz………………………………………... 58 
 2.2.2 Impactos y vulnerabilidad……………………………………………….…… 59 
 2.2.3 Peligros y amenazas……………………………………………….…………. 60 
 2.3.4 Atlas de riesgo………………………………………………….…………….. 62 
 2.3.5 Mapas de trayectorias ciclónicas……………………………………………. 62 
 2.3 La normatividad federal y estatal……………………………………….………… 63 
 2.3.1 Ley de planeación (1983)……………………………………………………. 63 
 2.3.2 Ley de protección civil (2012)……………………………………………….. 63 
 2.3.3 Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y 
Desarrollo Urbano (2016)…………………………………………………………..... 
 
64 
 2.3.4 Ley 856 de protección civil y la reducción del riesgo de desastres para el 
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (2013)……………………………………... 
 
64 
 2.3.5 Ley 241 de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y vivienda para el 
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (2011)……………………………………... 
 
65 
 2.3.6 Ley 62 Estatal de Protección Ambiental del Estado de Veracruz de Ignacio 
de la Llave (2000)…………………………………………………………………….... 
 
65 
 
III. ESTUDIO DE CASO. CENTRO DE POBLACIÓN TECOLUTLA, 
VERACRUZ…………………………………………………………………………... 
 
69 
 3.1 Aspectos del medio natural y artificial…………………………………………….. 69 
 3.1.1 Paisaje……………………………………………………………………….. 69 
 3.1.2 Accesibilidad…………………………………………………………………. 70 
 3.1.3 Vulnerabilidad y riesgos……………………………………………………... 70 
 3.2 Aspectos Demográficos y Socioeconómicos……………………………………... 71 
 3.3 Aspectos Normativos…………………………………………………………….. 74 
 3.3.1 Programa de desarrollo urbano de centro de población 1998……………….. 74 
 3.3.2 Programa de desarrollo urbano de centro de población 2008……………….. 78 
 3.3.3 Programas regionales veracruzanos: Programa Región Totonaca 2013-2016 81 
 3.4 Condiciones de riesgo y vulnerabilidad…………………………………………… 85 
 3.4.1Cronologia de desastres 1998-2016………………………………………….. 85 
 3.4.2 Repercusiones urbanas y territoriales………………………………………... 86 
 
IV. ABORDAJE METODOLÓGICO DE LA INVESTIGACIÓN…………………….. 89 
 4.1 Los conceptos operativos…………………………………………………………... 89 
 4.1.1 La contrastación diacrónica de la planeación del desarrollo urbano………... 89 
 4.1.2 La contrastación analítica de la gestión integral de riesgo…………………... 90 
 4.2 Los instrumentos de captación de datos…………………………………………… 91 
 4.3 Sistematización de datos y variables a través de la encuesta………………………. 96 
 4.4 Presentación de resultados………………………………………………………… 96 
 
V. INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN……………….. 99 
 5.1 Interpretación de resultados derivados del estudio de caso……………………….. 99 
 5.1.1 Eficacia de los programas de desarrollo urbano relacionados con el centro de 
población Tecolutla como instrumentos institucionales conductores del desarrollo 
local……………………………………………………………………………………. 
 
 
99 
 5.1.2 Eficacia de los atlas de riesgo relacionados con el centro de población Tecolutla 
como instrumentos institucionales de prevención de riesgo……………………………. 
 
100 
 5.1.3 Evaluación de las políticas públicas aplicables al centro de población Tecolutla 
en el periodo 1998-2016 en materia urbana y de protección civil……………………… 
 
101 
 5.1.4 Formas de participación ciudadana……………………………………………… 101 
 5.2 Cuestiones exitosas en materia de gestión integral del riesgo posibles de insertar 
en el proceso de planeación del desarrollo urbano local……………………………… 
 
102 
 5.3 Fases metodológicas a modificar en el proceso de desarrollo urbano local para 
conducirlo a un modelo de planeación urbana resiliente……………………………... 
 
103 
 5.3.1 Fase de formulación……………………………………………………………… 103 
 5.3.2 Fase de operación institucional………………………………………………….. 103 
 5.3.3 Fase de apropiación social………………………………………………………. 103 
 5.4 Características del muestreo……………………………..………………………... 104 
 5.5 Análisis de las variables…………………………………..………………………... 105 
 5.6 Análisis cartográfico……………………………………..………………………... 107 
 
 CONCLUSIONES……………………………………………………………………. 110 
 Conclusiones generales de la investigación…………………………………………… 110 
 Recomendaciones derivadas de los resultados de la presente indagación……………. 111 
 Posibles líneas de investigación derivadas de los resultados de este trabajo………… 114 
 
 BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………... 117 
 
 ANEXOS……………………………………………………………………………… 125 
 I. Cartográfico................................................................................................................. 125 
 II. Instrumentos metodológicos……………………………………….………………... 144 
 III. Resultados de investigación……………………………………….……………….. 146 
 
 
 
1 
Resumen 
El objetivo de esta investigación consiste en analizar la incorporación de estrategias de la gestión 
integral del riesgo (GIR) como complemento del análisis en el proceso de planeación del 
desarrollo urbano (DU). Paraesto, se propone vincular estas dos variables a través de una 
investigación correlacional, buscando la correspondencia de las estrategias en sus 
procedimientos metodológicos para su implementación. Lo anterior se complementará por una 
investigación de tipo descriptivo, desarrollándose en la cabecera del municipio de Tecolutla. La 
unidad de estudio son los habitantes que residen en zonas de vulnerabilidad y se seleccionaron a 
partir de dos criterios: 1) los estratos o AGEBs que han tenido mayor impacto a fenómenos 
hidro-meteorológicos y 2) los que tienen mayor proximidad a los cuerpos de agua, en este caso el 
río Tecolutla, el Golfo de México y con las llanuras y marismas de inundación. Así se 
seleccionaron 4 estratos o AGEBs que conforman la cabecera: 3015800010276, 3015800010261, 
3015800010115 y 3015800010100. El esquema de muestreo de la encuesta es probabilístico, 
estratificado, bietápico y por conglomerados que se realizaron de acuerdo a la estratificación de 
tipo geográfica, dando como resultado 42 manzanas para la recabación de datos cuantitativos a 
partir de un cuestionario en 168 adultos. 
Palabras claves: Gestión integral de riesgo, gestión de riesgo de desastres, planeación, 
desarrollo urbano 
 
 
 
 
 
Abstract 
The objective of this research is to analyze the incorporation of strategies of integrated risk 
management (GIR abreviations in spanish) as a complement of analysis in the process of urban 
development planning (DU abreviations in spanish). For this, it is proposed to link these two 
variables through a correlational research, seeking the correspondence of the strategies in their 
methodological procedures for their implementation. The above, will be complemented by a 
research of the descriptive type, being developed in the head of the municipality of Tecolutla; 
The study unit is the inhabitants residing in areas of vulnerability and were selected from two 
criteria: 1) strata or AGEBs that have had the greatest impact on hydro-meteorological 
phenomena; And 2) those that have greater proximity to the bodies of water in this case 
Tecolutla river, the Gulf of Mexico and the plains and flood marshes. Thus we selected 4 strata 
or AGEBs that make up the header: 3015800010276, 3015800010261, 3015800010115 and 
3015800010100. The sampling scheme of the survey is about a probabilistic, stratified, bietapico 
and cluster sampling was performed, according to type stratification Geographical, resulting in 
42 blocks for the collection of quantitative data from a questionnaire in 168 adults. 
Keywords: Comprehensive risk management, disaster risk management, planning, urban 
development 
 
2 
 
3 
INTRODUCCIÓN 
La Gestión Integral de Riesgo (GIR) tuvo su origen en el Decenio Internacional para la 
Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN, 1990-1999), pero es hasta la Conferencia 
Mundial sobre la Reducción de Desastres (CMRD) en 2005, donde se celebra en Kobe, Hyogo 
Japón, el Marco de acción Hyogo, siendo un plan detallado para reducir los desastres naturales 
durante la década de los años 2005-2015, teniendo como complemento el Marco Sendai 2015-
2030. La GIR es un concepto poco conocido por el ciudadano común y del cual se desprenden 
términos como prevención, atención y recuperación, los cuales se encuentran en el colectivo 
ciudadano. Es a partir de la década de los años 2000 que, en Latinoamérica, es introducido en los 
procesos de planeación y del ordenamiento territorial nutriéndose del desarrollo sostenible. 
 
En las ciudades contemporáneas se observa la necesidad de regular el uso del suelo, en gran 
medida por los problemas ocasionados por la complejidad que se deriva del crecimiento y 
desarrollo. Esta problemática se encuentra asociada a un sinnúmero de variables y de 
necesidades que van desde el contexto social, económico y ambiental, cuyo fin último es 
alcanzar un desarrollo sostenible de las ciudades. 
 
En la última década, México ha incorporado la Gestión Integral de Riesgo dentro de los 
diferentes instrumentos jurídicos, a nivel federal con la Ley de asentamientos humanos, 
desarrollo urbano y ordenamiento territorial y Ley 856 de protección civil y la reducción del 
riesgo de desastres para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Pero refiriéndose al 
ordenamiento territorial nacional y local tradicional, sus instrumentos se han caracterizado por su 
falta de operatividad y omisión frente a la realidad territorial, urbana y ecológica que se 
desarrolla actualmente frente a los riesgos. El actual cambio se debe a la interpretación e 
integración de instrumentos, buscando políticas para la revalorización de estrategias como la 
participación ciudadana como un nuevo marco organizacional del territorio y la sociedad, de 
frente a los nuevos marcos de reducción de desastres naturales. 
 
El enfoque integral e interdisciplinario que implica el desarrollo urbano y la gestión integral de 
riesgo, proporciona el conocimiento sobre el comportamiento de la comunidad en su entorno, 
sirviendo como elemento de análisis detallado de los riesgos y vulnerabilidad que presenta el 
territorio y desarrollando las etapas de estudio en las que se puede tener mayor capacidad de 
decisión para la incorporación de la Gestión de la Integral de Riesgo y para las medidas 
adecuadas de mitigación y reducción de riesgo de desastres. 
 
Planteamiento del problema 
Históricamente, en todas las culturas las autoridades han percibido la necesidad de regular el uso 
del suelo mediante la planeación territorial. Los instrumentos de la planeación territorial se han 
encontrado en constante renovación ya que el modo de organizar el espacio y la sociedad han 
evolucionado. 
 
Los conceptos de gestión integral de riesgo, ordenamiento territorial y desarrollo urbano son muy 
amplios y su relación implica diferentes modos de abordaje según el especialista que los utilice, 
el contexto socioeconómico de cada país y las diferentes normativas internacionales. Existe 
también un problema de orden conceptual, ya que en la materia del ordenamiento territorial y del 
desarrollo urbano, aunque se hable de conceptos distintos, ambos comparten el mismo fin: 
4 
ordenar el territorio. Esto lo podemos ver reflejado en el marco normativo, ya que, debido al 
origen y su instrumentación, se ha evidenciado la falta de integración como potencial 
urbanizable. 
 
Es por esto y debido a su orden cronológico, sin perder el fin de esta investigación, podemos 
citar las diferentes definiciones recogidas en las obras de prestigiosos autores e instituciones 
enmarcadas en el cuerpo de normativas y regulaciones que guían su labor. 
 
Así, la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) define a la gestión del 
riesgo como: “el conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos 
operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, 
estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de 
desastres ambientales y tecnológicos consecuentes” (Lavell, 2005, p. 8). 
 
En el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo define que: “el planeamiento es la 
actividad que antepone la conciencia a los instintos, el ordenamiento a la improvisación”, 
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2010). 
 
Por su parte, Manuel Castells refiere que: 
En el ámbito urbano -donde se ha constatado un acelerado proceso de urbanización- los 
pronunciamientos en este sentido, que parten de sociólogos, urbanistas y planificadores, 
confluyen en la idea de que elaborar un planeamiento permite trascender, ya que es una 
herramienta de gestión para el desarrollo. (como se citó en Romero, Oliveras, Mesias, 
Enet, García, Coipel y Osorio, 1999, p.59) 
 
Otra manera de definir la planeación o planeamiento es como: 
Todo un sistema para prever, racionalizar y coordinar las acciones contundentesal 
cumplimiento de un conjunto moderado, ordenado y coherente de propósitos; como un 
proceso continuo que avanza por aproximaciones sucesivas y exige revisiones y ajustes 
permanentes; como la actividad política por excelencia que requiere de imaginación y 
voluntad de cambio orientada a transformar la sociedad y no a perpetuar sus 
inconvenientes. (Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A., 1978, p. 383) 
 
El Ordenamiento Territorial (OT), surge como disciplina a principios de los ochenta del siglo 
pasado y en la actualidad se constituye: 
Un proceso planificado y una política de Estado, en donde se plantea el análisis de la 
estructura territorial, para organizar y administrar en forma adecuada y racional la 
ocupación y uso del territorio, así como el desarrollo físico espacial en un todo armónico 
con las condiciones naturales, a fin de prevenir y mitigar los impactos generados por las 
actividades económicas y sociales en una unidad territorial y contribuir al bienestar de la 
población y la preservación de la oferta ambiental. (Boville y Sánchez, 2007, pág. 20) 
 
Otro concepto del OT refiere: 
Proponer e implementar un uso del territorio, proyectando los aspectos sectoriales 
(políticas ambientales, sociales, culturales y económicas) y los aspectos territoriales (uso 
y ocupación) teniendo en cuenta la oferta ambiental, la demanda social, la mejor 
organización funcional del territorio y la posibilidad de uso múltiple del mismo, y facilitar 
de este modo a la administración municipal gestionar y planificar en forma concertada los 
5 
programas de inversión, propendiendo por el bienestar de la población. (Boville y 
Sánchez, 2007, pág. 24) 
 
Por esto el Plan General de Ordenamiento Territorial y Urbanismo del Municipio considera al 
OT como: 
Una disciplina científica, política, interdisciplinaria, global, técnica y administrativas, 
convirtiéndose en una disciplina integradora, que cataliza el saber acumulado de las 
experiencias tanto en la planificación territorial, el desarrollo urbano, como en el conjunto 
de disciplinas que coexisten y operan en un espacio común. (Secretaría de Desarrollo 
Social, 2005, pág. 12) 
 
Es en este sentido que la GIR permea dentro de los procesos de planeación, y durante su 
implementación de manera estratégica engloba la regulación del ordenamiento del territorio para 
la reducción de riesgos ante los desastres naturales. 
 
El Desarrollo Urbano (DU) es: 
Un proceso de adecuación y ordenamiento, a través de la planeación del medio urbano, en 
sus aspectos físicos, económicos y sociales; implica además de la expansión física y 
demográfica, el incremento de las actividades productivas, la elevación de las condiciones 
socioeconómicas de la población, la conservación y mejoramiento del medio ambiente y 
el mantenimiento de las ciudades en buenas condiciones de funcionamiento. (Landa, 
1976, p. 15). 
 
En algunos países coexisten diferentes tipos de definiciones, ya sea que han sido retomados o 
duplicados por los diferentes órdenes administrativos que simplemente tienen el carácter de 
complementariedad en todos los niveles de planeamiento territorial. En el caso de nuestro país, 
se ha evidenciado la falta de materialización de las disposiciones de los programas, ante la 
inexistente definición de lo que debe de ser el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano. 
Partiendo de esto, desde el punto de vista territorial, la intervención colectiva para las 
transformaciones y la protección del territorio contradice muchas veces la visión del papel de las 
regulaciones, prohibiciones y estrategias propuestas que no están definidas en el proceso de 
ordenamiento territorial y desarrollo urbano ante sus instrumentos de planeación. Una de las 
principales atribuciones de la GIR es ser un instrumento complementario del análisis del 
territorio, considerando que, en los niveles del planeamiento territorial, se estudian las 
condiciones ambientales, geográficas, demográficas, sociopolíticas, pero desde el punto de vista 
del riesgo, implica su análisis e implementación en los procesos de la planeación y el 
ordenamiento territorial, en conjunto con los órdenes de gobierno y la sociedad. 
 
Justificación 
Durante los procesos de planeación, se ha observado que el análisis del riesgo de desastres no se 
encuentra regulado ante el crecimiento sin control de zonas urbanas y ecológicas, constituyendo 
un riesgo social y administrativo. Ante esto, existen numerosas pérdidas humanas y económicas, 
como consecuencia de la ocurrencia de fenómenos naturales o antrópicos, conllevando a 
situaciones de emergencias o desastres. Como un panorama de la gestión en la prevención, 
atención y recuperación de emergencias y desastres, se encuentran las metodologías para la 
gestión y que comprenden aspectos administrativos, logísticos y políticos, que pueden utilizarse 
como herramientas para reducir la vulnerabilidad territorial; una es el Marco de Hyogo y su 
6 
complemento el Marco Sendai. 
 
De acuerdo con lo anterior, se plantea como premisa el análisis de estos instrumentos para 
encontrar las concordancias, si existen, dentro del planeamiento del desarrollo urbano y 
ordenamiento territorial. Como parte de la Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres 
de las Naciones Unidas (CMRD/ONU) celebrada en 2005, se estableció en el Marco de Acción 
de Hyogo que es “un plan detallado para guiar los esfuerzos destinados a la reducción de riesgo 
de desastres durante la próxima década” ((CMRD/ONU), 2005, p.7). De este modo, el objetivo 
principal en sus orígenes era “lograr para el año 2015 una reducción considerable de las pérdidas 
que ocasionan los desastres en términos de vidas humanas y bienes sociales, económicos y 
ambientales de las comunidades y los países” (CMRD/ONU, 2005, p.7) 
 
El Marco de Acción Hyogo tiene cinco grandes prioridades de acción, que a nivel mundial son 
tomados como procedimientos metodológicos para implementar la gestión del riesgo de 
desastres y crear comunidades resilientes: 
a) Lograr que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad. 
b) Conocer el riesgo y tomar medidas. 
c) Desarrollar una mayor comprensión y concientización. 
d) Reducir el riesgo. 
e) Estar preparado(a) y listo(a) para actuar. 
 
El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres, según lo establecido en la 
Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas es: 
El instrumento sucesor del Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la 
resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres. El alcance de la 
reducción del riesgo de desastres se ha ampliado considerablemente para centrarse tanto 
en las amenazas naturales como de origen humano, así como en las amenazas y los 
riesgos ambientales, tecnológicos y biológicos conexos. (Organización de las Naciones 
Unidas, Tercera Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres (Tercera 
CMRD/ONU), 2015, p. 12) 
 
El Marco Sendai, tiene cuatro prioridades complementarias al Marco de Acción Hyogo, con las 
cuales se retoma el procedimiento de incorporar la gestión de riesgos de desastres en las políticas 
y planificación del territorio: 
a) Comprender el riesgo de desastres. 
b) Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo. 
c) Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia. 
d) Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz, y 
“reconstruir mejor” en el ámbito de la recuperación, la rehabilitación y la 
reconstrucción. 
(Tercera CMRD/ONU, 2015) 
 
La gestión integral de riesgo (GIR) tiene como metodología las cinco prioridades de acción del 
Marco de Hyogo, que es implementada durante el diagnóstico y la formulación del ordenamiento 
territorial y en la elaboración de programas de desarrollo urbano, solo dependerá de las políticas 
territoriales de los países al implementar su metodologíacon las cinco acciones. Gustavo 
Wilches-Chaux, complementa esta herramienta en cada línea de acción como un proceso teórico 
7 
para la aplicación metodológica: 
a) Lograr la reducción del riesgo sea una prioridad 
● Plan de gestión del riesgo. 
● Plan de emergencias. 
b) Conocer el riesgo y tomar medidas 
● Factores de vulnerabilidad. 
● Identificar los riesgos. 
● Herramientas de intervención. 
c) Desarrollar una mayor comprensión y concientizar 
● Recursos disponibles y que se deben de conseguir. 
● Cronogramas y planes específicos de acción. 
● Sistemas de monitoreo y evaluación. 
d) Reducir los factores fundamentales del riesgo 
● Reconocer el territorio. 
● Caracterizar las amenazas. 
e) Estar preparado(a) y listo (a) para actuar 
● Representantes de la comunidad. 
● Autoridades municipales. 
● Gestión del riesgo. 
● Programas de gobierno. 
 (Wilches-Chaux, 2008) 
 
Es evidente que, para analizar los instrumentos, no basta con indagar sólo en el significado de los 
conceptos operativos, si no que se busca entender cómo pueden pensarse nuevos caminos para 
prevenir, enfrentar y superar los desastres. Estos procesos se identifican y se pueden constituir 
como nuevas formas para formular políticas y proponer acciones adecuadas para controlar, 
mitigar y prevenir el riesgo de desastres en conjunto con la planeación del desarrollo urbano y el 
ordenamiento territorial. 
 
Formulación del problema 
Se detecta en los asentamientos humanos costeros un nivel de vulnerabilidad alto debido entre 
otras razones a que su planeación del desarrollo urbano no incorporó las estrategias 
metodológicas de la gestión integral de riesgos como un componente de análisis y propuesta 
estratégica. 
 
En síntesis, las variables que constituirán las bases del análisis en la presente investigación son: 
desarrollo urbano, ordenamiento territorial, gestión integral del riesgo y gestión de riesgo de 
desastres. Este análisis se hace bajo dos criterios: la metodología existente dentro de los marcos 
jurídicos internacionales y nacionales, y la experiencia de cara a un desastre en el campo de 
estudio. 
 
El problema planteado genera las siguientes preguntas de investigación: 
a) ¿Cuál es la relación entre la vulnerabilidad de un territorio y su capacidad de resiliencia? 
b) ¿Existe relación entre las estrategias de la gestión integral de riesgo y la planeación del 
desarrollo urbano? 
c) ¿Cómo se incorporan las estrategias de la gestión integral de riesgo en la planeación del 
desarrollo urbano? 
d) ¿De qué manera las estrategias de la gestión integral de riesgo pueden incorporarse a la 
8 
metodología de la planeación del desarrollo urbano e incidir en la formación de ciudades 
resilientes? 
 
Las respuestas a estas preguntas van de la mano de las motivaciones individuales y colectivas 
que influyen para determinar la metodología adecuada con el fin de abordar la gestión integral de 
riesgo dentro de los procesos de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Esta investigación 
busca analizar las variables para contribuir a plantear mejores estrategias vinculadas al desarrollo 
urbano, así como para integrarse dentro de las capacidades adaptativas ante los impactos de 
eventos peligrosos. 
 
Hipótesis 
Estas preguntas de investigación plantean la siguiente hipótesis: 
 
La incorporación de las estrategias relativas a la gestión integral de riesgo como elemento de la 
planeación del desarrollo urbano en ciudades costeras posiblemente incidirá en la reducción de la 
vulnerabilidad del territorio y en el incremento de su capacidad de resiliencia. 
 
Objetivos de la investigación 
a) Objetivo general 
● Proponer mediante la incorporación de estrategias de la gestión integral de riesgo en 
la planeación del desarrollo urbano la reducción de pérdidas humanas y materiales e 
incrementar su resiliencia. 
b) Objetivos específicos 
● Relacionar e incorporar las estrategias de la gestión integral de riesgo en la planeación 
del desarrollo urbano. 
● Identificar los estudios complementarios para la planeación urbana en ciudades 
costeras del Estado de Veracruz. 
 
Metodología de la investigación 
La presente investigación se desarrolla sobre la base de una metodología esencialmente mixta, 
teniendo un enfoque exploratorio-analítico, que consta de dos pasos: 
 
Teoría 
La vinculación de las variables dependientes o conceptos operativos se realizará a través de una 
investigación del tipo correlacional y descriptiva: 
a) Planeación del desarrollo urbano 
b) Gestión integral de riesgo 
 
De esta manera se busca la concordancia de estrategias metodológicas en los conceptos 
operativos para su implementación en el procedimiento de desarrollo urbano. 
 
Metodología 
Para el análisis cuantitativo y cualitativo de la variable desarrollo urbano y gestión integral de 
riesgo se realiza un esquema de muestreo de la encuesta a partir de un muestreo probabilístico, 
estratificado, bietápico y por conglomerados. 
 
9 
a) Población y muestreo 
La población que habita en viviendas ubicadas en la zona vulnerable a inundaciones (pluviales, 
fluviales, costeras y lacustres) de la cabecera municipal de Tecolutla, que es nuestro objeto de 
estudio, se estratificó de acuerdo al estudio de cuatro estratos pertenecientes a los seis AGEBs 
que conforman la cabecera municipal: 3015800010276, 3015800010261, 3015800010115 y 
3015800010100. 
 
El total de la muestra calculada corresponde a 168 personas, siendo distribuidos en cuatro 
AGEBS seleccionados a partir de dos criterios: 1) los estratos o AGEBs que han tenido mayor 
impacto a fenómenos hidrometeorológicos y 2) los que tienen mayor proximidad a los cuerpos 
de agua, en este caso el río Tecolutla, el Golfo de México y con las llanuras y marismas de 
inundación. 
 
b) Técnica y procedimientos de recolección de información 
Se diseñó y aplicó el instrumento de recolección de datos, teniendo en cuenta y midiendo las 
variables teóricas de nuestro marco conceptual: 
● Variables sociodemográficas: Sexo, edad, escolaridad, ocupación, ingresos y 
tipología de la vivienda. 
● Variables teóricas: Éstas se encuentran agrupadas en tres partes: gestión prospectiva, 
gestión correctiva y gestión reactiva. 
○ Escalas de medición de las variables. Todas las variables teóricas se investigan 
de acuerdo a la Escala de Gestión de Riesgo: prospectiva, correctiva y reactiva. 
Este rango representa el grado de afirmaciones para medir las variables de 
estudio (Rubiano Vargas y Ramírez Cortés, 2009). 
■ Escala prospectiva: Tiene como objeto medir la intervención de nuevas 
condiciones de riesgo que podrían plasmarse con el desarrollo de nuevas 
inversiones, proyectos, etc. Y busca controlar el comportamiento de los 
factores de riesgo. 
■ Escala correctiva: Tiene como objetivo medir la intervención del riesgo 
existente producto de procesos históricos de construcción ya plasmados en 
el territorio, con efectos diferenciados sobre distintos sectores y grupos 
humanos. 
■ Escala reactiva: Su objetivo es medir el riesgo que pudo ser reducido, por lo 
que el escenario futuro es el desastre. 
 
c) Técnicas y procedimientos de análisis de los datos 
Todos los datos para el análisis parten de una entrevista personal cara a cara a habitantes de 
viviendas particulares, mediante un cuestionario diseñado como el instrumento de medición. Se 
aplicaron un total de 168 cuestionarios en papel. Toda la información se tabula en Excel con el 
objetivo de construir una base de datos que alimenta el software SPSS® para el procesamiento 
estadístico. 
 
Para complementar el análisis se realiza una estancia de investigación en la Universidad del Bío-
Bío, campus Concepción, Chile. Esto con el objetivo de mejorar el análisis de las estrategias 
referentes al Desarrollo Urbano y Gestión de Riesgo de Desastres. De aquí parte el conocer los 
lineamientos de reconstrucción y de la Gestión de Riesgos de Desastres incluidos enlos Planes 
10 
Maestros de las localidades siniestradas debido al terremoto y el tsunami que acontecieron el día 
27 de febrero de 2010. 
 
Alcance de los capítulos 
La investigación busca analizar la relación entre las principales variables, específicamente las 
estrategias de la gestión integral del riesgo en el proceso de planeación del desarrollo urbano. 
Dependiendo de dicha relación, se busca establecer la estrategia para afrontar la vulnerabilidad 
del territorio. A partir de esto, se realiza el estudio de la zona seleccionada. 
 
De manera concreta, cada capítulo de la presente investigación aborda: 
 
Capítulo I. Es el marco teórico, describe la planeación y sus fases metodológicas, así como qué 
es el desarrollo urbano y su relación con el ordenamiento del territorio y los asentamientos 
humanos. También nos da las pautas a seguir de las estrategias internacionales para la gestión del 
riesgo de desastres, sus procesos de integración metodológica y su incorporación en el proceso 
del desarrollo urbano. Explica los modelos internacionales exitosos en la materia. 
 
Capítulo II. Aborda el marco referencial a nivel regional de nuestro caso de estudio, partiendo 
de la planeación en que se encuentran las ciudades costeras y el estado de los asentamientos 
humanos en ellas. Lo que respecta a la gestión integral del riesgo nos da un panorama de los 
impactos, vulnerabilidades, peligros y amenazas que sufre la región. Además, se revisa el atlas 
del riesgo del estado y de los mapas de trayectorias ciclónicas en los últimos 18 años. 
 
Capítulo III. En el estudio caso, que es el Centro de Población de Tecolutla, se describen los 
aspectos del medio natural y artificial: el paisaje, la accesibilidad y la vulnerabilidad y riesgos de 
las últimas dos décadas. Se exponen los aspectos normativos municipales y regionales, los 
programas de desarrollo urbano de 1998 y 2008, así como el Programa Región Totonaca 2013-
2016. Se explican las condiciones de riesgo y vulnerabilidad que ha padecido la región haciendo 
hincapié de los fenómenos ocurridos en 1999. 
 
Capítulo IV. Este capítulo contempla el abordaje metodológico de la investigación, el estudio de 
los conceptos operativos mediante el contraste diacrónico de los programas de desarrollo urbano 
y el contraste analítico de los mapas y cartografía de gestión integral del riesgo de la zona de 
estudio. Se muestra el diseño del instrumento para la captación de datos, su sistematización y la 
presentación de resultados. 
 
Capítulo V. La interpretación de resultados del estudio caso aborda la eficacia de los programas 
de desarrollo urbano, de los atlas de riesgo y de las políticas públicas del Centro de Población de 
Tecolutla. Así como las cuestiones exitosas en la materia y las fases o procesos a modificar 
dentro del proceso de desarrollo urbano. 
 
Por último, de manera concreta los productos de la presente investigación son: 
a) Un instrumento que contribuya a la evaluación de la gestión integral de riesgos en sus 
tres etapas en la zona de estudio. 
b) Un modelo conceptual y metodológico de las estrategias de gestión integral de riesgos en 
el proceso de planeación del desarrollo urbano en el estudio de caso. 
11 
c) Recomendaciones y posibles líneas de investigación derivadas de los resultados de esta 
investigación. 
 
12 
 
13 
I. PLANEACIÓN DEL DESARROLLO URBANO Y GESTIÓN 
INTEGRAL DEL RIESGO 
En el presente capítulo se dará a conocer las bases conceptuales y la fundamentación teórica del 
desarrollo urbano: la planeación, sus bases y fases, el ordenamiento del territorio, los tipos, los 
asentamientos humanos, la seguridad territorial y humana y por último la vulnerabilidad. Con 
esto, se busca comprender los enfoques que tienen, la relación de los factores y el 
establecimiento de estrategias dentro de los diferentes contextos internacionales. Para abordar la 
Gestión Integral de Riesgos (GIR), se combinan diferentes fases o ciclos a partir del Marco de 
Acción Hyogo y el Marco Sendai, este último teniendo como objetivo principal la resiliencia de 
las ciudades, buscando la necesidad de evaluar la manera de intervención sobre los riesgos en el 
territorio que ocasionan con el transcurso del tiempo afectaciones del tipo social, económico y 
ambiental, que repercuten en los procesos de desarrollo. 
 
Los objetivos de este capítulo son: 
a) Aportar las definiciones básicas de los conceptos utilizados en esta investigación. 
b) Presentar las fases metodológicas de la planeación y los conceptos del desarrollo urbano. 
c) Mostrar las estrategias metodológicas de la Gestión del Riesgo de Desastres, destacando 
los vínculos entre las fases en el proceso de planeación del desarrollo urbano. 
d) Analizar los modelos internacionales que incorpora la Gestión Integral de Riesgos en el 
proceso de planeación territorial y desarrollo urbano. 
 
1.1 La Planeación 
En el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2012), se define que “el planeamiento 
es la actividad que antepone la conciencia a los instintos, el ordenamiento a la improvisación”. 
Muchos autores han abordado el planeamiento desde diferentes puntos de vista. En el ámbito 
urbano (donde se ha constatado un acelerado proceso de desarrollo) los pronunciamientos en este 
sentido, que parten de sociólogos, urbanistas y planificadores, confluyen en la idea de que 
elaborar un planeamiento permite trascender, ya que es una herramienta de gestión para el 
desarrollo. 
 
La planeación o planeamiento se define como: 
Todo un sistema para prever, racionalizar y coordinar las acciones contundentes al 
complimiento de un conjunto moderado, ordenado y coherente de propósitos, también 
como un proceso continuo que avanza por aproximaciones sucesivas y exige revisiones y 
ajustes permanentes. Como la actividad política por excelencia que requiere de 
imaginación y voluntad de cambio orientada a transformar la sociedad y no a perpetuar 
sus inconvenientes (Ochoa, 2010). 
 
El sociólogo Manuel Castells Oliván refiere que: 
Los planes no son sólo instrumentos técnicos, son discursos sobre la ciudad, formas de 
presentar en términos razonables y perspectivos lo que va a ser un espacio urbano 
determinado, una perspectiva, es presentar en términos coherentes y articulados de forma 
técnica lo que en el fondo es una opción sobre lo que será el desarrollo urbano. (como se 
citó en PNUD, 2012, p.27). 
 
Se puede decir que la planeación tiene las siguientes características: 
14 
a) La planeación es el proceso de establecer objetivos y elegir, antes de tomar acción, los 
medios más adecuados para lograr estos objetivos, básicamente una elección sobre el 
futuro. Presupone la capacidad de seleccionar, entre varias alternativas, la que resulte más 
conveniente. Los planes y la planeación se refieren necesariamente a acciones futuras, 
cuya orientación y propósito han sido trazados de antemano. 
b) El carácter anticipatorio de la planeación implica necesariamente que ésta debe ser 
realizada previamente a los sucesos. En este sentido se planea para aminorar los efectos 
negativos derivados de algo indeseable que, se prevé, pudiera ocurrir en el futuro. 
c) Se planea para salir airoso de las situaciones problemáticas, para enfrentarlas racional y 
organizadamente y para resolverlas de la mejor manera posible. Es más, cuando los 
recursos disponibles son escasos o insuficientes, la planeación permite obtenerlos a 
tiempo y optimizar su utilización. 
d) Se dice que la planeación es eficaz si se alcanzan las metas. Se dice que es eficiente si se 
alcanzan las metas con el menor costo posible y que es de trascendencia si se logra el 
mayor impacto posible. 
 
La planeación significa establecer los objetivos a alcanzar, así como los métodos a utilizar, 
determinar las acciones, recursos y responsabilidades necesarios para lograr un resultado 
esperado. 
1.1.1 Bases de la planeación. 
Como vimosanteriormente, la planeación es una metodología encauzada a establecer una visión 
estratégica, de acuerdo con las etapas en las cuales se desea tener un control. De esta manera, 
tenemos: 
Las bases que facilitan una visión que va de lo general a lo particular, tomando en cuenta, 
primero las estrategias ligadas directamente de la visión y misión institucionales; después 
la planeación de las tácticas o metodologías específicas que se van a utilizar para lograrlo, 
y por último definir las acciones concretas o planes que ilustren más específicamente las 
acciones. (Universidad Iberoamericana, 2015) 
 
Desde este punto, la planeación es el propósito donde concurren los intereses personales y de una 
comunidad sobre las metas para controlar situaciones en un futuro. La mayoría de las veces, la 
planeación del territorio se realiza desde diferentes formas de organización social relacionadas 
con disciplinas técnicas a través de una estructura, siempre con el propósito del bienestar de la 
sociedad. 
 
Es conveniente señalar que estas bases aparecen en los diversos procesos metodológicos de la 
planeación del territorio, determinando acciones a ejecutar: 
 
1. Planeación de la acción 
Es el proceso que guía las actividades diarias de una organización o proyecto y determina sus 
necesidades, cuándo deben realizarse, quién debe hacerlas y qué recursos o aportaciones se 
necesitan. Corresponde al proceso de poner en práctica los objetivos estratégicos, por eso, 
también se llama planificación funcional. Cuando se presenta un plan de acción o un plan 
funcional como la base para una propuesta de recaudación de fondos o para la petición de un 
préstamo o para que otros compren, en un proceso o proyecto (Shapiro, 2003). 
15 
 
La Alianza Mundial para la Participación Ciudadana1 considera que la mayoría de los planes de 
acción consisten en los siguientes elementos: 
a) Una declaración de lo que se debe lograr (la producción o los resultados que surgen del 
proceso de planificación estratégica). 
b) Una explicación detallada de los pasos a seguir para lograr este objetivo. 
c) Un cronograma para fijar cuándo se tiene que realizar y cuánto tiempo es necesario 
(cuándo). 
d) Una aclaración de quién será el responsable de asegurarse de que se complete 
correctamente cada paso (quién). 
e) Una aclaración de las aportaciones/recursos necesarios. 
 
Todo esto se volverá a tratar más adelante en las fases de la planeación paso por paso. Si se sigue 
un proceso de planificación de acción, entonces se necesita un plan práctico para poder recurrir y 
llevar a cabo los pasos necesarios para lograr los objetivos y contribuir a largo plazo (Randel, 
2002). 
2. Planeación participativa 
La participación ciudadana en los procesos de planeación cobra importancia debido a la 
ineficiencia y falta de representatividad del sistema de planeación tradicional, que se caracteriza 
por diseñar, ejecutar y dar seguimiento a lineamientos establecidos de manera unilateral (de 
arriba hacia abajo), con resultados que no se reflejan en un mejoramiento de las condiciones de 
vida de la población. “Ante esta problemática, es cada vez más necesario establecer un sistema 
de planeación de abajo hacia arriba, donde se consideren las diferentes opiniones de todos los 
agentes involucrados en el diagnóstico, diseño, ejecución y seguimiento de proyectos 
específicos” (Terrones y Sánchez, 2010). 
 
“Las metodologías participativas se orientan a la construcción de procesos en los que las 
personas compartan el conocimiento que tienen sobre el mundo para reflexionar sobre las 
posibles alternativas a los problemas que de forma conjunta se plantean” (Ganuza, Olivari, Paño, 
Buitrago, y Lorenzana, 2010). 
 
El sentido de las metodologías participativas es, por tanto, esencialmente político en la medida 
en que trata de resolver uno de los problemas centrales de la democracia: “cómo hacer que 
mucha gente participe en un proceso deliberativo y de toma de decisiones, sin perder la calidad 
de los resultados y considerando la distribución desigual del poder que se da en todos los 
contextos” (Ganuza et al., 2010). 
 
Como procedimiento en la toma de decisiones, condiciona en algunas instancias de planeación 
tradicional el mejoramiento de la sociedad, esto en parte porque, la misma participación 
ciudadana al legitimar las decisiones que se construyen en conjunto, las acciones no son las 
adecuadas en impulsar un beneficio común, ya que las metodologías que se implican son a nivel 
macro, que en la mayoría de los casos no se obtienen los resultados favorables y en donde el 
conocimiento pleno de la realidad y de la población queda en un sistema de desigualdad. 
 
1 Es una alianza internacional establecida en 1993 para apoyar las fundaciones, el crecimiento y la protección de la 
acción ciudadana a través del mundo, especialmente en áreas donde la democracia participativa y la libertad de los 
ciudadanos para asociarse están amenazadas. 
16 
 
3. Planeación estratégica 
La planeación estratégica es una herramienta de gestión que permite apoyar la toma de 
decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el 
futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la 
mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen. La planeación 
estratégica consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter 
prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) 
para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva, la Planeación Estratégica es una 
herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones públicas.2 A partir de un 
diagnóstico de la situación actual (a través del análisis de brechas institucionales), la 
Planificación Estratégica establece cuales son las acciones que se tomarán para llegar a un 
“futuro deseado”, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo (Armijo, 2009). Su 
diferencia entre la de acción, es que para alcanzar sus objetivos se emplean una serie de pasos 
para desarrollar a mediano y largo plazo. En cambio, la de acción es en el corto plazo. Sin 
embargo, la eficiencia, la responsabilidad se da a medida que su organización siga un plan de 
cambios pertinentes necesarios para desarrollar la misión y los objetivos de la propuesta. 
Fases de la planeación estratégica 
En todo proceso de planificación estratégica es posible identificar tres grandes fases o etapas 
(desde un enfoque moderno), las cuales están permanentemente retroalimentándose: (a) 
formulación del plan estratégico, (b) implementación de los planes o programas de acción y (c) 
evaluación y seguimiento. 
Para el enfoque tradicional se presentan seis etapas que complementan al enfoque moderno: 
a) Diagnóstico. Es el primer paso de la planificación, que consiste en conocer y comprender 
el estado en el que se encuentran las cosas que deseamos cambiar. Es el proceso de 
análisis que permite conocer la situación actual de las cosas motivo del estudio y 
constituye ser la base para conocer los problemas y priorizar acciones para una adecuada 
toma de decisiones. Permite pronosticar los problemas del futuro (prognosis)3. Un 
adecuado diagnóstico permite resultados óptimos y acertados en el proceso de 
formulación de las propuestas de cambio. 
b) Formulación (planeación). Define las propuestas de cambio, a través de un conjunto de 
proyectos, actividades y tareas. Se define en función de objetivos y metas, y políticas para 
el cambio. Es un proceso sistemático para organizar y viabilizar las decisiones 
económicas y sociales del país, cuya ejecución oportuna permite racionalizar el uso de los 
recursos reales y financieros destinados a la producción económica de bienes y servicios. 
Como un proceso sistemático, consisteen la constante identificación de problemas, 
análisis de alternativas, adopción de estrategias, formulación de presupuestos, programas 
y proyectos de inversión. Define políticas para la supervisión y control de la ejecución del 
plan, de la evaluación de resultados, etc. Define objetivos de desarrollo y también se 
 
2 La planeación estratégica ha tenido su origen en ámbitos militares y su uso en las organizaciones privadas 
alrededor de la década de los años 1960. Posteriormente, surge como instrumento de apoyo a la gestión pública en el 
marco de las iniciativas del New Public Management, de mediados de la década de los 1980 en los países de la 
OCDE. 
3 Es el conocimiento anticipado de algún suceso (RAE). 
17 
conoce bajo el nombre de fase de planificación. Fase de programación, en esta fase se 
organizan una serie de recursos para alcanzar los objetivos que hemos encontrado en la 
evaluación de necesidades (una necesidad a cubrir es un objeto a alcanzar). 
c) Implementación. Es la fase que permite organizar todas y cada una de las acciones que 
define el plan para su aplicación y ejecución en la vida real, en función de las prioridades 
establecidas. Es la fase preliminar para la ejecución del plan. En el enfoque tradicional, 
esta fase se realiza una vez concluidos los estudios de diagnóstico y la formulación. 
Permite la toma de decisiones en función de proyectos prioritarios y de la capacidad de 
financiamiento. Nótese que el tiempo transcurrido hasta esta fase es bastante prolongado 
y las decisiones para la ejecución se realizan en función del plan en su conjunto y de los 
recursos financieros con que se cuentan. 
d) Ejecución. Es la puesta en marcha y la aplicación en la práctica del plan por etapas, 
parcialmente o en su conjunto. En esta fase se produce la dirección, liderada por una 
persona o un grupo de personas, el control de los avances, obtención de objetivos y metas, 
así como el monitoreo del plan. También es la fase de desempeño, de emprender, de 
puesta en marcha. 
e) Evaluación. Consiste en examinar y/o comparar cualitativa y cuantitativamente los 
objetivos y metas alcanzados, lo que permite conocer a la vez los logros del plan y su 
eficacia en la práctica social. Evaluar supone valorar, emitir un juicio sobre algo, en este 
caso del proyecto. Dado que el proyecto se desarrolla a través de varias fases, la 
evaluación se realiza durante todo el proyecto, ya que evaluar permite mejorar. El diseño 
de la evaluación supone definir qué evaluar, cuándo evaluar y cómo evaluar. 
f) Retroalimentación o reformulación. Con los resultados obtenidos se procede a realizar los 
reajustes del plan y/o efectuar nuevas propuestas corrigiendo los errores anteriores para 
lograr de una manera más contundente los objetivos y metas propuestas. 
 
1.2 El Desarrollo Urbano 
El proceso de adecuación y ordenamiento, a través de la planeación del medio urbano, en sus 
aspectos físicos, económicos y sociales, implica además de la expansión física y demográfica, el 
incremento de las actividades productivas, la elevación de las condiciones socioeconómicas de la 
población, la conservación y mejoramiento del medio ambiente y el mantenimiento de las 
ciudades en buenas condiciones de funcionamiento. 
El desarrollo urbano persigue el equilibrio entre los aspectos físicos, económicos y 
sociales, siendo diferente del crecimiento parcial de algunos de estos que en ocasiones es 
interpretado como desarrollo. El desarrollo urbano debe ser concebido en forma integral 
con el desarrollo regional o territorial, ya que difícilmente se da en forma independiente 
(Landa, 1976). 
 
Para López (2010), el desarrollo urbano es: 
Un proceso antro-eco-cultural de adaptación y transformación del medio ambiente 
material e inmaterial, que experimenta un conjunto de asentamientos humanos en general 
(ej., la nación), y cada uno de ellos en particular (ej., los centros urbanos). Estos últimos, 
caracterizados por corresponder a nodos de población que se interrelacionan entre sí, y 
que irradian valores, normas, comportamientos y conductas. 
 
Además, el mismo autor menciona que: 
18 
Este concepto hace referencia a que el desarrollo urbano es un proceso “antrópico”, es 
decir, relativo al ser humano, que es “ecológico”, lo que nos recuerda que está inmerso en 
el orden natural que nos rodea y que es “cultural”, dicho en el sentido que es un producto 
empírico del saber material e inmaterial de cada asentamiento humano, y que como tal, 
deriva a una habilidad relativa de la sociedad global para desplegar diversos subprocesos 
de aculturamiento (acervo cultural del centro y/o su periferia, total o parcial). (López, 
2010) 
 
En la realidad, este proceso se materializa de muy diferentes maneras, acordes con las realidades, 
las adaptaciones y las transformaciones del hábitat propio de cada asentamiento humano, y 
también, al mismo tiempo, por formar parte de un conjunto interrelacionado con otros 
asentamientos, cada uno de ellos inmerso en su propio proceso de desarrollo urbano. De este 
modo, el desarrollo urbano, quiérase o no, es siempre un proceso dual. Se despliega como 
referido a un determinado “sistema de asentamientos humanos” como tal, pero simultáneamente, 
a “cada asentamiento” de este sistema en particular. “Esta cualidad dual es sustantiva en todo 
sentido, pero en especial, lo es para los efectos de formular una política pública integral, y/o si se 
trata de circunscribirla a sólo uno de estos dos ámbitos” (López, 2010). 
 
Al hacer presente este grado de inclusividad poblacional, se desea aludir a que no porque las 
recién mencionadas aldeas campesinas sean catalogadas como “rurales” en nuestras estadísticas 
censales, esto pueda significar que no participan del proceso de desarrollo urbano. “De hecho, 
forman parte del “sistema nacional mayor” y, desde luego, tienen su propio desarrollo urbano a 
escala y ritmo como se insertan en aquel” (López, 2010). 
 
El proceso de desarrollo urbano tiene como objetivo principal el ordenar el territorio, cuyas 
proyecciones de crecimiento de los asentamientos humanos posean la superficie de suelo 
urbanizable en un tamaño grande, mediano o pequeño. La diversidad de escalas implica un 
análisis más profundo sin limitar su división administrativa, sin perder las temáticas y problemas 
que lleven a un diagnóstico y a sus estrategias. La incorporación de temáticas de diferentes 
escalas en su planeación, hace que su complejidad sea su principal virtud en torno a transitar al 
entendimiento de los elementos estructurados del territorio y la ciudad, así como, la solución de 
la problemática de manera clara y concreta. 
 
1.2.1 Ordenamiento del territorio. 
El ordenamiento del territorio es un proceso planificado y una política de Estado, en donde se 
plantea el análisis de la estructura territorial, para organizar y administrar en forma adecuada y 
racional la ocupación y uso del suelo, así como el desarrollo físico espacial en un todo armónico 
con las condiciones naturales, a fin de prevenir y mitigar los impactos generados por las 
actividades económicas y sociales en una unidad territorial, y contribuir al bienestar de la 
población y la preservación de la oferta ambiental, a partir del diseño de acciones de 
intervención. 
Se hace ordenamiento territorial para proponer e implementar un uso del territorio, 
proyectando los aspectos sectoriales (políticas ambientales, sociales, culturales y 
económicos) y los aspectos territoriales (uso y ocupación) teniendo en cuenta la oferta 
ambiental, la demanda social, la mejor organización funcional del territorio y la 
posibilidad de uso múltiple del mismo, y facilitar de este modo a la administración 
19 
municipal gestionar y planificar en forma concertada los programas de inversión, 
propendiendo por el bienestar de la población (Boville y Sánchez, 2007, p. 54).1. Tipos de territorio 
La tipología del territorio es medida por el tamaño, y este por el número de habitantes. Se ha 
considerado con gran frecuencia como una característica fundamental, aunque, en general, a un 
nivel teórico, ha sido utilizada junto con otras características. Lo más frecuente es considerar la 
densidad de habitantes o de edificios. Estos criterios fueron utilizados de forma casi exclusiva, 
tanto por sociólogos como por geógrafos, en los primeros momentos del desarrollo de los 
estudios urbanos (Capel, 1975). 
a) Urbano. 
El territorio urbano es el que, en el planeamiento general del territorio, se determina como tal, 
bien porque cuenta con todos los servicios y dotaciones necesarios (acceso rodado, red de 
abastecimiento y evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica), bien porque se 
encuentra consolidado en su mayor parte por la edificación. Así mismo se considera suelo 
urbano aquel que ha sido desarrollado y urbanizado conforme a lo determinado por el 
planeamiento.4 
Dentro del territorio urbano, hay que distinguir entre territorio urbano consolidado, que es 
el que no precisa ningún tipo de mecanismo de distribución de beneficios y cargas, y el 
territorio urbano no consolidado, de núcleo rural o urbano especial, que puede precisar de 
alguna figura de desarrollo (Plan Especial o Plan Sectorial) o de gestión previa a su 
edificación. (Factica. Servicios Inmobiliarios, 2015) 
 
b) Urbanizable. 
Es el que no está definido por el planeamiento como urbano ni como no urbanizable. El 
territorio urbanizable se clasifica en territorio urbanizable sectorizado, que es el previsto 
por el planeamiento para su inmediata transformación, territorio urbanizable sin sectorizar 
y territorio urbanizable especial, con peculiares características de asentamientos 
existentes, con urbanización parcial y especial entorno ambiental, que tendrán el régimen 
legalmente previsto para su protección ambiental (Factica. Servicios Inmobiliarios, 2015). 
 
c) No urbanizable. 
El territorio no urbanizable, es aquel que cuenta con algún tipo de protección específica, 
en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o 
culturales, para la prevención de riesgos naturales acreditados en el planeamiento 
sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del 
dominio público. También se considera territorio no urbanizable protegido por el 
planeamiento en el que, así determinado por sus propios valores de carácter agrícola, 
forestal, ganadero, minero, paisajístico o por otras riquezas naturales, así como aquellos 
que se reserven para la dotación de infraestructuras o servicios públicos. Así mismo en el 
planeamiento del desarrollo urbano considerará territorio no urbanizable inadecuado el 
necesario por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales o 
por la necesidad de garantizar un desarrollo sostenible del territorio (Factica. Servicios 
Inmobiliarios, 2015, p.8). 
 
4 En esta investigación se tomará la clasificación del territorio, como lo dispone la gestión de riesgos de desastres, 
siendo la unidad de análisis de este concepto (Factica. Servicios Inmobiliarios, 2015). 
20 
 
2. Seguridad territorial5 
La Seguridad Territorial estudia: 
Las relaciones entre las dinámicas de la naturaleza y de las comunidades en el territorio, 
en donde los múltiples fenómenos o procesos humanos, ecológicos, sociales, económicos 
y jurídicos-institucionales comparten un solo tejido que integra un equilibrio para el 
desarrollo de un territorio sano, seguro y sostenible. Para efectos de lo cual se entiende el 
territorio como el resultado de la interacción permanente entre la dinámica de la 
naturaleza y la dinámica de las comunidades humanas o, en otras palabras, entre 
ecosistema y cultura (Wilches-Chaux y Garcia, 2008, p. 90). 
 
Quizás el aporte de este enfoque a los retos de la gestión territorial (con implicaciones prácticas 
frente a las llamadas “amenazas naturales” y a las exacerbadas por el cambio climático), consiste 
en asumir y construir la seguridad, como un concepto de doble vía, “puesto que la dinámica de 
los ecosistemas no será una amenaza contra las comunidades humanas, en la medida en que 
nuestra propia dinámica no sea una amenaza en contra ellos” (Wilches-Chaux y Garcia, 2008, p. 
91). 
 
El objetivo principal es la estabilidad del territorio ante amenazas de distintos orígenes 
(naturales, antrópicos y astronómicos) procedentes del propio territorio o de agentes externos, 
evitando que los fenómenos o procesos puedan convertirse en desastres para el corto, mediano y 
largo plazo en el mismo territorio, y el tejido resultante de los múltiples lazos o interacciones 
entre los factores de los cuales dependen. Tanto la seguridad territorial como la humana debe 
permitirles a las comunidades y a los ecosistemas incrementar su resiliencia y su resistencia 
frente a amenazas de índole natural (como un terremoto, una erupción volcánica o un huracán), 
de índole socio-natural (como las derivadas del cambio climático) o eminentemente antrópicas, 
como un accidente industrial, un conflicto armado o el impacto de la caída de precios de un 
producto estratégico para la comunidad, en los mercados nacionales o internacionales. 
 
1.2.2 Asentamientos humanos. 
En la Declaración de Vancouver de 1976 se definió a los asentamientos humanos como sigue: 6 
Asentamientos humanos significa la totalidad de la comunidad humana -ya sea ciudad, 
pueblo o aldea- con todos los elementos sociales, materiales, organizativos, culturales y 
espirituales que la sustentan. El tejido de los asentamientos humanos consta de elementos 
físicos y de servicios a los que estos elementos aportan el soporte material (Organización 
de las Naciones Unidas-Habitat, 2015). 
Los componentes físicos consisten en: 
a) Vivienda. Es decir, las superestructuras de diferentes formas, tamaños, tipos y 
 
5 El concepto se desarrolló de manera extensa en Wilches-Chaux, 2007. 
6 Las Naciones Unidas celebraron su primera conferencia sobre el tema de la organización física y espacial de la 
vida humana en el planeta, y sobre las medidas nacionales e internacionales necesarias para dar cabida al creciente 
número de poblaciones en comunidades urbanas y rurales. Esta conferencia, que se denominó Hábitat I: Conferencia 
de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos estableció que el concepto de asentamientos humanos debía 
constar de varios elementos que ya habían sido considerados por separado: la vivienda, la construcción, la 
planificación y la relación de estas y otras actividades, como el cambio ambiental y el desarrollo nacional e 
internacional. 
21 
materiales erigidas por el ser humano para la seguridad, privacidad y protección ante 
los elementos y para afirmar su singularidad dentro de una comunidad. 
b) Infraestructura. Es decir, la complejidad de las redes destinadas a proporcionar o 
sustraer del refugio a personas, mercancías, energía o información. 
c) Servicios. Abarcan aquellos requeridos por la comunidad para el cumplimiento de 
sus funciones como un cuerpo social, tales como la educación, la salud, la cultura, el 
bienestar, la recreación y la nutrición. 
 (Organización de las Naciones Unidas-Habitat, 2015). 
 
En los últimos años, este concepto de asentamientos humanos se ha ampliado hasta convertirse 
en el marco para un desarrollo socioeconómico nacional general en el contexto de la formulación 
de estrategias mundiales en materia de vivienda. En la actualidad se afirma que los 
asentamientos humanos son: 
Una dimensión espacial, así como la expresión física de la actividad económica y social. 
Ningún acto creativo tiene lugar sin ser influenciado por las condiciones de hábitat. A su 
vez, lacreación de asentamientos humanos viables inevitablemente se convierte en un 
objetivo, un indicador y un requisito previo para el desarrollo social y económico 
(Organización de las Naciones Unidas, 2015). 
 
Los asentamientos son un requisito previo al desarrollo social y económico, en los cuales ningún 
progreso social para un crecimiento económico sostenible puede ocurrir sin sistemas eficientes 
de asentamiento y redes de asentamiento. 
 
Los asentamientos son uno de los objetivos del desarrollo urbano en los lugares donde las 
personas pueden vivir, aprender y trabajar en condiciones de seguridad, confort y eficiencia 
como una necesidad elemental y fundamental. Los asentamientos son también un indicador, en 
cuanto son la expresión más visible de la capacidad de una sociedad para satisfacer algunas de 
las necesidades fundamentales de sus miembros: pueden marcar logros, pero también exponer la 
miseria, el abandono y la desigualdad. 
 
1. Tenencia jurídica del suelo 
Este tema cobra importante relevancia sin el menosprecio de las variables principales de esta 
investigación, ya que en la “posesión” de una “propiedad” existen diferentes conceptos jurídicos, 
que desde la perspectiva jurídica del Derecho Consuetudinario Anglosajón o “Common Law” y 
de la tradición jurídica Románica pueden ser no relevantes para aquellos países que no 
pertenecen a alguna de estas dos tradiciones jurídicas, como es el caso de gran parte de la 
América Latina y nuestro país. En la indagación de esta investigación revisaremos conceptos 
desde la perspectiva jurídica inglesa por parte de John W. Bruce de Land Tenure Center (LTC) 
de la University of Wisconsin, pasando por la Organización de las Naciones Unidas para la 
Alimentación y la Agricultura (FAO) y retomando las palabras de José Hinojosa Ortiz, profesor 
del departamento de derecho de la Universidad Iberoamericana. 
 
En el año de 2003, la FAO presentó una serie de volúmenes relacionados sobre el tema la 
Tenencia de la Tierra por parte de la Dirección de Desarrollo Rural. Es importante señalar que 
esto jugó un papel fundamental para entender el rol que juega la tenencia de la tierra dentro de 
los procesos de ordenamiento de los asentamientos humanos, ya que la finalidad es entender que 
22 
existen programas de desarrollo urbano en los que muchas veces no recurren a los mecanismos 
metodológicos utilizados para intervenir con proyectos y programas la planeación y 
ordenamiento del suelo. 
 
La FAO menciona que la tenencia de la tierra es: 
La relación, definida en forma jurídica o consuetudinaria, entre personas, en cuanto 
individuos o grupos, con respecto a la tierra. La tenencia de la tierra es una institución, es 
decir, un conjunto de normas inventadas por las sociedades para regular el 
comportamiento. Definen cómo se otorga el acceso a los derechos de utilizar, controlar y 
transferir la tierra, así como las pertinentes responsabilidades y limitaciones. (FAO 
Estudios sobre tenencia de la tierra, 2003) 
 
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (2003) clasifica a 
la tenencia de la tierra en las siguientes categorías: 
a) Privada. Asignación de derechos a una parte privada, que puede ser un individuo, una 
pareja casada, un grupo de personas o una persona jurídica, como una entidad 
comercial o una organización sin fines de lucro. 
b) Comunal. Puede existir un derecho colectivo dentro de una comunidad en el que cada 
miembro tiene derecho a utilizar independientemente las propiedades de la comunidad. 
c) De libre acceso. No se asignan derechos específicos a nadie, ni se puede excluir a 
nadie. 
d) Estatal. Se asignan derechos de propiedad a una autoridad del sector público. 
 
El derecho que tiene una persona sobre un objeto como la tierra puede considerarse como una 
forma de propiedad. El concepto de propiedad es amplio e incluye, por ejemplo, la propiedad 
intelectual. En el caso de la tenencia de la tierra, algunas veces se describe con mayor precisión 
como el derecho de propiedad a la tierra. Muchas veces se establece una distinción entre “bienes 
raíces” o “bienes inmuebles” por un lado, y “propiedad personal” o “bienes muebles”, por el 
otro. En el primer caso, la propiedad incluiría la tierra y sus elementos fijos (edificios, árboles, 
etc.) que se considerarían como bienes inmuebles. En el segundo, se incluirían bienes no 
vinculados a la tierra, por ejemplo, el ganado (FAO Estudios sobre tenencia de la tierra, 2003). 
 
En algunas ocasiones puede ser útil simplificar la representación de los derechos de propiedad 
identificando los siguientes componentes: 
a) Derechos de uso. Derechos a utilizar la tierra para el pastoreo, producción de cultivos 
de subsistencia y recolección de pequeños productos forestales. 
b) Derechos de control. Derechos a tomar decisiones sobre la forma de utilizar la tierra, 
en particular a decidir qué cultivos deben plantarse y a beneficiarse financieramente 
de la venta de los cultivos. 
c) Derechos de transferencia. Derecho a vender o a hipotecar la tierra, a cederla a otros 
mediante reasignaciones intracomunitarias, a transmitirla a los sucesores mediante 
herencia y a reasignar los derechos de uso y control. 
 
En términos generales, los derechos de tenencia de la tierra se clasifican muchas veces 
teniendo en cuenta si son “formales” o “informales”. Puede haber problemas de 
percepción con este planteamiento ya que, por ejemplo, algunos de los llamados derechos 
23 
informales pueden ser, en la práctica, muy formales y seguros en su propio contexto. A 
pesar de estos problemas de percepción, la división de la tenencia en formal e informal 
puede servir en algunos casos de base para análisis útiles (FAO Estudios sobre tenencia 
de la tierra, 2003). 
 
El Centro de Tenencia de la Tierra (LTC por sus siglas en ingles), fue establecido en 1962 por la 
Universidad de Wisconsin-Madison, el cual promueve de manera equitativa y sostenible la 
administración de la tierra. El LTC promueve investigaciones interdisciplinarias avanzadas para 
reformas políticas entre comunidades locales, nacionales e internacionales. De aquí parte la 
indagación desde la perspectiva jurídica anglosajona, en la cual los términos provienen del 
feudalismo inglés y la conquista de Inglaterra en 1066 por parte de los normandos. De donde el 
término “tenencia” (ternure) implica el derecho a poseer tierras, en lugar del simple hecho de 
tenerlas. En donde una persona puede tener derechos legales de una tierra o recursos sin que esto 
implique que tomó posesión. 
 
Con el capitalismo, surgieron otros términos simplificados donde los poseedores de la tierra 
redujeron sus obligaciones y surgen dos formas básicas de tenencia: “freehold” (propiedad) y 
arrendamiento. (“Free simple” y “free simple absolute” sinónimos de freehold y propiedad 
privada). Es en donde la estructura agraria es unimodal, donde la mayor parte de las tierras están 
distribuidas en pocos grandes propietarios y la pequeña parte de las tierras está en manos de 
muchos pequeños propietarios. 
 
Cuando existen cambios en la tenencia, no necesariamente implican una reforma agraria, ya que 
ni el estado ni personas físicas o legales pueden interferir con la posesión o uso de la tierra por 
parte de un individuo. De aquí parte que la legislación occidental reconoce dos tipos básicos de 
propiedad: la propiedad real, según la ley angloamericana o inmueble de acuerdo a la ley civil 
europea y la propiedad personal, para los angloamericanos y mueble para los europeos. Como 
respuesta, se ha argumentado que la propiedad comunal por sí misma no implica un uso 
desregulado y en consecuencia se observa un sistema de registro en el cual se crea una base de 
datos mediante mapas combinados de fotografías áreas, de sensores remotos, levantamientos 
topográficos y sistemas de geoposicionamiento (GPS). 
 
Para el caso de nuestro país, estopresenta conflictos por situaciones ambiguas derivadas de las 
distintas figuras jurídicas. Los sistemas no se encuentran en vigencia, de acuerdo a las nuevas 
necesidades relacionadas a la producción agrícola. Esto lo vemos en la existencia de los algunos 
predios que se encuentran en situación irregular por la intervención directa de las autoridades, 
que dentro de los bienes de las comunidades inician una legislación poco vigente. Como refiere 
José Hinojosa (1981, p. 613), la expresión “‘tenencia de la tierra’ en nuestro medio tiene el 
significado de problemas agrarios”. Para Hinojosa, esto relaciona las necesidades de los 
asentamientos humanos ya desvinculados a la producción agropecuaria, esto es que: 
Al satisfacer las necesidades de habitación se pasa de una simple inadvertencia o 
ignorancia de los términos que afirman que las consecuencias de los problemas sociales y 
agrarios recaen en la utilización de palabras y expresiones genéricas que no comprenden 
los términos reconocidos en nuestras leyes. (Hinojosa, 1981, p. 613) 
 
En los servicios de investigación y análisis de la Cámara de Diputados de la LIX legislatura, se 
refuerzan estas aparentes contradicciones respecto al artículo 27 constitucional, en donde se 
24 
contempla la posibilidad de enajenar tierras ejidales. En este contexto, se derivan los conflictos e 
inseguridades en la tenencia de la tierra que se traducen en vulnerabilidad social, territorial y en 
violencia social. Estos grandes conflictos también se centran en los límites territoriales en donde 
debido a la inexistencia de las normas legales, no se considera el grave problema que representan 
las condiciones ambientales y climatológicas, así como también la contaminación de diferentes 
regiones territoriales en el país. 
 
2. Seguridad humana y patrimonial 
El concepto de seguridad humana surgió en los ámbitos de investigación para la paz en la década 
de los años 1980, en oposición al concepto de “seguridad nacional” predominante durante la 
Guerra Fría. Pero su divulgación masiva a nivel internacional ocurrió en 1994, cuando el 
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) centró en esta idea su informe 
Desarrollo Humano. Para el PNUD, el corazón de la inseguridad humana es la vulnerabilidad, y 
la pregunta que debe formularse es cómo proteger a la gente, insistiendo en el involucramiento 
directo de las personas y en la estrecha vinculación existente entre desarrollo y seguridad 
(Wilches-Chaux y Garcia, 2008). 
 
Como idea inicial, el PNUD identificaba ocho dimensiones de seguridad (y por lo tanto de 
inseguridad): económica, financiera, alimentaria, sanitaria, ambiental, personal, de género, 
comunitaria y política. 
 
El concepto de seguridad es, pues: 
Evolutivo y la discusión que genera es una excelente oportunidad para replantear los 
viejos esquemas de la seguridad centrados en aspectos militares y para detectar las 
necesidades del conjunto del planeta, con toda su diversidad, que han merecido apenas 
atención en las políticas públicas generales (Wilches-Chaux y Garcia, 2008). 
 
Según la definición de la Comisión de Seguridad Humana: 
La seguridad humana significa proteger las libertades vitales. Significa proteger a las 
personas expuestas a amenazas y a ciertas situaciones, robusteciendo su fortaleza y 
aspiraciones. También significa crear sistemas (políticos, sociales, ambientales, 
económicos, militares y culturales) que faciliten a las personas los elementos básicos de 
supervivencia, dignidad y medios de vida. (Instituto Interamericano de Derechos 
Humanos, 2003, p. 4) 
 
Se trata de un concepto inclusivo y centrado en las personas. Surge desde la sociedad civil como 
un intento de proteger a los individuos y sus comunidades, más allá de la preocupación por la 
defensa del territorio y el poder militar. 
Se basa en la noción de seguridad de persona, en el entendido de que tanto el Estado, 
como los actores no estatales y la persona humana son los responsables del desarrollo y 
deben involucrarse, por tanto, en la promoción de políticas y acciones que fortalezcan la 
seguridad y el desarrollo de las personas. 
Su carácter es multidimensional. La seguridad humana intenta establecer las dimensiones 
políticas, económicas, sociales, culturales y ambientales que afectan la seguridad de las 
personas e identifica amenazas tradicionales y no tradicionales a la seguridad, partiendo 
de la constatación que la misma no es unidimensional, sino que está compuesta por 
múltiples dimensiones (Wilches-Chaux y García, 2008). 
 
25 
Para el concepto de seguridad humana Wilches-Chaux y García (2008) identifican siete 
condiciones clasificadas en dos grupos según su causa efecto: 
● Condiciones consideradas como básicas para alcanzar la seguridad humana: (a) acceso al 
empleo, (b) acceso a infraestructura y a bienes y servicios sociales, (c) condiciones 
adecuadas del medio ambiente que provean un buen nivel de calidad de vida y la 
protección integral del individuo, y (d) seguridad alimentaria. 
● Condiciones de seguridad humana de nivel intermedio que se persiguen una vez 
alcanzadas las condiciones básicas: (a) bienestar y confort, (b) dignidad y certidumbre, y 
(c) armonía social, la solidaridad y el afecto entre individuos. La armonía social fue 
considerada también como objetivo final que debe alcanzar la seguridad humana. 
 
3. Vulnerabilidad 
Es la situación de incapacidad de una unidad social para anticiparse, resistir y recuperarse de los 
efectos adversos de una amenaza/peligro. 
Los factores que la explican son la exposición a la amenaza/peligro, la susceptibilidad, o 
fragilidad a sufrir daños por el impacto de esta y la resiliencia, entendida como la 
capacidad de asimilación o recuperación ante el impacto de la amenaza. 
La ocupación de zonas propensas a peligros tiene su origen, entre otros, en el crecimiento 
acelerado y desordenado de las ciudades, la ausencia de instrumentos de planificación del 
uso y la ocupación del territorio, la ausencia de normas o la no aplicación de estas, la 
adopción de decisiones sin un conocimiento adecuado sobre las probables 
amenazas/peligros y sus efectos potenciales (percepción del riesgo por parte de 
autoridades, profesionales y pobladores) y la dificultad de acceso a tierras seguras (Bollin, 
2010). 
 
La fragilidad de las unidades sociales es el resultado del uso de formas constructivas 
inadecuadas, 
La ausencia, el desconocimiento o el incumplimiento de normas constructivas, el uso de 
tecnologías inadecuadas al medio, los bajos ingresos de la población, la percepción del 
riesgo por parte de la población, los profesionales y las autoridades, la no adopción de 
medidas para enfrentar las amenazas/peligros cuando existe exposición, la débil 
organización de la población y la ausencia de planes de contingencia o emergencia, entre 
otros factores (Bollin, 2010). 
 
La baja resiliencia puede explicarse por el desarrollo inadecuado de la base productiva, la escasa 
diversificación de actividades productivas o su alta dependencia del clima, la escasa 
investigación sobre la resistencia y la adaptación de las especies a la variabilidad y el CC, y el 
aprovechamiento de las posibles condiciones favorables de éste, o el uso inadecuado de los 
recursos naturales. 
Igualmente influye el escaso desarrollo de prácticas de aseguramiento, redes de 
protección social y organización de la población, bajo nivel de autonomía en la toma de 
decisiones y uso de los recursos en los niveles locales, así como insuficiencia de recursos 
financieros (Bollin, 2010). 
 
La vulnerabilidad, como se ha explicado, se refiere a la predisposición de los seres humanos, sus 
medios de vida y mecanismos de soporte a sufrir daños y pérdidas frente a la ocurrencia de 
eventos físicos potencialmente peligrosos. 
26 
Esta predisposición, como se mencionó anteriormente, no es en general producto 
unilateral de la magnitud